Evolución y tendencias de las reformas agrarias en América Latina - Raúl Alegrett^[29]

Consultor internacional; ex Ministro de Agricultura de Venezuela; ex Presidente del Instituto Agrario Nacional, y Director fundador de la Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA) de Venezuela. Se esbozan en este artículo las causas y condiciones que determinaron los procesos de transformación, y las características y resultados, de las estructuras agrarias de algunos países de América Latina hasta la celebración en 1979 de la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR). Se describen a continuación las condiciones agrarias prevalecientes en las últimas décadas en la región y se comentan las principales disposiciones adoptadas por los países para resolver los problemas agrarios. Finalmente, se presentan algunas conclusiones y recomendaciones sobre las reformas agrarias en vigor, su orientación y las medidas sustitutivas o complementarias que pudieran adoptar los países.

DE LA REVOLUCIÓN MEXICANA A LA CONFERENCIA MUNDIAL SOBRE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

Circunstancias antecedentes

En América Latina, desde los primeros años de la conquista y hasta muy entrado el siglo XX, la posesión o el dominio sobre la tierra estuvieron asociados a la riqueza y al poder^[30]. A las extensas posesiones coloniales otorgadas a conquistadores, órdenes religiosas y funcionarios de la Corona se sumaron las tierras dadas como recompensa a oficiales y soldados de ejércitos vencedores de las guerras de independencia. Más tarde, las vicisitudes de la accidentada vida política de los distintos países dieron origen a nuevos grupos de poder y a nuevos terratenientes.

En la primera mitad del siglo XX, en la mayoría de los países de América Latina predominó en las zonas rurales el sistema latifundista con sus medianeros, aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se encontraban los minifundios familiares.

Además de las grandes extensiones de tierras que se mantenían ociosas y de las tierras dedicadas a la ganadería extensiva, existían desde la época colonial plantaciones de cultivos tropicales de exportación (café, cacao, caña de azúcar), a las que se añadió, en la era republicana, el cultivo del caucho, la extracción de la madera y las plantaciones de algunos frutales. Las empresas extranjeras participaron en la industrialización de los cultivos tradicionales, y manejaron la mayor parte de las actividades comerciales^[31]. En el caso de los frutales de exportación, las plantaciones estaban en su casi totalidad controladas por empresas transnacionales. Menor era el número de haciendas ganaderas que pertenecían a empresas extranjeras, pero dichas haciendas eran importantes por su extensión territorial.

En el sector de la pesca, la pesca artesanal terminó siendo desplazada progresivamente por una pesca realizada por grandes flotas, que eran a menudo propiedad de empresarios de países lejanos.

Al igual que en el caso de las plantaciones, se crearon en las zonas rurales de algunos países enclaves de empresas transnacionales que explotaban minerales e hidrocarburos. Estas empresas, además de introducir nuevas prácticas administrativas, influyeron en la creación o en el fortalecimiento de los movimientos sindicales - incluidos los sindicatos agrarios -, y en la formación de las bases de los partidos políticos modernos.

La población rural en los países de América Latina constituía un porcentaje muy elevado de la población nacional total, sobrepasando en muchos casos el 50 por ciento de ésta. El aislamiento, el analfabetismo y las endemias; la carencia de energía eléctrica y de sistemas de abastecimiento de agua potable, y las viviendas rústicas y malsanas eran característicos de las zonas rurales, incluso en los países de mayor desarrollo relativo.

Las primeras reformas agrarias en América Latina

La revolución mexicana de 1910 encauzó las reclamaciones reivindicativas de tierras agrícolas, y dio inicio a una reforma agraria que fue ratificada por la Constitución de 1917. En el marco de los procesos revolucionarios surgieron posteriormente otras reformas agrarias: en Bolivia en 1953; en Cuba en 1959; en el Perú en 1970, y en Nicaragua en 1979. En Guatemala, en 1952, un intento de gobierno radical abortó dos años más tarde a consecuencia de una rebelión militar; y en Chile, en 1971, un golpe militar terminó con un gobierno socialista.

Algunas iniciativas y acciones reformistas se sucedieron en las décadas de 1940 y 1950, pero no fue sino hasta la década de 1960 cuando diversas leyes de reforma agraria fueron promulgadas en toda la región. En Venezuela, tras el derrocamiento de una dictadura militar que había durado diez años, se promulgó, en 1960, la ley agraria. A partir de 1961, se dictaron leyes agrarias en casi todos los países de América Latina gracias al impulso dado por la Conferencia Interamericana de Punta del Este (Uruguay) y al apoyo político y económico prestado por el Gobierno de los Estados Unidos en el marco del programa «Alianza para el Progreso».

