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Implicaciones de las políticas económicas en la seguridad alimentaria : Manual de capacitación |
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Capítulo 1 : Seguridad alimentaria: el marco conceptual
Objetivos
Al final de este capítulo, los participantes:
1. habrán entendido los diferentes conceptos de seguridad alimentaria y cuándo utilizarlos;
2. reconocerán las relaciones entre seguridad alimentaria y otras cuestiones importantes relativas al desarrollo en el mundo actual;
3. comprenderán la importancia del aumento de la producción de alimentos para el logro de la seguridad alimentaria;
4. conocerán las principales tendencias de las economías alimentarias nacionales e internacionales.
Referencias
FAO, Documentos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación sobre cuestiones pertinentes (véase Referencias).
FAO, marzo 1994. Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, Evaluación de la situación actual de la seguridad alimentaria mundial y novedades en materia de políticas.
FAO, 1996. Food, Agriculture and Food Security: The Global Dimension, documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
IIPA, 1992. Improving Food Security of the Poor, secciones 1-4.
S. Maxwell & M. Smith, 1992. Household Food Security; A Conceptual Review, IDS.
S. Maxwell & A. Fernando, 1989. Cash Crops in Developing Countries: The Issues, the Facts, the Policies, World Development, Vol.17, No.11.
1. Conceptos de seguridad alimentaria
1.1 La seguridad alimentaria según diferentes niveles de análisis
Según la definición de la FAO, el objetivo de la seguridad alimentaria es garantizar a todos los seres humanos el acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan. Esta definición comprende tres aspectos diferentes: disponibilidad, estabilidad y acceso. El enunciado de la definición es claro en términos de seguridad alimentaria individual, y puede afirmarse que es la definición que más sentido tiene; de hecho, algunos dirían que es la única que lo tiene. La definición de seguridad alimentaria familiar, aceptada por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, perfecciona la definición anterior de la manera siguiente: "acceso material y económico a alimentos suficientes para todos los miembros del hogar, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso", lo que introduce el concepto de vulnerabilidad.
Figura 1.1: Diferentes niveles de seguridad alimentaria
Sin embargo, a veces, en especial cuando se examinan las opciones de políticas económicas nacionales, resulta útil definir la seguridad alimentaria, o con mayor frecuencia la inseguridad alimentaria, con arreglo a otros niveles, como el nacional o regional y el familiar. La Figura 1.1 ilustra las interacciones más importantes entre estos tres niveles de análisis.
Tal vez la mejor forma de definir la seguridad alimentaria desde una perspectiva nacional sea la de un equilibrio satisfactorio entre la demanda y la oferta de alimentos a precios razonables. Esta definición puede parecer un poco vaga, pero tiene por finalidad indicar una situación en que no se han producido mayores trastornos de los mercados alimentarios en los últimos años; en que se dispone de alimentos suficientes; y en que la mayoría de la población tiene acceso a tales alimentos. Otra definición posible sería la de que un país tiene seguridad alimentaria cuando ninguno de sus habitantes está expuesto a la inseguridad alimentaria. Sin embargo, esta definición, por sólida y clara que sea, excluiría prácticamente a todos los países del mundo. Conviene disponer de una definición menos radical que permita distinguir, por ejemplo, entre un país como los Estados Unidos, en el que se diría que la mayoría de las personas disfrutan de seguridad alimentaria, y otro como la República Democrática del Congo, en el que la seguridad alimentaria plantea mayores problemas.
En la definición anterior, los cambios en la seguridad alimentaria pueden identificarse en el tiempo de acuerdo con los aumentos de precios. Estos aumentos afectarán, en primer lugar, a las personas más pobres, porque gastan una proporción mayor de sus ingresos en alimentos (véase el Capítulo 2). La ausencia de desequilibrio entre la demanda y la oferta de alimentos, no quiere decir que todos los hogares del país gocen de seguridad alimentaria, sino que, si carecen de ella, es porque no tienen derecho a los alimentos, lo que los economistas llamarían demanda efectiva. No tienen posibilidad de expresar plenamente sus necesidades de alimentos en el mercado.
Hay países en que la oferta global de alimentos es del todo insuficiente para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos, incluso si se distribuyera enteramente con arreglo a esas necesidades, y no de acuerdo con el derecho a los alimentos o la demanda del mercado. Posiblemente los analistas desean identificar a los países que se hallan en esta situación extrema, sin suponer de ninguna manera por ello que los demás países no comprendidos en este grupo ofrecen seguridad alimentaria a todos sus ciudadanos.
Para el analista, es probable que la seguridad alimentaria en el hogar sea la más importante, porque el hogar es la unidad económica básica que determina el nivel de consumo individual. La mayoría de los análisis presupone que los hogares reciben los ingresos como un monto único, que las decisiones relativas a la asignación de recursos se toman a nivel de la familia y que la división del consumo entre los miembros del hogar se relaciona de algún modo con las necesidades individuales. Como se examinará en la sección 1.4, a veces ninguno de estos supuestos se basa en la realidad, aunque casi siempre reflejan las bases sobre la que se organiza la actividad económica y el modo en que a menudo se reúne la información. En general, este manual se centrará en el hogar como unidad básica de análisis. A este nivel, se considera que los hogares tienen seguridad alimentaria cuando su demanda de alimentos o sus derechos son mayores que sus necesidades, definidas como la suma de las necesidades individuales.
Desde una perspectiva individual, la definición de seguridad alimentaria es más sencilla. Una persona tiene seguridad alimentaria cuando su consumo es siempre mayor que sus necesidades, definidas como necesidades fisiológicas. El consumo viene determinado por el derecho de la persona a los recursos alimentarios del hogar. Los ingresos y los activos individuales o la posición que la persona ocupa en el hogar pueden afectar este derecho. Evidentemente, muy pocas veces la necesidad es el único factor que determina la parte del consumo alimentario en el hogar que corresponde a una persona.
Demás está decir que la seguridad alimentaria a un nivel determinado de agregación no supone la seguridad alimentaria a un nivel inferior. En un país que carece de seguridad alimentaria, casi con certeza habrá grupos de población que gozan de seguridad alimentaria, y en muchos países con seguridad alimentaria a nivel nacional, habrá grupos de población afectados por formas graves de inseguridad alimentaria. Del mismo modo, en un hogar que carece de seguridad alimentaria puede haber miembros que no lo sufren.
Hay diferentes niveles de combinación de la seguridad alimentaria con arreglo a los cuales se pueden clasificar los países. Un país puede hallarse en la situación extrema de tener un suministro de alimentos insuficiente para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos, incluso si este suministro se dividiera de manera "equitativa" (es decir, según las necesidades). En esta situación, habrá una pérdida generalizada del derecho a los alimentos, y la respuesta normativa más apropiada consistirá en el suministro de ayuda de emergencia a gran escala por los donantes internacionales. A finales del decenio de 1980, Mozambique se hallaba en esta situación.
También puede haber inseguridad alimentaria nacional, en el sentido de que tal vez el país no puede producir o importar alimentos suficientes para satisfacer la demanda del mercado. Los precios de los alimentos aumentarán y un número creciente de hogares quedará expuesto a la inseguridad alimentaria. En esta situación, es probable que los problemas de seguridad alimentaria se vinculen estrechamente con las cuestiones macroeconómicas y exijan la revisión de la política básica del gobierno.
