Microeconomic analysis of the liberalization of the rent price on agricultural incomes
This paper is the second of two articles that review the evolution of the Egyptian land tenure system over the last two centuries. It analyses the microeconomic and social effects of the recent liberalization of rents and sharecropping
Análisis microeconómico de las repercusiones de la liberalización de los precios del arriendo sobre las rentas agrícolas
El siguiente artículo es el segundo de una serie de dos cuyo objetivo es recordar la evolución de la tenencia de tierras en Egipto durante los últimos dos siglos. Además, pretende analizar los efectos microeconómicos y sociales de la reciente liberalización del arriendo y de la aparcería.
Maître de conférences à l'Institut national agronomique Paris-Grignon
L'article ci-dessous est le second d'un ensemble de deux articles dont l'objet est de rappeler l'évolution de la tenure foncière en Égypte au cours des deux derniers siècles (voir l'article paru dans le précédent numéro de cette revue), et d'analyser les effets microéconomiques et sociaux de la libéralisation récente du fermage et du métayage.
Depuis 1986, le Gouvernement égyptien conduit une politique active de libéralisation du secteur agricole, et a ainsi progressivement démantelé le dernier avatar de la politique agricole dirigiste qui avait prévalu durant plus de 30 ans, depuis la prise de pouvoir par G.A. Nasser en 1952. Dans ce contexte, une nouvelle loi agraire fut promulguée en 1992: son objectif était de libéraliser complètement le fermage et le métayage, et ses principales mesures devaient être appliquées à compter d'octobre 1997.
Le contenu de la loi agraire de 1992, les enjeux que cette loi a représentés et les effets qu'elle a eus dès octobre 1997 sur les prix du fermage, du métayage et sur la recomposition de la tenure foncière seront d'abord analysés. Une analyse microéconomique de l'impact de la libéralisation des prix du fermage sur le revenu agricole des paysans fermiers et sur le revenu agricole net (salaires et intérêts du capital déduits) des propriétaires exploitants utilisant des salariés, dans différentes régions et pour différents systèmes de production sera ensuite présentée. Enfin, un bilan partiel des effets de cette loi 30 mois après sa pleine application sera établi.
Cette loi établissait que les prix des fermages passeraient de 7 à 22 fois la taxe foncière entre 1992 et 1997; en fait, ils triplèrent dès 1992. Elle établissait également que le fermage, le métayage et le marché de la terre seraient complètement libéralisés au début du mois d'octobre 1997.
Ainsi, le 6 octobre 1997, tous les contrats de location existants prirent fin et toutes les terres concernées revinrent à leurs propriétaires, ceux-ci pouvant alors décider librement de les vendre, ou de les exploiter en faire-valoir direct, ou encore de continuer à les louer pour la durée, au tarif et à la personne de leur choix.
La loi agraire a ainsi aboli les baux à vie et, à plus forte raison, la possibilité pour les enfants de locataires d'hériter automatiquement du bail de leurs parents. Cette même loi a fixé à cinq ans la durée maximum d'un bail, mais comme elle n'a pas fixé de durée minimum, une terre peut désormais, en toute légalité, être louée pour une période de quelques mois seulement, correspondant au cycle d'une culture. La loi agraire a aussi aboli tout contrôle administratif sur les prix du fermage et du métayage, afin que ceux-ci s'établissent désormais selon la loi de l'offre et de la demande. Par ailleurs, la loi prévoyait que l'administration affecterait des terres désertiques nouvellement irriguées prioritairement aux fermiers contraints d'abandonner leurs terres du fait de cette loi, et qu'elle mettrait des logements à la disposition des fermiers expulsés de leurs habitations par leurs propriétaires. L'esprit de cette loi était donc de mettre fin aux dispositions relatives au fermage et au métayage de la loi de réforme agraire de 1952.
Il faut dire que, au début des années 90, l'opinion de nombreux membres du gouvernement et du principal parti politique le soutenant1 était que les propriétaires avaient été injustement traités durant 40 ans, et qu'il fallait y remédier. À défaut d'en être convaincus, certains pensaient qu'il était temps de prendre les mesures nécessaires pour élargir la base politique du gouvernement et lui assurer le soutien des propriétaires fonciers. Or, ceux-ci voulaient depuis longtemps en finir avec les lois nassériennes de réforme agraire, comme en a témoigné Mohamad Youssef Cherif, propriétaire, avec ses proches, de 400 feddans (1 feddan = 0, 42 ha), et maire du village d'Al-Hakamna depuis une cinquantaine d'années: «Le propriétaire possédait la terre et ne pouvait pas goûter à sa récolte. Abusant des privilèges que leur accordait la loi, les locataires ne payaient pas le loyer complet et ne cédaient point aux implorations de leurs propriétaires. [... certains propriétaires] ne pouvaient même pas vendre leur terrain pour payer l'école à leur progéniture. [...] c'est fini, on ne verra plus ces scènes lamentables. Il ne faut pas s'inquiéter pour eux [les fermiers], ils ont accumulé assez d'argent tout au long de ces années révolues2.»