Tanto los campesinos como los sectores progresistas urbanos hicieron de la reforma agraria un objetivo importante, convencidos de que conduciría a una sociedad rural más equitativa y que llevaría el progreso económico a las zonas agrícolas. Sin embargo, algunos dirigentes reformistas alertaron respecto a que el quiebre del sistema latifundista y la redistribución de las tierras no eran suficientes para superar las condiciones de marginalidad y pobreza que tradicionalmente sufrían las familias rurales desprovistas de tierras o con tierras insuficientes. Insistieron en la necesidad llevar a cabo reformas de índole integral que añadiesen a la dotación de tierras normas sobre suministro de créditos, asistencia técnica y apoyo al mercadeo. En varios textos legales se establecieron disposiciones para asegurar, o al menos promover, la provisión de servicios básicos, el acceso a viviendas sanas y la organización de los beneficiarios.

Características de las reformas agrarias

A pesar de que las leyes de reforma agraria presentan elementos comunes^[32], existen en la literatura numerosas propuestas para agrupar las reformas atendiendo a distintos criterios de tipificación. El origen de la tierra afectada; la extensión y las condiciones de la afectación^[33]; la cantidad, requisitos y condiciones de las entregas de tierras^[34], o su revocatoria, pueden constituir criterios para el análisis de la importancia y alcance de las reformas. En algunos casos, la afectación y entrega se hicieron en tierras denunciadas que habían sido solicitadas por algunos grupos de beneficiarios; en otros, el órgano competente del Estado seleccionó las tierras a afectar y organizó las entregas. Ciertas reformas agrarias otorgaron prioridad a los asentamientos en nuevas fronteras, algunas veces mediante inversiones del Estado en infraestructura, acondicionamiento de la tierra y servicios básicos y viviendas; o simplemente librando al campesino a su suerte pero proporcionando ayudas en transporte, alimentos, herramientas, etc.^[35].

Para la elaboración de las tipologías de reforma agraria, Delgado (1965) se basa en la naturaleza de los conflictos agrarios y en la modificación que las reformas producen en las relaciones tradicionales de poder o en el marco político; en la amplitud del cambio realizado y en el alcance y dirección ideológica del proceso reformista. Otros autores como Barahona (1980) se basan en el sistema de propiedad generado por las reformas, o en la estructura y forma de organización de la producción (Gutelman, 1974).

Martínez (1965) distingue entre las reformas agrarias que tuvieron lugar durante episodios revolucionarios violentos y produjeron cambios en la estructura de la propiedad dando lugar a nuevas formas de organización social, y las reformas que han buscado la solución de los problemas de estructura y organización agraria mediante el consenso. En similar dirección, García (1982) propone tres tipos de reformas agrarias en América Latina: las reformas «estructurales»; las reformas «convencionales», y las reformas «marginales». Las reformas estructurales son aquellas que forman parte de un proceso nacional de transformación revolucionaria y están dirigidas por un elenco de nuevas fuerzas sociales; las convencionales resultan de una operación negociada, condicionada por la interrelación de fuerzas de partidos políticos institucionalizados que procuran modificar el monopolio sobre la tierra sin afectar a otros aspectos de la sociedad tradicional; y las marginales son las que tan sólo pretenden disminuir la presión social, moderar el sistema latifundista sin aniquilarlo, y realizar operaciones periféricas de colonización o de complementación (por ejemplo, infraestructuras y servicios).

La mayor parte de las reformas agrarias iniciadas en la década de 1960, y especialmente las que tuvieron lugar entre 1961 y 1966, representaron políticas de compromiso que pretendían disminuir las presiones y conflictos rurales sin plantear una verdadera modificación estructural. En algunos países no hubo prácticamente ninguna acción significativa de reforma.

Ciertas leyes conservadoras o de índole marginal, promulgadas en los primeros años, fueron sustituidas posteriormente por una legislación más radical que las convirtió en reformas «convencionales», «consensuadas» o de «cambios parciales», como en el caso de Colombia (1968) y de Chile (1967); o incluso en reformas «revolucionarias» o «estructurales», como en el caso del Perú (1969) y de Chile (1970). Entre las reformas agrarias con las cuales se logró, con un cierto grado de consenso y mediante la participación activa de partidos políticos progresistas y de organizaciones campesinas, un avance significativo en términos de afectación de tierras y dotación de familias beneficiarias figuran la de Venezuela de 1960 y la de Chile de 1967.

Las reformas que tuvieron lugar durante procesos revolucionarios violentos - como en México en la década de 1910, en Bolivia en 1953 y en Cuba en 1959 - fueron reformas de gran alcance que debilitaron el sistema latifundista y crearon nuevas formas de organización agraria. En México y en Bolivia se propició la explotación de tipo familiar o mixta^[36] y se establecieron restricciones a la propiedad de las tierras asignadas. En Cuba, se adoptó, en cambio, el modelo socialista^[37]; se avanzó rápidamente, a partir de 1963, hacia la colectivización de la tierra, y se reactivó, en la década de 1990, el sistema cooperativo y la pequeña propiedad familiar.

Las reformas revolucionarias del Perú (1969) y de Chile (1970) ^[38] fueron reformas estructurales y masivas. En su ejecución se cometieron varios errores que las debilitaron, pero fue finalmente la brusca interrupción de los procesos revolucionarios nacionales la causa de la paralización y ulterior retorno a la situación anterior a la reforma.

