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CAPÍTULO 3 - INSTRUMENTOS POLÍTICOS INNOVADORES Y EVALUACIÓN EN EL DESARROLLO AGRÍCOLA Y RURAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - BENJAMIN DAVIS


Introducción[23]

Durante la última década, los países de América Latina y el Caribe han iniciado una serie de innovadores programas en el desarrollo rural. Estas innovaciones han comprendido toda la gama de actividades rurales y bienes incluyendo la formación de capital humano, el desarrollo de actividades no agrícolas, así como también la producción agropecuaria más tradicional. Las intervenciones específicas van desde programas de transferencia monetaria condicionada que apuntan a la vez a la superación de la pobreza rural y a la formación de capital humano, programas de transferencia monetaria condicionada que apuntan al mismo tiempo a servir de compensación frente a la liberalización del comercio y a asegurar una producción agrícola continua, hasta proyectos de transferencia de tecnología agrícola en función de la demanda, una reforma de la investigación agrícola, programas de descentralización de las escuelas y fondos de inversión social.

En general, estos programas reflejan el pensamiento actual en políticas agrícolas y sociales, el cual se ha distanciado de los apoyos universales tanto para consumidores o productores para centrarse en transferencias monetarias focalizadas, financiamiento u otras intervenciones no monetarias. Representan un giro importante en la manera en que la política rural se lleva a cabo en América Latina y, por ende, provocan controversia. Estos programas implican la construcción de nuevas instituciones, algunas de las cuales son altamente centralizadas, mientras otras son descentralizadas y participativas. La experiencia de estos programas hasta la fecha y en los próximos años es muy importante para el contexto de otros países.

El objetivo de este capítulo es presentar un conjunto de estos programas de nueva generación. Por lo tanto, se centra en aquellos programas que presentan todas o la mayoría de las siguientes características: (i) dirigidos a hogares específicos; (ii) que utilicen el dinero en efectivo como incentivo para modificar el comportamiento individual; (iii) que condicionen el recibo de las transferencias al cumplimiento de ciertas acciones de parte de beneficiarios; (iv) que canalicen las transferencias hacia las mujeres; y (v) que sean rigurosamente evaluados. Entonces, si bien dejamos de lado otras innovaciones importantes en política social y desarrollo rural de la década anterior, evaluamos algunas de sus experiencias que son relevantes para los programas que aquí se analizan.[24]

Focalizados: Focalizar los programas implica orientar la intervención a regiones, comunidades, hogares y/o individuos específicos. El nivel de focalización variará según la naturaleza del programa y las características de los beneficiarios potenciales, por ejemplo el relativo nivel de homogeneidad o heterogeneidad dentro de la potencial población beneficiaria. La focalización puede ser llevada a cabo por diferentes niveles de gobierno, incluir la participación de la comunidad local o incluso involucrar al mismo potencial beneficiario, sea hombre o mujer.[25] La razón fundamental para focalizar los programas se basa en preocupaciones tanto por la eficiencia como la equidad. Los programas dirigidos apropiadamente deberían tener un impacto mayor y más focalizado al proveer asistencia a aquellos que más los necesitan. La reducción de la desigualdad que resulta de la focalización de los programas puede tener también un efecto positivo en el crecimiento económico global (Ravallion, 2002). Sin embargo, focalizar los programas no es algo necesariamente fácil de lograr en términos políticos, ya que la población destinataria es generalmente la más pobre y el segmento con menos derechos políticos de la población nacional.

Transferencias en dinero: A menudo se prefiere el dinero en vez de transferencias en especie por varias razones.[26] En primer lugar, las transferencias monetarias generalmente son un medio más eficiente para lograr un impacto deseado. La ayuda en especie, ya sean alimentos o insumos agrícolas, implica importantes costos de transacción y puede distorsionar los mercados locales para aquellos productos que se están distribuyendo. Por ejemplo, los productores agrícolas locales pueden verse afectados negativamente por el influjo gratuito de alimentos en una región. En segundo lugar, se considera que las transferencias en dinero incrementan en forma considerable el bienestar de los hogares, porque presumiblemente la familia sabe como dar el mejor uso al dinero. Si bien en la mayoría de los ejemplos analizados aquí los beneficiarios son libres de gastar sus transferencias como les plazca, algunos programas restringen el gasto a ciertos rubros, particularmente a los alimentos. Este es, por ejemplo, el centro del debate sobre la introducción del nuevo programa para combatir el hambre Fome Zero en Brasil.

Condicionalidad: La condicionalidad forma parte de la nueva generación de programas por diversas razones. Primero, la condicionalidad asigna responsabilidades a la familia beneficiaria. Los hogares no son recipientes pasivos de la ayuda estatal, sino que deben actuar en forma coherente y responsable para poder recibir los pagos. Segundo, la condicionalidad constituye un método efectivo para alentar a los hogares pobres a llevar a cabo acciones que tienen externalidades públicas, tales como realizar controles preventivos de salud y enviar a sus hijos a la escuela. Tercero, la condicionalidad es considerada como una manera efectiva para fomentar la inversión en la acumulación de capital humano, la cual los padres pueden no querer o ser incapaces de proveer a sus hijos debido a la pobreza o a la falta de información. Finalmente, la condicionalidad también puede servir como un medio de auto-focalización, ya que los hogares menos necesitados, o al menos aquellos que valoran menos las transferencias, pueden no estar dispuestos à cumplir con estas responsabilidades.

Pagos dirigidos a las mujeres: En la mayoría de los casos descritos en este estudio, los pagos se hacen a las madres, para asegurar que se cumpla con la condicionalidad y que se logre el máximo impacto en el gasto positivo. Este concepto, que se ha vuelto predominante en el área del desarrollo, se basa en la evidencia empírica encontrada en los estudios sobre desarrollo según la cual las mujeres no gastan los ingresos de la misma forma que los hombres. En particular, las mujeres tienden a gastar su propio ingreso en la nutrición y salud de los niños, mientras que los hombres tienden a asignar la parte de los ingresos que manejan a la compra de alcohol y tabaco. Estas diferencias de género en la distribución del ingreso parecen ser especialmente relevantes entre los hogares pobres.[27]

Evaluación: Un componente crucial de la mayoría de estos innovadores programas es la realización de rigurosas evaluaciones de impacto que forman parte del diseño de la intervención. En la mayoría de los casos, esto ha implicado la recolección de datos de panel experimentales a nivel del hogar, así como también la información cualitativa de estudio de casos. Estas evaluaciones son generalmente llevadas a cabo por organizaciones externas como una forma de asegurar la legitimidad y la responsabilización en el contexto del uso históricamente político de los programas de transferencia. Proveen una visión valiosísima de la estructura de incentivos y de los procesos de una intervención, y como tales constituyen una parte esencial del diseño de políticas y del proceso mismo de desarrollo agrícola y rural.

De los cinco aspectos que caracterizan estos programas, este capítulo se concentrará principalmente en el tema de la evaluación: la importancia de la evaluación como parte integral del proceso original del diseño, cuales son los frutos de una evaluación bien concebida y, por último, algunos resultados de evaluaciones recientes. La experiencia de los programas de transferencia monetaria condicionada acompañadas de evaluaciones rigurosas es de crucial importancia, ya que representa un buen ejemplo de lo que podrían adoptar otros programas en el área del desarrollo rural. A tropiezos, los proyectos en otros sectores, particularmente en la agricultura y la ganadería, están intentando aplicar estos conceptos cada vez que sea apropiado.[28]

Los programas analizados en este capítulo son a la vez una fuente de experiencia y de datos para el análisis y la reflexión. La meta última aquí es identificar los temas de implementación y diseño pendientes o que están en discusión, así como el análisis de impacto, el cual amerita una mayor reflexión e investigación. El capítulo está organizado de la siguiente manera. Después de esta introducción, se describen brevemente los principales programas de transferencia monetaria condicionada existentes en América Latina y el Caribe. Luego, se estudia de manera específica el papel de la evaluación en estos programas innovadores y se presenta un resumen de los resultados de evaluaciones recientes. Al final del capítulo se analizan pautas para futuras investigaciones.

Descripción de los programas de transferencia monetaria condicionada

La mayoría de los programas de transferencia monetaria condicionada vincula las transferencias en dinero a la formación de capital humano bajo la forma de educación, salud y nutrición. Sin embargo, un programa específico, a saber el PROCAMPO de México, fue concebido como mecanismo de compensación para los productores primarios de grano frente a la liberalización del comercio. Dentro del marco de este programa, que cronológicamente es el primero de esta nueva generación de programas de transferencia monetaria condicionada en América Latina y el Caribe, los pagos se vinculan a la producción agrícola continua. A continuación se presenta una descripción detallada de los programas de transferencias monetaria condicionada actualmente en existencia, por orden cronológico desde el año de inicio.

PROCAMPO (Programa de Apoyos Directos al Campo) en México

Los proyectos de transferencia en dinero eran parte de los cambios de política que preveían el fin de los subsidios gubernamentales al sector agrícola, basándose en la teoría según la cual el término de los subsidios otorgados a los insumos y productos agrícolas elimina las distorsiones del mercado, permitiendo una asignación más eficiente de los recursos. El PROCAMPO comenzó al mismo tiempo que el TLCAN (1994) y fue diseñado como un período de transición de 15 años para liberalizar el comercio. Se espera que termine en el 2008. El nivel de elegibilidad depende del total de hectáreas de nueve cereales y semillas oleaginosas claves (maíz, frijoles, arroz, trigo, mijo, cebada, semillas de soja, algodón y cardamomo) que fueron plantadas en las 3 campañas agrícolas previas y que incluían hasta agosto de 1993. Se esperaba una caída de los precios de estos cultivos como resultado del tratado comercial, y el PROCAMPO fue diseñado para compensar las pérdidas en que incurrirían los productores. De hecho, la elegibilidad se dio a las parcelas de tierra y a aquellos que usufructuaban de ellas, no a los agricultores particulares, y el pago está destinado a quien cultive la propiedad, ya sea dueño, arrendatario o aparcero. Teóricamente, el agricultor que recibe el pago por una propiedad particular puede cambiar, dependiendo de quien haga uso de la tierra, aunque en la práctica la mayoría de los beneficios le corresponden al dueño, ya sea directamente o a través del precio del arriendo. Los criterios de elegibilidad se fijaron antes de que comenzara el programa, y no se han agregado nuevas propiedades desde 1994. Dado que el PROCAMPO está orientado hacia los agricultores, los beneficiarios primarios de las transferencias monetarias son los hombres dueños de tierras. Aunque el programa no apunta en forma explícita a la superación de la pobreza, las transferencias se distribuyen ampliamente a través de las zonas rurales de México y muchos beneficiarios son considerados dentro de la categoría de pobres. Los pagos se hacen directamente a los productores, y pueden utilizarse como depósito de garantía para pedir préstamos a entidades de crédito o distribuidores de insumos.