Au demeurant, la loi agraire de 1992 était tout à fait cohérente avec la politique générale de libéralisation conduite par le gouvernement, une politique activement mise en _ uvre dans le secteur agricole depuis 1986. Dans cette perspective, plusieurs motifs, très discutables, étaient officiellement avancés pour justifier la loi: comme les tenanciers allaient être contraints de payer des loyers plus élevés, ils seraient conduits à mieux soigner leurs terres, et ainsi à faire des gains de production et de productivité; d'un autre côté, les propriétaires allaient être motivés pour investir dans leurs terres et dans des machines agricoles, ce qui, là encore, devait être source de gains de productivité et de production; enfin, la fluidité retrouvée du marché foncier allait conduire à une baisse des prix de la terre.
Il apparaît également que certains promoteurs de la loi comptaient sur les expulsions de locataires qui en résulteraient pour peupler les zones désertiques en cours d'irrigation (Nouvelle vallée, Sinaï). Ainsi, au début du mois de juillet 1997, Fathi Al-Wakil, membre du Comité de l'agriculture et de l'irrigation à l'Assemblée du peuple déclarait: «ils [les opposants à la loi agraire] parlent de migration massive des paysans. Eh bien, nous voulons cette migration. Les paysans n'ont aucune raison de ne pas s'installer dans le Sinaï ou dans la Nouvelle vallée. Nous devons sortir des 4,5 pour cent de territoire sur lesquels nous vivons3.»
D'un autre côté, le Haut Comité des fatwas, présidé par le cheikh de la grande mosquée Al-Azhar du Caire, transmit à l'Assemblée du Peuple une opinion écrite indiquant que selon l'Islam, les personnes ont besoin d'être propriétaires et en ont le droit (Gleason et al., 1997). De plus, les deux principaux mouvements religieux ont pris parti pour la loi agraire; ainsi, Maamoun Al-Hodeibi, porte-parole des Frères musulmans, a déclaré que «la nouvelle loi est conforme aux préceptes de l'Islam qui respecte et défend la propriété privée»4; et un communiqué de la Gamaa islamiya a indiqué que «cette loi agraire reflète la chute des dernières reliques de ce qui était appelé les acquis sociaux de la Révolution. La solution de ce problème est le retour à la loi de Dieu et la renonciation aux législations humaines5.»
En revanche, pour certains partis politiques d'opposition, la loi agraire représentait une remise en cause inacceptable des acquis sociaux de la période nassérienne, et son application effective risquait d'encourager le gouvernement à prendre dans d'autres domaines (habitat, travail, etc.) des mesures favorables aux possédants mais dommageables pour les autres. C'est ainsi que le Parti du rassemblement, le Parti nassérien et le Parti du travail (se réclamant de l'Islam) ont soutenu ou organisé dans les campagnes, à partir de mai 1997, des conférences, des réunions éventuellement accompagnées de signatures de pétitions, et des manifestations contre la loi agraire. Ils ont réclamé que l'application de la loi soit reportée de cinq ans.
Comme on a pu le constater lors d'enquêtes effectuées dans la campagne égyptienne au printemps 1997, la mobilisation des paysans fermiers menacés par cette loi était alors très forte. Plusieurs d'entre eux ont déclaré, en substance, qu'ils n'avaient nullement l'intention de rendre à leurs propriétaires des terres dont ils avaient pris soin jour après jour durant des années, des terres que leurs propres pères éventuellement avaient soignées, et qui constituaient leur principale, sinon leur seule, source de revenus.
Mais, pour le gouvernement, la non-application ou même le simple report d'application de la loi agraire aurait été une marque de faiblesse et de mise en échec de sa politique globale de libéralisation. C'est pourquoi il adopta des mesures complémentaires en vue de garantir la bonne application de cette loi.
Au cours de l'été 1997, des fonctionnaires du Ministère des biens publics furent dépêchés dans les campagnes afin de convaincre les paysans que cette loi était juste, conforme aux principes de l'Islam, et tenter ainsi de désamorcer le mouvement de protestation. Par ailleurs, le gouvernement proclama que les prix des fermages sur les terres publiques n'augmenteraient pas suite à l'application de la loi. Il ordonna aux gouverneurs de mettre en place dans chaque district un comité de conciliation, composé de notables déjà élus ou nommés, ayant pour mission de régler les litiges entre propriétaires et locataires à propos des nouveaux montants des loyers de la terre. Il faut souligner que ces comités n'avaient pas pour rôle d'intervenir dans les cas où les propriétaires décidaient de reprendre ou de vendre leurs terres. Dans certains gouvernorats, de tels comités furent mis en place dans chaque village. Mais même dans le Fayoum, où les comités de conciliation ont été relativement plus sollicités qu'ailleurs, ils n'ont pas traité plus de 30 pour cent des nouveaux contrats entre propriétaires et locataires (Gleason et al., 1997, p. 20). D'après les enquêtes réalisées, les médiations ainsi menées par les notables, généralement eux-mêmes propriétaires terriens, ont consisté à persuader les fermiers qu'il leur fallait payer les nouveaux montants exigés ou bien abandonner la terre, car telle était la loi.
