por
Rögnvaldur Hannesson
Escuela Noruega de Economía y Administración de Empresas
Bergen, Noruega
Las poblaciones de peces son recursos renovables. Si se tiene cuidado de no destruir su capacidad de autorrenovación, podrán explotarse indefinidamente. Para ello se requiere una ordenación de la pesca, lo que significa que las cantidades capturadas deben mantenerse dentro de los límites de lo que la base de recursos puede sostener a largo plazo.
Una condición previa para la ordenación de cualquier recurso es que alguien tenga derecho a controlar el acceso al mismo y cuente con los medios para efectuar ese control. Habitualmente esto se consigue definiendo claramente los derechos de propiedad sobre los recursos y asegurando su cumplimiento, en última instancia mediante el recurso a los medios legales y judiciales que ofrece el estado. A este respecto, las poblaciones ícticas han constituido una notoria excepción. La mayoría de los recursos pesqueros han sido tradicionalmente de propiedad común, y cualquier persona ha tenido la libertad de explotarlos. En situaciones de este tipo, nadie tiene un incentivo claro para mantener la captura dentro de unos límites sostenibles; el pez que no se coja hoy será probablemente capturado mañana por otra persona1.
La principal razón por la que no surgieron derechos de propiedad para las poblaciones ícticas, a diferencia de algunos otros recursos renovables, como los bosques, fue indudablemente el hecho de que la mayoría de las poblaciones de peces habitaban aguas que estaban fuera de la jurisdicción de cualquier estado. Todo intento de limitar la pesca en aguas internacionales debía basarse en los principios del derecho internacional, lo que, en realidad, significaba el consentimiento mutuo de todos los estados interesados. Ahora bien, el nuevo Derecho del Mar, al establecer la jurisdicción nacional sobre los recursos en las zonas económicas de 200 millas, ha modificado radicalmente el aspecto internacional de la ordenación pesquera. Muchas poblaciones ícticas no se mueven sólo en la zona económica de un único país; otras migran entre las zonas de un número limitado de estados. Las especies que habitan lo que queda de aguas internacionales son una excepción, pero una excepción importante (salmones, atunes).
Cualquier estado ribereño soberano tiene prácticamente el mismo poder sobre los recursos pesqueros que se encuentran del todo dentro de su zona económica o de sus límites de pesca que el que tiene con respecto a los demás recursos situados dentro de sus fronteras1. Las poblaciones ícticas que migran entre las zonas económicas de dos o más estados soberanos plantean una situación diferente; cada estado tiene un control solo parcial de esas poblaciones y debe por lo menos tomar en consideración las reacciones que pueden tener otros estados ante sus medidas unilaterales. Ambos casos representan, sin embargo, un corte importante con el pasado en lo que respecta a la factibilidad de controlar el aprovechamiento de los recursos pesqueros. Si las poblaciones de peces migran entre las zonas económicas de un número limitado de estados soberanos, su ordenación requiere un acuerdo entre esos estados únicamente. En cambio, todas las naciones que tienen acceso al mar son libres de explotar los recursos pesqueros que se hallan fuera de los límites nacionales. Esto dificulta claramente la concertación de un acuerdo sobre el aprovechamiento de tales recursos; todo arreglo al que lleguen los usuarios efectivos de un determinado recurso estará siempre amenazado por otros usuarios potenciales. Este es un motivo, aunque no necesariamente el único, por el que los acuerdos internacionales de pesca concertados antes del establecimiento del nuevo Derecho del Mar eran más bien ineficaces.
Las zonas económicas y los acuerdos internacionales sobre los recursos pesqueros compartidos representan, sin embargo, un mero marco jurídico, que ha de rellenarse con las medidas adecuadas si se quiere conseguir una ordenación real de la pesca. Las medidas adoptadas hasta el momento han sido, con frecuencia, inapropiadas; y lo más grave es que la definición exacta de cuáles son las medidas adecuadas sigue siendo objeto de un continuo y, en muchos casos, acalorado debate. Uno de los problemas de este debate radica en decidir en qué medida los estados han de participar directamente en la ordenación de la pesca, y en qué medida ésta debería encomendarse, en cambio, al sector privado. Esto entraña evidentemente algunos aspectos ideológicos sumamente controvertidos. El presente documento no tiene la finalidad de contribuir a un debate ideológico, pero sí quisiéramos señalar que las formas de propiedad y de organización económica no deben considerarse asuntos puramente ideológicos. También tienen sus lados prácticos, puesto que algunas formas de propiedad y organización económica resultan más apropiadas que otras para alcanzar determinados fines sociales.
Obviamente, hay muchas maneras de distribuir las tareas de la ordenación pesquera entre los sectores privado y público. Una posibilidad consiste en la propiedad pública de los recursos y la planificación central del proceso de captura. Las decisiones con respecto a cuánto, dónde, cómo y cuándo pescar se tomarían entonces de manera centralizada, creando para ello algún tipo de organismo estatal. En el extremo opuesto está la posibilidad de privatizar los recursos pesqueros. Esta no es una proposición poco real, aunque los derechos de propiedad definidos en términos de espacio rara vez representan derechos de propiedad sobre los peces. En cambio, los derechos de propiedad sobre los recursos pesqueros pueden definirse como derechos de captura. Estos pueden consistir en el derecho a pescar una determinada cantidad (cupo de captura) o en el derecho a realizar actividades pesqueras (licencias de pesca). Tales derechos pueden concederse gratuitamente, venderse o arrendarse, según se considere más apropiado en cada caso particular, y los ingresos generados por la pesca pueden gravarse con un impuesto directamente o a través de las subastas públicas, como se hace con muchos otros recursos naturales (por ejemplo, el petróleo). Pero incluso en los casos en que los recursos pesqueros se privaticen de esta forma, es probable que algunas decisiones básicas de la ordenación, como la cuantía de la captura autorizada cada año, tengan que tomarse a nivel del gobierno, debido, entre otros motivos, a que esto siempre entraña negociaciones con otros países.
El hecho de asignar funciones específicas a las organizaciones de pescadores es una manera - para muchos interesante - de delegar algunas decisiones relativas a la ordenación de la pesca. En el debate que se está sosteniendo sobre los fines y medios apropiados para la ordenación de la pesca se están empezando a examinar soluciones de este tipo. Hasta el momento, sin embargo, estas ideas son bastante vagas, y el motivo de ello puede ser perfectamente que aún hay poca información sobre este tipo de ordenación colectiva, particularmente en pesquerías en gran escala de especies migratorias y sumamente dispersas. El objetivo del presente estudio es pasar revista a la literatura existente a fin de encontrar casos en que se haya intentado este tipo de ordenación, descubrir cómo ha surgido y ver qué lecciones se pueden sacar de ella.
Para colocar este examen en una perspectiva apropiada, consideremos por qué podría ser conveniente asignar a las organizaciones oficiales y oficiosas de pescadores una función especial en la ordenación de la pesca. Lo primero que cabe preguntarse es qué es lo que los gobiernos desean obtener mediante la ordenación de los recursos pesqueros, o también de cualquier otro recurso. Una respuesta detallada a esta pregunta daría lugar, obviamente, a un tratado muy voluminoso; los gobiernos difieren en cuanto a sus objetivos, así como varían las circunstancias de un lugar a otro. Sin embargo, hay ciertos principios que parecen ser comunes a todos los gobiernos que se preocupan por el bienestar de su población. Dos principios son fundamentales a este respecto: la asignación eficiente de los recursos productivos y la distribución equitativa de los resultados. Esto se ilustra a menudo con la metáfora de la tarta; ser eficiente significa obtener la tarta más grande posible con una determinada cantidad de ingredientes y esfuerzo, mientras que la equidad consiste en cortarla de la manera más justa posible1.
Mientras que las condiciones necesarias para la eficiencia pueden, en principio, derivarse de manera objetiva, como procurará demostrar cualquier curso elemental de economía, esto no sucede cuando se trata de la equidad. Los principios de la justicia descansan en juicios de valor, sobre los que es probable que haya opiniones divergentes. El dilema fundamental de la política económica del bienestar es que la equidad en la distribución y la eficiencia en la asignación no pueden buscarse independientemente una de otra. Volviendo a la metáfora de la tarta, la diligencia con que uno se dispone a hacerla estará probablemente relacionada con el tamaño del trozo que espera recibir a cambio. El hecho de que algunos sean mejores pasteleros que otros es potencialmente un argumento para no dividir la tarta de forma equitativa. Así pues, es probable que sea conveniente llegar a un ajuste entre la eficiencia y la equidad, pero las condiciones de dicho ajuste dependerán, una vez más, de un juicio de valor, al igual que los principios de equidad mismos.
Hay razones tanto de eficiencia como de equidad que pueden inducir a los gobiernos a encargar a las organizaciones de pescadores determinadas tareas de la ordenación de la pesca. En lo que respecta a la eficiencia, la principal razón tiene que ver con la descentralización de la adopción de decisiones, que fomenta la eficiencia de dos maneras. En primer lugar, el acopio y procesamiento de toda la información necesaria para que una autoridad central en materia de ordenación tome decisiones bien fundadas es una tarea agotadora, que puede evitarse si se deja que quienes poseen la información en primera instancia adopten sus propias decisiones. En segundo lugar, es probable, en efecto, que las personas actúen defendiendo sus propios intereses. Las directrices impuestas desde arriba que vayan en contra de los intereses de quienes han de ponerlas en práctica serán probablemente saboteadas o interpretadas en sentido contrario a su verdadero objetivo. Una forma más acertada de perseguir objetivos fijados desde arriba sería establecer un sistema de incentivos que haga que esos objetivos sean compatibles con los intereses personales.