Logros de las reformas agrarias

Las reformas agrarias forman parte del proceso evolutivo de la agricultura y, más generalmente, de la evolución de las zonas rurales de los países. No es fácil desvincularlas de los cambios políticos, económicos, sociales e institucionales a que han estado relacionadas desde sus comienzos. Se reconoce que las reformas han contribuido a la paz social, a la reducción o a la eliminación de las relaciones feudales en las zonas rurales, a una mayor atención a las tierras ocupadas por comunidades indígenas, al respeto de la dignidad del hombre y de la mujer campesinos, y a la participación política y gremial del campesinado. Se discute, sin embargo, la efectividad de las reformas en la reducción de la desigualdad en materia de distribución de tierras agrícolas, en el incremento de la producción y del empleo agrícola, y en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina.

Modificación de la estructura de la tenencia de la tierra

Las estadísticas de distribución de la tierra de los países que llevaron a cabo reformas agrarias a partir de 1960 reflejan variaciones poco significativas respecto a la situación preexistente. En la mayoría de los casos, las explotaciones de gran superficie fueron relegadas a zonas de frontera, mientras que en las zonas más accesibles tuvo lugar, concomitantemente con las reformas^[39], un proceso de modernización de la agricultura tradicional. Se desarrolló en estas últimas una agricultura comercial de pequeños y medianos «empresarios», en parte con perjuicio de los beneficiarios de la reforma agraria y de las políticas de colonización. Por falta de acceso regular a los factores de producción y al mercado, los beneficiarios de la reforma no fueron capaces de utilizar plenamente las tierras productivas que habían recibido^[40].

Cambios en la producción agrícola

Los efectos de la reforma agraria en la producción y la productividad agrícolas de un país son difíciles de desagregar, y escasas han sido las evaluaciones al respecto^[41]. Es probable que, ante la circunstancia de una eventual expropiación, algunos medianos y grandes productores hayan optado por intensificar la productividad de sus explotaciones; y de hecho, en varios países los primeros años de la reforma coincidieron con mayores tasas de crecimiento de la producción agrícola^[42].

Algunos estudios de casos muestran que las explotaciones de beneficiarios de las reformas lograron en general mejores resultados de producción y productividad que los minifundios de agricultores no beneficiarios (FAO, 1992). En algunos países, con el apoyo de donantes multilaterales, el Estado realizó importantes inversiones en mejoras de la tierra. Sin embargo, por lo general las políticas gubernamentales respaldaron mayormente a los productores exportadores y reflejaron las presiones de la nueva agricultura comercial y su contribución al crecimiento de la producción agrícola, especialmente la producción de exportación.

Las características individuales de los beneficiarios de las reformas constituyeron un fuerte impedimento para la consolidación económico-productiva. Con frecuencia, los agricultores eran personas de edad avanzada, analfabetas y escasamente instruidas; su experiencia en la gestión de la producción, el mercadeo y las técnicas agrícolas era escasa o nula^[43]. Por otra parte, la organización de la población agrícola con el objeto de aumentar la productividad era escasa o inexistente.

Empleo e ingreso

Aún cuando no se produjeran los efectos esperados sobre el empleo y el ingreso agrícolas, las relaciones laborales rurales se fueron modernizando y se desarrolló un mercado de mano de obra rural. Se produjo una importante transferencia de ingresos a los beneficiarios por conducto de la dotación de tierras, los subsidios y los créditos blandos y no reembolsados. Las inversiones públicas, que en muchos países acompañaron el proceso de reforma agraria, constituyeron una fuente de empleo temporal para las familias beneficiarias y un aporte importante a su ingreso.

Prestaciones sociales y organización social

La educación y salud de las comunidades agrarias mejoraron sustancialmente. Si bien las mejoras no pueden atribuirse exclusivamente a los procesos de reforma, las concentraciones de población^[44] que resultaron de las reformas facilitaron mucho la prestación de los servicios de educación y salud.

A pesar de que los asuntos relativos al género no tenían en las décadas de 1960 y 1970 la relevancia que tienen hoy, varias reformas prestaron atención a la mujer rural y contribuyeron a su educación y adiestramiento; a la reducción de su carga de trabajo doméstico; al desarrollo de actividades generadoras de ingreso, y a veces incluso al acceso de la mujer a la tierra y al crédito agrícola.

Una de las contribuciones más significativas de los procesos reformistas ha sido la organización cívica, cultural y gremial de la población con objeto de dar cuerpo a reivindicaciones económicas o de otra índole.