Debido a que existen potencialmente dos temporadas agrícolas al año, los pagos de PROCAMPO pueden hacerse hasta dos veces al año, aunque generalmente solo los agricultores que tienen acceso a sistemas de irrigación pueden aprovechar la segunda temporada agrícola. Los pagos corresponden a la cantidad de tierra actualmente en producción, la cual no puede exceder la cantidad de tierra registrada en la lista de elegibilidad. Los agricultores deben dar pruebas que la parcela está actualmente en producción, pero hasta hace poco el monitoreo de las plantaciones reales era poco sistemático, y se emplean muchos dispositivos para obviar este requisito. En cualquier caso, dado que el programa se basa en producciones agrícolas previas y en el requisito que los agricultores continúen produciendo o participando en un programa oficial de gestión ambiental,[29] la intervención está íntima e intencionalmente relacionada con la producción agrícola.

El valor real de los pagos de PROCAMPO cayó en un 35 por ciento entre 1994 y 1996. Solo en el 2001 los pagos por hectárea, así como también los gastos totales de PROCAMPO, alcanzaron en términos reales los niveles originales de 1994. El pago por hectárea en 2002 se fijó en 875 Pesos, o 90 dólares EE.UU. Anualmente, PROCAMPO llega a casi tres millones de productores cada año, cubriendo casi 14 millones de hectáreas de tierra. El programa tiene un presupuesto de 1 240 millones de dólares EE.UU. para el año fiscal 2002 (Fox, 2002).

Debido a que PROCAMPO está distribuido en función de la cantidad de hectáreas, las parcelas más grandes tienden a recibir transferencias en dinero totales más altas. Los pagos globales se distribuyen en forma regresiva; el 45 por ciento de los productores con parcelas inferiores a 5 hectáreas reciben solo el 10 por ciento del total de las transferencias de PROCAMPO (SAGAR, 1998). Sin embargo, los pagos se distribuyen progresivamente por hectárea, ya que son uniformes por cada hectárea y por ende, no tienen relación con los rendimientos obtenidos y no importa si los hogares estaban vendiendo cultivos básicos antes del TLCAN. Esto significa que los agricultores pobres recibían la misma cantidad, por hectárea, que los agricultores más ricos y modernizados. Por lo tanto, las transferencias llegan (y compensan excesivamente) a los productores que nunca se habían beneficiado de los programas de apoyo de precios anteriores al TLCAN debido a una falta de superávit comercializado, pero no compensan lo suficiente a los agricultores que se habían beneficiado completamente de los subsidios.

Bolsa Escola en Brasil

Los programas Bolsa Escola se introdujeron por primera vez en 1995 en Campinas en el Estado de Sao Paulo y Brasilia en el Distrito Federal.[30] Bolsa Escola tiene cuatro objetivos: i) incrementar la escolarización, para reducir la pobreza a largo plazo; ii) mitigar la pobreza a corto plazo; iii) reducir el trabajo infantil; y iv) servir como una red de protección social para atenuar el impacto de los choques negativos. Debido al alto grado de descentralización en la administración de las políticas públicas en Brasil, en las primeras etapas se implementaron varios cambios al programa original de Bolsa Escola en diferentes municipalidades y estados. Para 1998, más de 60 programas estaban en operación y cubrían un total de 200 000 familias, en su mayoría urbanas (Banco Mundial, 2001a). La descentralización ha significado no solo la existencia de un control local, sino también de un financiamiento local, ya que las municipalidades eran responsables de parte del costo total del programa. Este acuerdo creó perversas desigualdades, ya que las municipalidades más pobres no tenían los recursos para cubrir a todas las familias necesitadas.

En todos los casos, las transferencias monetarias estaban vinculadas a la asistencia de los niños a la escuela. El programa estaba dirigido esencialmente a niños de entre 7 y 14 años, aunque con variaciones dependiendo de la municipalidad. Los pagos eran canalizados directamente hacia la madre, y el monto real variaba según la municipalidad. Otros detalles del programa también diferían; por ejemplo, en Brasilia se depositaba una suma equivalente a un salario mínimo en una cuenta de ahorro a nombre del niño beneficiado. El dinero solo podía girarse cuando el estudiante completaba el octavo grado.

La selección de beneficiarios comprendía dos etapas de focalización. Primero, el programa identificaba los vecindarios más pobres en una determinada municipalidad. Luego, las familias beneficiarias eran seleccionadas basándose en una combinación de una prueba de ingreso y de un sistema de puntuación, el cual es similar a una prueba de recursos. Se asignaban puntos a una serie de características del hogar y la ponderación de cada característica variaba según la municipalidad. La prueba de ingreso - la mitad de un salario mínimo - no variaba según la municipalidad, aunque probablemente debiera haberlo hecho, debido a la varianza regional de los precios. En la mayoría de los casos, solo se les permitía participar a las familias con niños en edad escolar y que habían vivido en una municipalidad por un período de tiempo específico (Banco Mundial, 2001a).

El programa se expandió enormemente en el 2001 con la creación de la Bolsa Escola federal. Este nuevo programa involucraba la integración de las experiencias previas de Bolsa Escola con otro programa federal más grande, el FGRM (Fondo Garantizado de Ingreso Mínimo), el cual entró en operaciones en 1997. Los pagos son ahora efectuados directamente a las cuentas de las madres en un banco público, Caixa Economica Federal, y los giros se hacen utilizando tarjetas electrónicas. El gobierno federal es ahora responsable del 100 por ciento del financiamiento del programa. El tramo de edad ha sido ampliado de 6 a 15 años, y la meta de la Bolsa Escola federal es alcanzar a 10,7 millones de niños provenientes de 5,8 millones de hogares con un ingreso per capita mensual inferior a R$90 (o 36 dólares EE.UU.). La transferencia es de R$15 mensuales por niño, para un máximo de tres niños por hogar. A partir de diciembre del 2001, el programa ha llegado a 4,8 millones de hogares, cubriendo a 8,2 millones de niños, en 5 470 municipalidades (equivalente al 98 por ciento del total de municipalidades), con un presupuesto mensual de R$123,7 millones (Bolsa Escola, 2002). Las municipalidades aún siguen introduciendo innovaciones, por ejemplo en el programa Renda Cidada en el Estado de Goias, las familias solo pueden gastar el dinero de las transferencias en alimentos, y la ciudad de Sao Paulo proporciona un financiamiento adicional y una verificación mas estricta de la focalización.

PETI (Programa de Erradicación del Trabajo Infantil) en Brasil

El programa PETI fue introducido en 1996 por el gobierno federal con el objetivo de reducir la incidencia del trabajo infantil en las zonas rurales de Brasil a través de becas de educación. Si bien en Brasil es ilegal el empleo de niños menores de 14 años en actividades laborales, incluyendo actividades económicas familiares, muchos niños aún trabajan. En 1999, aproximadamente un 37 por ciento de niños entre 10 y 14 años que vivían en áreas rurales, y un 8 por ciento en áreas urbanas, desempeñaban actividades laborales. Estas actividades laborales eran, en su mayoría, trabajo agrícola familiar, no remunerado, con grandes diferencias regionales en términos de incidencia, e involucraban dos veces más a los niños que a las niñas (Banco Mundial, 2001b).

Por ende, el PETI fue diseñado originalmente para liberar y proteger a los niños de entre 7 y 14 años de las peores formas de trabajo infantil, y por lo tanto fue dirigido a niños que ya estaban trabajando o que estaban en riesgo de trabajar. El programa se implementa en áreas rurales y específicamente en áreas con la mayor incidencia de trabajo infantil riesgoso. Esto incluye, por ejemplo, la producción de agave en Bahía y la producción de caña de azúcar en Pernambuco. Al igual que Bolsa Escola y la mayoría de los otros programas de transferencia monetaria condicionada, los pagos se hacen a las madres y están condicionados a dos acciones llevadas a cabo por la familia. Como en Bolsa Escola, los niños deben asistir a la escuela, pero además deben asistir a la jornada ampliada, o programa postescolar. Este programa postescolar tiene como fin otorgar a los niños un estímulo adicional en educación y recreación, y lo más importante, impedirles que combinen el trabajo con la escuela. El contenido real de este programa postescolar varía según la municipalidad. El PETI también les proporciona a los niños un almuerzo escolar (Banco Mundial, 2001b). También se alienta a los padres a que participen en programas complementarios, como el PRONAGER (Programa Nacional de Generación de Empleo e Ingresos en Areas de Pobreza), para mejorar los ingresos de los hogares y por ende reducir la dependencia a largo plazo del ingreso proveniente del trabajo infantil.

La focalización se llevó a cabo en dos etapas. Primero, las municipalidades donde predominan las peores formas de trabajo infantil fueron seleccionadas por la Comisión Estatal para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. Segundo, los Consejos Municipales para la Erradicación del Trabajo Infantil efectuaron la selección e inscripción de las familias. Los hogares no tenían que inscribir a todos los niños elegibles en una familia, por lo que surgió la posibilidad de que los niños participantes ganaran a costa de los hermanos que no participaban, quienes podrían recibir una mayor carga de trabajo. Para 1999 el PETI cubría a mas de 130 000 niños, y se espera que el programa alcance, en la próxima fase, a más de 800 000 niños (Banco Mundial, 2001b).

PROGRESA (Programa de Educación, Salud y Alimentación) en México

PROGRESA es un programa nacional de lucha contra la pobreza que comenzó en 1996 con el objetivo de desarrollar el capital humano de los hogares rurales pobres al mejorar los resultados en educación, salud y alimentación. Las transferencias en dinero se realizan bajo la condición de que los hijos de las familias asistan a la escuela desde tercero a octavo grado, que todos los miembros de la familia acudan a los centros de salud primaria y que los adultos asistan a los talleres educacionales sobre salud. Los hogares reciben transferencias monetarias separadas para becas de educación, materiales de estudio y consumo general. Además, los niños pequeños y las madres durante el embarazo y en período de amamantamiento reciben suplementos nutricionales. Los controles de salud necesarios son subsidiados. Los pagos por concepto de becas varían según el sexo y el curso del beneficiario, y las transferencias se otorgan directamente a las madres. Los pagos se hacen directamente a los beneficiarios a través de desembolsos periódicos en dinero vía una red financiera privada. A los hogares beneficiados por PROGRESA no se les permite recibir otras formas de subsidio por concepto de educación o de lucha contra la pobreza.