En outre, le gouvernement annonça en juillet 1997 la mise en place, à la Banque principale pour le développement et le crédit agricole (que l'on désignera ci-après par le terme de Banque agricole), d'un fonds de 250 millions de livres égyptiennes (LE) (400 millions de francs français), destiné à effectuer des prêts à des fermiers souhaitant racheter les terres de leurs propriétaires. Le taux d'intérêt de ces prêts devait être de 7 pour cent par an, soit un taux bien inférieur au taux alors communément pratiqué par les banques commerciales. Pour des rachats de terres d'une superficie inférieure ou égale à un feddan, la Banque agricole pouvait prêter jusqu'à 80 pour cent de la somme nécessaire et étaler le remboursement sur 10 ans; et pour des rachats de terres d'une superficie supérieure à un feddan, elle devait prêter au plus 70 pour cent du montant de la transaction sur sept ans, le plafond de financement étant fixé à 10 feddans. En fait, étant donnée la cherté de la terre dans la Vallée et dans le Delta, de telles conditions rendaient ces prêts pratiquement inaccessibles pour les fermiers installés sur les anciennes terres6, d'autant plus inaccessibles qu'ils devaient fournir en garantie, outre la terre qu'ils achetaient, de quoi couvrir les intérêts et autres frais du prêt. Du reste, quand on sait que le prix d'un feddan d'ancienne terre de la vallée était d'au moins 25 000 LE (40 000 FF) en 1997, qu'il dépassait largement cette valeur dans la plupart des cas et qu'il approchait même 100 000 LE (160 000 FF) dans certains endroits, on se rend compte qu'un fonds de 250 millions de LE aurait permis de financer le rachat de moins de 10 000 feddans, soit moins de 1 pour cent de la superficie alors tenue en fermage! Autant dire que le gouvernement ne prévoyait pas beaucoup de demandes pour de tels prêts.
Mais le gouvernement employa aussi la force pour juguler les manifestations de mécontentement dans les campagnes au cours de l'été 1997. D'après La Terre, organe de défense des paysans et des droits de l'homme, la répression de ces manifestations a entraîné 27 morts, 200 blessés et un millier d'arrestations, des chiffres qui sont considérés comme exagérés par le Ministère de l'intérieur7. En tout cas, les principaux chefs de file de la rébellion furent arrêtés en août, et au début du mois d'octobre, le gouvernement était fermement décidé à faire appliquer la loi. Ainsi, Y.Wali déclara: «La loi s'attache à être juste. [... ] c'est donc une obligation de respecter l'application de la loi, loin de toute tentative de semer la zizanie parmi les paysans. Ceux qui le feraient auraient à assumer la responsabilité pénale et politique de leur acte8.»
Il faut rappeler que les loyers de la terre avaient triplé dès 1992. En octobre 1997, ils furent encore multipliés par 2 à 3 selon les lieux, la plupart des propriétaires exigeant désormais leur paiement dès le début de la campagne agricole (en octobre). Pour l'une ou l'autre de ces raisons, ou encore parce que leurs propriétaires décidaient de reprendre leurs terres, de nombreux paysans fermiers ont dû soit abandonner toute leur terre, soit réduire leur superficie en location. Dans quelques cas, rares semble-t-il, propriétaires et locataires ont convenu de passer du fermage au métayage; il s'avère que dans le Fayoum, la part de la valeur ajoutée revenant au propriétaire peut ainsi aller jusqu'aux trois quarts. Parfois, les fermiers ont été expulsés par les forces de police9. Les terres délaissées par leurs anciens fermiers et non reprises en faire-valoir direct par les propriétaires ont été louées à de nouveaux fermiers, en général paysans relativement aisés possédant des animaux, ou personnes disposant de revenus non agricoles (commerçants, retraités, anciens émigrés dans un pays pétrolier du Golfe, etc.).
Le Recensement général de l'agriculture effectué tous les 10 ans par le service spécialisé du Ministère de l'agriculture constitue une source précise et fiable sur les modes de faire-valoir des exploitations agricoles en Égypte. Le dernier recensement fut effectué en 199010. Il indique que cette année-là, 14,3 pour cent des chefs d'exploitation, soit un peu plus de 430 000 individus, tenaient leur exploitation entièrement en fermage ou en métayage, tandis que 16,3 pour cent d'entre eux, soit un peu plus de 470 000 individus, pratiquaient un mode de tenure mixte, combinant le faire-valoir direct sur une partie de leur exploitation et le fermage ou le métayage sur l'autre partie. Cela correspondait à une situation où 23,5 pour cent des terres cultivées étaient en fermage, et 2,5 pour cent seulement étaient en métayage11. Si la loi agraire avait donc été appliquée en 1990, 30 pour cent environ (14,3 pour cent + 16,3 pour cent) des chefs d'exploitation, soit plus de 900 000 individus et leurs familles, auraient été concernés. Ces proportions, qui n'ont guère pu évoluer de manière significative entre 1990 et 1997, sont donc tout à fait importantes.
Pourtant, en octobre 1997, la résignation impuissante des uns et l'acceptation des autres semblaient prévaloir dans les campagnes. Le gouvernement s'est du reste senti suffisamment sûr de lui pour libérer les chefs de file de la résistance à la loi, qu'il avait fait emprisonner en août, et pour commencer de distribuer des titres fonciers aux propriétaires. Au début du mois de novembre, Al-Ahram titrait en page intérieure: «La fronde rurale n'a pas eu lieu12.»