Un país puede tener seguridad alimentaria a nivel nacional y al mismo tiempo un número considerable de hogares expuestos a la inseguridad alimentaria. En este caso, los problemas de seguridad alimentaria se identificarán en general por regiones o grupos socioeconómicos, y requerirán medidas de políticas sectoriales o selectivas.
En los países de ingresos medios e incluso en aquellos de ingresos elevados, puede haber malnutrición a pesar de que tengan seguridad alimentaria a nivel nacional o familiar. En este caso, quizás, la respuesta apropiada deba formularse en términos de educación o de salud, según se trate de malnutrición causada por inseguridad alimentaria individual o por problemas sanitarios.
Es importante identificar la índole y el nivel de los problemas de seguridad alimentaria, como primer paso para la elaboración de una estrategia encaminada a mejorarla. Aunque algunos problemas que afectan a los hogares pueden afrontarse a nivel nacional, y algunos problemas nacionales se resolverán mediante el aumento de los derechos de los hogares, la interacción entre los diferentes niveles de seguridad alimentaria tiene una importancia fundamental en la elaboración de una respuesta eficaz.
1.2 Inseguridad alimentaria crónica y transitoria
Hasta el momento no se ha hecho mención del tiempo, a pesar de que es un factor muy importante en la determinación de la índole de los problemas de la seguridad alimentaria. Es una cosa corriente establecer una diferencia entre inseguridad alimentaria crónica e inseguridad alimentaria transitoria. Cuando las personas o grupos de personas carecen permanentemente de seguridad alimentaria, se puede afirmar que están expuestos a inseguridad alimentaria crónica. La inseguridad alimentaria transitoria se manifiesta cuando los hogares hacen frente a una reducción pasajera de su acceso a los alimentos. La inseguridad alimentaria transitoria puede subdividirse en inseguridad alimentaria temporal e inseguridad alimentaria cíclica o estacional. La inseguridad alimentaria temporal se produce cuando trastornos repentinos e imprevisibles, como una sequía o el ataque de plagas, afectan los derechos de los hogares. El desempleo inesperado también puede provocar inseguridad alimentaria transitoria en los hogares urbanos. La inseguridad alimentaria estacional se produce cuando hay una estructura periódica de acceso insuficiente a los alimentos. Esta inseguridad a menudo se asocia con las campañas agrícolas, en especial cuando los hogares tropiezan con dificultades para obtener préstamos a fin de distribuir de forma equitativa las corrientes de alimentos en el tiempo. En el Recuadro 1.1 se describe esta situación en Burkina Faso.
Según la gravedad y la frecuencia con que se manifieste, la inseguridad alimentaria transitoria puede transformarse en inseguridad alimentaria crónica. Si un hogar resulta afectado por dos años consecutivos de sequía y para sobrevivir se ve forzado a vender algunos de sus activos, puede pasar de una situación de inseguridad alimentaria transitoria a otra de inseguridad alimentaria crónica.
1.3 Derechos
El destino que los hogares pueden dar a los recursos de que disponen, así como el nivel de tales recursos, depende en cierta medida de la naturaleza del entorno en que se encuentran estos hogares y de las formas específicas de las instituciones que regulan las relaciones entre los diferentes agentes económicos. Amartya Sen ha elaborado un método para examinar el problema, conocido con el nombre de análisis de los derechos, que tiene en cuenta estos diferentes elementos. El autor define los derechos como "el conjunto de diferentes productos que una persona puede exigir en una sociedad valiéndose de todos los derechos y las oportunidades que encuentre", en otras palabras, lo que las personas pueden producir, comprar o tomar prestado, de acuerdo con lo que poseen y dentro de los límites impuestos por las normas sociales y estatales. Amartya Sen identifica cuatro categorías principales de derechos:
Derechos al producto del comercio, que se refieren a lo que una persona puede comprar con los productos y el dinero de que dispone.
Derechos a la producción, que se refieren al derecho de una persona a lo que produce con sus propios recursos.
Derechos al producto del trabajo, que se refieren al derecho de una persona a la venta de su propia fuerza de trabajo, y los derechos resultantes a los productos del comercio.
Derechos sucesorios y de propiedad, que se refieren al derecho de una persona a lo que otros le ofrecen voluntariamente como las remesas, los regalos, los legados, así como las transferencias estatales como la seguridad social, la pensión y la distribución de alimentos.
Estos derechos determinan el control individual sobre los recursos que las personas pueden utilizar, de conformidad con las reglas y normas impuestas por la sociedad, para satisfacer sus necesidades, entre ellas, sus necesidades básicas de alimentos. Se trata de algo más que un simple análisis de ingresos y precios, en la medida en que, al analizar el modo en que las personas satisfacen sus necesidades alimentarias, se tienen en cuenta las instituciones comunitarias tradicionales, como los graneros comunales, o el acceso a los pastizales comunes y las instituciones estatales, como los programas de alimentación.
1.4 Grupos vulnerables
Hasta el momento, se ha hablado del nivel de agregación de la seguridad alimentaria y el factor temporal, ahora se examinarán los factores de riesgo que amenazan la seguridad alimentaria. Hay dos enfoques que pueden adoptarse a este efecto. El primero consiste en dirigir la atención hacia las características de los grupos vulnerables de una sociedad. El segundo, en examinar las causas de los riesgos que amenazan sus derechos. Los dos enfoques proporcionan ideas útiles: el primero ayuda a identificar la vulnerabilidad; el segundo, ilustra el modo en que la vulnerabilidad puede cambiar en el tiempo. La inseguridad alimentaria no se limita a las personas que tienen un régimen alimenticio deficiente en un momento dado del tiempo, sino que incluye a aquellos cuyo acceso a los alimentos es inseguro o vulnerable, es decir, a aquellos expuestos al peligro de padecer insuficiencia alimentaria.
Los grupos vulnerables pueden clasificarse con arreglo a varios criterios:
ii. Ecológico - por condiciones climáticas, accesibilidad
iii. Económico - ocupación, nivel de ingresos, sector formal o informal, tamaño de las explotaciones agrícolas, tipos de cultivos, mano de obra migrante, hogares encabezados por mujeres
iv. Demográfico - hombres, mujeres, mujeres embarazadas, madres lactantes, niños en edad preescolar, niños en edad escolar, ancianos
Una vez identificados los grupos vulnerables, la siguiente etapa consiste en examinar las causas de los riesgos que pueden amenazar la seguridad alimentaria. En el Cuadro 1.1 se presenta una clasificación de los principales tipos de derechos: capital productivo, capital no productivo, capital humano, ingresos y derechos, y una breve descripción de las principales fuentes de riesgo. Pueden tratarse de riesgos naturales, como por ejemplo calamidades climáticas como la sequía o enfermedades y plagas. Pueden tener su origen en modificaciones introducidas en las instituciones y políticas estatales, en los programas de supresión de subvenciones, en las imposiciones tributarias y en los cambios de los derechos de propiedad. Los cambios de las condiciones del mercado pueden afectar los precios a que hacen frente las personas vulnerables, sus oportunidades de empleo y el costo del mantenimiento de su capital y sus deudas. Los cambios de los derechos y obligaciones comunales pueden ser fuente de riesgos, en especial para las personas más vulnerables. Por último, los conflictos y la suspensión del estado de derecho pueden provocar una situación caótica que precipite a muchas familias, que se creía que gozaban de seguridad alimentaria, a una situación de vulnerabilidad extrema.
