Barbara M.G.S. Ruis es especialista
en derecho internacional sobre bosques
en la Facultad de Derecho, Vrije Universiteit,
Amsterdam, Países Bajos.
Considerado lo que diez convenios mundiales vigentes dicen sobre los bosques, se deduce que su acción combinada puede no ser suficiente para llenar los vacíos que subsisten.
Muchos de los actuales tratados internacionales contienen disposiciones encaminadas a regular ciertas actividades relativas a los bosques. Sin embargo, no existe un instrumento jurídico mundial dedicado a los bosques como tema principal; no hay un tratado internacional que abarque todos los aspectos medioambientales, sociales y económicos de los ecosistemas forestales, y las tendencias políticas no apuntan a la preparación de tal tratado en un futuro previsible. En el presente artículo se hace un repaso de la presencia de los bosques en diez instrumentos multilaterales de importancia para la silvicultura. Se concluye que el planteamiento actual de promover la acción combinada de estos instrumentos puede no ser suficiente para asegurar la ordenación forestal sostenible, y se propone una expansión explícita y fundamental y una nueva orientación en el marco del Convenio sobre la diversidad biológica y de la Organización Mundial del Comercio para incluir la ordenación forestal sostenible.
Actualmente no hay ningún instrumento sobre bosques en general jurídicamente vinculante. En 1990 se iniciaron negociaciones internacionales explícitamente encaminadas a un convenio mundial sobre bosques, a propuesta y con el apoyo del G-7, el grupo de los siete principales países industrializados. Se pensó entonces que sería factible concluir un convenio sobre bosques en 1992, con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) que tendría lugar en Río de Janeiro, Brasil. Pero durante las negociaciones en Río quedó claro que la comunidad internacional estaba lejos de alcanzar un consenso sobre el contenido de un convenio sobre bosques. Hubo incluso desacuerdo sobre la conveniencia de negociar tal convenio. En su lugar, se aprobó la jurídicamente anodina «Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo» (Principios relativos a los bosques). No teniendo una declaración, de suyo, fuerza jurídica obligatoria, la inclusión en el título de esas palabras indica que este aspecto no vinculante requería una acentuación especial, reveladora de la gran divergencia de opiniones durante las negociaciones en la CNUMAD. La indicación de que era no obstante «autorizada» poco podía hacer para darle el peso de un acuerdo vinculante.
El propósito de este artículo no es analizar cuáles eran las opiniones divergentes; baste decir que en las actuaciones institucionales ulteriores a la CNUMAD en relación con los bosques, a saber el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB, 1995 a 1997), el Foro Intergubernamental sobre Bosques (FIB, 1997 a 2000) y el Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques (FNUB, 2000 hasta el presente), la voluntad internacional de llegar a un acuerdo jurídicamente vinculante no ha dejado de debilitarse1.
El menor interés por llegar a un acuerdo mundial no se limita a los bosques, sino que puede observarse también en otros ámbitos del derecho internacional sobre el medio ambiente, como pusieron de manifiesto las recientes controversias en torno a la aceptación del Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático. En 1992, había un fuerte sentimiento de urgencia y un espíritu de cooperación excepcional entre los Estados para establecer un programa de desarrollo sostenible para el futuro del planeta. Si los Principios Forestales fueron el máximo logro en aquellos días de auge medioam-biental, no es sorprendente que hoy, al instaurarse la fatiga de conferencias (los mismos puntos de vista reiterados una y otra vez, mandatos definidos estrechamente desde las capitales e intervenciones de alto nivel que a menudo consisten en meras lecturas de declaraciones), parezca menos realista esperar un instrumento significativo jurídicamente vinculante. Tal vez sería difícil lograr un consenso internacional sobre los Principios Forestales si éstos tuvieran que negociarse hoy.
El Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), junto con la Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB) establecida para apoyar su trabajo, forman la estructura internacional actual respecto a los bosques. Sus tareas consisten en reforzar el compromiso político a largo plazo para la ordenación y la explotación sostenibles de los bosques de manera congruente y complementaria con los instrumentos actuales jurídicamente vinculantes que tengan relación con los bosques. En cuanto a la labor en favor de un convenio sobre bosques, el mandato del FNUB es provisorio: examinar «los parámetros de un mandato para elaborar un marco jurídico sobre todo tipo de bosques» en el plazo de cinco años.
Ya que no parece probable la aprobación de un convenio mundial sobre bosques, al menos a corto plazo, la atención se dirige más bien a los convenios mundiales actuales para ver si sus fuerzas combinadas pueden aplicarse o ampliarse para extenderse a los bosques.