Pour faire cette évaluation, il fallait d'abord connaître les résultats économiques des exploitations agricoles en fonction des systèmes de production - c'est-à-dire en fonction des combinaisons de cultures, d'élevages et de moyens de production - pratiqués par ces exploitations. Or, ces systèmes de production varient selon la taille des exploitations agricoles, selon leur localisation géographique, et selon qu'il s'agit d'exploitations paysannes familiales ou d'exploitations capitalistes à salariés. De plus, pour chaque système de production, les résultats économiques - à savoir la productivité du travail, le revenu par actif et le revenu par bouche à nourrir pour les exploitations familiales, et le revenu net (salaires et intérêt du capital déduit) par Unité Travailleur Agricole UTA) pour les exploitations à salariés - varient en fonction de la superficie des exploitations, de la fertilité des terres et du niveau d'utilisation des intrants (engrais, produits de traitement, etc.).
Pour cela, une centaine d'enquêtes approfondies ont été effectuées auprès d'exploitants agricoles de différentes catégories (chefs d'exploitations familiales allant de 0,3 à 20 feddans, propriétaires, fermiers, métayers et ouvriers agricoles) et auprès de techniciens agricoles, de commerçants, etc., travaillant dans chacune des principales zones agroécologiques de la vallée: bas Delta, centre Delta, ailes est et ouest du Delta, pointe du Delta, basse Vallée, Fayoum, haute Vallée.
Chaque enquête approfondie avait pour objet de fournir les éléments permettant d'analyser et de recomposer la structure et le fonctionnement agroécologique et économique du système de production de l'exploitation. Ces enquêtes ont permis d'identifier dans chaque zone entre trois et cinq types de systèmes de production dominants, ainsi que trois grands niveaux de rendement par culture et par élevage en fonction de la fertilité des terres, des possibilités d'irrigation, et du niveau d'utilisation des engrais, des produits de traitement et des aliments concentrés du bétail.
À partir de là, on a établi, pour chacun des grands types de systèmes de production identifiés, un modèle permettant de calculer et de représenter graphiquement la productivité du travail (valeur ajoutée nette) et le revenu agricole par actif en fonction de la superficie par actif et du niveau de rendement (moyen, maximal et minimal) (Mazoyer et Roudart, 1997-1988; Mazoyer, 1992-1993).
Pour une exploitation paysanne pleinement propriétaire de ses moyens de production et n'employant pas de main-d'oeuvre salariée, les courbes de revenu par actif se confondent pratiquement avec les courbes de valeur ajoutée par actif (l'impôt foncier prêt étant négligeable) (voir figure 1).
Pour une exploitation paysanne entièrement en fermage (et n'employant pas de salariés), les courbes de revenu par actif se déduisent des courbes de valeur ajoutée en retranchant le montant du fermage. En voici deux exemples (voir figure 2):
Enfin, d'après nos enquêtes, les paysans de la vallée n'ont pas la possibilité de placer leur argent ailleurs que dans l'activité agricole (le dépôt sur un compte bancaire ne leur apparaît pas comme une solution crédible), leur accès au crédit bancaire est devenu rarissime depuis la mise en oeuvre de la politique de libéralisation, et les prêts que les paysans se font entre eux ne portent pas d'intérêt: tout au plus offre-t-on quelque «cadeau» (volailles, etc.) pour remercier le frère ou l'ami qui a prêté de l'argent. C'est pourquoi nous avons considéré que le coût d'opportunité du capital est nul dans le cas d'une exploitation paysanne, et, dans le calcul du revenu agricole d'une telle exploitation, nous n'avons donc pas déduit d'intérêt du capital.
Dans les exploitations capitalistes à salariés, la superficie par actif permanent n'a guère de sens car il y a en général fort peu de travailleurs permanents, la plus grande partie du travail étant exécutée par des travailleurs saisonniers ou journaliers. Il faut donc calculer la superficie et la valeur ajoutée par UTA, qui représente une quantité annuelle de travail égale à celle effectuée par un actif pleinement employé. Dans une exploitation à salariés, la superficie par UTA est toujours très proche de la superficie maximum par actif calculée pour les modèles d'exploitations paysannes, car les itinéraires techniques sont à peu près les mêmes dans les deux types d'exploitations.
Le revenu par UTA de l'exploitant capitaliste est calculé en déduisant de la valeur ajoutée nette par UTA les salaires payés à cette UTA, majorés de 10 pour cent pour tenir compte des salaires du personnel d'encadrement (un contremaître pour 10 ouvriers), et en déduisant aussi le coût d'opportunité du capital engagé dans l'activité agricole (voir figure 3). En effet, un exploitant capitaliste est un entrepreneur qui choisit d'engager son capital dans une activité agricole plutôt que dans une autre activité et, ce faisant, renonce au profit que lui aurait rapporté son capital dans un autre placement. Après discussion avec la directrice du Service des études de la Banque nationale d'Égypte, ce coût d'opportunité du capital à 8 pour cent par an, en termes réels, a été évalué. Si ce même exploitant emprunte pour investir, il doit payer un intérêt du capital emprunté qui, déduction faite de l'inflation, est aussi de l'ordre de 8 pour cent en termes réels.
Enfin, on a comparé le revenu par UTA de l'exploitant capitaliste avec le revenu qu'il obtiendrait s'il mettait ses terres en fermage. Là encore, deux cas ont été relevés: celui d'un niveau moyen de fermage à 600 LE par feddan et par an, et celui d'un niveau moyen de fermage à 1 600 LE par feddan et par an. Un revenu par UTA supérieur au revenu du fermage signifie que l'exploitant capitaliste a intérêt à pratiquer le système de production considéré plutôt que d'affermer ses terres, et inversement (voir figure 3).
