Salvaguardia Especial para la Agricultura: fortalecimiento de las reformas de los países en desarrollo para su acceso a los mercados^[31]

Los mercados agrícolas son por naturaleza cíclicos y están sujetos a grandes fluctuaciones debidas, entre otras cosas, a las variaciones climáticas. Subvenciones a la producción y a las exportaciones agrícolas, así como las prácticas anti-competitivas de las empresas comerciales (estatales y privadas) también afectan al desarrollo normal del comercio y de los intercambios comerciales. Al reducir los aranceles y consolidarlos a niveles bajos, los países están cada vez más expuestos a la inestabilidad del mercado agrícola externo y a los aumentos de las importaciones capaces de hacer desaparecer actividades de producción agrícola viables, bien establecidas o incipientes. La vulnerabilidad a esos choques externos es motivo de especial preocupación para los países en desarrollo que están procurando desarrollar su potencial agrícola y diversificar la producción a fin de aumentar su seguridad alimentaria y mitigar la pobreza.

Hay numerosos ejemplos de aplicación de compromisos de reducción por países en desarrollo en que las medidas de reducción han ido acompañadas de aumentos más frecuentes de las importaciones que han dañado o han amenazado con dañar o desplazar una producción interna viable^[32]. Para hacer frente a esta situación, algunos países han reaccionado, en los casos en que los aranceles aplicados eran inferiores a niveles consolidados, variando (aumentando) los derechos dentro de los límites de sus niveles consolidados o modificando o imponiendo otros cargos^[33]. Sin embargo, al disminuir los tipos consolidados, las posibilidades de aplicar medidas de esa índole se reducen en consecuencia. En efecto, debido al riesgo real de los aumentos de las importaciones, muchos países que no tienen acceso a un instrumento eficaz de salvaguardias son renuentes a reducir aún más sus aranceles consolidados, en particular, a niveles que les impidan modificar los aranceles aplicados como instrumento de salvaguardias eficaz.

En la OMC existen dos instrumentos sobre salvaguardias: el artículo XIX del GATT de 1994 (y las normas previstas en el Acuerdo sobre Salvaguardias de la Ronda Uruguay) y las disposiciones de salvaguardia especial (SGE) previstas en el Acuerdo sobre la Agricultura (art. 5). Ambos instrumentos fueron concebidos para hacer frente al problema de los aumentos repentinos de las importaciones que causan o amenazan con causar daño grave a productores nacionales viables^[34]. El primero de estos dos instrumentos trata de la posibilidad de un aumento de las importaciones después de introducir reducciones arancelarias. En esos casos, para dar tiempo a los productores nacionales para que se ajusten gradualmente a la mayor competencia, el país importador podrá revocar temporalmente toda o una parte de la concesión arancelaria si las investigaciones realizadas por las autoridades competentes revelan que el aumento de las importaciones es tal que causa graves daños a los productores nacionales de productos similares o directamente competitivos. Dichas medidas deberán aplicarse, sobre la base de la nación más favorecida, a las importaciones de todas las procedencias por un período máximo de ocho años respecto de un producto en particular (diez años en el caso de los países en desarrollo).

Se espera que el país que se proponga revocar sus concesiones arancelarias con arreglo a estas disposiciones ofrezca una indemnización comercial a los países cuyos intereses comerciales se vean perjudicados. Si no se puede llegar a un acuerdo sobre una indemnización comercial adecuada, los países afectados pueden adoptar medidas de represalia, normalmente en forma de suspensión de una concesión u otra obligación a que tenga derecho el país que aplica la medida de salvaguardia. En términos generales, si bien el artículo XIX y el Acuerdo sobre Salvaguardias permiten que se apliquen medidas de salvaguardia en los casos en que un aumento de las importaciones amenace a los productores nacionales, en la práctica existen limitaciones a la aplicación de esas disposiciones. Pocos países en desarrollo tienen los recursos y la capacidad institucional y jurídica necesaria para aplicar esas medidas que, además, requieren pruebas del daño y suponen un proceso jurídico prolongado y costoso. Para que estas disposiciones se conviertan en un instrumento eficaz de salvaguardia para los países en desarrollo es necesario simplificarlas y mejorarlas.