Pérdida de dinamismo de las reformas agrarias

Múltiples causas determinaron que las reformas agrarias perdiesen su impulso y eficacia, cambiaran de orientación o invirtieran su objetivo: los enfrentamientos armados, las actividades ilegales de grupos ligados al narcotráfico, el escaso compromiso del gobierno, el elevado costo de la reforma y las insuficiencias definanciamiento^[45], la escasa o inexistente participación de la población en la definición del proceso reformista, el manejo de forma jerarquizada y centralizada por el Estado de los planes de la reforma, una administración burocrática, la discontinuidad administrativa, etc. La oposición de algunos sectores influyentes, acallada inicialmente por las expectativas creadas por las reformas, se volvió a manifestar cuando el impulso reformista se debilitó, las expectativas no se realizaron y las reformas dejaron de contar con el apoyo de los campesinos y sus organizaciones. Con el proceso de modernización agraria aparecieron nuevos grupos de poder de orientación capitalista que se aprovecharon de las externalidades y deficiencias de los procesos reformistas.

Cuando, en julio de 1979, la FAO patrocinó la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR), la mayor parte de las reformas agrarias de los años sesenta habían perdido su impulso inicial o habían dejado de aplicarse. En algunos casos se había vuelto incluso a la situación imperante antes de la reforma. La CMRADR reafirmó la importancia de los cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, y destacó la necesidad de fortalecer o incorporar en las políticas agrarias de los países, según sus condiciones específicas respectivas, otros programas como la organización de la población. También hizo hincapié en la integración de la mujer tanto en la legislación como en los procesos de reforma; en el acceso a los insumos, a los mercados y a los servicios; en el fomento de actividades productivas no agrícolas; y en la educación, adestramiento y actividades de extensión. En una declaración de principios básicos, la CMRADR formuló las disposiciones operativas relativas a estos programas.

LA CUESTIÓN AGRARIA A PARTIR DE 1980

Durante los años 1980, casi todos los países adoptaron nuevas pautas jerárquicas respecto al mercado, y propiciaron la reducción de la intervención del Estado, la eliminación de los subsidios y las protecciones, el libre comercio y los ajustes macroeconómicos. Los efectos de las medidas macroeconómicas, las transformaciones institucionales y las prioridades programáticas se hicieron sentir en el sector agrario. En las políticas de desarrollo se incorporaron los asuntos de género, de sostenibilidad ambiental, de diversidad biológica, y de protección de las comunidades autóctonas y sus culturas. Se otorgó especial prioridad a la seguridad alimentaria, a la lucha contra el hambre y a los programas de reducción de la pobreza. La disminución del peso del sector agrícola en el producto interno y en el empleo de los países; la progresiva sustitución en la producción agrícola de la tierra^[46] y la mano de obra por el capital y la tecnología; la importancia creciente de las relaciones intersectoriales y de la cadena agroalimentaria; y la dinámica de las relaciones ciudad-campo fueron elementos que en los años de auge de los procesos reformistas habían estado ausentes o escasamente presentes y que ahora terminaron siendo objeto de enfoques novedosos.

Conflictos por la tierra

A pesar de los esfuerzos realizados en el marco de la reforma y de los programas de desarrollo rural, la carencia de tierras, que afectaba a cientos de miles de familias campesinas, la inseguridad de la propiedad de la tierra y la indefinición de sus linderos, la violación de los derechos humanos y territoriales de los indígenas, la contaminación y creciente escasez de los recursos hídricos, la destrucción de bosques y selvas y, sobre todo, la extrema pobreza de gran parte la población rural han generado conflictos frecuentes y a veces violentos, como en México, Nicaragua^[47], Guatemala y Chile. Entretanto, los procesos de colonización e invasión de tierras en las zonas bajas de los países andinos y en las planicies y selvas amazónicas se intensificaron perjudicando a las comunidades indígenas y los recursos naturales.

A pesar del establecimiento de zonas de protección, en muchos países el medio ambiente ha sufrido deterioros importantes. Por sus dimensiones geográficas, el Brasil es el país donde los daños han sido más relevantes^[48]; pero en otros países tropicales y andinos la situación es igualmente alarmante^[49]. En varios países, la producción de cultivos ilícitos ha tenido como efecto la contaminación y la destrucción del medio ambiente.

Muchos beneficiarios de las reformas han carecido de acceso al crédito, a la tecnología y al mercado, y han debido explotar tierras de bajo potencial productivo^[50].

Estos campesinos han conocido el sesgo antiagrícola de unas políticas económicas pro-urbanas e industrialistas; y han padecido la falta de incentivos para realizar inversiones y dificultades para ahorrar y acumular. La eliminación de servicios antes prestados por el Estado, así como la supresión de las medidas de protección comercial, tuvo un impacto negativo en el ingreso.

Políticas adoptadas

La mayoría de los países de América Latina ha mantenido vigentes sus leyes de reforma agraria, y han sometido a revisión algunas de estas leyes^[51]. Nicaragua y El Salvador adoptaron leyes de reforma agraria en 1979 y en 1980, respectivamente. El Brasil, cuya ley de reforma agraria había quedado casi letra muerta, intensificó la ejecución de la reforma a partir de 1985. A finales de 2001, Venezuela promulgó una nueva ley agraria que sustituyó a la ley de 1960, hasta entonces en vigor.