Figure 1
Système de production
trèfle-blé-maïs-bufflesse suitée
Figure 2
Système de production
trèfle-blé-maïs-bufflesse suitée
L'analyse des résultats de ces modèles montre que pour des exploitations paysannes entièrement en fermage et pratiquant des systèmes de production comportant des céréales, des fourrages et de l'élevage mais pas de culture destinée uniquement à la vente, le nouveau prix du fermage en octobre 1997 ne permettait pas, en général, d'atteindre le seuil de renouvellement13 (voir figure 2), ce qui, sauf revenu non agricole ou changement de système de production, condamnait ces exploitations à la disparition à court terme. En fait, seules les exploitations qui étaient proches de la superficie maximum par actif - ce qui était rare - et qui obtenaient de bons rendements pouvaient rester viables (c'est-à-dire que le revenu agricole par actif restait supérieur ou égal au seuil de renouvellement) avec le nouveau prix du fermage et, de toute façon, celui-ci amputait considérablement leur capacité d'investissement.
L'analyse montre également que pour des exploitations paysannes entièrement en fermage et pratiquant des systèmes de production comportant une culture de vente (outre des céréales, des fourrages et de l'élevage), le nouveau prix du fermage était en général supportable pour les exploitations moyennes et grandes, même si, là encore, il amputait considérablement leur capacité d'investissement (voir figure 4).
Étant donné que la superficie par actif était très inférieure au maximum possible dans la majorité des exploitations paysannes de la vallée en 1997, cette analyse laissait présager que beaucoup de paysans fermiers seraient contraints d'abandonner tout ou une partie de leur superficie en location suite à la pleine application de la loi agraire.
D'un autre côté, l'éventail des prix des fermages qui s'est établi en octobre 1997 et l'éventail des revenus nets par feddan (salaires et intérêts déduits) accessibles aux exploitations capitalistes à salariés les plus performantes pratiquant les différents systèmes de production que nous avons analysés et modélisés, autrement dit l'éventail des plus fortes rentes foncières accessibles à ces exploitations ont été comparés. Or, ces deux éventails se recoupent largement: d'après les enquêtes effectuées, les prix des fermages allaient de 1 200 à 2 500 LE par feddan et par an, tandis que, d'après les modèles, les meilleurs revenus nets accessibles allaient de 1 100 à 2 800 LE par feddan et par an. C'est dire que dans l'Égypte d'aujourd'hui, étant donné l'étroitesse de l'offre de terre à louer par rapport à l'importance de la demande, le fermage en un lieu donné est déterminé par la valorisation du feddan obtenue par les exploitations capitalistes à salariés les plus performantes.
On peut donc dire que tout grand propriétaire ayant les moyens de faire valoir directement une exploitation à salariés hautement performante peut avoir intérêt à placer ses capitaux dans une telle entreprise; dans ce cas, la différence entre la productivité du travail (valeur ajoutée nette par UTA) des ouvriers qu'il emploie et le salaire qu'il leur paie (moins de la moitié de la productivité du travail) permet au propriétaire de rémunérer son capital et sa terre au taux du marché, et éventuellement de dégager un «surprofit». Mais s'il ne peut atteindre de bons rendements, il aura tout intérêt à chercher un ou des fermiers capables de lui verser un fermage supérieur au revenu qu'il obtiendrait lui-même. Par contre, avant octobre 1997, quand le niveau de fermage allait de 400 à 800 LE par feddan et par an, presque tous les systèmes de production étaient rentables en faire-valoir direct, même avec des rendements modestes (voir figure 3); mais à cette époque, les propriétaires non exploitants ne pouvaient que difficilement reprendre leurs terres à leurs locataires.
D'un autre côté, même avec les nouveaux prix très élevés des fermages, les exploitants agricoles utilisant uniquement de la main-d'oeuvre familiale peuvent avoir intérêt à louer quelque feddan supplémentaire si la valorisation de la journée de travail qu'ils en tirent s'établit à un niveau supérieur aux salaires accessibles par ailleurs pour les différentes catégories de travailleurs familiaux. À cet égard, les calculs de revenu net par jour de travail, déduction faite de la rente foncière, montrent que la valorisation moyenne de la journée de travail variait, en 1996, de 9 à 11 LE par jour pour des rendements maximaux, soit un niveau légèrement supérieur au prix moyen de la journée de travail (8 LE par jour).
Enfin, même avec des rendements moyens, de petites exploitations disposant d'une main d'oeuvre excédentaire sans valeur sur le marché (une partie des femmes, et personnes hors d'âge) ou de peu de valeur commerciale (5 LE par jour pour un enfant et 6 LE par jour pour une femme) pouvaient encore trouver intérêt à louer quelques feddans.
Pour toutes ces raisons, on pouvait penser en octobre 1997 qu'il ne manquerait pas de candidats paysans, plus ou moins performants, pour prendre en location, malgré les très hauts prix des fermages, les terres abandonnées par les autres. En avril 2000, soit 30 mois après la libéralisation du marché locatif de la terre, quel bilan peut-on tirer de ses effets?