Otra posibilidad sería mejorar las disposiciones de salvaguardia especial en vigor, que están concebidas en función del carácter y los problemas específicos del sector agrícola. Debido al proceso de negociación de la Ronda de Uruguay, esas disposiciones se adoptaron como parte de una serie de disposiciones sobre la arancelización, y el recurso a la salvaguardia especial quedó limitado a los países que emprendían un procedimiento de arancelización. Sin embargo, en el actual entorno comercial exclusivamente arancelizado a que se enfrentan todos los miembros de la OMC, se presenta la anomalía de que algunos de ellos (véanse los anexos I a III) tienen el derecho de utilizar la salvaguardia para la agricultura en los casos de aumentos de las importaciones, mientras que otros, incluidos muchos países en desarrollo vulnerables, carecen de ese derecho. Treinta y seis miembros de la OMC se han reservado el derecho de recurrir a las disposiciones de salvaguardia especial, y ello para un número limitado de productos en cada caso. Puesto que muchos países en desarrollo no han procedido a la arancelización sino que han ofrecido "consolidaciones del tipo máximo", pocos de ellos tienen acceso a esas disposiciones. Además, también se plantean cuestiones con respecto a las modalidades de aplicación.

Actualmente existen dos tipos de situaciones para las que se autoriza aplicar medidas de salvaguardia: un aumento del volumen de las importaciones o una brusca caída de los precios de importación. Se definen los niveles de activación respecto del volumen a los precios, así como la cuantía de derechos adicionales que pueden imponerse por encima del nivel máximo consolidado.

Con arreglo a la salvaguardia especial basada en el volumen de las importaciones, el volumen de activación se deriva de: i) el promedio de las importaciones realizadas en los tres últimos años; ii) el porcentaje de importaciones en relación con el consumo interno en el mismo período, y iii) la variación del volumen absoluto del consumo en el último año respecto del que se disponga de datos (véase el cuadro 1). El nivel de activación es tanto más elevado (y tanto menor la probabilidad de utilizar la activación), cuanto mayor sea el promedio de importaciones durante los tres años, cuanto menor sea el porcentaje de las importaciones en relación con el consumo interno y cuanto más rápidamente crezca el consumo interno. El derecho adicional máximo no podrá exceder del 30 por ciento del derecho propiamente dicho en vigor en el año en que se invoca la salvaguardia especial; además, no podrá mantenerse más allá de finalizado el año en el cual se haya impuesto y no podrá ser aplicado a las importaciones que se realizan con arreglo a contingentes arancelarios.

Con arreglo a la salvaguardia especial basada en el precio, el precio de activación se define como el valor medio del precio c.i.f. del producto en cuestión en el período de base 1986-88, expresado en moneda nacional. El nivel permitido del derecho adicional depende del grado en que el precio de importación sea inferior al nivel de activación (ver el Cuadro 2 y las Figuras 1 y 2). Cuanto más disminuya el precio de importación por debajo del nivel de activación, mayor será el derecho. Sin embargo, el derecho adicional no compensa totalmente la caída del precio de importación^[35].

Ilustración gráfica de la salvaguardia basada en el precio

Figura 1: Derecho adicional en virtual de la SGE basada en el precio

Figura 2: Efecto en el precio de la SGE adicional basada en el precio, suponiendo un precio de activación de 120 dólares de los EE.UU.

Si bien hasta el momento no se ha recurrido a estas disposiciones de manera generalizada, la salvaguardia especial se considera un importante instrumento de salvaguardia en el sector agrícola debido a que su aplicación es automática. Es evidente que una de las razones para la creación de este instrumento específico del sector fue el reconocimiento de que la disposición de salvaguardia general del GATT de 1994 no ofrecía el grado de seguridad que deseaban los países para su transición hacia un régimen exclusivamente arancelario y para reducir los aranceles con el transcurso del tiempo.

Sin embargo, es incierto el futuro de las disposiciones de salvaguardia especial, concebidas para que permanezcan en vigor durante el proceso de reforma, tal como establece el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. En el marco de la continuación del proceso de reforma, algunos miembros de la OMC han pedido que se las eliminara, mientras que otros han sugerido distintas opciones para su continuación de forma revisada, incluida la posibilidad de hacerlas extensivas a todos los países (en desarrollo y desarrollados) y a todos los productos agropecuarios^[36]. Sin embargo, es necesario examinar con detenimiento las consecuencias de una aplicación general de las salvaguardias^[37].

Al examinar cómo podría ampliarse la salvaguardia especial, es importante tener presente el que fue su propósito originario, a saber permitir a los países elevar sus aranceles aplicados por encima de los tipos máximos consolidados en los casos en que, aun cuando se aplicara el tipo máximo, los productores nacionales tendrían dificultades. Es probable que éste sea más el caso de los productos con derechos arancelarios consolidados relativamente bajos que de aquellos con derechos arancelarios consolidados relativamente altos. En consecuencia, un instrumento ampliado del tipo de la SGE puede tener que limitarse en lo que respecta tanto al alcance de su cobertura (los productos a los que se aplique) como a su profundidad (alcance de los derechos adicionales permitidos).

