Un plan, défini comme un projet destiné à faire ou aménager quelque chose, doit être préparé en ayant à l'esprit un délai spécifique. La plupart des plans opérationnels couvrent des périodes de cinq à dix ans.
La planification est le processus de conception d'un plan. Ainsi qu'il est indiqué plus haut, ce processus est dynamique et implique un échange continu d'informations du sommet à la base (économie dans son ensemble vers secteurs, national vers régional, régional vers local, et vice-versa) en ce qui concerne la prise de décision, afin de garantir que le plan élaboré s'harmonisera aux différents niveaux de la hiérarchie de planification.
Les deux exigences de base pour élaborer des plans sont: (1) la collecte d'informations appropriées et précises, et (2) l'échange d'informations aux différents niveaux de la prise de décision.
Une bonne planification exige de bien choisir les moyens et les fins et de sélectionner des objectifs qui reflètent de manière réaliste la disponibilité des ressources naturelles, humaines, financières et institutionnelles nécessaires à la mise en oeuvre. Ces conditions garantissent que le développement s'effectue dans le sens souhaité et qu'aucun goulet d'étranglement n'entrave la réalisation du plan.
La planification du développement peut être organisée de trois manières différentes, ou par une combinaison de celles-ci: par secteur, par zone (par exemple couvrant des segments spécifiques de la côte), ou par fonction. D'un point de vue fonctionnel, on distingue quatre phases: pré-planification, préparation du plan, mise en oeuvre du plan et suivi du plan. Dans ces quatre phases, les principales sous-divisions fonctionnelles peuvent inclure les éléments suivants:1
(a) pré-planification:
éclaircissement des valeurs, objectifs et critères de développement
inventaire et évaluation des ressources halieutiques et autres ressources biologiques marines
identification et analyse des problèmes et des obstacles présentés par le développement des pêches
identification des objectifs de développement intersectoriels appropriés
identification des aspects internationaux de la planification des pêches
formulation d'objectifs de développement des pêches
(b) préparation do plan:
traduction des objectifs de développement des pêches en objectifs du plan
définition des priorités
formulation et analyse des stratégies possibles
formulation de programmes-clés d'aménagement et d'investissement
prise de décision quant au cadre géographique, la portée et la durée des programmes
(c) mise en oeuvre du plan:
répartition des ressources de développement entre les programmes
préparation des budgets
préparation des calendriers
préparation du plan d'opérations des pêches
quantification des objectifs à atteindre au cours du plan
création d'un système d'information et de mécanismes de mise à jour
garantie de la disponibilité d'une gestion qualifiée pour la phase opérationnelle de mise en oeuvre du programme
garantie de la création de services de soutien ppur les opérations en cours
1 D'après Training Manual on Fisheries Development Planning Systems in Four Asian Countries, Report of a Study of the Fisheries Development Planning Systems by Four ASEAN Countries, Table 1, p. 8 (FAO manuscript)
(d) contrôle de l'exécution du plan:
surveillance des opérations
choix des mesures pour assurer l'adhésion aux objectifs du plan
choix d'instruments qui encourageront à se conformer aux mesures de contrôle
développement de l'organisation
évaluation des résultats du plan.
Le descriptif par étape ci-dessus ne doit pas être considéré comme une séquence ordonnée dans le temps devant être respectée lors de la planification; il existe en fait des interférences et des doubles fonctions, des chevauchements, et des fils conducteurs entre diverses fonctions.
L'exemple suivant des procédures adoptées par un pays de la région Asie montre comment un pays en développement peut organiser ses opérations de planification des pêches (Fig.1).
Le schéma indique les principaux éléments du système, les intrants et les extrants, ainsi que les mouvements au sein du système.
Il faut établir une distinction fondamentale entre l'organisme ou l'individu qui doit prendre la responsabilité du plan et le personnel impliqué dans la préparation véritable du plan. Les plans économiques sont formulés sous les auspices du bureau du chef de l'Etat ou du Gouvernement, un corps législatif central ou un comité ou un ministère de planification. Ces plans présentent les directives de base pour toute planification sectorielle. Au niveau sectoriel, la responsabilité du plan incombe parfois à un organisme des pêches (ministère, bureau, ou autre organe spécialisé) ou aux ministères chargés des pêches ainsi que d'autres branches de l'économie, par exemple le Ministère de l'agriculture, des ressources naturelles, du tourisme, du commerce et de l'industrie, etc…
La capacité d'un organisme des pêches à formuler un plan cohérent par rapport aux objectifs nationaux dépendra dans une large mesure de sa position dans la hiérarchie administrative. Plus les intermédiaires entre l'organisme et les autorités chargées de la préparation du plan économique sont nombreux, plus il sera difficile d'obtenir un résultat rapide et satisfaisant.