Figure 3
Système de production
trèfle-blé-maïs-bufflesse suitée
Figure 4
Système de production
trèfle-blé-coton-maïs-bufflesse suitée
Il apparaît qu'aucune étude statistiquement représentative n'a été réalisée à ce sujet. On a réalisé deux séries d'enquêtes, en octobre 1997 et en avril 2000, à la pointe et dans le centre du Delta, ainsi que dans le Fayoum et dans la basse Vallée. Par ailleurs, au sein du Programme de réforme de la politique agricole, programme financé depuis 1995 par l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), la cellule de conception et de mise en oeuvre de la réforme (Reform Design and Implementation Unit) a également fait réaliser deux séries d'enquêtes à ce sujet, l'une juste après la libéralisation du marché locatif de la terre, et l'autre, plus importante, au cours du dernier trimestre de 1998 (Gleason et al., 1997; Gleason et Sharaf, 1999).
Comme on l'a constaté, les prix des fermages ont été multipliés par deux à trois selon les lieux en octobre 1997, sachant qu'ils avaient déjà triplé en 1992. D'après la cellule de conception et de mise en oeuvre de la réforme, il y a eu un certain ajustement à la baisse de ces loyers dans plusieurs zones dès la campagne agricole suivante (1998/99) (Gleason et Sharaf, 1999). Mais nous n'avons nous même jamais rencontré un tel cas.
Les terres qui étaient louées avant octobre 1997 ont alors connu diverses destinations: soit elles ont continué d'être louées, à leurs anciens locataires ou à de nouveaux locataires, soit elles ont été reprises par leurs propriétaires, quelquefois pour être vendues ou plus souvent pour être exploitées en faire-valoir direct, en particulier dans les zones fruitières où certains propriétaires installent des plantations.
Quelques fermiers, rares semble-t-il, sont passés du paiement en argent de leur loyer au paiement avec une partie de leur récolte, ce qui leur permet de payer en fin de campagne agricole et non pas au début. Mais nombreux sont ceux qui ont dû abandonner une partie, ou même la totalité, de leur terre en location.
D'après les enquêtes effectuées, les exclusions de paysans locataires de terre ont été importantes puisque, selon les régions, 30 à 50 pour cent des fermiers ou métayers ont dû abandonner toutes les terres qu'ils louaient jusqu'alors. Avant la loi agraire, seuls 14,3 pour cent des chefs d'exploitation tenaient leur terre entièrement en fermage ou en métayage; on peut en déduire que 4 à 7 pour cent ( c'est-à-dire 30 pour cent x 14,3 pour cent à 50 pour cent x 14,3 pour cent) au moins de l'ensemble des chefs d'exploitation, c'est-à-dire 137 000 à 240 000 personnes et leurs familles, ont dû abandonner toutes les terres qu'ils louaient jusqu'alors. Cette fourchette est une estimation basse car elle ne tient pas compte des 470 000 exploitants qui tenaient une partie de la terre qu'ils cultivaient en propriété et l'autre partie en location avant octobre 1997. Pourtant, la cellule de conception et de mise en _ uvre de la réforme considère dans l'une de ses études un chiffre beaucoup plus bas: selon elle, seules 50 000 familles auraient dû abandonner leurs terres suite à la loi agraire (Gleason et Sharaf, op. cit., p. 2).
Les paysans ainsi exclus se sont retrouvés ouvriers agricoles journaliers, ou bien, dans les régions où d'autres opportunités d'emplois existent, ils ont cherché un travail de manoeuvre dans les secteurs de la construction ou de l'industrie. Dans ces conditions, il semble que les salaires des ouvriers agricoles n'ont pas baissé dans les régions où il existe effectivement des possibilités d'emplois dans des secteurs non agricoles; mais, dans certaines zones, du Fayoum par exemple, où de telles alternatives d'emplois n'existent pas, les salaires agricoles nominaux n'ont pas augmenté depuis 1997 (ce qui signifie qu'ils ont baissé en termes réels).
Très peu de paysans exclus sont partis cultiver des terres désertiques nouvellement irriguées: d'après le Ministère égyptien de l'agriculture, en décembre 1998, 12 000 paysans seulement avaient été réinstallés, et il était prévu d'en réinstaller quelque 5 500 autres (Gleason et Sharaf, op. cit., p. 10 à 12) ce qui est fort peu au regard du nombre de paysans qui ont dû abandonner leur exploitation. Plusieurs raisons peuvent expliquer cela: beaucoup de paysans, surtout parmi les plus pauvres, ne savaient pas qu'ils pouvaient faire une demande de nouvelles terres; de plus, beaucoup de demandes exprimées furent rejetées soit parce que les paysans n'étaient pas complètement démunis de terres (ils possédaient un lopin, aussi petit fut-il), soit parce qu'ils ne pouvaient pas prouver qu'ils avaient été évincés du fait de la loi agraire, les propriétaires refusant d'en témoigner (Gleason et Sharaf, ibid.); d'un autre côté, les conditions de vie sur les nouvelles terres sont tellement ingrates que les paysans doivent laisser leurs familles dans leurs villages d'origine; ces terres sont très difficiles à cultiver, elles rendent fort peu durant les premières années de mise en culture, or aucune subvention ne s'y attache; de plus, l'administration se réserve le droit de récupérer la terre au bout de cinq ans si elle estime qu'elle a été mal cultivée.