Los convenios mundiales que pueden ser más importantes en relación con los bosques son la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la diversidad biológica (CDB) y la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África. A continuación se analizan estos tres instrumentos, junto con otros siete acuerdos multilaterales (Cuadro 1), en particular en lo que concierne a su contenido de interés para los bosques. Aunque todos se interesan de bosques (por lo que se les puede llamar «tratados sobre árboles»), tienen en común el hecho de ocuparse sólo de ciertos aspectos, funciones y papeles de los bosques.
CUADRO 1. Convenios multilaterales de interés para los bosques | ||||
Convención/convenio |
Aprobación |
Entrada en vigor |
Número de |
Sitio Web |
De mayor importancia para los bosques |
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Convención sobre el Cambio Climático |
09/05/1992 |
21/03/1994 |
186 (01/05/01) |
www.unfccc.org |
Convenio sobre la diversidad biológica |
05/06/1992 |
29/12/1993 |
180 (21/06/01) |
www.biodiv.org |
Convención de lucha contra la desertificación |
17/06/1994 |
26/12/1996 |
174 (15/06/01) |
www.unccd.int |
Otros convenios de interés (por orden cronológico de aprobación) |
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Convenio de Ramsar sobre las marismas |
02/02/1971 |
21/12/1975 |
124 (12/08/01) |
www.ramsar.org |
Convención del Patrimonio Mundial |
16/11/1972 |
17/12/1975 |
164 (15/05/01) |
www.unesco.org/whc |
Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas |
03/03/1973 |
01/07/1975 |
154 (08/05/01) |
www.cites.org |
Convenio para la protección de la capa de ozono |
22/03/1985 |
22/09/1988 |
177 (15/06/01) |
www.unep.org/ozone |
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales |
27/06/1989 |
05/09/1991 |
14 (01/05/01) |
www.ilo.org; |
Convenio internacional de las maderas tropicales |
26/01/1994 |
01/01/1997 |
56 (01/05/01) |
www.itto.or.jp |
Organización Mundial del Comercio/ |
15/04/1994 |
01/01/1995 |
141 (31/05/01) |
www.wto.org |
Además de los instrumentos mundiales aquí citados, existen muchos más acuerdos, en particular regionales, encaminados a la conservación del medio ambiente, así como a la protección del hábitat y de especies particulares de la fauna y la flora. Éstos, no obstante, quedan fuera del ámbito de este artículo.
Junto al texto de los convenios se mencionan también los eventos posteriores a su aprobación, como protocolos adicionales o decisiones y resoluciones de las respectivas conferencias de las partes.
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se aprobó a consecuencia de la preocupación mundial por el calentamiento del planeta. El objetivo último de la Convención es limitar las perturbaciones producidas por el hombre en el sistema climático mundial, tratando de alcanzar un nivel estable de gases de invernadero en la atmósfera. En 1997, la conferencia de las partes aprobó un compromiso adicional jurídicamente vincu-lante, el Protocolo de Kyoto, que determina los objetivos y los métodos de la reducción de emisiones. Este protocolo ha sido firmado por 84 Estados, y al 25 de junio de 2001 ha sido ratificado por 35, pero todavía no ha entrado en vi-gor2.
Treinta y nueve países desarrollados y países con economías en transición se comprometen a reducir las emisiones de gases de invernadero en un mínimo del 5 por ciento en comparación con los niveles de 1990 entre 2008 y 2012. No obstante, el Protocolo de Kyoto no incluye otros detalles operacionales que determinen cómo han de lograrse esos recortes y cómo habrán de medirse y comprobarse esos esfuerzos.
Hay una estrecha relación entre el clima y los bosques. Los bosques actúan como grandes contenedores almacenando el carbono en la biomasa y en los suelos y como sumideros del carbono cuando aumenta su superficie de actividad, de lo que resulta una mayor absorción del dióxido de carbono atmosférico (CO2), el gas de invernadero más importante. Varias prácticas forestales desempeñan un papel significativo ayudando a frenar la acumulación de CO2 en la atmósfera. Inversamente, los bosques son una fuente de gases de invernadero cuando la biomasa arde o se descompone. Algunas prácticas seguidas en el desarrollo de plantaciones, la ordenación forestal y la agrosilvicul-tura, como la labranza y el uso de fertilizantes naturales, pueden liberar gases de invernadero.
Aunque la CMNUCC sólo menciona los bosques brevemente, el Protocolo de Kyoto es más explícito: el Artículo 2 dispone que cada una de las partes indus-trializadas «aplicará y/o seguirá elaborando políticas y medidas ... por ejemplo ... la promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, la forestación y la reforestación». En virtud del protocolo, ciertas actividades humanas para el uso de la tierra, el cambio en el uso de la tierra y el sector forestal que retiran de la atmósfera los gases de invernadero, como forestación, reforestación y prevención de la deforestación, pueden ser utilizadas por los países industrializados para compensar sus niveles de emisión. Inversamente, los cambios en las actividades que agotan los sumideros de carbono, como la deforestación, se restarán del nivel permitido de emisiones. Muchas incertidumbres y complejidades rodean este tema, y es preciso proseguir las definiciones. Las actividades para el uso de la tierra resultaron ser uno de los principales puntos de tropiezo en la conferencia de las partes en noviembre de 2000, cuando la falta de consenso hizo preciso reanudar la reunión en una fecha ulterior.