Lorsque l'organisme des pêches n'a pas la juridiction en des matières qui relèvent habituellement de sa compétence, on peut rencontrer des obstacles de différente nature. Tel peut être le cas, par exemple, lorsqu'un maillon de la chaîne de distribution (par exemple le transport maritime du poisson) est sous la juridiction d'un organisme extérieur aux pêcheries.
Dans certains cas, le partage entre divers organismes des responsabilités en matière de pêches peut se justifier par des raisons économiques: “… Le Département du tourisme et des investissements étrangers … possède plus d'expérience et est mieux à même de négocier le prix d'achat du poisson et d'évaluer la faisabilité économique des investissements extérieurs. Aussi longtemps que le Ministère des pêches continue à délivrer des permis de pêche, il doit se réjouir du rôle actif du Département du tourisme et des investissements étrangers” (d'après FAO/Norway Cooperative Programme, 1981).
Figure 1
Systéme de planification du développement des péches
Dans certains domaines, l'organisme des pêches devra obligatoirement collaborer avec d'autres agences pour des sujets d'importance primordiale pour les pêches: “l'application de la législation des pêches restera inévitablement une préoccupation commune du Département de sécurité publique, du Ministère des pêches et des autorités locales” (d'après FAO/Norway Cooperative Programme, 1981).
Aussi lontemps que les divers organismes concernés arrivent à s'entendre sur leurs responsabilités respectives en matière administrative, les perspectives d'une collaboration positive dans le domaine de la planification devraient être favorables.
Alors que la responsabilité d'un plan pour les pêcheries incombe uniquement au Ministre des pêches ou au Directeur de l'organisme des pêches, généralement, le cadre dirigeant ne s'occupera pas en détail de la supervision des opérations de planification. Dans nombre de pays en développement, ces responsabilités incombent à des fonctionnaires des pêches plutôt qu'aux spécialistes de la planification. Une telle politique peut se justifier de la manière suivante: “la définitition des orientations et la planification ne constituent pas des fonctions réservées aux experts ou aux planificateurs - ces derniers ont un rôle d'analyse et de conseil dans le processus de planification -; le décideur, à savoir le fonctionnaire ou le cadre concerné, joue le rôle-clé. Cette prise de décision s'étend du Ministre ou du Directeur politique d'un ministère ou d'un organisme jusqu'aux niveaux subordonnés de responsabilité administrative. La planification, tout comme l'exécution des politiques, est en réalité une activité des institutions plutôt que des individus” (d'après MacKenzie, 1983).
Lorsque des planificateurs professionnels servent de conseillers auprès des cadres des pêcheries, on tient compte du fait qu'ils ont habituellement une vision plus large des facteurs économiques et politiques affectant la prise de décision, ainsi qu'une meilleure connaissance des techniques de planification que les experts en halieutique. Pour être compétent, cependant, le planificateur professionnel doit avoir, au minimum, une compréhension globale des pêches et de leurs problèmes. Il doit également être capable de tirer des halieutistes les informations techniques dont il a besoin pour choisir entre plusieurs stratégies et tactiques réalisables.
La définition de l'emploi de directeur d'une unité de planification sectorielle devrait inclure les qualités requises essentielles ci-dessous:
Un planificateur compétent doit avoir de l'imagination, être capable de visualiser les conséquences des actions, distinguer entre ce qui est important ou non, et posséder le don de vendre ses idées à ceux qui doivent approuver le plan qu'il a conçu ainsi qu'à ceux qui devront collaborer à son exécution.
Pour déterminer la taille appropriée d'une unité de planification des pêches, il convient de considérer, entre autres, les facteurs suivants: (1) taille du secteur des pêches et importance de sa contribution à l'économie; (2) ressources économiques disponibles pour le personnel; (3) diversité et degré de difficulté des problèmes présentés par le secteur des pêches; (4) personnel qualifié disponible. Le manque de personnel peut réduire considérablement la valeur de l'entreprise et entraîner en dernier lieu des erreurs coûteuses, des retards, ainsi que la non-atteinte des objectifs du plan. Des effectifs pléthoriques peuvent absorber le personnel nécessaire aux activités opérationnelles et encouragent parfois l'unité de planification à entreprendre des études inutiles.
Il convient de souligner que l'organisation des unités de planification et l'embauche du personnel doivent se concevoir en fonction des besoins réels du programme et non l'inverse.