Actividades de reforma agraria

La reforma agraria de El Salvador de 1980 fue inicialmente una de las reformas no socialistas más amplias. En vísperas de la guerra civil, el 20 por ciento de las tierras había sido entregado; la población beneficiada fue del 10 por ciento. La fase I de la reforma convirtió las haciendas en cooperativas campesinas; y la fase III (la fase II no se llegó a ejecutar) convirtió a los arrendatarios en propietarios^[52].

Actualmente, los Acuerdos de Paz contemplan entregas de tierras a unas 75 000 personas, pero quedan aun más de 255 000 personas en situación incierta respecto a la propiedad de la tierra^[53]. En el ámbito del Programa de transferencia de tierras, que fue fruto de los acuerdos, se creó el Banco de Tierras, que operó con relativa eficacia a pesar de sus limitados recursos, pero sufrió las consecuencias de las alzas de precios de la tierra.

En El Salvador y en Nicaragua los grandes propietarios no desearon vender sus tierras. En ambos países tanto la inflación que se registró después de los conflictos civiles como las remesas de dinero de emigrantes han hecho aumentar los precios de la tierra.

En 1979, tras los conflictos civiles, el gobierno sandinista de Nicaragua lanzó una reforma agraria radical, pero mantuvo la producción comercial, especialmente la de exportación. A partir de 1983, el Gobierno favoreció las explotaciones individuales, quitando el apoyo que había dado a las explotaciones colectivas y a las cooperativas durante las insurrecciones armadas. Actualmente el Gobierno enfrenta problemas graves debidos a la inseguridad de la tenencia. Como un 70 por ciento de la tierra confiscada no había sido oportunamente legalizada, los beneficiarios no han podido obtener documentos de propiedad. La mayor parte de las entregas fueron de tierras de explotación colectiva, y la propiedad ha estado sujeta a una rotación poco selectiva. Tras la derrota electoral del gobierno sandinista, se aprobó la restitución de unas 2 200 propiedades a sus antiguos propietarios sin que se considerasen los derechos de los beneficiarios^[54]. La deuda agraria contraída a consecuencia de las expropiaciones de tierras ha sido demasiado elevada para que el Estado pudiese saldarla mediante recursos fiscales. Las poblaciones indígenas han presentado reclamaciones por entregas e invasiones de terrenos en que ellas tradicionalmente habían vivido. Por otra parte, los Acuerdos de Paz han obligado al Gobierno a entregar tierras a ex combatientes.

En el Brasil, la reforma agraria de los años 1960 tuvo un alcance limitado^[55], y puso énfasis en una colonización dirigida. A partir de 1985, finalizada la dictadura militar, se procedió a una intensa actividad expropiatoria que en cinco años abarcó 4,7 millones de hectáreas, y al asentamiento de 115 000 familias. Las expropiaciones se redujeron sensiblemente hacia 1992, pero su ritmo volvió a aumentar en 1993/94, cuando otros 1,6 millones de hectáreas fueron expropiados; las familias asentadas fueron 365 000. Según el Instituto de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) del Brasil, en 1994, 350 836 familias habían sido asentadas, incluidos los beneficiarios de la colonización. En 1995, un nuevo gobierno, que tuvo que hacer frente desde sus comienzos al recrudecimiento de los conflictos por la tierra^[56], lanzó un programa de reforma agraria concebido como una política para reducir la pobreza, establecer fincas familiares, incrementar el nivel de utilización de la tierra agrícola, crear oportunidades de empleo rural y reducir la violencia en las zonas rurales^[57]. La reforma contempló dos tipos de intervención simultánea: la expropiación y distribución de tierras; y el acceso a la tierra por conducto del mercado. Entre 1995 y 2002, el número de familias asentadas fue de 608 655, con un máximo anual en 1998 de 101 940 familias. El índice de concentración de Gini descendió de 0,857 en 1994 a 0,809 en 2002. La superficie promedio de dotación por familia asentada varió entre un máximo de 48 ha en 1995 y un mínimo de 27 ha en 2000.

En Venezuela, la nueva ley agraria o Ley de Tierras dio al Estado amplia potestad sobre las tierras agrícolas, incluyendo la explotación, el sistema productivo y la productividad. La Ley restringió el alcance y autonomía de las entregas, facilitó las expropiaciones e incluso la confiscación de la propiedad privada independientemente de que en las tierras confiscadas la actividad productiva se ejerciera a pleno ritmo cuando, a juicio de las autoridades, no se cumplía con la condición de asegurar la autosuficiencia alimentaria. (Invocando el concepto de autosuficiencia alimentaria se daba así una interpretación equivocada a la función social de la propiedad al excluirse de la producción agrícola las actividades agrícolas distintas de la producción de alimentos.) La Ley eliminó ciertas instituciones de protección del campesino y del indígena, como la Ley de Tribunales y Procedimientos Agrarios y la Procuraduría Agraria, y creó nuevas instituciones de administración centralizadas poco definidas. Como consecuencia de su opacidad y de las insuficiencias reglamentarias, la Ley resultó poco eficaz y contribuyó a generar una notoria inseguridad jurídica en materia de tenencia de la tierra^[58].