Convenio sobre la diversidad biológica
El Convenio sobre la diversidad biológica (CDB) tiene tres objetivos:
Gran parte de la diversidad biológica mundial se encuentra en los bosques; se calcula que los ecosistemas forestales contienen el 70 por ciento de las especies vegetales y animales del mundo. Desde su aprobación, el CDB ha ampliado considerablemente su horizonte para incluir los bosques en su ámbito.
En 1995, la segunda conferencia de las partes aprobó una declaración sobre diversidad biológica y bosques y subrayó que los bosques desempeñan un papel decisivo en el mantenimiento de la diversidad biológica mundial. La tercera conferencia de las partes aprobó después, en 1996, un Programa mundial para la diversidad biológica forestal. Este programa se orienta hacia la investigación, la cooperación y el desarrollo de las tecnologías necesarias para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica forestal en todos los tipos de bosques. En 1998, cuarta conferencia de las partes decidió considerar los bosques como uno de los tres temas prioritarios para la sexta en 2002. Estableció además un Grupo Especial de Expertos Técnicos sobre Diversidad Biológica Forestal. Este grupo tiene como mandato asesorar sobre investigación científica y desarrollo, revisar la información disponible sobre la situación y las tendencias de la diversidad biológica forestal y las amenazas que pesan sobre ella y proponer acciones para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica forestal. Ha mantenido dos reuniones y podría convertirse en un foro interesante como marco para una amplia política de biodiversidad forestal.
Sesión plenaria de la quinta conferencia de las partes del CDB en la sede del PNUMA en Nairobi, Kenya, mayo de 2000
- INSTITUTO INTERNACIONAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE/A. HENRY
La conferencia de las partes del CDB cuenta con el apoyo de un órgano subsidiario de asesoramiento científico, técnico y tecnológico, que trabaja en numerosas cuestiones relacionadas con la diversidad biológica, con inclusión de temas como incendios forestales y aprovechamiento de recursos forestales no madereros. El CDB ha influido también en el diálogo mundial sobre los bosques por su papel en la valoración de los conocimientos tradicionales sobre los bosques de los pueblos indígenas y de las personas que obtienen de ellos su sustento en el proceso GIB/FIB. El CDB contiene ciertamente artículos sobre los indígenas y los conocimientos tradicionales relativos a los bosques, pero al mismo tiempo presenta también el riesgo de que los pueblos indígenas se vean como un «recurso» en favor de la biodiversidad, esto es como personas que pueden brindar conocimientos sobre los componentes de la biodiversidad, y no como personas titulares de derechos legales, sociales, culturales y económicos al respecto.
Otro vínculo influyente para los bosques es el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), que financia proyectos en el marco del CDB en apoyo de actividades relacionadas con la diversidad biológica, incluida la biodiversidad forestal. Además, el CDB estableció en 2000 la Iniciativa de Taxonomía Mundial, que se refiere asimismo a los bosques.
La ordenación forestal sostenible es una parte importante de las acciones correctivas previstas en la Convención de lucha contra la desertificación para hacer frente a la desertificación
- FAO, DEPARTAMENTO DE MONTES/FO-0948/S. BRAATZ
Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África
La Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África pretende luchar contra la desertificación, mitigar los efectos de la sequía y contribuir al desarrollo sostenible. Ello requiere estrategias a largo plazo para mejorar la productividad de la tierra y rehabilitar, conservar y utilizar de manera sostenible los recursos de tierra y agua, mejorando así las condiciones de vida de los pueblos. La protección y la expansión de los bosques son elementos importantes en la Convención, ya que los bosques realizan importantes funciones ecológicas que mitigan los efectos de la sequía e impiden la desertificación. Probablemente las estrategias contra la desertificación reducen también las pérdidas forestales, y viceversa. Unos ecosistemas forestales intactos contribuyen a estabilizar los suelos; en consecuencia, la deforestación promueve tanto la desertificación como la degradación de la tierra. La deforestación tiene graves consecuencias en lo tocante a escorrentía, erosión del suelo y pérdida de la fertilidad del suelo.