La selección de hogares elegibles se hizo en tres etapas. Primero, se identificó como pobres a las potenciales comunidades destinatarias, que constituyen la unidad administrativa más pequeña en México, basándose en un índice de marginalidad extraído del censo nacional de población. Este índice de marginalidad se construyó utilizando datos de la comunidad que incluían el porcentaje de adultos analfabetos, el acceso al agua, los servicios de alcantarillado y electricidad, el número de ocupantes por habitación, las viviendas con piso de tierra y la población que trabaja en el sector primario. Se consideraron como potenciales objetivos a las comunidades más marginales, las que fueron objeto de nuevas evaluaciones basándose en la ubicación y existencia de instalaciones de salud y educación. Una vez identificadas las comunidades, el segundo paso consistió en seleccionar a los hogares participantes en el PROGRESA basándose en los datos recolectados por un censo de hogares efectuado dentro de la comunidad. Los puntajes fueron otorgados a cada hogar utilizando un procedimiento estadístico, un análisis discriminativo, y los hogares que se ubicaron sobre cierto umbral fueron incluidos como beneficiarios. Tras la identificación inicial de los hogares como potenciales participantes, el tercer y último paso consistió en presentar una lista de estos hogares a las asambleas de la comunidad para su análisis y discusión, aunque en la práctica este análisis fue superficial y las listas rara vez fueron modificadas (véase Skoufias, Davis y de la Vega, 2001 y PROGRESA, 1998).

Al asumir el gobierno del presidente Fox en el 2001, el PROGRESA fue rebautizado OPORTUNIDADES y fue ampliado a áreas urbanas y semiurbanas (en comunidades de más de 2 500 habitantes). Se incorporaron al programa niños de educación secundaria, y las técnicas de focalización se adaptaron a las realidades urbanas. A partir del 2002, se efectuaron campañas publicitarias en los medios de comunicación invitando a los hogares que vivían en vecindarios pobres a postular al programa. Luego, se visitó a los posibles hogares beneficiados (Gutiérrez, Bertozzi y Gertler, 2002).

El presupuesto del PROGRESA para el 2002 llegó a los 1 900 millones de dólares EE.UU., cubriendo a casi tres millones de familias rurales y más de 1,2 millones de familias urbanas y semi-urbanas. Para las niñas en primer año de escuela secundaria, el pago mensual en el 2002 fue de 31 dólares EE.UU. Desde 1997, este pago se ha incrementado, en términos reales, en un 47 por ciento (Fox, 2002).

PRAF-II (Programa de Asignación Familiar) en Honduras

El PRAF-II comenzó en el 2000 con un programa de transferencias monetarias a los hogares que abarcaba 40 municipalidades y una población total de unos 400 000 habitantes. El objetivo principal del programa es favorecer la acumulación de capital humano entre los pobres, ampliando y mejorando la calidad de la educación primaria y de los servicios de salud, así como también las prácticas higiénicas y de alimentación de las madres con niños pequeños, y el nivel nutricional de éstos últimos. Dado la poca disponibilidad de fondos, la segunda fase del PRAF se limitó a las 80 municipalidades más pobres del país. Estas municipalidades fueron seleccionadas en función del nivel nutricional (estatura estándar por sexo y edad) de los niños del primer año de la escuela elementaria, que es casi universal en Honduras. La estatura por edad es considerada como un buen indicador de malnutrición crónica, y por ende sirve como una variable sustitutiva tanto para la pobreza como para la inseguridad alimentaria. Los datos fueron extraídos del Censo de estatura de alumnos de primer grado efectuado en 1997, y se estandarizaron los puntajes Z con referencia a una población saludable en Estados Unidos, como es habitual. Una vez realizada la clasificación de las municipalidades en función de los puntajes Z, se les asignó al azar en tres grupos de tratamiento y un grupo de control para propósitos de evaluación. Este diseño de evaluación es único, ya que se forman tres grupos que reciben un tratamiento distinto. Uno recibe solo transferencias monetarias, el segundo transferencias monetarias más mejoras en la calidad de servicio (educación y salud) y el tercero solo recibe mejoras en la calidad del servicio.

Las intervenciones del PRAF-II comprenden dos grupos distintos de transferencias a los hogares: el primero para niños de educación primaria (entre 6 y 12 años) y el segundo para mujeres embarazadas y niños menores de tres años. Entre las cuarenta municipalidades seleccionadas al azar para esta intervención, todos los hogares con niños pequeños o cursando educación primaria o mujeres embarazadas son elegibles para recibir las transferencias, pero pueden perderlas si no cumplen con los controles prenatales obligatorios, control de crecimiento, vacunas y asistencia a la escuela, dependiendo del caso. Se permite un máximo de dos beneficiarios por hogar para la transferencia en materia de salud y de tres para la transferencia en materia de educación. El programa también otorga fondos a las escuelas y centros de salud para mejorar la prestación de servicios en proporción a la creciente demanda. Los beneficios se otorgan a las madres, y el programa es administrado de manera centralizada (MNPTSG, 2001; IDB, 2001; y IFPRI, 2001a).

RPS (Red de Protección Social) en Nicaragua

La RPS se inició a fines del 2000 a título experimental y en la actualidad llega a aproximadamente 6 000 hogares rurales focalizados por su ubicación geográfica en el norte de Nicaragua. Para realizar esta focalización se necesitó un índice de marginalidad para clasificar los segmentos censales. Se trata de un índice compuesto por cuatro variables (tamaño del hogar, porcentaje de hogares sin agua potable, porcentaje de hogares sin letrinas y porcentaje de adultos analfabetos), ponderadas por los coeficientes derivados del análisis de regresión según el método de mínimos cuadrados ordinarios de los determinantes de la extrema pobreza, utilizando los datos de los hogares y un mayor grupo de variables (Arcia, 1999). La fase de expansión de la RPS actualmente en curso, que incorpora a 4 000 nuevos hogares, utilizará mapas de pobreza elaborados según una estrategia de estimación de áreas pequeñas.

Las intervenciones incluyen dos grupos de transferencias a los hogares: uno para niños de educación primaria (entre 7 y 13 años) y una transferencia universal. Prácticamente todos los hogares (el 97,5 por ciento) en 21 distritos pilotos censados son elegibles para recibir la transferencia, con la excepción de aquellos que manifestaron poseer algún tipo de vehículo o más de catorce hectáreas de superficie agrícola o de tierra de pastoreo. A los hogares beneficiados se les exige participar en un taller de educación en salud, asistir a las sesiones de seguimiento del crecimiento y desarrollo de los niños y mantener las vacunas al día si tienen niños dentro del grupo etáreo pertinente. A los niños en edad escolar se les exige asistir a la escuela. La RPS también se focaliza específicamente en la madre, o en la mujer adulta responsable de la familia que recibe los beneficios. En una primera etapa, el programa estaba centralizado en un organismo autónomo del gobierno federal, pero desde entonces ha sido reasignada en el 2002 al nuevo Ministerio de la Familia (IFPRI, 2002, Gobierno de Nicaragua, 2001 y MNPTSG, 2001). A pesar del éxito del programa piloto que se acaba de describir, el apoyo político para la expansión de la RPS ha sido poco entusiasta.

Bolsa Alimentação en Brasil

Bolsa Alimentação es un reciente programa federal de lucha contra la pobreza que comenzó en el 2001. El diseño es muy similar a los componentes de salud de las intervenciones centroamericanas y del PROGRESA, aunque las transferencias monetarias están limitadas a las familias pobres con mujeres en período de amamantamiento o embarazadas y/o niños menores de seis años. Entre los objetivos del programa, se encuentran i) reducir la incidencia de la malnutrición y de la mortalidad infantil; ii) vincular a las familias en riesgo, y particularmente a madres y niños pequeños, al sistema de salud; y iii) orientar a las familias beneficiarias hacia otras actividades que puedan mejorar su nivel socioeconómico.

La condicionalidad está ligada solo con el uso de las prestaciones de salud (consulta prenatal y control de crecimiento, vacunas y talleres de educación en salud) y no con la educación, de la cual se hace a cargo el programa Bolsa Escola. Al estar focalizados en niños de diferentes edades y debido a la división entre salud y educación, Bolsa Escola y Bolsa Alimentação son programas complementarios. Como en otros programas brasileños, cada beneficiario de Bolsa Alimentação recibirá R$15 al mes, con un máximo de R$45 mensuales por familia. De la misma manera, los pagos se efectúan a través de depósitos directos a las cuentas de las madres en la Caixa Economica Federal y los giros se hacen mediante tarjetas electrónicas. A partir de diciembre del 2002, el programa está operando en más de 4 000 municipalidades, llegando a más de 1,4 millones de beneficiarios (IFPRI, 2001b; página web de Bolsa Alimentação, 2003).

PATH (Programme for Advancement through Health and Education) en Jamaica

El PATH es un nuevo programa de transferencia condicionada que comenzó como programa piloto en el 2002, con el objetivo de transformar la red de seguridad social existente en Jamaica en un sistema más eficiente de asistencia para la población pobre y vulnerable. En términos generales, el contenido y los objetivos del PATH son bastante similares a los otros programas de transferencia monetaria condicionada descritos anteriormente. Lo que diferencia este programa es que además de focalizarse en familias con niños en edad escolar (entre 6 y 18 años), niños pequeños y madres embarazadas y en período de amamantamiento, el PATH está dirigido específicamente a las personas de edad y discapacitados. El programa también utiliza un sistema de focalización algo diferente. Los hogares son incluidos basándose en una prueba de recursos. Sin embargo, no se visitan los hogares para recolectar la información necesaria, sino que, al igual que la versión urbana del PROGRESA, a las familias se les invita a visitar y postular al programa en las oficinas del PATH. Este proceso se verifica posteriormente mediante técnicas de toma de muestras aleatorias. Los pagos se efectúan a través del Correo y la transferencia es la misma para todo tipo de beneficiarios. Se espera que el programa llegue a 236 000 personas en un período de cuatro años, con un costo total de 77,5 millones de dólares EE.UU.