Seguridad de la tenencia de la tierra

La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra se ha visto comprometida en casi todos los países debido a que los programas de catastros, titulación y registro de propiedades agrarias, a pesar haber recibido apoyo financiero y técnico de donantes multilaterales y de gobiernos amigos, fueron implantados tardíamente y resultaron insuficientes.

En México, la reforma constitucional que liberalizaba la propiedad de la tierra agraria fue complementada con el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE); este programa pretendía facilitar el registro de las propiedades y la entrega de títulos (Appendini, 2002). En el Brasil, el número de familias que habían recibido títulos de propiedad entre 1995 y 1999 fue muy pequeño. En los países de América Central, el catastro y el registro de la propiedad han resultado problemáticos, y tan sólo Costa Rica ha conseguido implantar un sistema de registro moderno, pero el registro catastral es en este país todavía incompleto (Melmed-Sanjak, 1998).

En muchos casos de reformas agrarias, el Estado ha seguido manteniendo la propiedad de tierras objeto de afectación o ha seguido tutelando su utilización. Esta política se ha considerado un obstáculo al desarrollo de las explotaciones, ya que una vinculación estable del productor y su familia con la tierra es fundamental para la obtención de créditos y para las inversiones en la explotación, así como para el cuidado y conservación de los recursos naturales. También es importante para la familia campesina la constitución de un patrimonio familiar que incluya activos fijos (tierra, cultivos permanentes e instalaciones). No obstante, una vinculación estable no implica necesariamente la «plena propiedad», puesto que los activos pueden conseguirse mediante derechos de tenencia y uso de la tierra de largo plazo heredables, negociables, legalmente garantizados, e invulnerables a decisiones administrativas.

Estímulos al mercado de tierras

La reforma constitucional de México de 1992 amplió los derechos sobre la propiedad de la tierra agrícola; y autorizó a los ejidatarios a vender, alquilar y usar como colateral su posesión ejidal, y decidir el destino de la tierra de propiedad común tras la aprobación de la asamblea ejidal. En virtud de esta reforma, las empresas mexicanas privadas han podido adquirir tierras cuyas extensiones han sido fijadas por el Gobierno según los cultivos a que estarían destinadas. La reforma permitió la asociación de ejidatarios con empresarios privados. Los lotes asignados en las poblaciones ejidales a vivienda han sido declarados propiedad privada del beneficiario. El propósito ha sido crear un mercado de tierras activo, promover la utilización eficiente de los recursos y estimular las inversiones agrícolas.

Los programas de apoyo al mercado de la tierra agrícola patrocinados por el Banco Mundial en varios países de América Latina no han parecido responder hasta ahora a las expectativas iniciales, ni por el número de las operaciones a que han dado lugar, ni por las superficies objeto de transacción, ni por la calidad de las tierras. En estos programas, los beneficiarios han recibido subsidios y créditos para la adquisición de la propiedad.

En Ecuador, Colombia y Brasil^[59], los programas piloto han puesto de manifiesto graves problemas de implementación (Thiesenhusen, 1996): las ventajas de unos menores costos, tiempos más breves de aplicación y menor burocracia no han resultado evidentes. Los campesinos sin tierra no han podido pagar el valor de mercado de las tierras. Un estudio de caso realizado en el Brasil (Reydon y Plata, 1998) concluyó que los precios de mercado promedios de las tierras eran más elevados que los precios que tenían las tierras en el ámbito de la reforma conducida por el Estado; que la mayoría de las operaciones de compra habían sido compras de tierras marginales, y que las transacciones no habían estado libres de intervencionismo del Estado y de manipulaciones de las elites. Se mencionó además la escasa capacidad de los grupos de beneficiarios de negociar las compras y de manejar eficientemente las explotaciones, y su dificultad para obtener créditos de inversión.

En Colombia, para fomentar la compra directa de tierras por los campesinos, se introdujo mediante la ley de 1994 un subsidio equivalente al 70 por ciento del precio de compra de la tierra. Con un eventual crédito especial que cubriría el restante 30 por ciento, se pretendía disminuir la intervención del Estado. Se preveían normas acerca del tamaño de la explotación y una estructura institucional descentralizada. Además, se contemplaba un subsidio de compra adicional del 5 al 10 por ciento con objeto de promover la organización de cooperativas en apoyo de la producción y de la comercialización. Entre 1995 y 1999, el programa tuvo que afrontar diversos obstáculos burocráticos, administrativos y jurídicos. El precio de compra de la tierra ha estado por encima del precio de mercado; el número de predios que han ingresado al Fondo Nacional Agrario ha disminuido; el número de familias beneficiarias ha disminuido respecto al período anterior equivalente, y las inversiones se han reducido (Balcázar et al., 2001). En razón de estos problemas, el programa ha estado sujeto a revisión y ajuste.