Además de este nexo ecológico, las condiciones socioeconómicas subyacentes y las causas de las pérdidas forestales y de la desertificación son muy similares. La deforestación y otras prácticas forestales insostenibles aplicadas por comunidades rurales pobres con fines económicos, comerciales o de supervivencia han contribuido a la degradación de la tierra y a la pérdida de fertilidad de los suelos en muchos países en desarrollo. La gestión forestal sostenible es una parte importante de las acciones correctivas contempladas en la Convención para hacer frente a la degradación de la tierra, promover el desarrollo agrícola y rural sostenible y reducir la pobreza rural.
La significación de la Convención para los bosques es potencialmente enorme, pero su no aplicación y su inobservancia y las persistentes incertidumbres respecto a la financiación hacen difícil que se defina con más precisión el programa de trabajo en lo que se refiere a la inclusión de los bosques.
Convenio de Ramsar sobre las marismas de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas
El objetivo del Convenio de Ramsar sobre las marismas de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convenio de Ramsar) es la conservación y el buen uso de los humedales mediante la acción nacional y la cooperación internacional. Más de mil espacios, con un total superior a 80 millones de hectáreas, están clasificados como humedales de importancia internacional. Algunos de estos espacios contienen ecosistemas forestales, como los manglares, aunque no puede establecerse el número exacto, ya que en el convenio no se identifican los bosques en cuanto tales.
Originalmente, el Convenio de Ramsar se orientaba exclusivamente a la conservación de los humedales como hábitat de aves acuáticas, pero con el tiempo se ha extendido para abarcar los más amplios efectos de la destrucción de humedales. Su conferencia de las partes ha tomado varias decisiones de reconocimiento de la importancia de los humedales no sólo por sus aves acuáticas, sino también por su diversidad biológica y otras funciones ecológicas y ambientales. Se ha hecho más hincapié en el concepto de desarrollo sostenible, incluyendo por ejemplo la participación de las comunidades locales y de los pueblos indígenas. Desde 1999, los criterios para clasificar un humedal como de importancia internacional han sido los siguientes:
Convención sobre la protección del patrimonio mundial cultural y natural
La Convención sobre la protección del patrimonio mundial cultural y natural (Convención del patrimonio mundial) aspira a establecer un sistema de protección colectiva del patrimonio cultural y natural de valor universal sobresaliente. Los Estados reconocen su deber de asegurar la protección, conservación y transmisión a generaciones futuras de su patrimonio cultural y natural. Los bosques pueden considerarse como patrimonio natural, definido como «los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza natural » (Artículo 2).
La Convención establece la Lista del patrimonio mundial en la que se enumeran tales espacios. Las directrices opera-cionales de la Convención, concebidas como guía para el establecimiento de la lista, son un mecanismo flexible abierto a nuevos conceptos. La última revisión (Comité Intergubernamental de Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, 1999) establece que los espacios de patrimonio natural incluidos deben ser «ejemplos eminentemente representativos de procesos ecológicos y biológicos de la evolución y el desarrollo de ecosistemas y comunidades de plantas y de animales terrestres» o «contener los hábitats naturales más representativos e importantes para la conservación in situ de la diversidad biológica....» (párrafo 44).
Actualmente la lista se compone de casi 700 espacios de patrimonio mundial. De ellos, 41 son bosques tropicales, con 30,6 millones de hectáreas. Otros tipos de bosques están incluidos también en la lista; Thorsell y Sigaty (1998) han contado 61 espacios que contienen zonas forestales protegidas importantes. Se han identificado otros espacios forestales para su posible inclusión en el patrimonio mundial. Sin embargo, la mayoría de los espacios seleccionados tienen una superficie relativamente reducida.
Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres
La Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) se propone proteger ciertas especies de la fauna y la flora silvestres amenazadas por la sobreexplotación debida al comercio internacional, mediante un sistema de permisos de importación y exportación. Se orienta exclusivamente al comercio, y parte del supuesto de que el control de los mercados internacionales contribuirá a salvaguardar las especies amenazadas. La Convención opera inscribiendo las especies amenazadas en las listas de uno de sus tres apéndices, que representan diferentes niveles de control en el comercio internacional. Se incluyen en los apéndices numerosas especies de animales silvestres, pero hasta ahora sólo se han incluido 16 especies arbóreas, principalmente utilizadas por su madera. La inclusión de especies madereras de mayor importancia comercial ha sido objeto de controversia creciente en los últimos años, porque algunas partes en la Convención creen que podrían introducirse así restricciones comerciales injustas. Aunque las listas de los apéndices de la CITES sirvan para alertar sobre la necesidad de actuar para una mejor gestión y conservación de ciertas especies, está claro que las listas en cuanto tales no conservan las especies.
La décima conferencia de las partes de la CITES reconoció en 1997 que «el intercambio comercial puede ser benéfico para la conservación de especies y ecosistemas cuando se lleva a cabo a niveles que no son perjudiciales para la supervivencia de las especies en cuestión»; sin embargo, observó igualmente «que puede haber especies maderables que están amenazadas debido a los niveles perjudiciales de su utilización y al comercio internacional.»