Les familles de paysans locataires sont désormais dans une situation très précaire puisque les baux, sauf exception (location entre membres d'une même famille ou entre amis très proches), sont de un an seulement, sans aucune garantie de renouvellement. En conséquence, les paysans qui craignent de perdre leurs terres n'ont pas intérêt à y investir du travail long à porter ses fruits. Ainsi, certains fermiers préfèrent désormais vendre les déjections de leurs animaux à des marchands, qui les transportent jusqu'aux nouvelles terres, plutôt que de fabriquer du fumier15. Or, dans des sols tels que ceux de la vallée du Nil, une absence prolongée de fumure organique aurait des conséquences très négatives sur la fertilité.
En conclusion, l'augmentation des prix des fermages a entraîné une baisse importante du niveau de vie des paysans locataires. La cellule de conception et de mise en oeuvre de la réforme donne une information qui nous paraît aller dans ce sens: elle fait remarquer que, du fait de l'application de la loi agraire, les quantités de denrées agricoles mises sur le marché lors de la campagne 1997/98 ont été plus grandes que par le passé, notamment pour le riz et pour le soja (Gleason et Sharaf, 1999:8); or, l'été 1998 a été particulièrement chaud, et donc plutôt défavorable aux cultures; cela pourrait donc bien être le signe que les quantités vendues par les paysans ont augmenté au détriment de l'autoconsommation, et donc de l'alimentation familiale.
Pour tenter de compenser cette baisse de niveau de vie, ou simplement pour pouvoir payer les nouveaux fermages, les paysans qui le peuvent cherchent des sources de revenus complémentaires (petit commerce, artisanat, etc.), ou bien ils cherchent à diminuer leurs coûts de production (par exemple, le travail familial remplace le travail salarié), ou bien encore ils modifient leurs combinaisons de production. Ainsi, des fermiers ont introduit dans leurs rotations des cultures légumières ou florales, qui dégagent en moyenne plus de valeur ajoutée par unité de surface que les cultures de céréales et de fourrages; cependant, comme les cultures légumières et florales sont particulièrement risquées (prix de vente variables et coûts de culture élevés), elles n'ont pas pris une place importante chez les petits paysans.
D'une manière générale, il semble que les combinaisons productives ont pour l'instant peu changé du fait de la loi agraire. Mais en avril 2000, il est encore trop tôt pour évaluer l'ensemble des effets de cette loi sur les systèmes de production, et trop tôt aussi pour évaluer ses effets sur des grandeurs macroéconomiques comme la balance commerciale agricole, le PIB agricole, etc.
En octobre 1997, quand toutes les terres sont devenues libres de fermage et de métayage, leurs prix de vente ont bien sûr augmenté. Mais, contrairement à ce qui était attendu, les ventes et achats de terres se sont ensuite peu développés, pour deux raisons surtout. D'une part, les propriétaires terriens tiennent à leur statut et ont généralement peu envie de vendre. D'autre part, les titres de propriété foncière datent du début du XXe siècle, et leur actualisation exige des démarches administratives longues, pénibles et coûteuses. Certes, une transaction foncière peut avoir lieu sur la base des anciens titres de propriété, mais l'acheteur court alors le risque que la transaction soit ultérieurement contestée (Gleason et Sharaf, p. 8 à 9)
Il faut signaler que nous l'on n'a rencontré aucun cas de rachat de terre par un fermier: à supposer que le propriétaire acceptât de vendre, cela n'aurait été possible que pour des familles de fermiers disposant d'un revenu exceptionnel, dû par exemple à l'un de ses membres émigré et travaillant dans un pays pétrolier du Golfe.
La loi agraire de 1992, dont la pleine application a eu lieu à compter d'octobre 1997, n'a pas été une contre-réforme agraire dans la mesure où elle n'a pas prévu de rendre aux familles anciennement propriétaires les terres réquisitionnées au nom des lois de réforme agraire du Gouvernement de Nasser. La loi agraire a consisté à démanteler le statut du fermage et du métayage tel qu'il avait été élaboré par ce gouvernement, statut qui garantissait aux fermiers la sécurité et le faible coût de leurs tenures, et elle a consisté à libéraliser complètement le marché locatif de la terre, au motif que cela entraînerait une utilisation plus efficace, du point de vue économique, de la terre.
En avril 2000, on peut dire que l'application de cette loi s'est traduite par une très grande précarisation des baux (ils ne sont plus que de un an, sans garantie de renouvellement) et par une très forte augmentation des loyers de la terre (ils ont été multipliés par trois en 1992, et de nouveau par deux à trois en octobre 1997). Aujourd'hui, ces loyers s'alignent sur les revenus nets (salaires et intérêt du capital déduits) maximaux accessibles par unité de surface. Certes, cela est conforme aux lois de fonctionnement d'un libre marché concurrentiel. Pour autant, rien ne prouve que cela a entraîné une utilisation plus efficace de la terre. Par contre, on peut constater que cela a entraîné l'appauvrissement, voire l'exclusion de très nombreux paysans fermiers.
Lors des enquêtes réalisées auprès de paysans égyptiens après la pleine application de la loi agraire, on a constaté que l'opinion des propriétaires qui louent des terres, ou qui pourraient en louer, est, bien sûr, que cette loi est juste socialement car elle a permis aux propriétaires de disposer librement de leurs biens, et qu'elle est efficace économiquement car les fermiers, pour être en mesure de payer les nouveaux loyers, ont dû mieux soigner leurs cultures et leurs animaux en vue de produire plus.