Ahora bien, la descentralización se puede lograr también delegando la adopción de decisiones en los individuos o empresas en lugar de las organizaciones. De hecho, la delegación de tales facultades en las organizaciones es un paso más tímido hacia la descentralización. Un motivo para tomar sólo esa medida más tímida podría ser que la coordinación de las decisiones será mejor en el caso de una organización de pescadores que en el de los pescadores individuales o las empresas pesqueras. Sin embargo, tanto la experiencia diaria como la teoría económica nos indican que un sistema apropiado de precios y mercados es capaz de lograr esa coordinación. Así pues, parecen ser consideraciones relacionadas con la equidad, más que con la eficiencia, las que favorecen la delegación de la toma de decisiones en las organizaciones de pescadores en lugar de los pescadores individuales o las empresas pesqueras.
¿Por qué las decisiones tomadas por las organizaciones de pescadores deberían dar resultados más equitativos que las de los pescadores individuales o las empresas pesqueras? La distribución de los ingresos y de la riqueza en un sistema basado en las transacciones de mercado y los derechos de propiedad privada sobre los recursos es “secundaria”; es decir, depende de los precios que surgen de esas transacciones y de la distribución de la propiedad de los recursos (incluidos, naturalmente, los recursos humanos). Incluso si los mercados competitivos producen, en condiciones ideales, una utilización eficaz de los recursos, no tienen cualidades intrínsecas de equidad. La delegación en las organizaciones de pescadores de la facultad de decidir cómo aprovechar las poblaciones ícticas puede ser una forma de evitar las injusticias asociadas con la distribución no equitativa de las capacidades y la propiedad entre los pescadores.
Hay motivo para creer que las decisiones sobre cuestiones de ordenación pesquera adoptadas colectivamente por los pescadores implican una distribución equitativa de los beneficios de la pesca. De hecho, si las decisiones se toman en el seno de organizaciones democráticas, se puede sostener que son equitativas por definición. Una cuestión diferente es, sin embargo, si los pescadores deberían o no ser los principales beneficiarios de los recursos que explotan. Algunos recursos pesqueros pueden dar una renta considerable, parecida a la de otros recursos naturales de mayor fama y notoriedad (como el petróleo), que normalmente se consideran una riqueza de toda la nación y se gravan con los correspondientes impuestos.
En general, la conveniencia de delegar la ordenación de la pesca en las organizaciones de pescadores depende de la medida en que las metas que éstas persiguen son compatibles con los objectivos sociales. La finalidad de las organizaciones de pescadores es, como sucede con las organizaciones de todos los otros gremios, promover los intereses de sus miembros. No es en absoluto seguro que tales intereses sean compatibles con el interés público. Una tradición muy arraigada en la teoría económica considera estas organizaciones como conspiraciones contra el interés público, pero los mercados competitivos están asegurando una mayor compatibilidad entre los intereses privados y públicos. Esto sugiere que, en cada caso particular, la organización económica general y sus instituciones revisten una importancia fundamental para decidir si las organizaciones de pescadores han de ocuparse de la ordenación pesquera, y en qué medida. Para dar una respuesta preliminar a este respecto, podemos decir que cuanto más expuestas estén las organizaciones de pescadores a unos mercados competitivos, tanto mayor será la probabilidad de que estas medidas funcionen bien.
Siempre y cuando las organizaciones de pescadores no estén en condiciones de acaparar el mercado ni de obtener la mejor parte de las subvenciones financiadas con fondos públicos, hay fuertes motivos para suponer que estarán interesadas en la eficiencia económica. El mantenimiento de los costos en un nivel bajo y el mejoramiento de la calidad del producto serán, pues, las formas más obvias de elevar la rentabilidad del trabajo de los pescadores. Además, si en la organización participa por lo menos una parte importante de los pescadores que capturan un determinado recurso, ésta tendrá un claro incentivo para tomar en consideración las repercusiones de la sobrepesca de hoy en las capturas de mañana; aun siendo verdad que los peces que se dejan vivir representan una pérdida para cada pescador individual, esto no se aplica a la colectividad de pescadores.
Existe, sin embargo, la presunción de que en algunos casos estas organizaciones pueden optar por soluciones económicamente ineficientes. Esto es probable que suceda, sobre todo, en relación con las innovaciones tecnológicas. Las innovaciones suelen ser introducidas por una pequeña minoría, que empieza a obtener con ellas mayores ganancias. En muchos casos, eso suscita envidias y recelo en las otras personas, sobre todo si se trata de una innovación que ahorra mano de obra. La mayoría puede considerar entonces que sus intereses están amenazados por la nueva tecnología y utilizar su poder como organización para hacer que se prohiba. Hay muchos casos de pescadores que se han molestado por la introducción de equipo de pesca nuevo y más eficiente, y han pedido, y a veces logrado, que el gobierno prohiba esas innovaciones. Esto es lamentable, porque las innovaciones que ahorran mano de obra permiten emplear la fuerza de trabajo liberada para otros fines, aliviando el peso de la producción en general. Hay que reconocer, sin embargo, que con frecuencia estos cambios son perjudiciales para algunas personas y sumamente beneficiosos para otras. Así pues, las mejoras tecnológicas constituyen un reto para la sociedad, en el sentido de redistribuir los recursos de tal manera que todos participen de los beneficio1.
¿Cómo proceder, pues, para incorporar a las organizaciones de pescadores en la ordenación de la pesca? ¿Cuáles funciones concretas deberían asignárseles? Las posibilidades abiertas son muchas, y van desde la creación de un sistema autónomo de ordenación basado en las organizaciones de pescadores, hasta un régimen en el que todos los poderes están en manos de una autoridad central y las organizaciones de pescadores sólo desempeñan un papel subordinado, de asesoramiento. En el primer caso, la posibilidad más extrema sería la de adjudicar oficialmente a las organizaciones de pescadores derechos de propiedad sobre los recursos pesqueros. En el segundo caso, la función de estas organizaciones no diferiría mucho de la que desempeñan normalmente, es decir, tratar de influir en quienes toman las decisiones para que éstas favorezcan a los pescadores.
Entre estos dos extremos hay muchos arreglos posibles. Por ejemplo, las organizaciones de pescadores pueden establecer cupos para las capturas anuales y distribuirlos entre los distintos tipos de equipo, embarcaciones, zonas, etc. Otra posibilidad es que una autoridad central fije los cupos anuales y las organizaciones de pescadores los repartan entre las distintas clases de equipo, embarcaciones, etc. Aún menos poder tendrán las organizaciones de pescadores si la autoridad central encargada de la ordenación establece y reparte los cupos, y ellas sólo determinan de distribución de las zonas de pesca entre las diferentes clases de artes, la apertura de las temporadas, etc. Por último, las organizaciones de pescadores podrían tener únicamente la función de proporcionar información a una autoridad central, pero es difícil que esto dé buenos resultados si no se brinda a las organizaciones algún incentivo para que faciliten la información deseada de manera imparcial.
¿Cuál es, pues, la experiencia en lo que respecta a los esfuerzos colectivos de los pescadores por ordenar la pesca? En realidad, hay pocos datos sobre iniciativas de este tipo. En los próximos capítulos expondremos las conclusiones a las que hemos llegado después de un estudio de la literatura académica y técnica que se ocupa de este asunto, aunque sólo sea de forma muy periférica. El examen está estructurado de la siguiente manera. En primer lugar (Capítulo 2) pasaremos revista a los casos en que los pescadores tienen derechos de propiedad, oficiales u oficiosos, individuales o colectivos, sobre los lugares o zonas de pesca. Luego (Capítulo 3) nos ocuparemos de los derechos de captura y del papel que han desempeñado las organizaciones de pescadores en el establecimiento de tales derechos, que son una innovación bastante reciente en las técnicas de ordenación pesquera. Por último (Capítulo 4), examinaremos los esfuerzos colectivos de los pescadores para promover sus intereses. Estos esfuerzos han estado encaminados principalmente a controlar los mercados y a influir sobre los encargados de tomar las decisiones, mientras que la ordenación de los recursos apenas se ha tomado en consideración. En este contexto, hablaremos de las consultas sobre ordenación de la pesca que algunos gobiernos han entablado con las organizaciones de pescadores. En un breve capítulo final (Capítulo 5) resumiremos nuestros resultados y conclusiones.
En este capítulo trataremos de los sistemas de ordenación de los recursos pesqueros que se basan en derechos de propiedad atribuidos a los pescadores de manera individual o colectiva. Aquí hay que distinguir entre los derechos oficiales y los no oficiales. Por derechos oficiales entendemos los que están reconocidos y codificados en el sistema jurídico, mientras que los derechos no oficiales son los que han llegado a ser reconocidos y respetados por los pescadores sin que estén respaladados por el sistema jurídico y el poder coercitivo del estado.
Hay bastante pocos ejemplos de derechos oficiales de propiedad sobre los recursos pesqueros; el más extenso es el sistema de derechos de pesca del Japón. Por el contrario, los derechos de propiedad no oficiales, particularmente los de uso territorial, se observan en las pesquerías en pequeña escala de diversas partes del mundo. El establecimiento y mantenimiento de estos derechos extraoficiales concuerda perfectamente con la teoría económica de los derechos de propiedad, según la cual el origen de tales derechos está en los beneficios mutuos que produce la regulación del uso de los recursos mediante derechos de propiedad claramente definidos. Comenzaremos este capítulo con un breve examen de la teoría económica de los derechos de propiedad, y luego pasaremos a considerar la naturaleza y función de los derechos no oficiales de uso territorial en la pesca. La última parte de este capítulo versa sobre el sistema de derechos de pesca japonés, en el que las organizaciones de pescadores desempeñan una función especial.
La teoría económica subraya la importancia de los derechos de propiedad para fomentar el aprovechamiento eficiente de los recursos. A este respecto, uno de los resultados más conocidos es que los recursos de propiedad común tienden a ser sobreexplotados, debido a que nadie tiene la seguridad de llevarse los beneficios de una restricción de la explotación, del cultivo o de otras medidas que aumentan el rendimiento de unos recursos sobre los que tiene poco o ningún dominio. Esto nos conduce a la hipótesis de que los derechos de propiedad surgen al disminuir la abundancia de los recursos. Una teoría sobre los derechos de propiedad planteada por algunos economistas considera que esos derechos nacen en respuesta al aumento de los beneficios que comporta su establecimiento, sea porque el recurso adquiere mayor valor, sea porque el control de su cumplimiento se vuelve más fácil (para un resumen y referencias al respecto, véase Anderson y Hill, 1977)1.