En 1994, la CITES formó el Grupo de Trabajo sobre la Madera para estudiar los problemas de aplicación derivados de la inclusión de especies madereras en la Convención y para revisar la definición de los términos y unidades utilizados para describir las partes y los derivados de los árboles madereros en el comercio. La CITES ha constituido también un Grupo de Trabajo sobre la Caoba y un Comité de Plantas.
Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
Las emisiones de ciertos gases por obra del hombre -en particular clorofluoro-carburos (CFC) y halones (compuestos halógenos gaseosos utilizados por ejemplo para extinguir fuegos)- reaccionan con el ozono y agotan la capa de ozono, elevando los niveles de rayos ultravioletas que pueden ser nocivos para la salud humana y el medio ambiente. En el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (Convenio de Viena), los Estados asumieron el compromiso de proteger la capa de ozono contra esos gases destructivos y de cooperar en la investigación para el mejor conocimiento científico de los procesos de que se trata. El Convenio de Viena es un acuerdo marco, sin objetivos precisos ni calendarios para la acción. En 1987 se convino un Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, que ha sido modificado después cuatro veces. Muchos Estados no han ratificado todavía esas modificaciones. El protocolo contiene normas internacionales detalladas sobre la producción y el consumo de sustancias químicas que agotan el ozono y aspira a reducir y finalmente eliminar las emisiones de origen humano de sustancias agotadoras del ozono.
El Convenio establece un marco para la adopción de medidas para proteger «la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes... de las actividades humanas que modifiquen... la capa de ozono» (Artículo 2). El régimen del ozono es importante para los bosques principalmente por el nexo entre el agotamiento de la capa de ozono y los posibles efectos nocivos que ello podría tener sobre los bosques (Artículo 1.2). En los bosques comerciales, puede recurrirse a la mejora genética de árboles y a la ingeniería genética para mejorar la tolerancia a las radiaciones ultravioletas-B (UV-B), pero en bosques no controlados o naturales estos métodos no son una opción. Aunque muchas especies arbóreas forestales parecen ser tolerantes a UV-B, los efectos nocivos UV-B pueden acumularse lentamente en los árboles año tras año (PNUMA, 1998). Si bien puede sostenerse que la aplicación del régimen del ozono sería beneficiosa para los bosques, el régimen del ozono no considera explícitamente los bosques.
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (Convenio de la OIT Nº 169)
El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la OIT se propone también proteger los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas. Las partes asumen la responsabilidad de emprender acciones para proteger tales derechos, con la participación de los pueblos interesados, y para garantizar el respeto de su integridad.
Los pueblos indígenas están con frecuencia asociados a los bosques; los bosques ofrecen el hábitat y son importantes para ellos por razones económicas, sociales y culturales. El interés por conservar y administrar los bosques coincide a menudo con el interés por la supervivencia y la integridad de las culturas y los conocimientos de los pueblos indígenas.
Los artículos pertinentes del Convenio se encuentran en la sección que trata de los derechos sobre la tierra (Artículos 13 a 19), por ejemplo:
También tienen interés:
El Convenio de la OIT no presta una atención específica a los bosques, aunque su programa de ejecución comprende actividades como administración de heredades ancestrales y administración de recursos medioambientales y naturales. Aunque en Convenio sólo ha sido ratificado por 14 Estados, ciertamente influye sobre las políticas nacionales y es considerado como un instrumento importante sobre los pueblos indígenas en el derecho internacional.
Convenio internacional de las maderas tropicales
El Convenio internacional de las maderas tropicales (CIMT) -sobre un producto básico- tiene por objeto facilitar el comercio de maderas tropicales y asegurar las exportaciones a partir de fuentes sostenibles. La participación en la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT), administradora del Convenio, está limitada a los Estados productores o consumidores de maderas tropicales. El Convenio entró en vigor en 1985, pero un convenio renegociado entró en vigor en 1997. Durante la renegociación, las posiciones de Estados productores y consumidores fueron a veces opuestas: los productores propiciaban la extensión del Convenio a maderas de toda procedencia, para someter todos los bosques a las mismas normas severas convenidas para los bosques tropicales, mientras que los países consumidores sostenían que la ampliación a un ámbito mundial estaba fuera de su mandato.