Algunos riesgos tienen mayores probabilidades de producirse que otros. Ello depende en gran parte de la magnitud de las variaciones climáticas del país, la estabilidad de las instituciones estatales y comunitarias y el grado de integración en los mercados, en especial en aquellos históricamente expuestos a importantes fluctuaciones. Sin embargo, el cuadro ofrece una buena clasificación de la extensa fuente de riesgos que pueden conducir a una familia a la insuficiencia alimentaria.
La definición de seguridad alimentaria utilizada en este manual abarca los tres conceptos de disponibilidad, acceso y estabilidad. Este último puede interpretarse como la incorporación de la capacidad de resistir a un deterioro de los derechos a los alimentos. Cuanto mayor sea el grado de resistencia que tenga un hogar para afrontar los riesgos, tanto mayor será su seguridad alimentaria. Los hogares más expuestos a la inseguridad alimentaria serán aquellos que tienen mayores posibilidades de perder sus derechos y que poseen la menor cantidad de activos. Lipton ha introducido el concepto de los ultra pobres para referirse a los hogares que tienen que utilizar el 80 por ciento de sus ingresos para atender menos del 80 por ciento de sus necesidades alimentarias. De hecho, los hogares que asignan más del 70 por ciento de sus ingresos a los alimentos carecen casi completamente de flexibilidad para reasignar recursos y hacer frente a un inesperado deterioro de sus derechos. Las existencias alimentarias familiares, al igual que la posesión de activos, pueden ser importantes para resistir a trastornos temporales. Sin embargo, una vez forzados a vender activos para compensar el deterioro de sus derechos, los hogares dejan de aplicar estrategias sostenibles. A menos que no se trate de trastornos temporales, tarde o temprano caerán en la insuficiencia alimentaria. Una vez que comienzan a vender sus activos productivos, reducen sus futuros derechos a los alimentos.
1.5 Distribución de alimentos dentro de los hogares
Como se afirmó anteriormente, cuando se trata de cuestiones de seguridad familiar, a menudo se escoge al hogar como unidad de análisis, aunque las necesidades se estiman a nivel individual. Las diferentes necesidades fisiológicas de los distintos miembros de la unidad familiar indican que no es justo ni eficaz dividir equitativamente entre ellos los alimentos disponibles. No es fácil observar el modo en que en realidad se distribuyen los alimentos en el interior de los hogares. Cuando las unidades familiares comparten una cocina comunitaria, es difícil calcular exactamente el consumo de alimentos de cada miembro. Se han realizado estudios a este respecto, pero son muy costosos y su ejecución lleva mucho tiempo. Aún más difícil es determinar el fundamento o base lógica de la distribución dentro de los hogares. Los indicios sugieren que ésta varía de un país a otro y según el grupo socioeconómico.
Muchos de los problemas relacionados con la utilización del hogar como unidad analítica tienen su origen en el supuesto de que sus miembros actúan conjuntamente para lograr metas y objetivos comunes, lo que casi nunca corresponde a la realidad. En un hogar pueden surgir conflictos por razones de sexo, edad, capacidad de trabajo y otros derechos individuales. Los procesos de toma de decisiones en el seno de las unidades familiares pueden ser sustancialmente diferentes, como, por ejemplo, entre una familia rural tradicional de Asia, región en la que el hombre es indudablemente el jefe del hogar y puede tener acceso preferencial a los alimentos y otros recursos, y otra de Africa meridional, en la que los hogares son encabezados por mujeres y los hombres adultos trabajan en las minas.
Varios estudios realizados en diferentes partes de Asia muestran que el consumo de los hombres adultos aumenta en relación con las necesidades cuando el hogar se halla en una situación de inseguridad alimentaria crónica. Este hecho puede interpretarse de dos maneras. La decisión de favorecer a los hombres en la distribución de alimentos puede obedecer a una estrategia deliberada de supervivencia, adoptada por toda la unidad familiar para asegurar el ingreso que el hombre aporta como sostén principal del hogar. En este caso, se trata claramente de un problema de inseguridad alimentaria en el hogar que se mejorará mediante un aumento general de los derechos familiares. Otras veces, cuando el hombre adulto, de acuerdo con sus derechos individuales, tiene mayor poder, la desigualdad en la distribución puede ser el resultado de un conflicto en el seno del hogar. En este caso, el aumento de los derechos familiares no mejorará necesariamente la seguridad alimentaria de los otros miembros del hogar, a menos que no se oriente selectivamente y excluya de hecho a los hombres adultos.
Cuadro 1.1: Fuentes de riesgos para la seguridad alimentaria de los hogares
La distribución de alimentos dentro de los hogares puede cambiar cuando se producen alteraciones en los derechos. Hay indicios de que en las zonas rurales de la India meridional, un aumento en los precios disminuiría aún más la ingesta calórica de las mujeres en los hogares, por contra, saldrían más beneficiadas en caso de una disminución de los precios de los alimentos. Según los indicios de que se dispone sobre Orissa, en la India, y el Africa subsahariana, en épocas de escaseces alimentarias, como en casos de hambruna, los niños tienen la preferencia frente a hombres y mujeres adultos.
Se ha sugerido que en Africa del Norte, Asia meridional y Oriente Medio es más conveniente centrarse en la familia nuclear conyugal (es decir, madre, padre y niños) como unidad de análisis que en el Caribe, América Latina y Africa subsahariana, donde las estructuras familiares son más complejas. Sin embargo, como lo han demostrado los intentos por aplicar programas de alimentación selectivos, en todos los casos resulta difícil elegir a miembros específicos de la familia. La entrega de alimentos a un miembro del hogar, cualquiera que sea la estructura interna de ese hogar, afectará la distribución de los alimentos restantes dentro del mismo. Todos los estudios sobre planes de alimentación suplementarios, trátese de planes que utilicen la alimentación en el lugar o las raciones para llevar a casa, muestran fugas hacia otros miembros de la familia.
Es discutible cuán deseable sea tratar de influir en la distribución de alimentos dentro de los hogares mediante técnicas sociales indirectas. La mayoría de las veces, el aumento de la seguridad alimentaria en general tendrá por consecuencia regímenes alimenticios adecuados para los diferentes miembros del hogar. Las personas encargadas de formular los programas y analizar las políticas deben reconocer la complejidad de la distribución de alimentos dentro de los hogares y los posibles efectos que puede producir cualquier modificación de los derechos de uno de sus miembros, en particular cuando se hace a expensas de los otros. Sin embargo, esta es una esfera en que todavía nuestra comprensión sigue siendo muy incompleta.
2. Tendencias recientes de la economía alimentaria mundial
A mediados del decenio de 1970, se consideraba que el mundo se hallaba en medio de una grave crisis alimentaria. El clima adverso en Asia meridional, Europa, América del Norte y la ex URSS perjudicó los suministros de cereales. Esta situación, asociada a la modificación de la política ganadera de la URSS, que aumentó la demanda de cereales importados, creó grandes dificultades en los mercados mundiales de cereales. La subida de los precios del petróleo de la OPEP en 1973 provocó un aumento de los precios de la energía y otros insumos del sector agrícola, como los fertilizantes. Se preveía que este alza exacerbaría en mayor grado la crisis alimentaria mundial.