Un elemento importante de la teoría económica de los derechos de propiedad es que el establecimiento de tales derechos no es una operación de suma cero, en la que las ganancias de una persona representan simplemente las pérdidas de otra. El mejor gobierno de los recursos que los derechos de propiedad hacen posible genera un excedente del que pueden participar todos los usuarios anteriores, de forma que ninguno tenga que perder nada en el proceso. Los derechos de propiedad tienen, pues, que surgir de un mutuo acuerdo entre las personas involucradas. Parte de la literatura sobre la teoría económica de los derechos de propiedad parece dar a entender esto; Demsetz (1967) afirma que “…la aparición de nuevos derechos de propiedad se produce en respuesta al deseo de las personas que interactúan de adaptarse a las nuevas posibilidades de beneficios/costos”.
Puede, efectivamente, haber casos en que los derechos de propiedad han nacido del acuerdo mutuo de las partes interesadas. Esto, sin embargo, parece haber sido la excepción, más que la regla. Abundan los ejemplos de apropiación de bienes comunes por coerción, mediante el desposeimiento de una clase social por otra que se arroga todos los beneficios de una mejor ordenación de los recursos. El movimiento del cercado en Gran Bretaña es un ejemplo particularmente famoso. Cuando en la Inglaterra isabelina subió el precio de la lana, los terratenientes expulsaron a los campesinos de sus tierras, aumentando así el número de mendigos hasta tal punto que se creó un sistema de socorro a los pobres (Clough, 1959). Los cercados posteriores (1700–1850), aunque también se efectuaron mediante coerción, parecen haber perjudicado menos a los campesinos desplazados. Algunos de estos pudieron participar de los beneficios del mayor rendimiento de la tierra convirtiéndose en empleados de los terratenientes, mientras que otros fueron absorbidos como trabajadores asalariados por la revolución industrial.
Otro aspecto que está aún más en desacuerdo con la teoría económica de los derechos de propiedad es que éstos no tienen por qué surgir en respuesta a la escasez. Más bien, nacen de la monopolización del poder político por una determinada clase, que lo utiliza como instrumento para explotar a otra clase. Un ejemplo obvio de ello es la esclavitud. Otro ejemplo de la utilización de los derechos de propiedad para quedarse con los frutos del trabajo de otras personas - que es particularmente interesante en este contexto - es el sistema japonés de los derechos de mar territorial. Hoy día esos derechos pertenecen a las asociaciones locales de pescadores, pero sus raíces históricas se remontan a la época feudal (Asada, Hirasawa y Nagasaki, 1983; Ruddle, 1984; Ruddle y Akimichi, 1984).
Al parecer, los señores feudales del antiguo Japón introdujeron estos derechos al objeto de imponer tributos a los aldeanos de sus feudos. Algunas poblados se designaron como aldeas de pescadores, mientras que a otros se les prohibió completamente toda actividad pesquera. Con ello se perseguían dos objetivos. Por una parte, los señores, que estaban interesados principalmente en la producción agrícola (arroz), querían limitar las actividades distintas de la agricultura. Por otra, deseaban asegurarse una proporción de la captura de los pescadores. Así pues, designaron un número reducido de aldeas de pescadores, a las que atribuyeron derechos exclusivos sobre los caladeros, a cambio del pago de un tributo a su señor. Se piensa que en algunas partes del Japón mismo este sistema contribuyó a conservar las poblaciones ícticas, mientras que en otras (por ejemplo, las islas Ryukyu), donde los recursos pesqueros eran abundantes y estaban sub-explotados, solo sirvió para fines tributarios (Ruddle, 1984).
A pesar del sistema de derechos de pesca del Japón y de algunos sistemas parecidos existentes en otras partes (Corea), la propiedad común sigue siendo la modalidad predominante en lo que se refiere a los recursos pesqueros. Los peces no se pueden cercar o conducir en manada como el ganado vacuno; por lo tanto, si se quiere aplicar derechos de propiedad sobre ellos es preciso vigilar la zona marina en la que se desplazan. Normalmente, esas zonas son tan grandes, que la tarea supera la capacidad de cualquier persona o empresa. Otro factor, aún más importante, es que hasta hace poco no existía un marco jurídico que permitiera establecer derechos de propiedad privada sobre los recursos pesqueros, ya que los estados soberanos no reivindicaban la jurisdicción exclusiva sobre zonas marinas suficientemente extensas como para contener poblaciones de peces. Desde el punto de vista de la teoría económica de los derechos de propiedad, el motivo era probablemente el alto costo que habría entrañado el ejercicio de la jurisdicción nacional sobre grandes zonas marinas, en comparación con los beneficios que podían derivar de ello. Otro factor igualmente importante era que los países que marcaban la pauta en las relaciones internacionales (en particular, el Reino Unido) consideraban que sus intereses estaban mejor resguardados en un régimen de libre acceso al mar, tanto para la navegación como para la pesca.
Una excepción a esto son los derechos de uso territorial vigentes en muchas pesquerías lacustres o de bajura de todo el mundo. Sobre este tema existe una voluminosa literatura, principalmente antropológica, que en parte se resume en McGoodwin (1983). Christy (1982) y Panayotou (1984) han examinado recientemente las repercusiones económicas de los derechos de uso territorial. Estos varían en cuanto a la extensión, pudiendo referirse a un lugar donde colocar una trampa para langostas o a toda una zona, como una laguna o un arrecife. Pueden ser individuales o comunales, o incluso mixtos, como sucede en la pesquería de langostas del Maine, donde todos los pescadores de un determinado puerto niegan a los “foráneos” el acceso a los caladeros de las cercanías y, a la vez, cada pescador “local” tiene su propio lugar donde colocar sus trampas (Acheson, 1979). La existencia de este tipo de derechos es coherente con la teoría económica de los derechos de propiedad. Estos derechos son de carácter no oficial y dependen de la aceptación mutua entre los pescadores. Parecen haber surgido y perdurado debido a su utilidad para evitar ruinosos conflictos territoriales sobre los lugares donde colocar los artes de pesca; este es un punto sobre el que insiste Polunin (1984).
Los derechos de uso territorial basados en el acuerdo voluntario o el respeto entre los pescadores se encuentran, con mayor frecuencia, en las pequeñas pesquerías tradicionales. En general, esos derechos han ido desarrollándose lentamente y suelen estar incorporados desde hace ya mucho tiempo en la tradición cultural, habiéndose perdido su origen en la noche de la historia no escrita. Sin embargo, hay casos de acuerdos voluntarios de reglamentación de la pesca que tienen un origen más reciente. Berkes (1986) cita algunos ejemplos interesantes en Turquía. En ciertos casos, los pescadores turcos han respondido a las crecientes presiones sobre el espacio disponible para la pesca ideando sistemas de asignación que racionan los lugares de pesca de manera equitativa y mutuamente aceptable. Uno de estos sistemas consiste en la distribución inicial de los lugares de pesca por medio de una lotería, seguida de una rotación entre los pescadores según un orden previamente establecido. De esta forma, todos los pescadores pueden pescar, y todos tienen una oportunidad de pescar en los mejores lugares. Al parecer, este sistema surgió espontaáneamente hace algunos años, cuando el número de pescadores superó el de los lugares adecuados para calar las redes, y está funcionando únicamente sobre la base de la vigilancia interna ejercida por los propios pescadores.
También hay ejemplos de autoreglamentaciones de los pescadores que han sido autorizadas por el Gobierno turco. La pesca en las lagunas ha sido cedida en arrendamiento por el Gobierno de Turquía a empresas privadas o cooperativas de pescadores. Berkes (1986) da dos ejemplos de pesquerías en lagunas que han sido reguladas con éxito por cooperativas de pescadores. También menciona casos en que los intentos de los pescadores de autoadministrarse han dado malos resultados, y atribuye estos fracasos a conflictos entre los distintos grupos de pescadores (los que trabajan con redes de arrastre o con redes de cerco de jareta, los que practican la pesca deportiva, etc.). Basándose en la experiencia de Turquía, Berkes recalca que la homogeneidad de los pescadores y la capacidad de controlar la base de recursos son requisitos importantes para que la ordenación colectiva por los pescadores mismos sea viable y eficaz.
¿Cuáles son las implicaciones de los derechos de uso territorial para la propiedad y la ordenación de los recursos? Algunas obras de la literatura antropológica comunican la impresión de que las poblaciones ícticas de las zonas donde se aplican tales derechos no son de propiedad común. Esto es falso. La medida en que los derechos de uso territorial implican derechos de propiedad sobre los peces depende de los hábitos migratorios de éstos. Si los peces se desplazan en extensiones suficientemente grandes, los derechos de acceso exclusivo a partes de su hábitat no equivalen a la capacidad de controlar su número. Cabe entonces preguntarse por qué deberían considerar conveniente los pescadores reivindicar el acceso exclusivo a determinadas zonas de pesca. Esto se explica por dos motivos. Primero, el acceso exclusivo evita los conflictos entre artes de pesca en las zonas congestionadas. Segundo, los peces pueden ser más fáciles de capturar en algunos lugares que en otros, aun cuando migren libremente en una extensión mucho más grande. Así pues, algunas zonas de pesca pueden tener un valor determinado por la escasez, incluso si el acceso exclusivo a ellas no implica el control sobre los recursos que se están explotando.