Les petits propriétaires exploitants non affectés par la loi agraire s'abstiennent en général de tout commentaire, même s'ils n'hésitent pas à parler des faits: exclusion de nombreux paysans fermiers, et réduction de la superficie cultivée pour de nombreux autres. Parmi les fermiers affectés par la loi, la résignation prévaut, ce qui ne les empêche pas de dire qu'au fond, ils trouvent cette loi injuste, et inefficace car la précarité des baux conduit de nombreux fermiers à négliger les investissements à long terme dans la terre.
Quant aux urbains, soit ils sont concernés par cette loi en tant que propriétaires et ils lui sont alors favorables, soit ils ne sont pas concernés et ils l'ignorent ou bien lui sont indifférents.
En fin de compte, ceux qui ont souffert de la loi agraire sont très minoritaires en Égypte. C'est sans doute la principale raison pour laquelle cette loi a pu être appliquée.
Bush, R. 1994. Crisis in Egypt: Structural Adjustment, Food Security and the Politics of USAID, Dans Capital & Class, n° 53, p. 15-37.
Bush, R. 1995. Coping with Adjustment and Economic Crisis in Egypt's Countryside. Dans Review of African Political Economy, n° 66, p. 499-516.
C.E.D.E.J. 1992-1993. Ajustement structurel et pauvreté. Dans Égypte - Monde arabe, n° 12-13, Le Caire, p. 101-212.
C.E.D.E.J. 1992-1993. Une économie en transition. Dans Égypte - Monde arabe,
n° 12-13, Le Caire, pp. 7-100.
C.E.D.E.J. 1995. Table ronde: bilan et perspectives de l'ajustement structurel en Égypte (1990-2000). Dans Égypte - Monde arabe, n° 21, p 29-209.
Fletcher, L.B. 1996. Egypt's Agriculture in a Reform Era, Iowa State University Press, Ames, 356 p.
Gleason, J., Goldensohn, M., Hussein, S., Nasser, K. et Sharaf, M. 1997. The Land Tenure Policy Study, Ministry of Agriculture and Land Reclamation - USAID. - Agricultural Policy Reform Program - Reform Design and Implementation Unit, rapport n° 21, 24 p.
Gleason, J. et Sharaf, M. 1999. Land Tenure Study - Phase II, Ministry of Agriculture and Land Reclamation - USAID - Agricultural Policy Reform Program - Reform Design and Implementation Unit, rapport n° 66, 13 p.
Mazoyer, M. et Roudart, L. 1997-1998. Histoire des agricultures du monde - Du néolithique à la crise contemporaine, Seuil, Paris, 534 p.
Mazoyer, M. 1992-1993. Pour des projets agricoles légitimes et efficaces: théorie et méthode d'analyse des systèmes agraires. Dans Réforme agraire, FAO, p. 5-17.
Ministère de l'agriculture et de la bonification des terres. 1990. The Sixth Agricultural Census, 208 p.
Roudart, L. 1998. Origines et transformations récentes des systèmes hydroagricoles de la vallée du Nil en Égypte - Le rôle de l'État. Institut national agronomique, Paris-Grignon, p. 424 + annexes. (thèse de doctorat)
1 Le Parti national démocrate (P.N.D.) soutient le gouvernement au pouvoir en Égypte.
2 Al-Arham Hebdo, 5-11/11/97, p. 5.
3 Al-Ahram Hebdo, 02-08/07/97, p. 5.
4 Al-Ahram Hebdo, 9-15/07/97, p. 4.
5 Idem, p. 4.
6 En Égypte, les «anciennes terres» désignent, par opposition aux terres désertiques nouvellement irriguées et mises en culture, des terres cultivées et fumées depuis longtemps et donc fertiles. Elles sont généralement situées au c_ur de la vallée.
7 Al-Ahram Hebdo, 5-11/11/97, p. 5.
8 Interview par Al-Ahram Hebdo, 1-7/10/97, p. 4.
9 J. Gleason, M. Goldensohn, S. Hussein, K. Nasser et M. Sharaf, op. cit., p. 21; J. Gleason, M. Sharaf, Land Tenure Study Phase II, Ministry of Agriculture and Land Reclamation - USAID - Agricultural Policy Reform Program - Reform Design and Implementation Unit, rapport n° 66, 1998, p. 3.
10 Ministère de l'agriculture et de la bonification des terres, The Sixth Agricultural Census 1990, 208 p.
11 Idem, p. 18-23.
12 Al-Ahram Hebdo, 1-7/10/97, p. 5.
13 On entend par seuil de renouvellement le niveau de valeur ajoutée par actif et par an à partir duquel une exploitation paysanne pleinement propriétaire de ses moyens de production est en mesure de renouveler ces moyens, d'assurer un niveau de consommation (nourriture, habillement, habitat, scolarité, etc.) jugé convenable par les paysans égyptiens aujourd'hui, et aussi d'investir(M. MAZOYER, L. ROUDART, op. cit., p. 401-408; M. MAZOYER, op. cit.).
15 En Égypte, le fumier (que l'on appelle saborh) est un mélange composé d'un tiers de déjections animales et de deux tiers de limon, ce qui exige de longues heures de travail pour transporter du limon à dos d'âne depuis les champs jusqu'au lieu de stabulation du gros bétail, pour rajouter chaque jour du limon sous les animaux, puis pour transporter et épandre ce fumier sur les champs.