En la época en que se celebró la conferencia, es decir, en octubre de 1974, lo peor de la crisis de los precios de los cereales ya había pasado. A finales del decenio de 1980, la situación se había modificado profundamente. Entre mediados de los años setenta y mediados de los años ochenta, las existencias mundiales de cereales prácticamente se duplicaron. En el último cuarto de siglo, la producción total de cereales siguió aumentando, y el crecimiento de las producciones de trigo (3,8 por ciento), arroz (3.0 por ciento) y maíz (2,7 por ciento) superó con facilidad el crecimiento demográfico. Como se muestra en el Cuadro 1.2, en los últimos treinta años la oferta mundial de alimentos per cápita siguió aumentando por término medio, desterrando del presente la pesadilla malthusiana. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 se abordaron las cuestiones de la seguridad alimentaria familiar, la pobreza, la sostenibilidad y el medio ambiente.
El examen detallado del Cuadro 1.2 muestra que incluso las cifras correspondientes a amplias agrupaciones de países varían considerable en cuanto a nivel y tendencia. Aunque se observa un crecimiento sustancial de los suministros de alimentos en los países en desarrollo, éste procede en su mayor parte de Asia oriental, el Cercano Oriente y Africa del Norte. Las cifras correspondientes al Africa subsahariana muestran un empeoramiento del suministro alimentario desde comienzos del decenio de 1970. Las cifras relativas a la disponibilidad de alimentos per cápita, que se examinarán más detenidamente en el Capítulo 2, no bastan para garantizar la seguridad alimentaria de los países de esa región. Sin embargo, hay que tener cuidado al formular hipótesis sobre la base de estos datos agregados. Aunque las cifras relativas al Africa subsahariana consideradas en su conjunto son muy bajas, a comienzos del decenio de 1990 el suministro alimentario per cápita de Mauritania se situaba en torno a las 2 600 calorías por día. Las elevadas cifras medias de América Latina ocultan el hecho de que en Bolivia el suministro alimentario per cápita era de alrededor de 2 000 calorías.
Cuadro 1.2: Suministros alimentarios per cápita para el consumo humano directo, cifras históricas y proyectadas
En los países desarrollados también se registran variaciones. Los trastornos de los sistemas de mercadeo y producción, causados por la fragmentación de la ex URSS y el abandono del modelo de economía de planificación centralizada en Europa oriental, redujeron los suministros alimentarios a comienzos del decenio de 1990, aunque la disponibilidad global de alimentos era mucho mayor que la de cualquier región en desarrollo.
Las cifras relativas al suministro global ocultan el modo en que se obtiene el suministro alimentario. Como se mencionó anteriormente, los países pueden incrementar sus suministros alimentarios aumentando la producción interna o importando alimentos. Como se indica en el Capítulo 3, la estrategia que se adopte puede afectar la seguridad alimentaria dentro de los países, mientras se adaptan los canales de distribución interna. Del mismo modo, las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria nacional cambiarán de carácter cuando los países pasen a depender en mayor grado de los mercados internacionales para atender sus necesidades alimentarias.
En el Cuadro 1.3 aparecen los porcentajes sobre la producción total de cereales por región y habitante relativos a tres períodos, así como las proyecciones para el año 2010. También se presentan datos sobre el comercio neto de cereales por región para los mismos períodos. El cuadro muestra que el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo producen aproximadamente la misma cantidad de cereales, pero, en términos per cápita, esta producción es casi tres veces superior en el mundo desarrollado que en el mundo en desarrollo. Si se exceptúan a las ex economías de planificación centralizada, actualmente los países desarrollados son exportadores netos de cereales, y, según las previsiones, para el año 2010 también las ex economías de planificación centralizada, consideradas en su conjunto, se convertirán en exportadores netos. Las importaciones netas de cereales de los grupos de países en desarrollo han aumentando a lo largo del tiempo y se prevé que seguirán aumentando.
Los cereales no son más que una parte del cuadro general. Cuando los países tienen claras ventajas comparativas para la producción de cultivos no cereales o de ganado para la exportación, puede tener sentido aumentar la dependencia del mercado mundial mediante la exportación y la utilización de divisas para importar cereales (este asunto se examina más a fondo en la sección 4.2 del presente capítulo). Además, en muchos países, en especial de Africa, los cultivos de raíces pueden ser tan importantes como los cereales, y tal vez más importantes que ellos, para suministrar la base de alimentos amiláceos del régimen alimenticio. Sin embargo, la tendencia de los países en desarrollo a transformarse en importadores netos de cereales se ha ido acentuando y seguirá haciéndolo a medida que aumenten los ingresos y, con ellos, la demanda de alimentos [véase el Recuadro 1.2 sobre la situación en China]. A medida que los países en desarrollo recurran cada vez más a métodos intensivos de producción animal, la demanda de cereales y raíces para piensos que estos métodos suponen determinará un ulterior aumento de las demandas de importación. Esta situación tiene graves consecuencias para la vulnerabilidad a los aumentos de los precios internacionales de los sistemas alimentarios y la seguridad alimentaria de los países de bajos ingresos con importantes limitaciones de divisas.
3. Seguridad alimentaria y objetivos principales del desarrollo
3.1 Seguridad alimentaria, pobreza y crecimiento
Durante el último decenio, en el mundo desarrollado y en las ex economías de planificación centralizada los gobiernos han sido objeto de importantes presiones para que limitasen sus intervenciones en la economía a aquellas esferas en que, por razones de disfunción del mercado o por necesidad de alguna forma de acción colectiva, podían ser más eficaces que los mercados en la organización de la actividad económica y el suministro de bienes y servicios. En general, se ha reconocido que las economías de dirección centralizada y las economías en las que los gobiernos han cumplido un papel importante en el suministro de bienes y servicios han tenido estructuras y precios de incentivo distorsionados, que en general no han beneficiado a los grupos más vulnerables de la sociedad y han tenido repercusiones negativas en las tasas de crecimiento económico.
Facilitar un marco institucional que asegure el funcionamiento eficaz de los mercados y aliente el crecimiento dirigido por el sector privado es una función fundamental que cumplen los gobiernos, pero no es la única. Los gobiernos también desempeñan un papel importante en la creación de un marco de derechos y obligaciones que mantenga unida a la sociedad y responda a las necesidades de sus ciudadanos.
Este marco es particularmente importante cuando se trata de la seguridad alimentaria. A un nivel fundamental, el estado es la institución que, en teoría, y en la mayoría de los países en la práctica, determina y protege los derechos de propiedad. Si los derechos de propiedad no se hicieran valer, atender sus propias necesidades alimentarias se volvería una cuestión de distribución de fuerzas y de relaciones familiares con los que tienen el poder. Los mercados dejarían de ser rentables y la producción y el intercambio de alimentos disminuirían rápidamente, como se ha comprobado en los países asolados por guerras civiles. De ahí la importancia del estado en proporcionar un marco estable para la producción y el intercambio. Como se examinará en el Capítulo 5, el estado también puede intervenir en la construcción de infraestructuras y en la reducción de las disfunciones del mercado en el sector agrícola.