Sin embargo, en la medida en que los derechos de uso territorial limitan la cantidad de peces que se captura, se produce cierta protección incidental de las poblaciones ícticas. Los intentos de analizar si esto sucede efectivamente son prácticamente inexistentes. Entre los pocos ejemplos que aparecen en la literatura figura un artículo de Wilson (1977), en el que se comparan dos pesquerías de langosta adyacentes del Maine. En una, los pescadores aplican derechos de uso territorial, mientras que en la otra prevalece el libre acceso. Wilson halló que los derechos de uso territorial tenían algunos efectos positivos en la pesca de la langosta: la zona estaba menos atestada de artes de pesca, las capturas presentaban menos variaciones estacionales y las langostas que se cogían eran, por término medio, de un tamaño mayor en la parte regulada por derechos territoriales.
El sistema de derechos de pesca del Japón tiene la particularidad de que los derechos territoriales de pesca en la zona costera están legalmente definidos y protegidos (un sistema parecido existe en Corea y posiblemente en otras partes, pero la información al respecto es escasa). La amplitud de la zona costera varía con arreglo a las circunstancias locales, pero como promedio es del orden de 1 km (Asada, Hirasawa y Nagasaki, 1983). Hay tres clases de derechos de pesca: común, demarcada y con redes fijas en gran escala. Los derechos de pesca común corresponden exclusivamente a las cooperativas de pescadores. Se especifican en términos de especies capturadas y equipo de pesca utilizado; las especies son las bentónicas, por ejemplo los moluscos y las algas, y el equipo es el de la pesca en pequeña escala, como artes de playa, arrastreros no motorizados y refugios para peces. Los derechos de pesca demarcada se conceden a las cooperativas de pescadores o a particulares para fines de piscicultura y por un período de tiempo limitado. Los derechos de pesca con redes fijas en gran escala se asignan a asociaciones de pescadores, a empresas privadas o a particulares.
Los derechos de pesca son comparables a la propiedad de la tierra; quien desee explotar o utilizar de alguna otra manera una zona marina para la que existen derechos de pesca, necesitará la autorización de los titulares. Normalmente esto significa que tendrá que comprar los derechos, tal como se compra la tierra agrícola para esos fines. Puesto que se limita a la zona costera, el sistema de derechos de pesca sólo abarca alrededor del 20 por ciento de la captura total del Japón. El sistema se ha descrito en varias publicaciones en inglés, como las de Asada, Hirasawa y Nagasaki (1983), Asia Kyokai (1957), Overseas Technical Cooperation Agency (1967), Hirasawa (1980), Ruddle (1984) y Ruddle y Akimichi (1984).
En lo que concierne a la ordenación, la función más importante del sistema de derechos de pesca parece ser que evita los conflictos territoriales entre los pescadores. Estos conflictos fueron la causa principal de que a principios de siglo se estableciera el sistema de derechos de pesca en su forma moderna (véase Overseas Technical Cooperation Agency, 1967). Asada, Hirasawa y Nagasaki (1983) señalan que las disputas por los caladeros eran el problema más grave, antes de que la ordenación de los recursos se convirtiera en una preocupación importante. La impresión que se saca de la literatura es que el sistema funciona bien en lo que respecta a resolver o evitar conflictos entre los pescadores de una misma asociación. A esto contribuyen la cohesión entre los habitantes de una misma aldea, los parentescos y la tradición local.
Las relaciones entre pescadores pertenecientes a asociaciones diferentes son mucho menos armoniosas; en la literatura aparecen informes de conflictos entre pescadores de distintas zonas geográficas por los límites en el mar y los derechos históricos en aguas “distantes” (Matsuda y Kaneda, 1984). Estas disputas recuerdan algo los conflictos territoriales y las “guerras del bacalao” que acompañaron el establecimiento de los límites de pesca y las zonas económicas en los años setenta, y han costado la vida a más de una persona.
¿Cuáles son, pues, las repercusiones del sistema de derechos de pesca en lo que respecta a la conservación de los recursos? A priori, podría suponerse que el sistema fomenta la conservación de las algas y las especies sedentarias que ocupan la zona controlada por cada asociación de pescadores. El sistema puede funcionar bien también en el caso de los peces que no se desplazan en zonas demasiado grandes, ya que es más fácil que se llegue a un acuerdo sobre la utilización de los recursos si las partes involucradas son pocas. En el caso de las especies migratorias tales acuerdos son más difíciles de concertar. Algunos autores señalan que la sobrepesca de las especies migratorias constituye un problema (Cordell, 1984; Ruddle y Akimichi, 1984).
La literatura contiene algunas pruebas que confirman esta opinión. Akiyama (1980) expone con cierto detalle un caso logrado de conservación e incremento de una población íctica. En Yubetsu, Hokkaido, la captura de vieiras con embarcaciones sencillas, sin motor, superaba las 10 000 toneladas anuales en los años veinte. La introducción de barcas motorizadas dio lugar a una notable sobrepesca, y las capturas descendieron a menos de 1 000 toneladas al año. En 1958, la cooperativa de pescadores de Yubetsu impuso un límite a la pesca de vieiras, y en 1970, cuando eso se demostró insuficiente, prohibió del todo su captura. La recuperación de la pesquería de vieiras se aceleró, sin embargo, cuando la cooperativa obligó a sus miembros a coger crías de vieiras en un lago costero y poblar con ellas la zona cubierta por los derechos de pesca de este molusco. En 1978 la captura anual había vuelto a alcanzar el nivel de 10 000 toneladas.
En lo que se refiere a otros aspectos de la eficiencia, aparte de la conservación y los conflictos por el espacio de pesca, en la literatura se encuentran aquí y allá observaciones en el sentido de que las asociaciones de pescadores japonesas retrasan el progreso tecnológico (por ejemplo, Kada, 1984), pero no se explica más a fondo por qué ni cómo esto sucede. Asada, Hirasawa y Nagasaki (1983, pág. 25) expresan la preocupación de que las limitaciones de los artes y métodos de pesca puedan retrasar o impedir el avance tecnológico. Ruddle (1984) describe el control por parte de la comunidad local a través de las asociaciones de pescadores como un sistema anacrónico, regido por una mentalidad de enclave. Matsuda y Kaneda (1984) mencionan como problemas la corrupción y la miopía de las cooperativas de pescadores.
Al parecer, los derechos de pesca se han asignado a las cooperativas de pescadores - en lugar de los particulares o las empresas - por motivos de equidad, más que de eficiencia. La intención actual del sistema parece ser que los pescadores activos sean los beneficiarios de los recursos pesqueros de bajura. En Overseas Technical Cooperation Agency (1967) se describe brevemente la reforma de los derechos de pesca después de la Segunda Guerra Mundial, que entrañó, entre otras cosas, una redistribución de esos derechos en favor de los pescadores activos y la supresión de los derechos de propiedad de los “grandes capitalistas”. Aunque parte de los derechos de pesca están asignados a empresas privadas y a particulares (véase más arriba), la ley estipula que ha de favorecerse a las cooperativas y a los otros tipos de asociaciones de pescadores. La asignación de los derechos no cooperativos se efectúa por conducto de los Comités de Coordinación de la pesca, en los que están representados los pescadores.
La idoneidad de que sean las asociaciones de pescadores las que administren las pesquerías depende, en medida no indiferente, de cómo se distribuyen los derechos y beneficios dentro de cada asociación. La literatura indica que las normas aplicadas por las asociaciones japonesas reflejan los principios de la equidad y la antigüedad. Asada, Hirasawa y Nagasaki (1983) mencionan que los lugares para colocar pequeñas redes caladas se asignan mediante una lotería. En Yubetsu, la recuperación de la pesca de vieiras (véase más arriba) se logró gracias a los esfuerzos de la asociación local de pescadores, y la pesquería se volvió sumamente rentable. El número de personas autorizadas a participar en la pesca de vieiras en Yubetsu está limitado por la exigencia de que capturen determinadas cantidades mínimas de otras especies, aporten una suma dada al capital social de la asociación y hayan participado en el programa de incremento de la población (trasplante de crías) en los últimos tres años (Akiyama, 1980).
Cabe preguntarse si el sistema japonés de derechos de pesca constituye un ejemplo de ordenación pesquera que se puede aplicar en otras partes. Sobre la base de la literatura existente al respecto, es difícil responder de manera definitiva a esta pregunta. El sistema es, sin duda, profundamente japonés; se basa en las tradiciones, costumbres y formas de resolver los problemas de los japoneses. Esto no significa que no pueda aplicarse en otras partes, si se tienen debidamente en cuenta las costumbres y tradiciones locales. Los derechos de acceso a los recursos pesqueros que equivalen al dominio sobre tales recursos proporcionan incentivos para la pesca ordenada, la planificación a largo plazo y la conservación de las especies; sin embargo, huelga decir que estos incentivos no darán ningún fruto si el marco económico es inadecuado en otros aspectos.
Aparte de las consideraciones culturales e institucionales, la aplicación generalizada del sistema de derechos de pesca está limitada también por otros factores. Dentro del Japón mismo, este sistema se utiliza principalmente para las especies sedentarias y el equipo en pequeña escala. No se sabe con seguridad si podría aplicarse tal cual también a la pesca de altura en gran escala, efectuada por una variedad de barcos y tipos de artes, muchas veces en conflicto con la pesca artesanal de bajura debido a que utilizan una base de recursos común. En el Japón mismo, el sistema de derechos de pesca no se ha ampliado para abarcar también estas situaciones.
Los derechos de pesca examinados en el capítulo precedente - tanto los de carácter oficial vigentes en las aguas costeras del Japón como los no oficiales - se definen como derechos de acceso a una determinada parte del mar. Como se dijo anteriormente, estos derechos permiten controlar eficazmente las poblaciones de peces que son relativamente estacionarias. En el caso de las especies muy migratorias y sumamente dispersas, los derechos de uso territorial tendrían que abarcar extensiones tan grandes que su aplicación sería poco práctica o incluso imposible; esto es lo que sucede, por ejemplo, con las poblaciones ícticas compartidas por dos o más estados soberanos. si bien en estos casos los conflictos originados por el escaso espacio de pesca podrían resolverse mediante derechos de uso territorial, el control de las poblaciones ícticas debería basarse en otros métodos, que podrían incluir o no el establecimiento de derechos.