Además de promover el comercio, la OIMT se ocupa también de cuestiones medioambientales, que son objeto de intereses conflictivos que entorpecen la realización efectiva de algunos objetivos del Convenio. El Consejo de la OIMT consta de 56 miembros que representan alrededor del 75 por ciento de los bosques tropicales mundiales y el 90 por ciento del comercio internacional de maderas tropicales. Los votos en el Consejo se dividen por igual entre Estados productores y consumidores. El valor porcentual del voto dentro de cada grupo está determinado básicamente por la participación de cada Estado en el comercio de maderas tropicales, aunque los votos atribuidos a los países productores dependen también de su cubierta forestal. Dada esta estructura de la votación, la OIMT no está necesariamente bien equipada para salvaguardar el medio ambiente, ya que quienes más se benefician del comercio internacional y tienen por lo tanto mayor capacidad de voto tenderán a ser los menos entusiastas respecto a reglamentaciones medioambientales restrictivas del comercio (Hunter, Salzman y Zaelke, 1998). Los productores de la OIMT han sido en general reticentes a aprobar cualquier decisión que pueda considerarse como restricción comercial, tanto si se trata de incentivos como si se refiere a etiquetado o limitación del comercio de especies en peligro (Humphreys, 1996).
Un suceso paralelo dentro de la OIMT fue la aprobación en 1991 del «Objetivo 2000» que apuntaba a alcanzar ese año la administración sostenible de los bosques tropicales y el comercio de maderas tropicales procedentes de recursos administrados de forma sostenible. El Objetivo 2000 se formuló como propósito no vinculante, aunque puede considerarse simplemente como un proceso (Poore y Thang, 2000). Sólo se aceptó el Objetivo 2000 cuando los Estados consumidores se comprometieron a aplicar a sus propios bosques las mismas normas de administración forestal sostenible desarrolladas por la OIMT para la madera objeto de comercio internacional. La consecución del Objetivo 2000 a nivel nacional avanza a un ritmo bastante lento.
Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio
La Organización Mundial del Comercio (OMC) constituye el marco administrativo e institucional del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), revisado en 1994, y los instrumentos conexos. El sistema GATT/OMC pretende apoyar y asegurar el funcionamiento adecuado del libre comercio, teniendo en cuenta al mismo tiempo la protección del medio ambiente. La disposición más importante a este respecto es el Artículo XX del GATT, que prevé excepciones a todas las reglas comerciales para ciertos fines como la protección de la vida de animales y plantas y la conservación de los recursos naturales agotables, a reserva de que «no se apliquen... en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable... o una restricción encubierta al comercio internacional».
El sistema GATT/OMC tiene interés para los bosques por cuanto regula todo el comercio, incluido el de madera y sus productos, y porque la liberalización comercial puede tener efectos positivos y negativos sobre la explotación de los recursos naturales. Una serie de disposiciones de la OMC propician el uso de las medidas comerciales necesarias con fines medioambientales, como las que se incluyen a menudo en otros tratados sobre el medio ambiente. Por ejemplo, una prohibición de exportaciones de madera con fines de conservación podría ser compatible con el Artículo XX. En 1998 se estableció una base de datos medioambientales que contiene todas las notificaciones a la OMC relativas al medio ambiente.
El establecimiento por la OMC en 1995 del Comité de Comercio y Desarrollo es un intento de poner las cuestiones medioambientales y el desarrollo sostenible más en el centro de las labores de la OMC, pero el progreso en estas cuestiones ha sido hasta ahora bastante lento. Sin embargo, el comité ha empezado a debatir, o debatirá próximamente, sobre varias cuestiones aplicables a los bosques, como etiquetado ecológico, mejor acceso al mercado para los productos y servicios forestales, elaboración y comercialización a nivel de la comunidad de la madera y los productos forestales no madereros, plena internalización de los costos y su aplicación a la administración forestal sostenible, y certificación de productos forestales.
Se han concertado cientos de tratados medioambientales, especialmente en los últimos 30 años, sobre múltiples asuntos. Pero no han sido negociados de manera sistemática, y no hay coordinación entre ellos. El resultado es que hay vacíos y sobreposiciones en el campo que cubren.
En el Cuadro 2 se resumen los vacíos y sobreposiciones en la consideración de nueve funciones de los bosques por los diez tratados examinados en este artículo. Como puede verse en el cuadro, la palabra «vacío» no denota una ausencia total de consideración (no hay realmente vacíos totales), sino más bien una cobertura incompleta.