En Guatemala, el Programa Fundación Centroamericana por la Iniciativa del Sector Privado (FUNDACEN), que cuenta con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) para fomentar el mercado de tierras, ha logrado redistribuir tierras, pero ha tropezado con limitaciones debidas a burocracia, retrasos y carencia de fondos. Los precios negociados han sido más altos que los precios de mercado, y muchos beneficiarios no han podido obtener ingresos suficientes para pagar sus deudas. Esta experiencia muestra que además del financiamiento para la compra, el mercado de la tierra agrícola necesita procedimientos de registro modernos, eficientes y de bajo costo; una tasa impositiva adecuada que penalice la tenencia de tierra ociosa; la eliminación de incentivos a la detentación de tierras confines de evasión fiscal o de obtención de subsidios; el establecimiento de mecanismos de valorización que se ajusten a la renta potencial de la tierra; un número de beneficiarios capaces de generar una demanda comercial efectiva, y la existencia de intermediarios y mecanismos financieros adecuados.

Derechos de la población indígena

Brasil, Colombia^[60], Chile, Ecuador y Venezuela han adoptado instrumentos legales para dar prioridad a los derechos de sus poblaciones indígenas y reconocer los aspectos culturales que les son propios. Estos países han reconocido el derecho de ocupación tradicional de tierras que son necesarias para el desarrollo de las comunidades autóctonas.

Descentralización institucional y participación de la población

Muchos países de América Latina han iniciado procesos de descentralización y desconcentración institucional, procurando fortalecer la autonomía de funcionamiento de las entidades municipales y locales. Desde el punto de vista operativo, se considera que la gestión local y regional del desarrollo rural es más eficiente y económica que la gestión centralizada. Es necesario vincular cada vez más a la base social con las instituciones de gobierno, y transferir progresivamente a dicha base el poder de decisión y las responsabilidades. Este enfoque implica desarrollar el capital humano y social y promover las asociaciones de la población. Al facilitar el acceso a la tierra y el desarrollo de las explotaciones, la descentralización institucional añade eficacia al proceso redistributivo y a la participación de los beneficiarios, y ofrece una garantía de sostenibilidad.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El problema agrario en América Latina dista mucho de haber sido resuelto. En las zonas rurales hay cientos de miles de campesinos sin tierra y numerosas familias afectadas por la desocupación y el subempleo; se registran conflictos de tenencia e invasiones de tierras; destrucción de recursos naturales y deterioro ambiental, y pobreza aguda. Como consecuencia de estos factores, la producción agrícola de algunos países se ha estancado, y la dependencia alimentaria se ha acentuado.

Se han formulado muchas estrategias indispensables para desarrollar las zonas rurales y combatir la pobreza. Sin embargo, una condición esencial del desarrollo es el reordenamiento de la propiedad agraria, no para hacer frente a un sistema arcaico que ya está en extinción, sino para potenciar las capacidades productivas de la población y aprovechar racionalmente los recursos naturales disponibles.

Importancia de una reforma agraria redistributiva

Actualmente, los conflictos por la tierra tienen mucho que ver con la acreditación de la propiedad, la definición de linderos, la invasión de tierras de frontera, las decisiones sobre uso del suelo, la protección de los derechos de las comunidades indígenas y la preservación del ambiente. En las políticas y programas de desarrollo de las zonas rurales, es preciso hacer hincapié en la lucha contra el hambre y la pobreza, la defensa de los derechos de las minorías y la sostenibilidad ambiental. Sin embargo, el objetivo de la redistribución de la tierra agrícola es la estabilidad, el progreso y la paz social en las zonas rurales^[61].

Para satisfacer las necesidades de la población sin tierra o con tierra insuficiente, no bastaría el recurso de algunos países a las tierras nacionales o a otros procedimientos de facilitación del acceso a la tierra, ni el apoyo al acceso al mercado; no podría no recurrirse, de forma selectiva^[62], a la expropiación de tierras privadas. Las tierras cercanas a poblaciones y ciudades en expansión se han convertido en un bien de especulación, y las presiones para la compra de estas tierras han respondido más a una intención de futuro cambio de uso que al potencial agrícola que puedan representar.

Selección de los beneficiarios

La escasa disponibilidad de tierras cultivables y de recursos fiscales, así como los resultados de las experiencias de consolidación de dotaciones, han mostrado que los procesos de reforma agraria deberían adoptar criterios de prioridad^[63] para la selección de los beneficiarios de las dotaciones, sin que a causa de dicha selección se impida alcanzar una masa crítica de beneficiarios. Se han, en efecto, conseguido mejores resultados cuando los beneficiarios han tenido experiencia previa en el manejo de explotaciones agrícolas.