Otra forma de basar la ordenación de los recursos pesqueros en los derechos de propiedad consiste en establecer derechos de captura para una determinada población de peces. Esto puede asumir dos modalidades: el derecho a capturar ciertas cantidades de peces o el derecho a utilizar determinado equipo, normalmente embarcaciones con ciertas características, para la pesca de una población dada. Estos dos métodos se denominan, respectivamente, cupos de captura y licencias para embarcaciones. Cada uno tiene sus propias ventajas: mientras que los cupos ofrecen incentivos para que la captura sea lo más eficiente posible, las licencias son probablemente más fáciles de vigilar. Las experiencias con este tipo de sistemas de ordenación en distintas partes del mundo se examinan, inter alia, en Mollet (1986).
La utilización de cupos de captura y licencias para embarcaciones ha ido aumentando, debido en parte a la creciente presión sobre los recursos pesqueros, y en parte a los esfuerzos para crear sistemas que promuevan la rentabilidad económica. Estos planes de ordenación no son, sin embargo, necesariamente sistemas de derechos de propiedad. Los derechos de captura-como los cupos de pesca y las licencias para embarcaciones - pueden asumir, y han asumido, una variedad de formas en lo que respecta a la duración y seguridad de la tenencia, la transferibilidad, etc. En un extremo de la gama de posibilidades, las licencias para embarcaciones y los cupos de captura se otorgan de manera temporal, por un año o por una temporada de pesca cada vez, y las decisiones al respecto quedan totalmente a discreción de la autoridad encargada de la ordenación. En el otro extremo, la persona o empresa recibe una licencia para poseer y operar una embarcación de pesca, o para capturar una determinada cantidad de peces, por un largo período de tiempo, tal vez indefinidamente. En algunos casos está estrictamente prohibido transferir o vender los cupos o licencias, mientras que en otros está permitido, a menudo bajo ciertas condiciones.
Cuando las licencias o los cupos de captura son permanentes y se pueden vender libremente, se parecen mucho a cualquier otro tipo de propiedad que confiere al titular ciertos derechos transferibles, por ejemplo, sobre una finca, un terreno de construcción o una casa. En el caso de estas formas de ordenación se habla, justamente, de sistemas basados en derechos de propiedad. Estos sistemas se han aplicado en distintas partes, sobre todo en las pesquerías de Nueva Zelandia. El argumento en favor de que los derechos de captura sean permanentes y transferibles desde el comienzo mismo es que esto constituye un incentivo para una explotación económicamente eficiente. Los que sean capaces de utilizar esos derechos de la manera más rentable serán los que se quedarán finalmente con ellos. Además, el derecho a un cupo de captura representa un incentivo para aplicar técnicas de pesca que sean eficaces en función de los costos.
En algunos casos, los sistemas de cupos de captura o licencias para embarcaciones se han transformado por sí solos en sistemas de derechos de propiedad. Cuando tienen éxito, estos sistemas de ordenación generan unas rentas de pesca que se reflejan en el valor de bien escaso que adquieren los cupos o las licencias. Los pescadores que han obtenido licencias para sus embarcaciones o cupos de captura, a veces gratuitamente, se encuentran, pues, con que disponen de bienes valiosos, pero sólo para la pesca. No es sorprendente que deseen transformar esos bienes en dinero efectivo cuando abandonan la pesca y ven que pueden vender fácilmente sus derechos a otros que quieren entrar en la industria pesquera. Aun cuando en muchos casos los responsables de las políticas y los funcionarios parecen estar en desacuerdo con tales transacciones, no siempre se preocupan de impedirlas, o no siempre están en condiciones de hacerlo.
¿Qué papel desempeñan las organizaciones de pescadores en estos sistemas? Y, en los casos en que cumplen alguna función, ¿quién ha tomado la iniciativa: los pescadores, por conducto de sus organizaciones o de alguna otra forma y con una respuesta pasiva del gobierno, o los responsables de la formulación de políticas, que han asignado tal vez a las organizaciones de pescadores una función en la aplicación de esos sistemas? Los datos al respecto son más bien variados. En todos los casos de los que tenemos conocimiento, los gobiernos han lanzado los sistemas de licencias o cupos o, por lo menos, han sido favorables a su aplicación. Muchas veces los pescadores han sido reacios o contrarios a tales sistemas, y en algunos casos han logrado incluso impedir su introducción.
Esta actitud negativa de parte de los pescadores parece estar bastante difundida; hay señales de ella en muchos países, particularmente en las pesquerías que tienen una flota demasiado grande y explotan en exceso sus recursos pesqueros. Es muy probable que el motivo sea que los sistemas propuestos para reestructurar la industria no han incluido disposiciones para asegurar que nadie salga peor parado que antes. El deseo de este resultado no es una utopía, sino un simple reflejo de la consideración de que, si es verdad que vale la pena reconstituir las poblaciones agotadas y reestructurar la industria pesquera, los beneficios generados han de ser superiores al costo que ello entraña. Esto, en principio, es bastante sencillo; los problemas surgen al llevarlo a la práctica. Además, la incertidumbre inherente a estos sistemas es una razón suficientemente válida para que haya escepticismo entre los pescadores. Los beneficios de un plan de reconstitución de poblaciones, aparte de ser inciertos, tardan bastante tiempo en concretarse, por lo que es perfectamente legítimo que no se acojan con confianza las propuestas de participación en los beneficios netos previstos.
Nueva Zelandia y Australia ofrecen los ejemplos más claros de organizaciones de pescadores que han tenido una actitud positiva frente a los sistemas de licencias o cupos de captura. El hecho de que las industrias pesqueras de estos países no hayan sufrido los problemas de un exceso general de la capacidad y de un grave agotamiento de sus poblaciones ha sido probablemente un motivo importante de ello. En lugar de ser medidas para poner remedio a una sobrecapacidad endémica y al agotamiento de las poblaciones, estos sistemas nacieron como mecanismos para prevenir el desarrollo de tales situaciones. Probablemente coadyuvó también, como se examinará más abajo, la existencia de un marco económico propicio.
En los años setenta, la Federación de Pescadores de Nueva Zelandia propuso la creación de un sistema de licencias para la pesca de la langosta. En 1980 se puso en práctica este plan (Annala, 1983). La finalidad era aumentar la rentabilidad de la pesca. Debido probablemente a la influencia de la Federación, el sistema dio preferencia, en la concesión de las licencias, a los pescadores de dedicación exclusiva y a las embarcaciones manejadas por sus propietarios. Y, lo que es más importante, la Federación ratificó el amplio sistema de cupos individuales transferibles para la pesca de bajura (véase Campbell, 1985).
Según toda la información disponible, el de Nueva Zelandia es el sistema más amplio de ordenación pesquera basada en la concesión de derechos que existe actualmente en el mundo. Utiliza cupos individuales transferibles y se aplica prácticamente en todas las pesquerías de Nueva Zelandia. Las condiciones económicas generales en las que nació este sistema merecen ser recordadas, ya que ayudan mucho a entender por qué esta innovación no fue obstaculizada por los pescadores, como sucedió en otras partes del mundo. El Gobierno dio a conocer claramente su decisión de que la industria pesquera debía valerse por sí misma, y de que no se respondería con subvenciones estatales a los problemas económicos de la industria. Luego ofreció a los pescadores un cupo de captura igual a su captura media de los últimos tres años, y prometió comprarles parte de esos cupos a los precios que ellos decidieran. Esta era una respuesta al problema de asegurar que nadie saliera perdiendo con la reconstitución de las poblaciones de peces agotadas. Los que abandonaron la pesca lo hicieron a cambio de indemnizaciones fijadas por ellos mismos, mientras que los que continuaron esta actividad pudieron seguir pescando como antes, con la perspectiva de obtener cupos más grandes en el futuro, si las poblaciones se recuperaban según lo previsto (para mayor información sobre el sistema neozelandés, véanse Duncan, 1985, y Clark, 1985).
Australia, país vecino de Nueva Zelandia, también ha introducido sistemas de licencias y de cupos individuales en algunas de sus pesquerías. El estudio de Chatterton y Chatterton (1981; 1982), Olsen (1982) y Walkerden (1982) permite trazar el desarrollo del sistema de licencias en las pesquerías de bajura del sur de Australia desde su introducción en torno a 1970, y proporciona además opiniones divergentes sobre algunos aspectos del mismo. Originalmente no estaba previsto que las licencias fueran transferibles, pero poco a poco fueron adquiriendo un valor de bien escaso y se volvieron vendibles de facto. El Gobierno se opuso al comienzo, pero los pescadores estaban decididamente a favor de la posibilidad de venta. Chatterton y Chatterton (1982) sostienen que los pescadores lograron que los medios de comunicación se interesaran en este asunto, aprovechando un sentimiento público de predisposición favorable a la empresa capitalista.
Las elevadas primas que han llegado a pagarse por las licencias en las pesquerías del sur de Australia han tenido dos consecuencias importantes. En primer lugar, la entrada en la actividad pesquera se ha vuelto cara, lo que da realmente una indicación del éxito que ha tenido este esfuerzo de ordenación de la pesca; el valor de la licencia simplemente refleja el valor actual de las ganancias futuras que se prevé obtener de la participación en la industria. Puesto que al principio las licencias se otorgaron gratuitamente, el valor de bien escaso de las licencias se transfirió a la primera generación de titulares de licencias. En segundo lugar, como consecuencia del creciente costo de la entrada, han aumentado los propietarios absentistas, probablemente porque los individuos o empresas que disponen de bienes tienen mayores posibilidades de pedir un préstamo para comprar una licencia que una persona que sólo aspira a ser pescador.