Los elementos de una salvaguardia especial revisada para la agricultura podrían incluir lo siguiente:

• El criterio básico para que un producto pueda beneficiarse podría ser que su derecho arancelario consolidado sea inferior a un determinado umbral. Otra posibilidad es que haya umbrales múltiples, y que el derecho arancelario adicional permitido guarde una relación inversa con el umbral. Para los derechos arancelarios consolidados bajos sería posible aplicar un arancel adicional más alto, y viceversa^[38]. La ventaja adicional de este criterio es que da a los países un incentivo para que reduzcan sus derechos arancelarios consolidados, a saber que podrán aplicar aranceles más elevados cuando lo necesiten, es decir, para hacer frente a un repunte de las importaciones o a un descenso brusco de los precios de importación.

• Un criterio adicional podría relacionarse con las posibilidades del país de apoyar a los productores nacionales mediante transferencias oficiales^[39]. A fin de diferenciar entre los países que disponen de otros medios para apoyar a los agricultores en los años de precios bajos, el acceso a la salvaguardia especial para la agricultura podría limitarse a aquellos en que la ayuda interna total no exceda de una cierta proporción del valor de la producción nacional.

Estos dos criterios apuntan a restringir la aplicación de las medidas de salvaguardia al objetivo para el que fueron concebidos, es decir, proteger a los productores nacionales contra los aumentos de las importaciones y contra la amenaza de precios muy bajos dictados por el mercado mundial, cuando la protección que se derive de las medidas en frontera y/o de las medidas de ayuda interno existentes sea limitada.

Anexo I - Miembros de la OMC elegibles para utilizar la Salvaguardia Especial para la Agricultura

* Número de líneas arancelarias agrícolas abarcado por la salvaguardia especial como proporción del número total de líneas arancelarias agrícolas.

** Miembro de la Unión Aduanera del África Meridional (UAAM).

*** Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA).

n.d. = no disponible.

Fuente: Documento de la OMC G/AG/NG/S/9, 6 de junio de 2000, Cuadro 1.

Anexo II - Aplicación potencial de la salvaguardia especial para la agricultura por número de partidas arancelarias y grupos de productos

Nota: Puesto que las listas difieren en cuanto al nivel de desglose de los aranceles, las cifras de la primera columna de este cuadro no son fácilmente comparables entre sí. En muchos casos, el derecho a recurrir a la salvaguardia especial se limita a sólo una parte del epígrafe de cuatro dígitos del SA del que se trata.

Fuente: Documento G/AG/NG/S/9 de la OMC, 6 de junio de 2000, Cuadro 2.

Anexo III - Aplicación posible de la salvaguardia especial para la agricultura: Número de partidas arancelarias comprendidas en cada categoría de productos

* Para la definición de las categorías de productos y los códigos utilizados, véase el apéndice del presente anexo.

** Todo el capítulo 15.

Fuente: Documento de la OMC G/AG/NG/S/9, 6 de junio de 2000, Cuadro 3.

Apéndice del anexo III - Definición de las categorías de productos

Observaciones de Dale E. Hathaway

Director,

Centro Nacional para Políticas Alimentarias y Agrícolas

Washington, D.C.

El fundamento lógico es indudable - Si se espera negociar grandes rebajas en los aranceles agrícolas, los países deberán tener alguna protección para las industrias agrícolas expuestas a un repunte en las importaciones o precios de importaciones extremadamente bajos que podrían dañar permanentemente o eliminar un sector competitivo viable. Este es un problema importante para los países en desarrollo que carecen de recursos públicos para compensar a los productores.

Peligros - Existe una tendencia a elaborar medidas tan malas como los problemas que solucionan. Los contingentes arancelarios son un buen ejemplo. Por lo tanto, se debería asegurar que el sistema elaborado no se termine convirtiendo en un nuevo mecanismo proteccionista.

Algunas realidades políticas - Los países desarrollados no cederán sus SGE a menos que tengan acceso a la salvaguardia recientemente elaborada para la agricultura. Se debe considerar esta última para todos los productos en todos los países con reglas especiales para países en desarrollo en cuanto a algunos aspectos operacionales.

Algunos principios generales - Asegurar una aplicación fácil y simple de salvaguardia agrícola, pero establecer criterios para delimitar su uso en situaciones de aumento de las importaciones o de precios de importación muy bajos y productos que tienen las tarifas consolidadas bajo un nivel específico. Desarrollar un período de reducción progresiva para que la protección vuelva gradualmente al nivel original. Este período podría ser más largo para los países en desarrollo. Se deberían definir y conocer con anticipación