Revocatorias y otras disposiciones administrativas del Estado

Es importante evitar arbitrariedades y proteger los derechos de las personas en caso de revocatoria de dotaciones, resarcimiento monetario de propietarios de tierras ocupadas por terceros tras Las irregularidades deben ser resueltas por vía judicial y no puramente administrativa. El «amparo agrario»^[64] y otras cauciones similares exigidas en ciertos países deberían ser analizados para evaluar sus ventajas e inconvenientes.

La «gran propiedad»

Se considera que ya ha prácticamente dejado de existir el sistema latifundista con sus aspectos de explotación y negación de los derechos fundamentales de la persona, uso ineficiente de los recursos y obstaculización de la dinámica del mercado de tierras agrícolas. En cuanto a la propiedad agraria, los países han optado por posiciones menos radicales que en el pasado^[65]. En algunos casos, se ha permitido ampliar la extensión de las explotaciones; en otros, se ha preferido no establecer límites explícitos a la tenencia, o se han adoptado actitudes tolerantes. Sin embargo, las afectaciones con un criterio de selectividad pueden ser indispensables para la ejecución de los programas de asentamiento en zonas de elevada presión campesina; y para este fin, una ley de reforma agraria es el instrumento idóneo.

La propiedad colectiva

La experiencia ha demostrado la dificultad de desarrollar y consolidar explotaciones bajo el sistema de la propiedad colectiva de la tierra. De hecho, la mayor parte de las explotaciones establecidas bajo este sistema ha terminado por disgregarse. Sin embargo, la asociación para la explotación en común, o para la prestación de servicios de apoyo a la producción y a la comercialización, puede constituir un mecanismo eficiente y satisfactorio. La asociación debe, en cualquier caso, resultar de una decisión de los futuros asociados.

Apoyo al mercado de tierras agrícolas

Los programas de apoyo al mercado de tierras agrícolas, diseñados en varios países de América Latina mediante créditos y subsidios, no parecen haber dado hasta ahora los resultados esperados. Además de los problemas de implementación, los programas han conducido en ciertos casos a la adquisición de propiedades en zonas marginales o a la elevación del precio de la tierra. Se ha comprobado que este mecanismo no puede sustituir a las intervenciones estratégicas del Estado en el marco de una ley agraria, y que debe ser perfeccionado para convertirse en un instrumento complementario.

Impuesto sobre la tierra agrícola

El impuesto progresivo sobre la tierra agrícola puede cumplir los siguientes objetivos: evitar la subutilización o la no utilización las tierras; incentivar un mejor uso productivo de las tierras; desincentivar la existencia de explotaciones de dimensiones excesivamente grandes; presionar los precios de la tierra a la baja; financiar la realización del catastro y del registro de la propiedad; contribuir a la seguridad jurídica de la tenencia; financiar programas de desarrollo rural y de inversiones en equipo; y contribuir al fortalecimiento de las instancias de gobierno local. A pesar de estas importantes ventajas, se ha utilizado poco el impuesto sobre la tierra agrícola, tanto debido a la oposición de determinados sectores como a dificultades de aplicación y administración que convendría estudiar.

Solución de conflictos

Se ha de prestar especial atención a las zonas de potenciales conflictos de tierras; tratar de evitar los conflictos; o manejar y resolver los conflictos ya declarados. Es necesario crear instrumentos jurídicos y extrajurídicos para resolver rápida y eficazmente los conflictos que puedan surgir no sólo entre privados, sino entre privados y el Estado, tanto durante como después de la entrega de las tierras. En varios países de América Latina, se han creado a este efecto juzgados de tierras, tribunales agrarios y procuradurías agrarias.

Seguridad jurídica y administración de tierras

La carencia de seguridad jurídica en materia de tenencia se debe principalmente a que los interesados no disponen de títulos formales de propiedad; a que no existe un registro de tierras exhaustivo; a deficiencias o a la inexistencia de un catastro de tierras rurales, y a las complicaciones y elevados costos de las transacciones de tierras. Estas imperfecciones son fuente de frecuentes conflictos, y dificultan las inversiones productivas y el funcionamiento de un mercado de tierras dinámico.

Desarrollo de la capacidad productiva

Es fundamental desarrollar un marco financiero y operativo que permita potenciar las capacidades de generación de riqueza. Los programas de desarrollo rural y de lucha contra la pobreza son indispensables para conseguir este objetivo, pero deben procurar, ante todo, la participación activa de la población.

Participación de la población rural

La participación de la población rural en la definición y puesta en práctica de estrategias y políticas rurales - y en el diálogo directo con las instituciones del Estado - es una condición esencial de los procesos de reforma. Fundamental es la educación en recursos humanos en las zonas rurales, el establecimiento de asociaciones de la población, y unas instituciones oficiales descentralizadas que concedan autonomía y recursos a las instancias locales y regionales.

Necesidad de definiciones oficiales

Para contribuir a la solución de los problemas agrarios, crear relaciones basadas en la confianza y favorecer la actividad productiva, los gobiernos deben formular y dar a conocer una definición oficial de la política de tierras; y, en función de tal política, proporcionar los apoyos financieros e institucionales adecuados.

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