Cartão Alimentação en Brasil

El programa Cartão Alimentação, lanzado en febrero del 2003, es un componente clave del programa Fome Zero, el cual es la piedra angular de los esfuerzos del recientemente electo presidente Luiz Inácio Lula da Silva para terminar con el hambre en Brasil. Al igual que sus predecesores, los programas de transferencia monetaria condicionada Bolsa Alimentação y Bolsa Escola, Cartão Alimentação otorga una cantidad fija de dinero (R$50) a la madre o a la mujer jefe de familia cuyo ingreso per cápita es inferior a la mitad de un salario mínimo. Este pago está garantizado al menos por seis meses, utilizando el mismo mecanismo de pago que los otros programas. Sin embargo, a diferencia de Bolsa Alimentação y Bolsa Escola, los hogares solo pueden gastar las transferencias en alimentos, lo cual se verifica con los comprobantes proporcionados por la familia por el monto de la transferencia. No se impone ninguna otra condición. Bajo los auspicios del programa mayor Fome Zero, Cartão Alimentação se ve acompañado por otras iniciativas de desarrollo local efectuadas a nivel municipal, por ejemplo la alfabetización para adultos, el abastecimiento de agua, la alimentación escolar, así como también programas de alcance más regional o nacional, incluyendo la reforma agraria y el apoyo a la pequeña agricultura. Si bien en la actualidad utiliza el mismo instrumento básico de focalización que Bolsa Alimentação y Bolsa Escola, Cartão Alimentação le asigna un papel más amplio a los organismos administrativos locales, compuestos por representantes del gobierno local y de la sociedad civil, para corregir los errores de focalización. Estos organismos administrativos locales también desempeñan un papel importante en la verificación de la restricción del gasto de las transferencias (Presidencia da Republica, 2003).

Los objetivos de Cartão Alimentação son ambiciosos; inicialmente comenzó como un programa piloto en dos municipalidades de la zona semiárida del noreste. A partir de mayo del 2003, las transferencias llegaban a 39 051 hogares en 111 municipalidades (Fome Zero, 2003), con el objetivo de llegar a 1 millón de hogares a fines del 2003. Sin embargo, hasta la fecha que se escribía este artículo, el debate aún continuaba en Brasil sobre la posible integración de los diferentes programas de transferencia monetaria descritos en este capítulo. Algún tipo de integración o coordinación parece posible y deseable, dado que los programas comparten mecanismos de focalización y sistemas de información similares y debido a la superposición de la población a la que están dirigidos.

Nueva generación de técnicas de evaluación y requisitos

Existe un consenso creciente, en los últimos años, en cuanto al importante papel que las técnicas de evaluación deberían jugar en la selección, el diseño, la implementación y la evaluación de impacto de los programas rurales. Esto se ve evidenciado por el creciente número de organizaciones gubernamentales e internacionales que requieren evaluaciones serias de programas específicos. Las técnicas de evaluación pueden servir para mejorar la implementación y la eficiencia de los programas una vez que las intervenciones hayan comenzado, proporcionar evidencia en cuanto al impacto y a la eficiencia de los costos de una intervención específica y proveer información sobre la comparación de las intervenciones dentro y entre los sectores políticos. La utilidad de gastar cantidades relativamente pequeñas de recursos (generalmente entre un 1 y un 5 por ciento de los costos del proyecto) para realizar evaluaciones del programa es cada vez mas internalizada. La nueva generación de programas de transferencia monetaria ha ido a la vanguardia en términos de incorporar rigurosas y exhaustivas evaluaciones, sin embargo, el concepto se está expandiendo lentamente a otros sectores, particularmente a los programas de transferencia de tecnología agrícola. En esta sección se analiza una serie de técnicas de evaluación, tales como la adecuación de los métodos cualitativos y cuantitativos para diferentes tipos de intervenciones; la identificación de las personas o instituciones apropiadas para efectuar evaluaciones de programas del sector público y las implicaciones de la reciente tendencia en varios países de América Latina y el Caribe de hacer evaluaciones por mandato legal. Finalmente se presentan los resultados de varias de estas evaluaciones.

Componentes y métodos

La evaluación de un proyecto puede incorporar una parte o toda una serie de componentes, dependiendo del presupuesto, de los objetivos y la naturaleza de la intervención.[31] Estos componentes son, entre otros (Baker, 2000):

Existe una variedad de métodos, tanto cualitativos como cuantitativos, para evaluar un proyecto, y cualquier evaluación puede incluir una combinación diferente de métodos, dependiendo nuevamente del presupuesto, de los objetivos y de la naturaleza de la intervención. La selección también depende del grupo meta, ya que diferentes tipos de responsables de toma de decisiones deben tener confianza, en un mayor o menor grado, que cualquier efecto observado es, de hecho, el resultado del proyecto o del programa. Los métodos cuantitativos utilizan datos primarios o secundarios recolectados mediante encuestas para sacar conclusiones que deberían estar basados en algún tipo de rigor y certeza estadística. A continuación se analizan las dificultades asociadas con los métodos cuantitativos. Los métodos cualitativos (grupos de muestra, entrevistas abiertas, opiniones de los expertos) pueden proporcionar una perspectiva diferente (Baker, 2000; Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen, 2001):

Una nueva generación de evaluaciones

La nueva generación de evaluaciones es digna de atención por dos razones. Primero, se han aplicado nuevas técnicas y rigor en las evaluaciones cuantitativas, particularmente en términos de atribuir causalidad a intervenciones específicas donde históricamente no se han efectuado evaluaciones de impacto. Los gobiernos y organizaciones internacionales están cada vez mas dispuestos a comprometer los recursos necesarios para este tipo de evaluación. Segundo, lentamente están cayendo las barreras entre evaluadores de diferentes escuelas (especialmente entre economistas, nutricionistas y sociólogos/antropólogos), lo que se tradujo en el uso conjunto de métodos cualitativos y cuantitativos en forma innovadora. Una experiencia suficiente se ha acumulado con estas nuevas evaluaciones para sugerir algunas de las mejores prácticas.

Evaluación de impacto

Una evaluación de impacto tiene como objetivo establecer la probabilidad conocida de que los resultados del impacto de una intervención específica sobre los beneficiarios deseados puedan ser una configuración aleatoria de los datos. La identificación del contrafactual es el principio organizador de una evaluación de impacto; es decir, lo que les habría pasado a los beneficiarios si no hubieran recibido una intervención particular. Los datos “con” intervención se observan en una encuesta de hogares que registra los logros de los beneficiarios de una intervención. Sin embargo, los datos “sin” intervención, básicamente no se observan, ya que es imposible que un hogar pueda participar y no participar al mismo tiempo en el mismo programa.[32]

El contrafactual se identifica al seleccionar un grupo de control. Un grupo de hogares de control debe ser elegido entre los no beneficiarios para que sea representativo del grupo de participantes con una diferencia clave: los hogares de control no recibieron la intervención. Los logros de los no beneficiarios pueden diferir sistemáticamente de lo que habrían sido los logros de los participantes sin el programa, produciendo un sesgo de selección en los impactos estimados. Este sesgo puede derivar de las diferencias existentes en las características observables entre los beneficiarios y los no beneficiarios (ubicación, composición demográfica, acceso a infraestructura, riqueza, etc.) o las características inobservables (capacidad natural, voluntad para trabajar, etc.).

Sin embargo, la historia de la evaluación de impacto de los proyectos está llena de evaluaciones que pretenden atribuir causalidad, pero sin crear correctamente un contrafactual, especialmente si se trata de evaluaciones elaboradas rápidamente ex post. En estos casos, la causalidad se atribuye en forma errónea a una intervención específica. La característica distintiva de la nueva generación de evaluaciones involucra intentar establecer correctamente estos contrafactuales. Existen en una gran variedad de diseños, cada uno con diferentes ventajas y desventajas en términos de facilidad de uso, costo y solidez de los resultados.

Solo es posible establecer la probabilidad conocida mediante un diseño aleatorio (experimental). Un diseño experimental, si se hace correctamente, es el único método que puede eliminar el sesgo de selección y permitir la mayor facilidad de uso tras la recolección de los datos. En este caso, los hogares son distribuidos en forma aleatoria entre grupos de control y de tratamiento. Suponiendo que este proceso de distribución aleatoria se hace correctamente, se minimizan ambos tipos de sesgos de selección descritos anteriormente, y en un sentido técnico, no existe sesgo. Existe una probabilidad conocida (y baja) de que las diferencias observadas entre los grupos serán causadas por algo diferente a la intervención. Esto permite analizar los resultados sin recurrir a sofisticadas técnicas econométricas y sus adjuntas suposiciones. Las evaluaciones del PROGRESA, PRAF-II y RPS utilizan un diseño experimental.

Un diseño experimental, sin embargo, es por lo general difícil de implementar por razones políticas o institucionales. El abstenerse de entregar beneficios a individuos u hogares elegibles puede ser considerado como poco ético y es muy difícil de justificar políticamente. En algunos casos, las limitaciones presupuestarias (en Honduras y Nicaragua) o la introducción progresiva de beneficiarios elegibles (México) puede permitir el uso de un diseño experimental de parte de un responsable de la formulación de políticas preocupado del aspecto ético de efectuar experimentos sociales, pero hacer entender esta justificación públicamente no es sencillo. Además, la transparencia inherente al proceso de selección aleatoria puede considerarse como apropiado para programas que tienen presupuestos limitados y que deben decidir la forma de distribuir unos recursos escasos. Tanto Honduras como Nicaragua efectuaron una selección aleatoria de las municipalidades beneficiarias en eventos públicos.[33] Pero incluso cuando el proceso de selección aleatoria se aplica apropiadamente, el organismo que lo implementa debe evitar que las comunidades controladas no estén “contaminadas” con otros programas públicos o incluso ONG, y que los beneficios sean otorgados según lo planeado a los hogares de tratamiento. Aparentemente, el otorgar beneficios demasiado pronto a las comunidades de control ha causado problemas en la evaluación del PRAF-II, y cierta cantidad de hogares de tratamiento en la evaluación del PROGRESA comenzó a recibir los beneficios mucho más tarde que lo planeado originalmente (Skoufias, 2001).