Como puede observarse en el Recuadro 1.3, desde épocas remotas el estado ha intervenido, a menudo y principalmente en su propio interés, para garantizar algunos niveles mínimos de seguridad alimentaria con objeto de asegurar la estabilidad política. La intervención estatal dependerá no sólo de la ideología política y los intereses del gobierno, sino también de su capacidad de intervención. En los países pobres ocurre con frecuencia que los gobiernos, por incapacidad de aplicar programas e imponer regulaciones en zonas remotas, adoptan medidas que influyen de manera importante en los derechos de las zonas urbanas, pero con consecuencias mínimas para las zonas rurales.
La inseguridad alimentaria es una consecuencia casi inevitable de la pobreza. En condiciones normales, las personas y las familias deberían tener acceso a alimentos suficientes para satisfacer sus necesidades si disponen de recursos suficientes. En situaciones de guerra o hambruna, los derechos de las personas pueden cambiar de valor rápidamente, y resulta difícil estimar la riqueza o incluso precisar su significado. Sin embargo, en economías razonablemente estables, la pobreza y la seguridad alimentaria pueden percibirse como aspectos diferentes del mismo problema de fondo. Esta percepción explica por qué algunos estudios han dejado de centrar su atención en la seguridad alimentaria para preocuparse por la seguridad de los medios de subsistencia. Centrarse en la seguridad alimentaria tiene la ventaja de subrayar el predominio del sector alimentario y agrícola en la vida de las personas pobres, en particular de las zonas rurales.
Además, proporciona un marco para un examen general de las numerosas intervenciones y programas de alimentos que se ejecutan para hacer frente a las cuestiones de la pobreza. Sin embargo, al leer este manual, hay que tener siempre presente que las iniciativas más amplias para hacer frente a la pobreza también deberían mitigar la inseguridad alimentaria.
En el pasado, algunos analistas establecieron una dicotomía en cierto modo artificial entre el logro de la eficacia y el mejoramiento de la equidad. Ahora se acepta en general que el crecimiento económico es una condición necesaria para una solución sostenible del problema de la pobreza y la inseguridad alimentaria. El crecimiento aumentará los ingresos y la riqueza de las personas pobres y, por tanto, mejorará su acceso a los alimentos y reducirá su vulnerabilidad a las adversidades económicas. Al mismo tiempo, proporcionará a los gobiernos los medios para aplicar programas orientados a combatir la pobreza y realizar las transferencias de recursos para que los pobres participen en el proceso de crecimiento. En el decenio de 1970, el enfoque de redistribución con crecimiento sostenía que las transferencias de ingresos y activos a los pobres permitirían que las personas desfavorecidas se transformaran en fuentes de crecimiento, e incluso podrían determinar una tasa de crecimiento general de la economía más elevada de lo que se hubiera conseguido con una distribución del ingreso menos equitativa. Probablemente se trata de una afirmación mucho más radical de lo que se estaría dispuesto a aceptar hoy, pero la mayoría de los analistas estarán de acuerdo en que en muchos países en desarrollo los pobres son en potencia el mercado más importante y, por ello, merecen que se les incorpore en el proceso de crecimiento. Se sigue debatiendo si la transferencia de recursos activos a los pobres es la mejor forma de asignar recursos limitados.
3.2 Seguridad alimentaria, población y medio ambiente
Con las actuales tasas de crecimiento demográfico, la población del mundo aumenta alrededor de mil millones de personas por decenio. Uno de los principales problemas que afronta la sociedad mundial es hallar el modo de producir alimentos suficientes para este número de personas sin degradar el medio ambiente. Es probable que las decisiones que se adopten hoy en materia de fertilidad no influyan sino de manera insignificante en el número de habitantes de la tierra en los próximos diez o quince años, pero tendrán suma importancia en los decenios posteriores.
La población crece con mayor rapidez en las zonas más aquejadas por la pobreza. Para las personas pobres, la elevada fertilidad puede ser una opción lógica y razonable. La mano de obra es el principal activo que poseen y los niños valen más por sus manos que por su cerebro. Sin embargo, para los países y regiones, un elevado crecimiento de la población puede ser un importante factor de pauperismo. En Africa, por ejemplo, pese a que en el decenio de 1980 se registró un crecimiento positivo de los ingresos y la producción alimentaria, las elevadas tasas de crecimiento demográfico superaron este crecimiento y dieron lugar a tasas de crecimiento per cápita negativas.
Cuanto más rápido entren los países en una situación de transición demográfica (el paso de una situación con elevadas tasas de natalidad y mortalidad a otra con bajas tasas de natalidad y mortalidad), más se reducirá el ritmo de crecimiento de la población. Se sabe cada vez con mayor certeza que hay dos factores que contribuyen de manera importante a acelerar la marcha de un país hacia una situación de transición demográfica. Uno es la prosperidad general del país, en particular la prosperidad de las personas más pobres. Al aumentar la seguridad alimentaria y decrecer la pobreza, las tasas de fertilidad disminuyen. Ello se debe en gran parte a la reducción de las incertidumbres que tienen que soportar las familias pobres. La tasa de mortalidad infantil disminuye, de suerte que los niños tienen mayores probabilidades de supervivencia. Como aumenta la riqueza, crece la preocupación de las familias por mejorar la calidad del capital humano, en lugar de incrementar simplemente su número. La instrucción de los hijos se vuelve económicamente viable.
El otro factor se refiere a la situación de la mujer en la sociedad. A medida que las mujeres mejoran su nivel de instrucción y adquieren más poder dentro del hogar, las tasas de fertilidad disminuyen. Las opciones de las mujeres aumentan y la fertilidad deja de ser el criterio principal para valorarlas.
Así, para los países interesados en frenar el crecimiento demográfico, es importante asegurar que el crecimiento económico se realice de modo tal que aumente la seguridad alimentaria de las personas más pobres y garantice el acceso de las mujeres y los niños a la educación.
La reducción del crecimiento demográfico también es importante para el medio ambiente. El crecimiento de la población reduce la disponibilidad per cápita de recursos fijos, como la tierra y, en menor medida, el agua. Aunque las innovaciones técnicas pueden aumentar la productividad de estos recursos, también pueden causar problemas ambientales, en particular el empleo de fertilizantes y plaguicidas químicos.
Según las previsiones, en los próximos dos decenios la degradación de las tierras causará importantes problemas ambientales en Asia sudoriental y América Latina, amenazará los suministros alimentarios procedentes de las tierras de regadío de Asia meridional y sudoriental, y pondrá en peligro la seguridad alimentaria de las personas pobres, en particular de Asia meridional y occidental y Africa. Desde un punto de vista técnico, es posible sanear la mayoría de las tierras degradadas, pero la pobreza, la falta de tecnología, el escaso valor de las tierras y las políticas inadecuadas limitan la capacidad de los agricultores para hacerlo.