Aunque los intereses de los pescadores y la política del Gobierno parecen haber estado muy reñidos en algunos momentos, el ex-Director de Pesca de Australia del sur describe como cooperadora la actitud inicial de los pescadores ante la ordenación de la pesca y su limitación mediante licencias (Olsen, 1982). Los pescadores estaban en mayoría en el comité que preparó la reglamentación de la pesca de la langosta. Mientras se desarrollaba la pesca del camarón en el golfo de Spencer, la asociación de pescadores de camarones realizó actividades experimentales de pesca al arrastre de reconocimiento e hizo otras contribuciones a la investigación marina, sin ningún costo para el Gobierno. Esos reconocimientos con redes de arrastre, llevados a cabo en colaboración por biólogos y pescadores, constituyen actualmente la base para la ordenación de esta actividad pesquera sumamente rentable. En 1983–84 comenzó una colaboración parecida en la pesquería del camarón del norte del golfo de Carpentaria.
En 1984 se introdujo en Islandia un sistema de cupos de captura transferibles. No se trata, sin embargo, de un sistema permanente. Los cupos son válidos sólo por un corto período de tiempo (actualmente dos años), pero es posible que el sistema se vaya afirmando de manera más definitiva; ya ha sido ampliado una vez.
Las propuestas elaboradas por el Gobierno de Islandia fueron examinadas por la Federación de Pescadores y enmendadas con arreglo a las objeciones formuladas por los pescadores antes de presentarlas al Parlamento islandés. Las opiniones de los pescadores estaban divididas, pero al final prevalecieron los que estaban a favor del sistema de cupos. Para la gran mayoría de los pescadores, el sistema era una solución a una crisis temporal provocada por el agotamiento de las poblaciones demersales. Queda por ver si los cupos transferibles llegarán a ser considerados una solución permanente por los pescadores y los responsables de las políticas de Islandia (para mayor información sobre el sistema de cupos de Islandia, véase Arnason, 1986).
¿Qué papel pueden desempeñar las organizaciones de pescadores en los sistemas de derechos de captura como los descritos más arriba? En los casos que hemos examinado, que representan una selección y no abarcan todos los sistemas de este tipo que se aplican en el mundo, la función de las organizaciones de pescadores es secundaria. Probablemente sea mayor en Islandia; allí se les consulta en relación con la prolongación del sistema, y la transferencia de cupos entre embarcaciones de distintos municipios está sujeta a una recomendación de la organización local de pescadores.
En lugar de asignar los derechos de captura a particulares o empresas, podrían concederse a los pescadores como colectividad. Esto mejoraría probablemente su aceptación del sistema, además de evitar algunas injusticias manifiestas, como la existencia de propietarios absentistas. Sin embargo, a la luz de nuestro examen anterior, podemos decir que poco se ganaría desde el punto de vista de la eficiencia. Otra posibilidad sería imponer cupos individuales y dejar que los pescadores decidieran colectivamente la cantidad total que se ha de capturar. Algunos autores han aludido a este tipo de solución (Mauldon y Sturgess, 1984; Macdonald, 1979; Pearse, 1982).
De vez en cuando se oye decir que los pescadores son duros individualistas, incapaces de desplegar esfuerzos colectivos para fomentar sus intereses de grupo. Es posible que sean duros individualistas, pero ciertamente no son universalmente incapaces de realizar un esfuerzo organizado para promover sus intereses. Hay muchos ejemplos de pescadores que han formado organizaciones con ese propósito. En Europa occidental y en América del Norte este proceso tiene muchas características en común con el movimiento obrero o el movimiento cooperativo, y no cabe duda de que en muchos casos se ha inspirado en la formación y el éxito de las cooperativas de productores y los sindicatos.
Sin embargo, muy pocas veces, o tal vez ninguna, los esfuerzos de las organizaciones de pescadores se han dirigido hacia el fomento de una mejor ordenación de las poblaciones ícticas. Antes había motivos suficientemente válidos para pasar por alto estos asuntos; otros problemas que afectaban al bienestar de los pescadores eran mucho más urgentes. Las señales de que algunas poblaciones de peces se estaban agotando no se manifestaron, en realidad, hasta los años comprendidos entre las dos guerras mundiales, y además sólo se referían a las poblaciones más intensamente explotadas, como las del mar del Norte. Por otra parte, el hecho de que la mayoría de las poblaciones de peces fueran de propiedad internacional común hasta el decenio de 1970 no fomentó las iniciativas en favor de la ordenación de la pesca. Por último, cabe reconocer que las estimaciones del tamaño, el índice de crecimiento y otros parámetros fundamentales de las poblaciones ícticas son a menudo tan imprecisas, que los beneficios que pueden derivar de la limitación de las capturas en el futuro inmediato para mejorar los rendimientos a largo plazo se consideran sumamente inciertos.
Tradicionalmente, los esfuerzos de las organizaciones de pescadores para mejorar la suerte de sus miembros han consistido en fortalecer su posición en el mercado o en pedir apoyo estatal. En los casos en que los pescadores trabajan por cuenta propia o en que la división entre los propietarios de embarcaciones y la mano de obra asalariada no es tan marcada, estos esfuerzos se han orientado a crear cooperativas de venta, o cooperativas para la compra del equipo de pesca necesario. Hay ejemplos de ello en muchos países, particularmente en Dinamarca, Noruega, Gran Bretaña y el Canadá (véanse Barback, 1976; Mourier y Sorensen, 1976; FAO, 1971).
En otros casos, las organizaciones de pescadores han operado más como los sindicatos tradicionales, negociando acuerdos salariales, condiciones de trabajo, etc. Esto ocurre normalmente en las pesquerías que funcionan con grandes embarcaciones de altura, pertenecientes a empresas o a particulares que rara vez se dedican ellos mismos a la pesca. El hecho de que los pescadores asalariados habitualmente no tengan ninguna posibilidad de convertirse en propietarios parciales o totales de los barcos en que trabajan ha cimentado la división entre los propietarios de las embarcaciones y los trabajadores y ha preparado el terreno para la relación tradicional entre patrones y sindicatos. Hay ejemplos de estas organizaciones en la mayoría de los países industrializados que poseen flotas de altura, como Gran Bretaña, Islandia y Noruega. Así pues, en muchos países las “cooperativas de pequeños propietarios” coexisten con los “sindicatos de pescadores”, y a veces cooperan ampliamente, no obstante su naturaleza algo diferente.
Iniciaremos el examen siguiente analizando los casos en que la política pesquera ha atribuido funciones consultivas a las organizaciones de pescadores. Procuraremos determinar en qué medida este proceso concuerda con los objetivos de la política pública, o con las metas sociales, en un contexto más amplio. Los ejemplos que examinaremos están tomados de Noruega y el Canadá, pero obviamente hay más casos en otros países; la elección ha sido dictada por los límites impuestos por los conocimientos personales y la literatura disponible. La última parte de este capítulo trata de casos en que los pescadores, por su propia iniciativa, han intentado frenar las capturas al objeto de influir en los precios del mercado. Aunque estas situaciones sólo se relacionan de manera periférica con la conservación de las poblaciones ícticas, son interesantes en la medida en que indican la disposición de los pescadores a reducir las capturas cuando se dan cuenta de que ello redundará en su beneficio.
En Noruega, el Gobierno ha aplicado desde hace mucho tiempo la política de cooperar de forma bastante estrecha con las organizaciones de pescadores. Esto abarca todos los aspectos de la política pesquera, aun cuando la influencia y responsabilidad de las organizaciones de pescadores no es igualmente grande en todos ellos. A continuación analizaremos la experiencia de Noruega en este campo. El examen se basa, en parte, en un documento anterior sobre la política pesquera de Noruega (Hannesson, 1985).
La cooperación entre el Gobierno y las organizaciones que defienden los intereses de los pescadores comenzó en los años comprendidos entre las dos guerras mundiales. En ese período los pescadores noruegos hicieron grandes conquistas, tanto políticas como en materia de organización, gracias en parte a los progresos del Partido Laborista y el movimiento obrero. En 1938, las organizaciones de venta de los pescadores recibieron por ley el derecho exclusivo a vender pescado fresco, derecho que aún conservan. La finalidad era reforzar la posición comercial de los pescadores frente a los compradores de pescado, al objecto de asegurar un aumento de los precios al costado del buque.
En los primeros años sesenta, las organizaciones de pescadores hicieron nuevos progresos. La industria pesquera noruega se había ido quedando cada vez más rezagada con respecto a las demás industrias en cuanto a la rentabilidad, y las subvenciones que recibía del estado aumentaban año tras año. En 1964, el Gobierno y la Asociación de Pescadores concluyeron un tratado, ratificado posteriormente por el Parlamento, en el que se establecían las normas para el apoyo estatal a la industria pesquera. La esencia de ese tratado es que los pescadores tienen derecho a un ingreso parecido al de las ocupaciones “comparables” (lo que significa, en la práctica, el ingreso medio de los obreros industriales). Esto debía lograrse en un período de cinco años mediante la reestructuración de la industria.
El tratado concede explícitamente a la Asociación de Pescadores el derecho a pedir negociaciones con el Gobierno sobre el apoyo financiero a la industria pesquera, cuando los ingresos de los pescadores se queden atrás con respecto a los de los grupos ocupacionales “comparables”. Una de las consecuencias del tratado fue que se creó una secretaría encargada de reunir y procesar las cuentas de la industria pesquera, a fin de proporcionar el material objetivo para tales negociaciones. Otra consecuencia interesante fue que una sola organización, la “Asociación de Pescadores de Noruega” (Norges Fiskarlag), pasó a ser, de hecho, la única representante de los pescadores noruegos, al quedar estipulado en el tratado que sería la única contraparte del Gobierno en las negociaciones sobre el apoyo financiero a la industria pesquera. El efecto de ello ha sido que las otras organizaciones gremiales de pescadores y propietarios de embarcaciones de Noruega se han convertido en subdivisiones de la Asociación de Pescadores.