El diseño cuasi experimental constituye la mejor opción cuando el diseño experimental no es factible. Cualquier diseño con un grupo de control no seleccionado al azar puede ser llamado cuasi experimental. Una estrategia puede consistir en utilizar como controles a comunidades (u hogares o algún otro grupo) excluidas del programa por razones presupuestarias o administrativas. Un ejemplo, empleado por el programa PETI analizado mas adelante, consiste en utilizar como controles, ex post, a las comunidades excluidas originalmente de la intervención debido a restricciones presupuestarias. En una segunda estrategia, los grupos de control pueden ser “creados” a través de técnicas econométricas, en particular utilizando la técnica de emparejamiento de puntuación de la propensión, que está siendo muy utilizada en los últimos años. En los métodos de correspondencia, el grupo contrafactual es construido al comparar a los participantes del programa con los no participantes basándose en las similitudes de las características observadas que pueden pronosticar la participación en el programa (Heckman, Ichimura y Todd, 1997, 1998). Dependiendo de las fuentes de datos utilizadas y de la comparabilidad relativa entre los beneficiarios y no beneficiarios, podría ser necesaria una base de datos mayor de los no beneficiarios con la cual se pueda hacer la selección. Además, Heckman, Ichimura y Todd (1997 y 1998) mostraron que la mayor fuente de sesgo en el emparejamiento de puntuación de la propensión no se origina en el sesgo de selección, sino en un sesgo asociado con las diferencias existentes entre las características observables. Por ende, para que la correspondencia de puntuación de la propensión pueda ser factible, debe controlar efectivamente las características observables y emplear instrumentos de sondeo similares para beneficiarios y no beneficiarios. Estos resultados han sido confirmados provisionalmente con ensayos aleatorios comparativos previamente efectuados sobre el emparejamiento de puntuación de la propensión y con métodos aleatorios utilizando los datos de la evaluación del PROGRESA y otra encuesta de hogares realizada en México (Diaz, Handa y Orozco, 2003).

En función de los datos y de la naturaleza del sesgo de selección presentes, otras técnicas econométricas tales como las variables instrumentales también pueden ser apropiadas. Distintas versiones de estas técnicas son aplicadas o sugeridas para varias evaluaciones de fondos de inversión social (Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen, 2001), una evaluación del programa Trabajar en Argentina (Jalan y Ravallion, 1999), una comparación entre los beneficiarios del PROGRESA y del PROCAMPO en México (Davis et al., 2002) y evaluaciones de los programas de transferencia tecnológica en curso en Nicaragua (Banco Mundial, 2000) y México (Gonzalez y Davis, 2002). El programa PATH en Jamaica está considerando utilizar ya sea el emparejamiento de puntuación de la propensión o ya sea a hogares excluidos administrativamente como dos alternativas para la construcción de un grupo de comparación (Rawlings y Rubio, 2003). Si bien este tipo de diseño cuasi experimental es a menudo más rápido y más barato, puede o no puede necesitar la recopilación de datos originales y constituye la segunda mejor alternativa, los métodos econométricos son complejos y los resultados dependen a veces de suposiciones estadísticas excesivamente rigurosas.[34]

Integración de métodos cualitativos y cuantitativos

Generalmente, las evaluaciones exitosas son capaces de integrar las técnicas cualitativas y cuantitativas de forma complementaria, como lo demuestran algunas de las evaluaciones de fondos de inversión social, particularmente en Nicaragua y Honduras (véase Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen, 2001 para un análisis), y en un menor grado la evaluación del PROGRESA (véase Adato et al., 2000). En estos casos, se combinaron rigurosas evaluaciones cualitativas de impacto con muchos de los métodos cualitativos descritos anteriormente. Mientras los componentes cuantitativos establecían el logro de objetivos numéricos, los métodos cualitativos, cuando se aplican correctamente, proporcionan los detalles y la génesis que están detrás de los resultados empíricos. Si bien los métodos cuantitativos demuestran de forma convincente el impacto mensurable de un programa, los métodos cualitativos ayudan a entender las razones de dicho impacto o la manera en que se fue produciendo este cambio. Los métodos cualitativos también son más apropiados para ciertos aspectos del programa que los métodos cuantitativos pueden no capturar, por ejemplo la influencia de la política y la corrupción, la dinámica entre hombres y mujeres y los incentivos que motivan el comportamiento de los beneficiarios como respuesta a la intervención. A pesar de estas sinergias obvias, la relación entre los profesionales involucrados en cada metodología a menudo ha sido confrontacional, cada uno viendo al otro con escepticismo y desdén. Afortunadamente, los esfuerzos llevados a cabo para ampliar el concepto de evaluación por parte de organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el BID y el IFPRI, históricamente dominadas por economistas - así como también otros tipos de trabajo analítico como evaluaciones de pobreza - han ayudado a romper estas barreras.

Costo

El costo de este tipo de evaluaciones varía enormemente dependiendo de los componentes y de las metodologías empleadas. Por regla general, el mayor gasto lo representa la recolección de datos; cuando se necesitan datos originales los costos aumentan substancialmente. Los diseños experimentales también implican la recopilación de datos originales, pre y ex post, transformándolos en una opción relativamente más cara, aunque solo si no se pueden aprovechar los esfuerzos de la recopilación regular de datos.

Por supuesto, el costo total depende del volumen de datos que es necesario recolectar; para un volumen pequeño de muestras, el costo del trabajo analítico puede ser mayor, ya que este costo es relativamente fijo comparado con los costos de la encuesta. Por este motivo, los diseños experimentales tienden a ser los más caros, puesto que necesitan al menos encuestas por hogares previas y posteriores a la intervención que pueden costar entre 25 y 125 dólares EE.UU. por observación. Las evaluaciones de los fondos de inversión social cuestan en promedio el 1 por ciento del costo total del programa, aunque este porcentaje varía considerablemente dependiendo del método (Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen, 2001). De la misma manera, el costo de los diseños cuasi experimentales tiene fuertes variaciones, dependiendo nuevamente de la necesidad de datos originales. Los métodos cualitativos, que necesitan una recopilación primaria de datos, aunque más concentrada y menos extensiva, son comparativamente bastante baratos. Como tales, casi invariablemente justifican el valor agregado que proveen a los datos cuantitativos.

Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen (2001) y Baker (2000) sugieren que las evaluaciones de impacto serias debieran considerarse como bienes públicos. No solo estas intervenciones se benefician de la experiencia de un programa determinado, sino también otras intervenciones en el mismo sector y de hecho en otros países. Por lo tanto, cuando una intervención es parte de un préstamo de una organización internacional o de un país donante, es razonable esperar alguna clase de repartición de costos de parte del donante para ayudar a financiar la evaluación.

La economía política de evaluación

Las evaluaciones exitosas requieren apoyo político e institucional. Históricamente, varios elementos han limitado la incorporación de evaluaciones en los proyectos de desarrollo:

La reciente tendencia a la realización de evaluaciones de impacto más serias proviene de diversas fuentes. Por una parte, los países donantes y las organizaciones internacionales están reconociendo poco a poco la importancia de incluir evaluaciones en el diseño inicial de una intervención, en vez de esperar hasta que ésta termine, cuando es muy difícil efectuar una evaluación. En América Latina y en el Caribe, esta tendencia es más evidente en el caso de la serie de evaluaciones de los fondos sociales y los programas de transferencias monetarias focalizadas realizadas en Nicaragua y Honduras.

Por otra parte, en algunos países como México y Brasil, el mandato federal de evaluar todos los programas gubernamentales ha obligado a los organismos estatales a elaborar evaluaciones para los programas más importantes. Sin embargo, la calidad de estas evaluaciones efectuadas por mandato del Estado es muy variable, incluso dentro de los países, desde el riguroso diseño experimental del PROGRESA, la percepción masiva de las evaluaciones de impacto de Alianza para el Campo, hasta las evaluaciones de impacto de muy baja calidad como las de PROCAMPO.

Estudio de caso de México

El caso de México ilustra muy bien tanto el potencial como las deficiencias de las evaluaciones efectuadas por mandato estatal. A comienzos del 2001, se exigió la realización de evaluaciones anuales para los principales programas gubernamentales. La ley provee pocos incentivos para la producción de evaluaciones de calidad y la mayoría corresponde a iniciativas individuales en diferentes organismos estatales. El programa PROGRESA fue desarrollado bajo la guía de un grupo de funcionarios con experiencia e interés en técnicas estadísticas y de evaluación. Ellos optaron por un diseño experimental aleatorio, llevado a cabo junto con el IFPRI, lo más riguroso posible en términos de evaluación de impacto que presentó, de hecho, una innovación en materia de diseño de evaluación de impacto en América Latina. Este tipo de diseño, como fue descrito anteriormente, necesitaba grupos de control y de tratamiento, con retención de beneficios al grupo de control por cierto período de tiempo (1,5 años en este caso). Si bien esta medida se justificaba dado la creciente expansión del PROGRESA en sus primeros años de existencia, los funcionarios del programa temieron (con justa razón) que fuera malentendida en el Congreso. Este elemento del diseño fue intencionalmente dejado en la ambigüedad hasta que la evaluación estuviera prácticamente completa, momento en que efectivamente fue objeto de ataques políticos por parte del Congreso y de los medios de comunicación, pero sin que la evaluación resultara afectada. La evaluación que se presentó al Congreso incluía un análisis de los estudios del IFPRI, algunas investigaciones originales posteriores basadas en las mismas encuestas y un análisis de la información de seguimiento que maneja el Estado (Parker y Scott, 2001). Por lo tanto, el costo de la evaluación solicitada por el Congreso fue mínimo, ya que descansó en datos (así como estudios) recopilados en años anteriores.

Las evaluaciones de Alianza para el Campo y PROCAMPO siguieron trayectorias muy diferentes. Antes de la entrada en vigencia de la ley, funcionarios del de la Secretaria de Agricultura (actualmente conocido con el acrónimo de SAGARPA) firmaron en 1999 un contrato de asistencia con la FAO para diseñar la evaluación. Juntos eligieron esencialmente una evaluación cuantitativa del impacto percibido, en la cual se solicita la opinión de los beneficiarios sobre la manera en que un programa particular había afectado la productividad y el ingreso, así como preguntas relacionadas con el seguimiento y la satisfacción del beneficiario. Esto se hizo a gran escala, con una evaluación completa de casi todos los programas de Alianza (comenzando con 25 en 1999) en cada uno de los 32 estados de México, lo que implicó la participación de miles de informantes. Esta masiva recolección de datos fue bastante costosa, a saber más de 1 millón de dólares EE.UU. al año. Los resultados son relativamente limitados a la luz de la cantidad de dinero gastado, ya que no fue posible determinar con certeza estadística si el programa Alianza realmente tuvo un impacto en varios indicadores socioeconómicos. Las acciones de SAGARPA respondieron al supuesto de que las evaluaciones de cada programa en cada estado son necesarias para cumplir con las directivas del Congreso.