Con frecuencia se supone que la falta de seguridad alimentaria y la pobreza son las causas principales de la degradación del medio ambiente. Sin duda, se trata de factores que intervienen en la expansión de las tierras agrícolas en zonas forestales, la deforestación en busca de combustible, y la erosión de los suelos por la explotación de tierras inadecuadas para el cultivo. La mayoría de las veces, las familias afectadas por la inseguridad alimentaria son las causantes de esta degradación en su búsqueda de medios que permitan atender sus necesidades alimentarias. Se sostiene que los pobres tienen un horizonte cronológico reducido y no pueden permitirse invertir en programas de conservación de suelos. Si pudiesen hacerlo, estas familias seguramente preferirían atender sus necesidades básicas de otra manera. No hay pruebas elocuentes que demuestren que los pobres no se hacen cargo de las consecuencias de sus actividades en el medio ambiente.
Sin embargo, hay otros factores. Está la cuestión de la propiedad de los recursos. A menudo, son los ricos quienes extienden el cultivo a las tierras vírgenes (o agotan las existencias, en el caso de la pesca), no para asegurarse los alimentos sino para alimentar al mundo desarrollado mediante la expansión del comercio agrícola, la producción animal y la pesca. Problemas como las escorrentías y la contaminación química, y los conflictos por el uso del agua, se producen con mayor frecuencia en las economías desarrolladas.
A menudo, los sistemas de mercado no valoran los recursos debidamente. Los agricultores dudan si invertir en las tierras porque no tienen la posibilidad de recuperar la inversión en el mercado o no pueden hacer valer sus derechos de propiedad. Las estructuras institucionales tal vez son inadecuadas.
Hay ejemplos prometedores de proyectos que parecen haber obtenido buenos resultados. En una zona densamente poblada de Kenya, se logró que los agricultores, contradiciendo los conocimientos tradicionales, entreplantaran sus cultivos con nuevas especies de árboles rentables y redujeran así las posibilidades de erosión de los suelos en el futuro. En India se han aplicado planes de reforestación con buenos resultados. Gran parte depende de la estructura institucional y la participación de las comunidades locales. La tecnología debe tener una rentabilidad positiva en relación con el tiempo dedicado por los participantes.
A largo plazo, no hay contradicción entre la conservación de los recursos de tierras y agua y la seguridad alimentaria. Sin tierras y agua suficientes, no hay seguridad alimentaria. A corto plazo, puede haber un conflicto real para las familias pobres. La investigación debe persistir en la elaboración de tecnologías de conservación que susciten el interés de las familias de escasos recursos, e identificar y modificar los obstáculos institucionales a la protección del medio ambiente.
4. La importancia del aumento de la producción de alimentos para lograr la seguridad alimentaria
4.1 La agricultura como motor para la reducción de la pobreza
En un estudio preparado para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, la FAO mostró que de 93 países en desarrollo clasificados según el porcentaje de la población asentada en zonas rurales y el suministro alimentario per cápita (utilizando datos de 1990), ningún país en que más del 75 por ciento de la población vivía en zonas rurales tenía un suministro alimentario per cápita superior a las 2 500 Calorías diarias. En los países en que el suministro alimentario per cápita superaba las 3 000 Calorías, menos del 60 por ciento de la población vivían en zonas rurales. Había una correlación sumamente negativa entre las dos variables.
Sin embargo, para muchas familias pobres la producción de alimentos es a menudo un camino para salir de la pobreza; en realidad, muchas veces es el único de que disponen. En la mayoría de los países en desarrollo de bajos ingresos, la agricultura es el sector económico más importante. La pobreza es un fenómeno predominantemente rural y para las familias rurales la agricultura es la fuente principal de ingresos y derechos. Los procesos de producción agrícola requieren gran densidad de mano de obra, y la mano de obra es un activo del que muchas familias rurales disponen en abundancia (aunque a menudo las familias encabezadas por mujeres carecen incluso de este activo).
Con frecuencia, el crecimiento agrícola es la clave del crecimiento económico general de estas economías. El dominio de la agricultura sobre los demás sectores es tal que una baja productividad agrícola trastornaría completamente el resto de la economía. Al mismo tiempo, el crecimiento de la agricultura a menudo da lugar a un aumento de las oportunidades de empleo para los campesinos sin tierra y los agricultores de escasos recursos. Hay fuertes lazos con el sector rural no agrícola. Por ejemplo, en el decenio de 1990, en Malawi se levantaron las restricciones de la producción de tabaco impuestas a los pequeños agricultores. Aunque en ese momento menos del 10 por ciento de los pequeños agricultores cultivaban tabaco, los ingresos extras que recibieron como consecuencia de esta medida estimularon la demanda de servicios rurales y bienes de consumo, principalmente alimentos elaborados e implementos agrícolas, y tuvieron un importante efecto multiplicador en la economía nacional.
El futuro de muchas familias rurales aquejadas por la pobreza depende necesariamente del sector agrícola, porque es muy difícil que otro sector pueda absorber a corto o mediano plazo el elevado número de personas que trabajan en él.
Muchas veces, la expansión del crecimiento agrícola determina un aumento de la producción alimentaria, debido a la importancia de la producción de alimentos para los agricultores de semisubsistencia con aversión al riesgo. Cuando ello ocurre, evidentemente se produce un mejoramiento directo de la seguridad alimentaria de estas familias. Sin embargo, un crecimiento sostenido del sector rural puede mejorar indirectamente la seguridad alimentaria de todos los habitantes de las zonas rurales, y no sólo de los agricultores, como consecuencia de la mayor integración en el sistema de mercado y el mejoramiento de los lazos con el resto de la economía. Ello debería reforzar los mercados locales de alimentos y hacerlos más fiables y, de este modo, aumentar el acceso a los alimentos de los compradores netos de productos alimentarios y permitir que los agricultores se especialicen en producciones que entrañen menos riesgos.
Aunque es importante reconocer el papel que desempeña la agricultura en el crecimiento económico y la necesidad de realizar inversiones adecuadas en el sector agrícola, no es lo mismo que promover una política de autosuficiencia alimentaria. En la siguiente sección se hablará del debate que opone la autosuficiencia alimentaria a la especialización agrícola desde la perspectiva de la seguridad alimentaria.
4.2 Seguridad alimentaria y autosuficiencia alimentaria ¿dos objetivos contrapuestos?
4.2.1 La autosuficiencia alimentaria como objetivo nacional
En general, por autosuficiencia alimentaria se entiende el grado en que un país puede satisfacer sus necesidades alimentarias con su propia producción. A veces, se ha pensado que la manera preferible de mejorar la seguridad alimentaria de un país consiste en aumentar el nivel de autosuficiencia, y esta idea no deja de tener una cierta atracción de carácter intuitivo. Se puede pensar que un país ejerce un control mayor sobre su suministro alimentario si no depende de los mercados internacionales, en los que es posible que las importaciones de alimentos provengan de países políticamente hostiles. Además, se tiene la impresión de que los países en desarrollo pueden ser objeto de explotación en los mercados internacionales. La autosuficiencia suele medirse por la tasa de autoabastecimiento, es decir, el grado de contribución de la producción nacional al consumo interno total, sin incluir los cambios de existencias.
La autosuficiencia alimentaria como objetivo del desarrollo constituye una de las finalidades principales de la estrategia adoptada por los países africanos en el Plan de Acción de Lagos de 1980, aunque este nunca llegó a aplicarse completamente. Sin embargo, varios países africanos han declarado la autosuficiencia alimentaria como un objetivo prioritario de sus planes nacionales.