El aspecto más notable de este tratado es que, en realidad, transforma al Gobierno en el garante último de los ingresos de los pescadores. Es muy poco frecuente encontrar este tipo de acuerdos en relación con cualquier industria en las economías en las que la asignación de los recursos se basa en los precios y los mercados. Llevadas al extremo, estas disposiciones impedirían la reasignación de los recursos que normalmente tendría lugar en respuesta a los cambios en la rentabilidad; los incentivos para que los trabajadores abandonen las industrias poco rentables están debilitados, y la inversión en capacidad productiva puede incluso continuar. Las consecuencias para la eficiencia y el crecimiento económicos son obvias. En lo que respecta a la industria pesquera, puede sostenerse que estas disposiciones están particularmente mal concebidas. Si no se controla la entrada, la industria se expandirá demasiado, hasta el punto en que toda renta económica (salvo la renta por habilidades y la cuasirenta del capital) se disipe debido a los costos excesivos. La subvención de la industria pesquera agravará aún más esta expansión y probablemente pondrá en marcha un círculo vicioso de expansión, pérdidas temporales, aumento de las subvenciones, más expansión, etc.
La experiencia noruega corresponde plenamente a este modelo. La capacidad de captura de la flota de las principales pesquerías de Noruega ha aumentado hasta el punto de llegar a ser el doble de lo que se necesita para obtener la máxima renta económica. El apoyo financiero a la industria pesquera fue creciendo hasta 1987, cuando disminuyó drásticamente a un nivel que, en términos reales, es comparable al de mediados de los años sesenta. Aquí no nos detendremos a examinar si esta evolución fue consecuencia de las nuevas ideas de los responsables de las políticas con respecto a la economía de la pesca o de la drástica caída de los ingresos públicos debido a la baja de los precios del petróleo.
La conclusión que se debe sacar no es que la influencia de las organizaciones de pescadores sobre la política pesquera es necesariamente mala, sino, más bien, que el marco proporcionado por los encargados de la formulación de políticas ha sido inadecuado. No se puede censurar a las organizaciones laborales por pedir favores al Gobierno en lugar de aumentar la rentabilidad de sus industrias, si se ha demostrado que este tipo de política da buenos resultados. No cabe duda de que la rentabilidad de la industria pesquera ha desempeñado un papel subordinado en la política pesquera noruega. El motivo que se suele aducir para ello es que hay otros objectivos más importantes, en particular, el de prevenir la despoblación de determinadas zonas. Puede sostenerse, sin embargo, que esta formulación de la política es errónea. Las subvenciones a la industria en general, la inversión en infraestructura, los descuentos en los impuestos sobre la renta, etc., son medidas más adecuadas para fomentar las actividades en los sectores que necesitan ese estímulo que las que llevan a una inversión excesiva en una única industria, sobre todo en esferas que no corren ningún peligro de ser abandonadas.
La participación de los pescadores noruegos en la ordenación de las poblaciones ícticas es muy indirecta. Junto con los oficiales estatales, están representados en un comité asesor que formula propuestas sobre los cupos de pesca y su asignación, y sobre otras medidas de ordenación1. A juzgar por las actas, el papel de los pescadores en este proceso no ha sido excesivamente constructivo; en la mayoría de los casos sus representantes han presionado para aumentar los cupos de captura, en relación con lo propuesto por los oficiales y sus expertos. Algunas veces los pescadores han tenido razones para ello; las propuestas de los oficiales suelen estar desprovistas de todo contenido económico y basadas en criterios puramente biológicos, como el del RMS. La aplicación indiscriminada de este criterio implica a menudo, para el futuro inmediato, unas capturas ridículamente bajas, si se toman en consideración la tasa de descuento y la necesidad de mantener los mercados establecidos y de evitar trastornos a corto plazo en la fuerza de trabajo y disminuciones en la capacidad de elaboración que luego, a plazo más largo, habría que recuperar. Lo más frecuente, sin embargo, es que las presiones para un aumento inmediato de los cupos de captura hayan obedecido únicamente al deseo de proteger los intereses a corto plazo y hayan supuesto una recuperación más lenta de las poblaciones agotadas (el bacalao ártico-noruego) o la precipitación de un colapso (el capelán del mar de Barents) que puede ser temporal o irreversible.
En el Canadá también se ha procurado incorporar a los pescadores y sus organizaciones en la ordenación de la pesca. Los intentos de mayor alcance, que al final fueron infructuosos, tuvieron lugar en la pesquería de arenque de la Bahía de Fundy. En los años sesenta y a principios de los setenta esta pesquería pasó por el auge y la caída del ciclo de desarrollo tan típico de las pesquerías basadas en las especies pelágicas. Cuando los pescadores de arenque pidieron apoyo financiero, el Gobierno decidió establecer un sistema de ordenación basado en la cooperación y la autorregulación de los pescadores. Las medidas anteriores de ordenación incluían un cupo de captura total permisible, con lo cual la pesca se detenía bruscamente cuando se alcanzaba dicho cupo. Esto había dado lugar a una carrera por obtener la mayor proporción posible del cupo, a la distribución desigual de la captura entre las embarcaciones y al acortamiento de la temporada de pesca. El nuevo sistema se basaba en cupos individuales para cada embarcación, cuya magnitud y distribución se acordaría con los pescadores. Estos formaron una cooperativa que se encargó de comercializar el pescado y, de hecho, de vigilar el cumplimiento del régimen de cupos.
Durante tres años aproximadamente, este nuevo régimen de ordenación fue un éxito, en el sentido de que los cupos se respetaron. Luego el sistema se desmoronó. Algunos pescadores no estaban satisfechos con los cupos obtenidos ni con el hecho de vender su pescado a través de la cooperativa, y rompieron con ella. Se informó de que muchas embarcaciones estaban excediéndose del cupo que se les había asignado. La vigilancia de los cupos parece ser un problema serio en esta pesquería (véase Peacock y MacFarlane, 1986). Actualmente se está aplicando un sistema de cupos por embarcación transferibles, pero el comercio de los cupos evidentemente no ha dado lugar a la reestructuración prevista de la flota pesquera, debido a la facilidad con que se puede hacer trampa y obtener nuevos cupos en forma gratuita (Peacock y MacFarlane, 1986). La experiencia con los cupos transferibles en esta pesquería es una señal de aviso de que el control del cumplimiento puede ser un problema realmente serio en un sistema de ordenación de este tipo.
Los informes de los dos grupos de trabajo establecidos a comienzos de los años ochenta para que examinaran la ordenación de las pesquerías canadienses son más bien críticos de la forma en que el Gobierno canadiense efectúa las consultas con los pescadores. Pearse (1982, cap. 17) caracteriza el proceso de consulta diciendo que es ad hoc, fortuito y no estructurado, mientras que Kirby (1983) lamenta que los pescadores sean un grupo fragmentado y describe su organización como “claramente incapaz de realizar análisis y consultas y de prestar asesoramiento en representación de su sector”. Las medidas correctivas propuestas por Pearse y Kirby son algo diferentes. Pearse propugna el establecimiento de juntas consultivas integradas por personas calificadas a título personal y no como representantes de las organizaciones gremiales, sosteniendo que esto reduciría al mínimo el asesoramiento condicionado por el interés propio que cabe prever en tales representantes. Kirby, por otra parte, aboga por la “organización de los pescadores en general, así como la creación de agrupaciones globales que puedan representar los puntos de vista de los pescadores sobre cuestiones de alcance regional o que interesan a todo el Atlántico” (Kirby, 1983), a fin de que las organizaciones de pescadores se vuelvan más responsables y los representantes de los pescadores sean verdaderamente representativos.
Las soluciones que proponen Pearse y Kirby corresponden a dos enfoques distintos de la regulación de la industria. Uno podría describirse como una regulación iluminada desde arriba, basada en el asesoramiento prestado por personas informadas y desinteresadas. El otro, más parecido a la regulación por consenso, descansa en el asesoramiento de los representantes de los grupos de interés involucrados. Este asesoramiento reflejará inevitablemente los intereses de los grupos representados. Por lo tanto, las normas que derivan de él tendrán buenas probabilidades de ser aceptadas por los más directamente afectados. Sin embargo, esta no es necesariamente una forma más democrática de regular la industria; las personas con las que se consulta serán probablemente las más directamente involucradas, mientras que la gran mayoría, que tiene intereses más indirectos pero no necesariamente menos importantes, no será tomada en consideración.
La medida en que la reglamentación basada en la consulta con los grupos de interés más directamente afectados es compatible con el interés público depende mucho del marco económico general en el que operan las organizaciones gremiales. En un ambiente generalmente competitivo, en el que la reglamentación estatal es, en su mayoría, indirecta, los intereses de tales organizaciones serán probablemente compatibles con el interés público general. Por ejemplo, los pescadores que operan en un ambiente en el que están excluidas las subvenciones estatales tienen mayores probabilidades de asociar sus intereses a una industria pesquera rentable que no explota en exceso las poblaciones. Puesto que la ordenación basada en el consenso es más aceptable y menos conflictiva que la ordenación impuesta desde arriba, habría que desplegar un esfuerzo importante para promover un ambiente de competitividad general, a fin de reducir al máximo las posibilidades de que los grupos de interés puedan acaparar los beneficios derivados del apoyo y los privilegios que concede el gobierno.
En Suecia y en la CEE, la función de las organizaciones de pescadores en la regulación de los mercados de pescado fresco tiene cierto parecido con la que se observa en Noruega. A pesar de que las organizaciones de venta de los pescadores no tienen derechos de monopolio sobre el pescado fresco, en algunos lugares dominan, de hecho, el mercado. Tanto en la CEE como en Suecia, las organizaciones de pescadores, que en la Comunidad se denominan “organizaciones de productores”, están facultadas para retirar el pescado del mercado si el precio desciende por debajo de cierto nivel, y para pagar a sus miembros indemnizaciones - que en parte se financian con fondos públicos - por el pescado retirado. La participación en las organizaciones de productores es voluntaria, pero la Comisión de la CEE ha fomentado y subvencionado la formación de este tipo de asociaciones en los lugares en que los pescadores estaban escasamente organizados, como en Francia e Italia1.