En este caso, la interpretación de la ley por parte de la SAGARPA implica recolectar esencialmente datos de seguimiento en tantos programas como sea posible, representativos a nivel del estado cuando es factible. Esta interpretación ha llevado a la SAGARPA a recopilar mucha mas información de la necesaria para evaluar de manera efectiva un programa y a llevar a cabo un proceso de evaluación mas orientado a la selección y al procesamiento de esas enormes cantidades de datos que al análisis. Por ende, el costo del informe para el Congreso es muy alto, dado la gran cantidad de datos originales recopilados. Afortunadamente, el concepto de evaluación se ha ido ampliando a lo largo de los años, afinando gradualmente el análisis, incluyendo un proceso de evaluación y métodos cualitativos y, en el año 2002, un diseño de evaluación cuasi experimental piloto en dos estados (FAO, 2001 y Gonzalez y Davis, 2002).

PROCAMPO ha sido menos afortunado en términos de evaluaciones oficiales. PROCAMPO ha tenido la suerte, como se analiza en detalle a continuación, que investigadores de instituciones académicas y organizaciones internacionales hayan empleado creativamente una variedad de fuentes de datos para medir su impacto, pero las dos evaluaciones oficiales han estado limitadas a la percepción de las evaluaciones de impacto (SAGAR, 1998 y Colegio de Ingenieros Agrónomos de México, 2001). La última fue encargada rápidamente para cumplir con las exigencias del Congreso, y es la menos útil de los tres ejemplos presentados aquí. Esta encuesta fue incapaz de establecer, con ninguna probabilidad conocida, el impacto PROCAMPO sobre cualquier indicador socioeconómico de interés. Más bien consistió en preguntar a los beneficiarios cómo gastaron sus pagos, si contrataron más trabajadores, etc. La evaluación sirvió más como una herramienta de seguimiento, y ha proporcionado información sobre temas tales como la efectividad de los pagos.

Algunas conclusiones sobre el diseño de evaluación

La experiencia obtenida hasta la fecha a partir de las evaluaciones de transferencias monetarias focalizadas y de los fondos de inversión social dan algunas pautas para diseñar un sistema de evaluación. Primero que todo, se puede lograr y aprovechar mejor una buena evaluación cuando es parte del diseño de la intervención. Las evaluaciones ex post constituyen un desafío técnico mucho más difícil, y en la mayoría de los casos el análisis resultante es insuficiente. En segundo lugar, cuando obedece a un mandato externo, los legisladores nacionales deben sentir como propio el proceso de evaluación, o como lo expresaron Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen (2001), la evaluación debe tener un “defensor” dentro del país. Esto probablemente asegurará el compromiso del gobierno con el proceso completo, hará que los resultados se analicen y sean tomados en cuenta en el proceso de formulación de políticas. En tercer lugar, las evaluaciones de impacto cuantitativas tal como son descritas aquí (por ejemplo, obtener el contrafactual correcto) significan un desafío mucho mayor desde el punto de vista técnico. Se necesitan profesionales expertos en técnicas de muestreo, de encuesta y de análisis. A menudo esto exige que se dependa de expertos internacionales, aunque en algunos de los países más grandes con un ingreso medio, como México y Brasil, el número de expertos nacionales está aumentando. En cuarto lugar, y en relación con los dos comentarios anteriores, las evaluaciones efectuadas con asistencia internacional deberían incluir la participación en los gastos y también deberían tener como objetivo crear competencias dentro del país y de las instituciones nacionales.

Ejemplos de evaluaciones de impacto

Más adelante se presenta un resumen de los resultados de varias evaluaciones de impacto de los programas de transferencia monetaria condicionada realizadas en América Latina y el Caribe, entre las cuales se encuentran los programas PROGRESA, PROCAMPO, RPS y el PETI. También se han efectuado evaluaciones para Bolsa Alimentação y PRAF-II, en ambos casos por el IFPRI. Sin embargo, esos resultados no estaban aún disponibles públicamente al momento de escribir este artículo. Las evaluaciones de impacto tanto del PATH como de Cartão Alimentação aún están en la fase de diseño.

PROGRESA

Dado su envergadura y siendo la primera de su tipo en América Latina, la evaluación del PROGRESA es la pionera en el diseño de evaluaciones aleatorias de impacto implementadas en materia de política social. Los datos de las encuestas de evaluación han sido analizados por docenas de investigadores tanto dentro como fuera de México. Observaciones reiteradas “antes” y “después” de la intervención fueron recolectadas en 24 000 hogares en 506 localidades con un intervalo de seis meses entre noviembre de 1997 y noviembre del 2000. De estas comunidades, 320 fueron asignadas al azar como comunidades de tratamiento y 186 como comunidades de control.[35]

Skoufias y McClafferty (2001) presentan un resumen de los resultados del IFPRI, el instituto de investigación contratado para efectuar la primera evaluación del PROGRESA.[36] Según estos autores, al comparar los hogares de control y de tratamiento después de un año y medio de beneficios, el PROGRESA ha mostrado los siguientes resultados:

Aparte de la evaluación formal del IFPRI, se han escrito una gran cantidad de artículos basados en los datos del PROGRESA que se concentran en diferentes aspectos del programa, incluyendo focalización, educación y salud. Algunos ejemplos incluyen Behrman, Sengupta y Todd, 2001; Handa et al., 2001; Dubois, de Janvry y Sadoulet, 2002; Raymond y Sadoulet, 2002; Skoufias y Coady, 2002; y de Janvry y Sadoulet, 2002, por nombrar solo algunos.

La evaluación cualitativa del PROGRESA (Adato et al., 2000 y Adato, 2000) reveló diferentes niveles de división entre los beneficiarios y no beneficiarios en las comunidades participantes, lo que llevó a tensiones y conflictos sociales, y en algunos casos a conflictos políticos. En otras partes, se comprobó que el PROGRESA contribuyó, en algunas instancias, a construir un capital social y en otros casos, a destruirlo. En general, no se detectó que el PROGRESA haya permitido a las comunidades locales desempeñar un papel importante en la conceptualización, administración o focalización del programa. Por otro lado, el PROGRESA demostró haber favorecido la autonomía de las mujeres, en particular gracias a un aumento de su poder de negociación dentro del hogar.

PROCAMPO

El programa PROCAMPO, por otro lado, carece de una evaluación de impacto seria y formal. Como se mencionó anteriormente, las evaluaciones efectuadas por mandato legal que han sido efectuadas son de uso limitado. Sin embargo, PROCAMPO ha tenido mucha suerte, ya que un gran número de hogares contemplados en este programa puede encontrarse en (al menos) dos encuestas nacionales de hogares en México: primero, en las encuestas nacionales de hogares ejidales de 1994 y 1997, la que al mismo tiempo sirven de experimento natural sobre la participación en PROCAMPO; y segundo, en las encuestas de evaluación del PROGRESA descritas con anterioridad.

Con la encuesta ejidal, el primer año en este panel fue llevado a cabo justo antes del desembolso de los pagos iniciales del PROCAMPO, mientras que el segundo año incluyó a los hogares que recibían asistencia desde hace dos años. El sesgo en la asignación del programa no demostró ser un problema, ya que estos datos se utilizaron como datos experimentales sobre los períodos anteriores y posteriores a la intervención. Sadoulet, de Janvry y Davis (2001) mostraron que las transferencias del PROCAMPO creaban profundos efectos indirectos entre los ejidatarios a través de efectos multiplicadores del orden de 1,5 a 2,6 pesos (dependiendo del modelo econométrico empleado) por cada peso transferido. En otros términos, por cada peso de las transferencias de PROCAMPO, se generaban aproximadamente dos pesos en el ingreso total a través de las actividades económicas del hogar. Este multiplicador refleja las oportunidades de ingreso marginales que no pueden realizarse debido a las restricciones de liquidez de los hogares, las que se ven atenuadas por las transferencias.

El multiplicador funciona a través de varios canales productivos. Las transferencias del PROCAMPO crearon un efecto multiplicador positivo en el ganado, puesto que cada peso de las transferencias generó 0,28 peso de ingreso por concepto de ganado. De la misma forma, las transferencias del PROCAMPO crearon un efecto multiplicador positivo en la agricultura, ya que cada peso generó 0,33 peso de ingreso agrícola. La disponibilidad de asistencia técnica y la propiedad de tierras de regadío aumentan el multiplicador de ingreso agrícola, mientras que la disponibilidad de crédito lo disminuye. Por ende, los hogares que controlan más tierras de regadío y tienen acceso a la asistencia técnica y sin tener acceso al crédito, aprovechan al máximo este efecto multiplicador.

El conjunto de datos del PROGRESA fue utilizado para evaluar el impacto del PROCAMPO sobre la migración entre los hogares rurales. El PROCAMPO podría tener un impacto positivo o negativo sobre la migración. Si bien puede facilitar las restricciones de crédito y por ende aumentar la rentabilidad agrícola, o simplemente atar a los agricultores a la tierra para que reciban los beneficios, el PROCAMPO también puede servir como una fuente de financiamiento de la migración para uno o varios miembros de la familia. Gonzalez, Konig y Wodon (2002) constataron que el PROCAMPO tuvo un impacto negativo sobre la probabilidad tanto de la migración permanente como temporal.

Análisis comparativo directo del PROCAMPO y del PROGRESA

Es poco común efectuar una comparación directa entre dos programas de transferencia monetaria en un mismo país, por el simple hecho que pocos países tienen más de un tipo de programa de transferencia monetaria condicionada. Este es el caso de México donde la coexistencia de PROGRESA y PROCAMPO ofrece una oportunidad única para comparar la incidencia respectiva de dos programas de transferencia monetaria condicionada con diferentes requisitos de condicionalidad.