Los conceptos de autosuficiencia alimentaria y seguridad alimentaria se diferencian en dos cuestiones fundamentales:
Los teóricos de la economía han sostenido discusiones encarnizadas sobre este asunto, pero, desde un punto de vista pragmático, gran parte depende de la situación específica del país. Nadie sugeriría que Singapur o Hong Kong deben fijarse como objetivo prioritario el logro de la autosuficiencia alimentaria. Por otro lado, el Banco Mundial, entre otras organizaciones, ha reconocido que la India ha logrado reducir notablemente la inseguridad alimentaria mediante el fomento de la producción interna de alimentos. La producción de cereales aumentó, pasando de 90 millones de toneladas en 1970 a 130 millones de toneladas en 1985. De haberse importado, esta cantidad extra de cereales habría costado 10 000 millones de dólares EE.UU. por año. El Banco Mundial llegó a la conclusión de que era difícil imaginar progresos que hubieran contribuido tanto a la seguridad alimentaria como los que habían favorecido este rápido aumento de la producción.
Los que creen que los países deben desarrollar la especialización internacional tanto dentro de la agricultura como entre la agricultura y otros sectores de la economía, afirman que un país no podrá explotar plenamente su potencial productivo si no logra aprovechar las ventajas comparativas. En el Recuadro 1.4 se sostiene que Egipto prosperaría si parte de los recursos invertidos en la producción de trigo se destinasen a promover otros cultivos.
Los que piensan que la autosuficiencia ofrece mayores beneficios, afirman que las ventajas comparativas ofrecidas por cultivos de exportación como el té o el caucho no son inherentes a los recursos físicos de los países, sino la consecuencia de inversiones anteriores en determinadas industrias, realizadas a menudo por potencias coloniales que buscaban materias primas para sus propias industrias o su propio consumo. Sostienen que esta situación ha forzado a algunos países a producir productos expuestos a relaciones de intercambio decrecientes en mercados internacionales inestables por naturaleza. Lejos de aumentar su seguridad alimentaria, estos países tienen ingresos de exportación decrecientes que fluctúan sin orden ni concierto, lo que dificulta la planificación de las importaciones y la elaboración de planes de desarrollo nacionales o sectoriales a medio plazo.
Determinar si los precios de algunos productos agrícolas no alimentarios han disminuido en comparación con los precios de los cereales es un asunto que requiere una investigación empírica. En algunos casos ha sido así, pero no en otros. Una vez más, algunos mercados de productos han tenido un comportamiento muy inestable en los últimos años, lo que ha causado dificultades a algunos países. Sin embargo, en general, no hay pruebas de que la inestabilidad de los ingresos de exportación obstaculice el crecimiento cuando el nivel medio del PIB es mayor de lo que hubiera sido de no haber mediado dicha especialización.
Hay un argumento más sugestivo para destacar la importancia de la autosuficiencia alimentaria en el caso de que el principal alimento básico de un país se comercialice en el mercado internacional en cantidades reducidas y de lugar a un mercado poco activo. Es el caso del maíz blanco y quizás del arroz. Cuando ello ocurre, el aumento de la demanda por más de un importador principal puede determinar un alza de los precios y crear dificultades a todos los importadores.
Los problemas de la dependencia de un cultivo también se presentan como una razón para destacar la importancia de la autosuficiencia alimentaria. Se trata de un argumento válido en contra de la dependencia de un cultivo de exportación principal, situación que suele caracterizar a los países muy pobres. Los países más prósperos suelen tener una mayor diversidad de productos, como Brasil, que exporta otros productos, por ejemplo la soja, si bien el café es la fuente principal de los ingresos por exportación. Este es un argumento en favor tanto de la diversificación de las exportaciones como de la concentración en la producción de alimentos.
De hecho, oponer los cultivos de exportación a los cultivos alimentarios es una forma falaz de plantear la cuestión.
Se ha constatado que a menudo los cultivos alimentarios y los cultivos de exportación prosperan y decaen juntos. Las políticas gubernamentales hacia el conjunto del sector agrícola tienen más importancia que los incentivos otorgados a un tipo de producción en lugar que a otro. Si la agricultura de exportación prospera, seguramente prosperará también la producción de alimentos, y viceversa. Sin embargo, a veces sucede que la infraestructura y la investigación favorecen a los cultivos de exportación. Los gobiernos podrían tomar más iniciativas para promover estos servicios en favor de los productores de cultivos alimentarios.
La posibilidad de que la dependencia de las importaciones perjudique la seguridad alimentaria suscita válidas preocupaciones. Ello sucede en particular cuando los países tienen acceso a los mercados mundiales en condiciones de precios distorsionados, por ejemplo, mediante un tipo de cambio sobrevalorado o porque existe la posibilidad inmediata de importar ayuda alimentaria en condiciones favorables. Los gobiernos pueden caer en la tentación de no atribuir importancia al sector agrícola nacional, y si las políticas discriminan la producción alimentaria, es posible que los derechos de las personas que viven de la producción y distribución de alimentos se reduzcan. Si las importaciones alimentarias no llegan a las zonas rurales porque los canales de comercialización no se han desarrollado suficientemente, posiblemente los precios de los alimentos producidos dentro del país aumentarán y afectarán el acceso a los alimentos, en especial de la población rural pobre. La cuestión depende del modo en que se distribuyen los beneficios de la producción agrícola y de la eficacia del sistema de comercialización. Debido a ello, es razonable sugerir que, en el caso de países de bajos ingresos en los que los sistemas de comercialización no están bien desarrollados, la mejor manera de contribuir a la seguridad alimentaria consiste en aumentar la producción alimentaria.
4.2.2 La agricultura de subsistencia frente a la integración en el mercado - argumentos referidos a la familia campesina
A menudo, cuando se hace referencia a la familia campesina, se presentan argumentos semejantes a los del riesgo que entraña la comercialización y la dependencia del mercado. Se afirma que la inseguridad alimentaria aumenta cuando los pobres dependen más del mercado para procurarse los alimentos. Un eminente economista sostiene que:
Abundan las pruebas de que los mercados pueden dejar de funcionar en épocas de hambruna, con el consecuente aumento de la inseguridad alimentaria para las personas que dependen de ellos. Sin embargo, las malas cosechas también pueden tener consecuencias devastadoras en las zonas en que los mercados no se han desarrollado suficientemente. Las personas muy pobres están siempre expuestas a las adversidades, trátese de una mala cosecha o de un alza de precios. Las personas que disponen de tierras para cultivar, un derecho de producción a los alimentos, por lo general no se hallan entre los más pobres de la sociedad, como ocurre a menudo con los campesinos sin tierras, a quienes no les queda más que la dependencia del mercado o la caridad para procurarse alimentos.