Aun cuando las organizaciones de productores pueden considerarse en parte instrumentos de la política pesquera en lo que se refiere a la regulación del mercado, no se puede decir lo mismo en lo que respecta a la ordenación de los recursos. Esta es una prerrogativa de las autoridades centrales de la CEE, que establecen cupos anuales de captura sobre la base de negociaciones con los países no pertenecientes a la Comunidad con los que comparten las poblaciones de peces. El cupo de la CEE se divide luego entre los países miembros, cada uno de los cuales decide a su vez cómo distribuir su propio cupo. En los casos en que las organizaciones de productores participan claramente en la gestión de los cupos nacionales de captura, se observa que esto sucede con fines de regulación del mercado y no de ordenación de las poblaciones ícticas. La Organización de Productores de los Países Bajos puede retirar los barcos de los caladeros cuando los desembarques empiezan a ser excesivos (Anón., 1985). La Organización de Productores de Escocia distribuye el cupo nacional entre sus miembros, pero por períodos breves (por ejemplo por una semana), al objeto de asegurar precios altos y estables en el mercado (Wray, 1985). Esto se asemeja a los esfuerzos de algunos pescadores estadounidenses por regular los precios de mercado a través del control de la oferta de pescado, un problema del que hablaremos a continuación.
En la literatura se describen casos en que los pescadores regulan las capturas de manera oficiosa en beneficio propio. Aun cuando el propósito de esa regulación es mantener altos los precios mediante la limitación de la cantidad suministrada, estos casos son importantes desde el punto de vista de la ordenación de los recursos. Probablemente, los pescadores estarían dispuestos a limitar las capturas al objeto de conservar las poblaciones de peces si tuvieran un control suficiente sobre éstas y si los beneficios futuros derivados de tales medidas fueran bastante seguros.
En la costa oriental de los Estados Unidos se han registrado dos interesantes casos de este tipo. McCay (1980) describe una cooperativa de pescadores de la región de la ensenada de Nueva York que participa en esta clase de actividad. La cooperativa goza de una ventaja en cuanto a su ubicación, ya que posee el mejor muelle y los mejores servicios de desembarque de una larga franja de costa, y cualquier recién llegado tropezaría con dificultades para instalarse, debido a que la tierra es escasa y cara. Además, la cooperativa es menos dependiente del tiempo que sus competidores más cercanos en lo que respecta al acceso a los caladeros. La admisión de nuevos miembros se rige por criterios restrictivos. Una de las especies que capturan los miembros de la cooperativa es el merlán. El precio de este pescado en el mercado local es sumamente variable y sensible a las pequeñas variaciones de la oferta. La cooperativa ha descubierto que puede influir sobre los precios del merlán, en beneficio propio, limitando la oferta de este producto. A tal fin, ocasionalmente impone cupos de captura a sus miembros. Un método interesante de asegurar que se respete el cupo consiste en obligar a quienes lo superen a compartir las ganancias de la captura en exceso con los demás miembros de la cooperativa.
White (1954) describe cómo el Sindicato de Pescadores del Atlántico de Nueva Inglaterra reducía periódicamente la oferta de pescado imponiendo un cupo por embarcación o limitando el esfuerzo de pesca. La finalidad de ello era obtener un mejor precio en las subastas, ya que los ingresos de los pescadores estaban determinados en gran medida por el precio al costado del buque a través del sistema de repartición proporcional. Ahora bien, como la conservación de las poblaciones no era el objetivo primario, las medidas adoptadas para limitar la oferta eran en realidad derrochadoras, ya que entrañaban la descarga de pescado en el mar. No obstante, en un pleito en el que fue acusado por el Estado de Massachusetts de conspirar contra los consumidores, el sindicato arguyó que la limitación de las capturas era beneficiosa para la conservación. Además, el sindicato era más receptivo que los propietarios de embarcaciones ante las medidas de conservación recomendadas por los biólogos marinos, por ejemplo el empleo de redes de arrastre con luz de malla más grande. Sin embargo, no había hecho ningún intento de dar importancia a la conservación de los recursos en las negociaciones colectivas con los armadores, por lo que se podía sostener que su apoyo a la conservación era poco decidido, y solo tenía carácter incidental. El Tribunal Supremo de Massachusetts, en todo caso, no quedó impresionado con el elemento de conservación introducido en la política del sindicato y juzgó que la limitación de las capturas era ilegal debido al efecto que se pretendía obtener sobre los precios del pescado (White, 1954).
El fallo del Tribunal Supremo de Massachusetts no es el único caso de este tipo. Hubo un período en que las organizaciones de pescadores de Escocia aplicaron distintos sistemas de restricción de la pesca con la finalidad de elevar los precios del pescado. Estas prácticas fueron declaradas ilegales por el Tribunal escocés sobre prácticas restrictivas (Barback, 1976).
No cabe duda de que los pescadores escoceses y estadounidenses, al igual que los de otras partes que hayan intentado hacer lo mismo, restringieron sus capturas con el propósito de hacer subir los precios y, de esa manera, sus ingresos. Probablemente los argumentos basados en la conservación eran secundarios, y los tribunales tuvieron razón en definirlos como tales. Sin embargo, en la medida en que esas prácticas restrictivas limitaron las capturas, tienen que haber contribuido a la conservación de las poblaciones de peces. Parece ser que la ilegalidad de esas actividades estuvo determinada por la percepción de una analogía entre la industria pesquera y las industrias manufactureras que no utilizan ningún recurso de propiedad común. Si estas últimas no producen costos por los que no puedan responder (por ejemplo la contaminación del ambiente), es contrario al interés social que restrinjan su capacidad productiva en comparación con la que se crearía en un mercado competitivo. Seguramente, la hostilidad general de los tribunales hacia todas las prácticas restrictivas en la industria pesquera, independientemente de su motivación, ha desalentado a los pescadores a conservar los recursos pesqueros limitando las capturas, y podría ser una de las razones por las que hay tan pocos casos de pescadores que hayan intentado hacer este esfuerzo.
En la literatura académica y técnica figuran pocos casos de ordenación colectiva de la pesca por los pescadores mismos. Hay algunos datos sobre iniciativas espontáneas y a menudo extraoficiales de establecer derechos territoriales de pesca, particularmente en pesquerías artesanales de bajura, en sociedades menos desarrolladas y preindustriales. Esos derechos contribuyen efectivamente a resolver los conflictos originados por el espacio de pesca limitado, mientras que su efecto en la conservación es secundario y depende de los hábitos migratorios de los peces.
Se han documentado algunos casos en que los pescadores controlan los desembarques de pescado. Esto sucede por conducto de organizaciones tanto oficiales como extraoficiales, y a veces en contra de la ley. La finalidad no es conservar los recursos pesqueros, sino regular los mercados. El motivo por el que la regulación de los mercados tiene preferencia por sobre la conservación es suficientemente obvio. Los precios del mercado fluctúan de un día para otro, o incluso dentro de un mismo día, de manera que los beneficios que los pescadores recaban de la regulación de los precios son inmediatos y seguros. Los beneficios derivados de la conservación, en cambio, son a largo plazo e inciertos, y a menudo se comparten con pescadores que no pertenecen a una organización, sea oficial o extraoficial. Así pues, el hecho de que los pescadores se hayan ocupado tan poco de la conservación de las poblaciones ícticas puede atribuirse a los escasos incentivos que han tenido para hacerlo, pero ciertamente no a su incapacidad de realizar esfuerzos organizados.
En algunos casos, los gobiernos han asignado tareas especiales de ordenación a las organizaciones de pescadores. El ejemplo más importante de este tipo es el sistema japonés de derechos de pesca. En Gran Bretaña las organizaciones de productores han sido encargadas de administrar la parte británica del cupo anual de la CEE, pero eso está muy lejos de constituir una medida de conservación de los recursos. En otros países, las organizaciones de pescadores se consultan en relación con muchos aspectos de la política pesquera. Este proceso consultivo puede ser oficioso o estar sumamente formalizado, como ocurre en Noruega, y el grado de influencia de los pescadores en la política pesquera también difiere mucho de un país a otro.
Una conclusión que deseamos recalcar es que el resultado del hecho de permitir que las organizaciones de pescadores participen en la ordenación de la pesca depende de manera crucial del marco económico y de los criterios imperantes en cada país. A este respecto, las experiencias de Nueva Zelandia y Noruega se encuentran en muchos sentidos en extremos opuestos. Los pescadores de Nueva Zelandia respaldaron en general la introducción del sistema de cupos individuales transferibles, concebido para mejorar la eficiencia económica de la pesca, y este sistema se aplicó de manera aparentemente equitativa. Los pescadores de Noruega han dirigido sus esfuerzos fundamentalmente a pedir favores al Gobierno, con el resultado de que el exceso de capacidad de la flota pesquera es endémico y la necesidad de subvenciones para que los pescadores puedan vivir aumenta constantemente.
¿Hay, pues, buenos argumentos en favor de la ordenación de la pesca a través de las organizaciones de pescadores? En teoría, los argumentos que propician este tipo de solución no son del todo convincentes. Las soluciones colectivas al problema de la propiedad común descansan en razones de equidad y justicia social, más que de eficiencia, mientras que las soluciones seudo-comerciales basadas en cupos de captura transferibles o licencias de pesca concedidas a particulares o empresas ofrecen más probabilidades de fomentar la eficiencia. La asignación de cupos o licencias a las organizaciones de pescadores no es la única manera de subsanar las injusticias que entrañan esos sistemas; la concentración de las ganancias derivadas de la pesca puede impedirse mediante el arrendamiento de las licencias o los cupos de pesca, o bien gravándolos con un impuesto, mientras que la concentración de la propiedad se puede evitar sometiendo la transferibilidad a determinadas condiciones.
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