En primer lugar, para comparar el impacto de estos dos programas en términos de pobreza para una cantidad similar de beneficiarios y de recursos presupuestarios, se llevó a cabo un ejercicio de simulación empleando datos extraídos de la encuesta permanente sobre ingresos y gastos de hogares de México realizada en 1996 (Davis, Handa y Soto, 2001). De manera específica, el ejercicio postuló cual habría sido el impacto si PROCAMPO no hubiera existido durante la crisis de la devaluación en 1994-1995, la que agravó marcadamente la pobreza en México, y a la inversa, cual habría sido el impacto si PROGRESA hubiera existido durante la crisis. Si PROCAMPO no hubiera existido en 1996, el índice de pobreza a nivel nacional habría sido un 5 por ciento más alto y la brecha de pobreza al cuadrado un 5,7 por ciento mayor. Si en 1996 PROGRESA hubiera distribuido beneficios a sus beneficiarios de 1999, el índice de pobreza habría sido un 8 por ciento menor y la brecha de pobreza al cuadrado un 22,5 por ciento menor. Esto demuestra que el PROGRESA está mucho mejor dirigido a los hogares más pobres que el PROCAMPO, lo que es lógico, ya que el PROCAMPO no pretende basar su focalización en criterios de pobreza.

En segundo lugar, Davis et al. (2002) han efectuado una comparación econométrica directa del PROCAMPO y del PROGRESA. Se trata de un estudio interesante en la medida en que aprovechó la existencia de hogares, en el conjunto de datos de evaluación del PROGRESA, que recibieron pagos del PROCAMPO. El estudio reveló que un programa de apoyo agrícola como el PROCAMPO tiene un impacto similar en el bienestar de los hogares al de un programa dirigido contra la pobreza como el PROGRESA. Ambos programas también están asociados con un gasto elevado en actividades productivas: el PROCAMPO en la producción agrícola y el PROGRESA en las actividades económicas no agrícolas. Los beneficiarios hombres, por ende, invierten una parte importante de las transferencias monetarias, yendo en contra de lo que se reporta y de lo que se piensa tradicionalmente.

Un estudio complementario efectuado por Ruiz et al. (2002), centrado en la seguridad alimentaria, revela que ambos programas fomentan el consumo total de alimentos y la ingesta calórica en proporciones similares. La seguridad alimentaria se ve mejorada a través de diferentes canales: mediante las compras en el caso del PROGRESA y mediante la inversión en la producción en el hogar en el caso del PROCAMPO (lo que se traduce ya sea en un aumento del ingreso monetario como resultado de las ventas, o directamente a través del consumo de cosechas producidas en el hogar). Los resultados también demuestran que ambos programas incrementan la diversidad nutricional.

RPS

Con la asistencia del IFPRI, se empleó un diseño experimental con grupos de control y de tratamiento escogidos en forma aleatoria para evaluar la fase piloto de la RPS. En este caso, 42 áreas censales ubicadas en seis municipalidades altamente marginales fueron distribuidas al azar entre grupos de control y de tratamiento de tamaño similar. Una encuesta previa por hogares compuesta por 1 700 observaciones se efectuó en agosto del 2000 antes de la intervención y una encuesta de seguimiento de los mismos hogares se hizo en octubre del 2001.

La intervención demostró haber tenido un impacto positivo significativo sobre el consumo total per capita del hogar, así como también sobre el consumo de alimentos en el hogar y sobre la proporción de consumo de alimentos en el gasto total. El nivel de consumo de alimentos en los grupos de control cayó en términos reales durante el período de referencia de la evaluación, mientras que aumentó en los hogares en tratamiento, demostrando que la RPS efectivamente protegía la seguridad alimentaria de los beneficiarios durante este período. Asimismo, la variedad de los alimentos consumidos mejoró significativamente entre los beneficiarios, así como también su calidad.

Entre los hogares beneficiarios se constató una incidencia significativamente mayor en términos de la participación en los programas monetarios de salud para niños e infantes, así como también en una variedad de prácticas sanitarias, incluyendo controles y vacunas. Los niños pertenecientes a los hogares beneficiarios también presentaron un mayor nivel de asistencia escolar y continuación en los estudios. El programa demostró no tener ningún impacto negativo sobre el esfuerzo laboral de hombres y mujeres adultos como resultado de la recepción de transferencias (IFPRI, 2002).

PETI

El programa PETI fue evaluado en 1999, en tres estados, utilizando un diseño cuasi experimental. En cada estado se seleccionaron al azar 200 hogares elegibles de tres municipalidades de control y tres de tratamiento, para un total de 3 600 observaciones. Las comunidades de control y de tratamiento no fueron seleccionadas en forma aleatoria (ya que la evaluación se efectuó ex post). Las municipalidades de control eran elegibles para participar en el PETI, pero fueron descartadas ya sea debido a limitaciones presupuestarias o a un rechazo inicial de participar en el programa. Se recolectó una sola sección transversal de datos. El análisis reveló que en cada estado incluido en la evaluación, el programa PETI contribuyó a una presencia más extensa de los niños beneficiarios en la escuela, sin ningún impacto negativo para los niños no participantes. Sin embargo, los resultados demuestran que si bien el programa PETI disminuyó significativamente la probabilidad de que los niños trabajaran, tiene menos éxito en disminuir la incidencia de largas jornadas de trabajo (>10 horas). Lo que es peor, la probabilidad que los niños no participantes tengan largas jornadas de trabajo aumenta en términos reales, lo que sugiere que estos niños se especializan aún mas en el trabajo infantil. Finalmente, se desprende de los resultados que los niños participantes tenían una menor probabilidad de desempeñarse en un trabajo riesgoso (Yap, Sedlacek y Orazem, 2002; Banco Mundial, 2001a).

Implementación e impacto: pautas para futuras investigaciones

En esta sección se presentan varios temas relacionados con el impacto e implementación de los programas, en los cuales se justifica un análisis y una investigación posteriores. En términos de programas de transferencia monetaria condicionada, la investigación se ha concentrado en el impacto cuantitativo. Dada la enorme cantidad de datos recopilados por estos programas, mucho aún queda por hacer en términos de análisis de impacto cuantitativo y de costobeneficio. Esto se aplica particularmente en lo que se refiere a la relación entre las transferencias monetarias condicionadas y la inversión productiva, y en cuanto a reorientar el estudio del análisis de impacto promedio hacia el análisis del tipo de hogares, y del contexto en los que estos programas tienen un mayor impacto. Otras posibles áreas de investigación tienen que ver principalmente con el análisis cualitativo o institucional y tienen importantes repercusiones para el diseño y la implementación. Estos temas van desde la decisión crítica entre la centralización, la descentralización y la administración participativa; la compatibilidad entre los objetivos de una red de protección social y los de la acumulación de capital; cuando deberían “egresar” los hogares beneficiarios de los programas de transferencia tecnológica o monetaria; el debate entre las intervenciones motivadas por la oferta y la demanda; el impacto sobre el capital social y la organización de la comunidad; y la economía política de estos programas.

¿Cuáles son las decisiones críticas entre la centralización, descentralización y la administración participativa?

El programa PROGRESA es altamente centralizado, y todas las decisiones sobre focalización y selección se toman en la sede central de Ciudad de México. Las transferencias se hacen directamente a los beneficiarios de los hogares, evitando a todos los intermediarios locales. Esta era una elección lógica dada la historia de los programas sociales en México, que se ha caracterizado por la corrupción, la falta de transparencia y la manipulación política, particularmente a nivel local. Por ley, Bolsa Escola y los otros programas brasileños tienen una administración descentralizada y son ejecutados por las municipalidades dentro del marco de un conjunto de reglas generales comunes y de un financiamiento federal. Tanto Bolsa Escola como PROGRESA otorgan poco espacio a los agentes de la comunidad civil para participar en el diseño o la administración del programa. Por otro lado, el programa Cartão Alimentação en Brasil otorga un papel importante a las autoridades locales y a la sociedad civil en la focalización y administración del programa, al igual que la intervención en especie del PRAF-II. En este programa, los miembros de la comunidad conforman Equipos locales de Mejora Continua en los centros de salud y Asociaciones de Apoderados en las escuelas primarias. Están a cargo de establecer declaraciones de misión y desarrollo del programa, materializarlas en planes estratégicos y anuales y presentar presupuestos para los proyectos que quieren llevar a cabo cada año.

Si bien la participación y la toma de decisiones a nivel popular a menudo se consideran como el mecanismo ideal, una participación local absoluta no es siempre lo mejor. La falta de democracia puede permitir a las elites locales sacar beneficios; las creencias culturales locales pueden entrar en conflicto con una política social progresista; e incluso dentro del marco de estructuras democráticas, pueden existir políticas excluyentes como el machismo o el racismo contra una minoría. Este aspecto ha sido tomado en cuenta en el orden institucional empleado para fomentar la participación local en el programa Fome Zero. Además, la descentralización de la administración deja más abierta la posibilidad que exista una implementación desigual entre las unidades de aplicación, como se descubrió recientemente en el programa PETI (Presidencia da Republica, 2002). Nuevamente, el problema consiste en encontrar el equilibrio apropiado entre el gobierno, la iniciativa a nivel local y el control y entre los diferentes niveles de gobierno.

Un debate similar gira en torno al diseño y la implementación de los fondos de inversión social. Por ejemplo, diferentes opciones de posibles intervenciones otorgan un mayor margen de elección y tal vez una mejor coincidencia entre las preferencias de la comunidad y las inversiones. La desventaja es que las preferencias de la comunidad pueden no corresponder a las prioridades nacionales y, dependiendo de la comunidad, pueden estar propensas a apropiarse de lo mejor del programa para su propio beneficio. En segundo lugar, las preferencias de la comunidad pueden resultar impracticables en términos financieros o técnicos. En tercer lugar, los objetivos nacionales expresados en indicadores de éxito y las preferencias de la comunidad pueden divergir. Por ejemplo, una comunidad puede darle una alta prioridad a mejorar las características físicas de una escuela existente, sin afectar necesariamente la tasa de matrícula, la cual puede ser la medida nacional de éxito (Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen, 2001).