La mayor integración en el mercado puede ofrecer posibilidades para aumentar los ingresos, los derechos y la seguridad alimentaria. También puede entrañar riesgos. Tal vez el más grave sea solicitar préstamos para la compra de insumos, o de alimentos en situaciones de extrema necesidad, y perder activos, entre ellos la tierra, en caso de mala cosecha. Se trata de un riesgo que posiblemente valga la pena afrontar si los mercados funcionan bien. Sin embargo, en muchas ciudades y aldeas rurales los mercados tienen un carácter sumamente monopolístico y a menudo vinculan la producción y los mercados del crédito en detrimento del prestatario. Cuando el proceso de integración en mercados imperfectos entraña un incremento del número de campesinos sin tierra, la seguridad alimentaria resulta perjudicada. Sin embargo, los agricultores de subsistencia siempre necesitarán dinero en efectivo para comprar medicamentos, pagar la matrícula escolar de sus hijos, o comprar prendas de vestir. Si se prescinde de la especialización y la integración en el mercado, tal vez sea imposible mejorar la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia más allá de un cierto nivel muy bajo. A largo plazo, los gobiernos deben adoptar medidas para mejorar el funcionamiento de los mercados y contrarrestar los poderosos intereses locales que manipulan los mercados en beneficio propio.
El Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, con sede en Washington D.C., ha realizado varios estudios sobre los efectos de la introducción de cultivos comerciales en la seguridad alimentaria. En el Recuadro 1.5 se examinan las conclusiones a que llegaron dichos estudios con respecto a la producción de azúcar en Kenya. Estas conclusiones no difieren de las de otros estudios realizados en Filipinas y Gambia. No se encontraron indicios suficientes que demostraran que la comercialización afectase adversamente el estado nutricional, aunque la mayoría de las veces los pequeños agricultores diversificaron sus cultivos en lugar de abandonar enteramente la producción alimentaria. Las consecuencias y mejoras nutricionales que se observaron fueron a menudo muy pequeñas y eclipsadas por limitaciones higiénico-sanitarias. La seguridad alimentaria podía mejorarse aumentando las oportunidades de empleo, pero esta posibilidad variaba según el cultivo, aunque muchos cultivos comerciales requieren gran densidad de mano de obra. La mayoría de los efectos adversos encontrados se asociaban con los cambios en la propiedad de activos, en especial de las tierras.
Hay pruebas elocuentes de que en varios países la distribución del ingreso dentro de la familia varía con el aumento de la comercialización de la producción agrícola. A menudo se observa que los hombres controlan los ingresos procedentes de la producción de cultivos comerciales. Este hecho puede influir de manera importante en el modo de utilización del ingreso. Por ejemplo, en Africa occidental se da la tendencia de que hombres y mujeres trabajen en diferentes esferas de la actividad económica. Ellos controlan diferentes tipos de ingresos y tienen diferentes tipos de gastos. Es más probable que las mujeres se encarguen de las compras de alimentos e inviertan los ingresos extras en aumentar el consumo alimentario. Los hombres muestran una tendencia a encargarse de las grandes compras, las inversiones en la casa y los gastos de escolaridad. Esta diferencia puede explicar por qué el aumento de los ingresos resultante de la producción de cultivos comerciales aparentemente no ha determinado un aumento del consumo de alimentos.
La expansión de los cultivos comerciales no debería afectar adversamente los ingresos de las mujeres, pero cuando ello sucede, tal vez porque las mujeres tienen menos tierras para cultivar o porque se les necesita para que contribuyan con mano de obra a la producción de cultivos comerciales, es posible que el consumo y la nutrición familiar resulten perjudicados. Cuando la producción de cultivos alimentarios se reduce, también pueden producirse efectos negativos. Hay más probabilidades de que los ingresos en especie, por ejemplo la producción de alimentos de subsistencia, se destinen al consumo familiar que a los ingresos comerciales.
Los sectores agrícolas de la mayoría de los países se hallan muy integrados en la economía de intercambio. Es raro encontrar una producción de subsistencia verdadera, salvo en algunas de las regiones más pobres y menos adelantadas del mundo. Ello quiere decir que en muchos países la seguridad alimentaria de la mayoría de los grupos vulnerables depende en gran parte del funcionamiento eficaz de los mercados. Esta situación no concuerda con la imagen romántica que a menudo se presenta de los pequeños agricultores. Es importante que los encargados de la formulación de políticas se den cuenta de la vulnerabilidad de los más pobres a las fallas de funcionamiento de los mercados alimentarios y a los riesgos a que hacen frente cuando avanzan hacia una mayor integración en los mercados.
A menudo hay un buen argumento en favor del incremento de la producción alimentaria nacional, en particular para los países más pobres con déficit de alimentos. Puede ser el modo más directo de aumentar los derechos de los pobres. Sin embargo, poner a la autosuficiencia como una cuestión de principio por encima de las cuestiones más amplias relativas a la seguridad alimentaria familiar y nacional, puede provocar la pérdida de los derechos que afectaría particularmente a los pobres.
Actividades relacionadas con el Capítulo 1
Introducción
1. La actividad 1 que se propone a continuación, ha de referirse a un caso nacional específico. Según los datos de que se dispongan, puede tratarse del país en que se celebra el curso o del país de origen de los participantes.
2. De acuerdo con las circunstancias en que se utilice el manual, la actividad 2 puede desarrollarse con la ayuda de una computadora o utilizando una calculadora. Es posible reemplazar los datos utilizados en la actividad 1.
Actividad 1-1: Identificación de grupos vulnerables
Los participantes deben identificar por lo menos cuatro (más sí procede y sí disponen de tiempo) grupos importantes de la población del país elegido expuestos a la inseguridad alimentaria. Deberán facilitar detalles sobre la localización geográfica, las principales fuentes de derechos alimentarios y el número aproximado de miembros de cada grupo.
Actividad 1-2: Producción de cultivos alimentarios versus producción de cultivos de exportación
Azania es un país sin litoral y, por tanto, paga algo más por sus importaciones y recibe menos por sus exportaciones que un país que tiene vínculos más estrechos con el sistema internacional de comercio. Muchos de sus agricultores cultivan tierras adecuadas para la producción de maíz o tabaco. El maíz puede cultivarse empleando variedades locales, que necesitan muy pocos insumos, o semillas híbridas que necesitan fertilizantes. En estos momentos el país importa maíz casi todos los años y puede vender todo el tabaco que produzca. Los siguientes son los presupuestos físicos de los cultivos:
N.B.: La mano de obra no representa una limitación y toda la mano de obra utilizada es familiar.
Los precios* de los productos y de los insumos en Us $/Kg son los siguientes:
*N.B. Estos precios, son los "precios económicos", que reflejan los costes de oportunidad de producir un bien en términos de otros.
¿Qué cultivos debería promover el gobierno para utilizar de manera más eficaz los recursos agrícolas del país? ¿Si tuviese en cuenta las consideraciones relativas a la seguridad alimentaria, cambiarían sus recomendaciones?
¿ Hay otros factores que los agricultores deberían tomar en consideración al decidir sus planes de cultivos?
[Hay que tener presente que Azania es un país expuesto a sequías periódicas. En años de escasas precipitaciones, el rendimiento del tabaco varía mucho menos que el del maíz local o el maíz híbrido. El maíz híbrido resulta particularmente afectado en años de escasas precipitaciones. Los precios internacionales del tabaco y el maíz han mostrado variaciones considerables en los últimos años, hasta de 40 por ciento de un año a otro. Sin embargo, con respecto a las tendencias de precios, el precio del tabaco parece mostrar una tendencia descendente mientras que el del maíz muestra movimientos ascendentes].
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