CUADRO 2. Vacíos y sobreposiciones en la cobertura de los diez convenios, por función de los bosques | |||||
Funciones1 |
Cobertura de los tratados |
Intersección en teoría |
Realidad de la cobertura | ||
Total |
Parcial |
Vacío |
Sobre-posiciones |
||
Conservación de la diversidad biológica y protección del hábitat de la flora y la fauna |
CDB |
Ramsar |
No |
Algo |
Esta función de los bosques se cubre bien (también con otros muchos tratados de conservación) |
Funciones relativas al clima, como retención del carbono |
CMNUCC |
Viena |
No |
No |
Buena cobertura pero subsisten dudas científicas; poca atención a los efectos sobre el microclima (local) |
Asentamientos humanos, hábitat de personas, sustento rural |
CNULD2, OIT-169 |
Sí |
No |
Poca atención a esta función | |
Patrimonio natural, valores culturales y espirituales |
OIT-169, CPM |
CDB |
No |
Algo |
Buena cobertura pero escasa aplicación |
Madera comercial industrial y sus productos, productos forestales no madereros, agricultura |
OMC, CDB, CITES, CNULD2, CIMT |
No |
Sí |
Mucha sobreposición, cobertura no exhaustiva ni completa | |
Combustibles (leña, carbón vegetal), seguridad energética |
CNULD2 |
Sí |
No |
Buena cobertura respecto a la desertificación, escasa aplicación, limitaciones financieras | |
Ecoturismo, actividades recreativas |
CPM3, OMT |
Sí |
No |
Vacío llenado por el código de ética mundial no vinculante de la Organización Mundial del Turismo | |
Protección de cuencas fluviales, regulación del ciclo del agua |
CNULD2, Ramsar |
Sí |
No |
Función que recibe muy poca atención | |
Conservación del suelo y control de la erosión |
CNULD2 |
Sí |
No |
Función que recibe muy poca atención | |
1 Para describir las funciones de los bosques se ha recurrido a FAO, 1999; Gardner-Outlaw y Engelman, 1999; Comisión Mundial de los Bosques y del Desarrollo Sostenible, 1999; e Instituto Mundial sobre Recursos, 2000. | |||||
La mención de un tratado en el cuadro se refiere a la totalidad del sistema legal creado por el tratado, con sus protocolos y las decisiones de la conferencia de las partes. «Intersección en teoría» no representa la aplicación real, sino el potencial de aplicación del tratado correspondiente. La comparación de estos acuerdos es compleja por las variaciones en el grado de compromiso político, el número de partes, la efectividad, el nivel de aplicación, la observancia, la financiación y los mecanismos de control. Conviene notar que los Principios Forestales y las propuestas de acción derivados del proceso GIB/FIB/FNUB, que no son legalmente vinculantes, cubren casi exhaustivamente las nueve funciones mencionadas en el cuadro.
Dado el número de convenciones sobre el medio ambiente, hay una perceptible resistencia a negociar nuevos tratados, como sería necesario para cubrir los vacíos. En lugar de ello, se apela a menudo como solución a la mágica acción combinada o «sinérgica» (Universidad de las Naciones Unidas, 1999). Sinergia es hoy una de las palabras de moda en el derecho medioambiental internacional. La idea es que una mejor coordinación de la aplicación de los convenios vigentes posibilitaría la cobertura de zonas inexploradas (recursos de agua dulce o ecosistemas fluviales, por ejemplo). Una mejor armonización resolvería también los conflictos en ámbitos cubiertos por más de un instrumento legal -como conservación de especies o ecosistemas determinados- pero se considera sobre todo como una oportunidad para agilizar cuestiones prácticas como gestión de la información, obligaciones de informar e investigación científica. «Mayor coordinación», «supresión de duplicaciones», «promoción de sinergias», «enfoque holístico»: estas expresiones reflejan el nuevo estilo de pensamiento en el derecho medioambiental internacional. Sin embargo, es peligroso y potencialmente perjudicial para los bosques centrar la atención tan sólo en las sinergias entre los tratados vigentes.
Algunas funciones de los bosques, como la protección de cuencas fluviales, reciben poca atención en los actuales tratados mundiales; en la foto, laderas fuertemente erosionadas en el Himalaya indio
- FAO, DEPARTAMENTO DE MONTES/FO-0239/T. HOFER
Sobreposiciones
La regla general aplicable a los derechos y obligaciones de Estados partes en tratados sucesivos relativos a la misma materia se encuentra en el Artículo 30 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, que especifica que si las partes en un tratado anterior son también partes en un tratado ulterior, prevalecen las disposiciones de este último, y el anterior sólo se aplica en la medida en que sus disposiciones sean compatibles con las del último tratado. Los problemas se plantean cuando las partes en un tratado multilateral no son idénticas (Aust, 2000). Algunos tratados (CDB, el GATT) contienen en consecuencia una «cláusula sobre conflictos» que trata de regular la relación con otro u otros tratados. Uno de los principales problemas es la falta de coordinación entre tratados vigentes y la gran dispersión en el tratamiento de las cuestiones forestales. Tampoco es adecuada la coordinación a nivel nacional, pues varios ministerios tienen competencias en la negociación y la ejecución de los diversos sistemas de tratados.
Vacíos
Todas las funciones generales de los bosques se contemplan en alguna medida por lo menos en un tratado multilateral, pero los vacíos señalados en el Cuadro 2 no dejan de ser importantes. Algunas funciones de los bosques, como las relativas al agua y al suelo, apenas son reguladas en el marco de un tratado, mientras que otras como la extracción de leña son reguladas, pero sin observancia en la práctica. Cabe distinguir tres opciones legales para cubrir los vacíos de los actuales acuerdos multilaterales que se señalan en el Cuadro 2.
La tala de árboles para hacer leña puede ser una causa importante de desertificación (en la imagen, venta de leña junto a la carretera en Malawi); la Convención de lucha contra la desertificación trata bien los problemas de la extracción de leña; sin embargo, sus disposiciones apenas se aplican
- FAO/17808/A. CONTI
Muchos convenios actuales (CITES, CIMT, Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, CDB) tratan de cuestiones referentes al comercio de productos forestales, pero no hay instrumento único que abarque el tema de manera exhaustiva
- FAO, DEPENDENCIA DE SILVICULTURA COMUNITARIA /CFU000565/R. FAIDUTTI
Las funciones de los bosques están dispersas en gran número de instrumentos internacionales separados. Algunas reciben mucha más atención que otras, y no hay un sistema jurídico integrado que considere los bosques globalmente, con la debida atención a toda la gama de bienes y servicios que proporcionan.
La realidad actual es que no hay voluntad política de iniciar las negociaciones para llegar a un acuerdo multilateral que abarque todos los aspectos de los bosques llenando los vacíos, aunque desde una perspectiva jurídica esto sería posible y tal vez deseable (aun sabiendo que la conclusión de un convenio legalmente vinculante no es una garantía de que se cumplirán los compromisos; esto sigue dependiendo de la determinación política). Las posiciones de los Estados son demasiado divergentes en cuanto a la medida en que los bosques pueden tratarse como un interés común de la humanidad -un bien comunal mundial- distinto de una propiedad absoluta. En estos tiempos, aun cuando pudiera llegarse a un acuerdo mundial, sería sólo un convenio marco marginal, destinado a ser completado en una fase ulterior con un protocolo, tras años de negociaciones difíciles y costosas.
La solución más factible y realista por el momento para establecer una reglamentación jurídica más clara y más amplia es considerar los instrumentos multilaterales vigentes, especialmente los antes señalados como potencialmente más importantes para los bosques: la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África, el Convenio sobre la diversidad biológica y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. La Convención de lucha contra la desertificación podría regular muchas funciones de los bosques, pero falta la voluntad política para estimular su aplicación y hay muchos problemas de financiación. En el contexto de la CMNUCC y el CDB especialmente, se debate actualmente mucho sobre los bosques. La CMNUCC tiene un enfoque demasiado limitado, considerando los bosques principalmente como sumideros de carbono. En cuanto al CDB, hay una tendencia perceptible en la conferencia de las partes y en la secretaría a adoptar un concepto más amplio de los bosques y a agrandar el alcance del convenio, lo que podría llenar el vacío dejado por el fracaso de las negociaciones internacionales para concertar un convenio sobre bosques. Esta tendencia se aprecia, por ejemplo, en la asunción por el CDB del papel de gestor de tareas sobre conocimientos forestales tradicionales en el GIB en 1995, y en el movimiento ulterior hacia otros ámbitos forestales (no contemplados en las negociaciones del CDB). El programa de trabajo del CDB en favor de la diversidad biológica forestal, aprobado en 1998, tiene objetivos amplios como ayudar a las partes a adoptar medidas nacionales para integrar la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica en los sistemas nacionales de administración forestal (Khalastchi y Mackenzie, 1999).
Se puede predecir que, además de la evolución del CDB hacia una mayor incorporación de cuestiones forestales, la OMC tiene la posibilidad de asumir el papel complementario de regular todos los aspectos de los bosques relacionados con el comercio. Esto podría realizarse en alguna medida si el CDB y la OMC aceptan los objetivos explícitos de llenar los actuales vacíos en el régimen forestal, con la voluntad política y la financiación correspondientes. No obstante, subsistirán algunos vacíos y sobrepo-siciones. Las cuestiones forestales dispersas en más de un instrumento multilateral no serán tan visibles como lo serían si fuesen abordadas en un solo instrumento. Además, con acuerdos separados sería difícil establecer un equilibrio entre el valor de los bosques como un recurso y su valor como fuente de productos. El escenario probable llevará a destacar sólo ciertas funciones de los bosques, en particular el comercio y la biodiversidad.
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1 Esta pérdida de entusiasmo se ve, por ejemplo, en el paso de los Estados Unidos de la posición favorable a la contraria, e incluso en el hecho de que se evite la palabra «convenio», explícitamente utilizada respecto a este objetivo en los debates de los primeros años noventa pero sustituida ahora por la menos comprometedora «arreglo».
2 Nota editorial: véase en el artículo de Moura Costa en este número una explicación sobre los requisitos para la entrada en vigor.