¿Cuáles son las ventajas y desventajas de la centralización, descentralización y el proceso participativo en términos de transparencia, eficiencia, igualdad y financiamiento? Países con una historia política e institucional como México y Brasil enfrentan un verdadero desafío para asegurar la transparencia y la ausencia de manipulación política y, al mismo tiempo, aprovechar una posible contribución a escala local. La pertinencia de la centralización en relación con la descentralización parece depender de factores tales como la estructura administrativa, el legado de la corrupción y la transparencia pública, el legado de la utilización política de los programas sociales, y la naturaleza del programa específico. Por lo tanto, la decisión de elegir un sistema u otro es empírica, dependiendo de las particularidades de cada país. Se necesita llevar a cabo investigaciones que comparen las experiencias a través de los países para descubrir cuales son los mecanismos que mejor funcionan.

¿Son compatibles las funciones de las redes de protección social y las de acumulación de capital humano?

La compatibilidad entre las funciones de las redes sociales y las de la acumulación de capital (ampliamente definida) está abierta al debate. Esta compatibilidad tiene dos dimensiones. Primero, existe una contradicción básica entre las funciones a corto plazo de las redes de protección social y las del capital humano; un programa no puede ser la “mejor” solución posible para ambas.[37] Las redes de protección social están destinadas a proporcionar apoyo a corto plazo a hogares vulnerables en tiempos de crisis personales o más generales. Aunque se trata de programas permanentes, los hogares solo reciben beneficios por un período de tiempo corto y específico. El desarrollo de capital humano, por definición, abarca un largo plazo, e idealmente cubre a más de una generación. Este desarrollo de capital humano puede considerarse como parte de una red de protección social a largo plazo o como un seguro social que protege a los hogares afectados por una vulnerabilidad crónica. Pero, en cualquier caso, la naturaleza de corto y largo plazo de estos programas se contradice especialmente en lo que se refiere a las reglas de salida del programa.

Básicamente, el problema que se plantea es si los hogares deben ser excluidos del programa cuando dejan de ser pobres, en términos de condición de bienestar actual (medido generalmente por el ingreso o consumo), o, en cambio, cuando hayan cumplido los objetivos de construcción de capital humano (por ejemplo que los niños terminen la escuela), cualquiera sea su situación de bienestar. La mayoría de los programas aporta beneficios por un período de tiempo específico, por ejemplo tres años, plazo después del cual puede o no puede restringirse la participación. Esta respuesta pragmática, por supuesto, esquiva el dilema, ya que una familia puede seguir siendo pobre y ciertamente no desarrollará suficiente capital humano al cabo de tres años. Finalmente, estas consideraciones ponen en duda la sustentabilidad de los impactos del programa y los cambios de comportamiento en los individuos después que éste termina, así como sobre la manera de maximizar el impacto a largo plazo del programa, a la luz de las restricciones de costo. Una posible solución, empleada en Brasil, es una fórmula que combina el plazo fijo limitado del PETI con un programa complementario, PRONAGER, cuyo principal objetivo es apoyar las oportunidades que generan ingreso para el hogar.

Además, la medición de la pobreza en estas circunstancias es problemática, ya que el ingreso y el consumo son difíciles de medir con precisión, son datos costosos de recopilar y propician el engaño. Un cierto nivel de error es aceptable al analizar los promedios de una encuesta de hogares, pero es inaceptable al decidir la inclusión en un programa de bienestar. En términos conceptuales, utilizar un criterio de construcción de capital humano puede ser más fácil y satisfactorio, pero las pérdidas pueden volverse un problema, y, como las familias pueden quedarse más tiempo, podría ser más costoso. Puesto que varios programas llegan a su fin y entran a una segunda etapa de implementación, sería muy ilustrativo realizar una comparación de las experiencias de cierre de programas a través de los países.

¿Son compatibles las funciones de la red de protección social y las de acumulación de capital “productivo”?

La mayoría de los programas de transferencia monetaria condicionada están asociados a la acumulación de capital humano tanto en la mente como en el cuerpo, a través de la educación, la salud y la alimentación. Este tipo de capital productivo demora años - a veces una generación - en crearse. La relación entre los programas de transferencia monetaria condicionada y la acumulación de capital productivo para el aquí y el ahora suscita algunas preocupaciones, ya que se trata de un capital, como tierras o bienes no agrícolas, que lleva a un aumento del ingreso en el corto plazo. ¿Pueden y deberían coexistir dentro del mismo programa los objetivos de consumo y aquellos objetivos de acumulación de capital? En el debate llevado a cabo en Nicaragua en materia de políticas, se argumenta que esta es la única manera de lograr que las actuales transferencias pueden hacerse sostenibles. Por una parte, se espera que los niños estén mejor preparados para el mercado laboral cuando sean mayores, y por otra parte, la inversión productiva de la transferencia permitirá a la familia mantener el impacto de las transferencias monetarias que no pueden continuar de forma indefinida.

Los resultados de una reciente investigación (Davis et al., 2002 y una reseña incluida en Peppiatt, Mitchell y Holzmann, 2001) demuestran que incluso en el caso de la extrema pobreza, la gente que recibe las transferencias del PROGRESA y/o PROCAMPO pueden gastar una parte de éstas últimas en actividades de empleo autónomo. Esta es un área que amerita un trabajo analítico posterior, así como también una conceptualización del diseño, para determinar la manera en que se utilizan en la actualidad las transferencias con fines de inversión y la manera en que el efecto productivo de estas transferencias puede maximizarse en distintos contextos. Tal investigación sería de particular interés para el debate actual sobre las transferencias monetarias en Brasil, donde el nuevo programa Fome Zero restringe el gasto de la transferencia a los alimentos, impidiendo, por lo tanto, una inversión directa.

El debate entre las intervenciones motivadas por la oferta y las motivadas por la demanda

Un debate común en los países que implementan programas de transferencia monetaria condicionada se centra en el otorgamiento excesivo de incentivos para aumentar la demanda de servicios públicos por parte de los hogares (como la educación) o de una mayor (y mejor) oferta de servicios públicos como herramienta para promover una mayor participación. Si bien la mayoría de los programas de transferencia monetaria condicionada se basa en el incentivo directo a la demanda a través del dinero en efectivo, todos reconocen la importancia de este último. Pero poco sirve aumentar la asistencia escolar si la calidad es mediocre. De hecho, la oferta y la calidad de la oferta sufren a menudo del énfasis otorgado a la demanda.

Parte del problema se origina en el hecho que la oferta y la demanda son controladas con frecuencia por distintos ministerios, lo que se traduce en problemas de coordinación y de competencia en las esferas de influencia. En algunos programas, el financiamiento proviene de los recursos asignados a las instituciones para cada beneficiario; en algunos casos, como el bono de salud de la RPS, la familia escoge al proveedor de salud. La evaluación del PRAF-II es la única que analiza específicamente el tema de la intervención desde el punto de vista de la demanda y lo compara con el punto de vista de la oferta en el diseño del experimento aleatorio. Otra forma de abordar este tema es a partir de la sinergia entre los diferentes componentes de un programa, tales como la salud y la educación. Este es un tema que amerita atención desde una perspectiva tanto institucional como de comportamiento.

¿Cuál es el impacto en el capital social?

Dadas las características de los beneficiarios de estos programas (la mayoría pobres, pequeños productores, a menudo indígenas), es de extrema relevancia analizar el impacto en el capital social. En varios programas, el fomento de la formación de capital social es una parte explícita del diseño de la intervención. Pero, ¿funciona? ¿Las intervenciones - ninguna de las cuales involucra a instituciones políticas, sociales o culturales preexistentes de la comunidad - fomentan o reducen el capital social?

La participación social puede ser desde insignificante hasta constituir una exigencia para la obtención de beneficios. Pero en la mayoría de los casos, los programas focalizados de transferencias condicionadas no han logrado fomentar la participación local y el capital social, y en algunos lugares, han sido contraproducentes. Por ejemplo, el PROGRESA, que se focaliza en hogares individuales, ha creado algunos conflictos sociales en las comunidades. Los hogares rara vez comprenden, y a menudo no pueden discernir, por qué se incluyen a algunos hogares y a otros no. Esta diferenciación puede producir resentimiento y celos. Tal separación entre los beneficiarios es particularmente resentida en las comunidades indígenas más tradicionales, las que tienen una fuerte tradición comunitaria. En algunos casos, se ha debilitado el capital social: donde antes una comunidad completa participaba en obras públicas, ahora solo lo hacen los hogares beneficiados por el PROGRESA. Esta división puede socavar el tejido social de una comunidad rural. ¿Cuál es el impacto global de estos diferentes programas de transferencia monetaria condicionada sobre el capital social y las relaciones sociales de una comunidad?

¿Cuáles son las consideraciones de economía política en una reforma de política rural?

La economía política de una política de desarrollo rural constituye un área de investigación muy interesante. La viabilidad política, o la economía política de la formulación de políticas, tiene importantes consecuencias para la factibilidad, el diseño y la implementación de los programas de transferencia monetaria. Por lo general, la sustitución de subsidios universales por transferencias focalizadas implica un trabajo político de convencimiento difícil de llevar a cabo en la mayoría de los países. El financiamiento de estos programas nuevos, particularmente bajo la mirada celosa de los ministerios tradicionales de salud y de educación, constituye un enorme desafío. En varios países, las transferencias monetarias condicionadas han sido blanco de crecientes ataques. Las críticas van desde lo político a lo institucional, y sin un grupo organizado que represente a los beneficiarios, el futuro de estos programas se ve amenazado. ¿Las realidades políticas obligaron a hacer cambios en los diseños de estos programas?, y si así fuera, ¿Estos cambios han afectado negativamente el impacto de la intervención? ¿Cuál ha sido el impacto de las consideraciones políticas sobre el funcionamiento de estos programas? Por ejemplo, a raíz de las restricciones políticas, el PROCAMPO debía cubrir tanto la agricultura de subsistencia como la agricultura modernizada y exigía a los beneficiarios que cultivaran algo (aunque no fuera rentable) en sus tierras. Por lo tanto, el PROCAMPO tiene algún impacto en la pobreza, pero no es un programa óptimo para combatirla, y tiene algún impacto compensatorio, pero no es un programa óptimo de compensación del TLCAN. Puede resultar beneficioso, para el diseño e implementación de actuales y futuros programas, dejar en claro las conexiones entre el diseño, la economía política y el impacto, así como describir el debate político y la génesis subyacentes a cada uno de estos programas. Algunos estudios han sido realizados en ese sentido, como la génesis del desarrollo del PROGRESA de Scott (2003), un trabajo próximo a publicar sobre el PROGRESA escrito por Santiago Levy y Evelyne Rodriguez, la génesis del Bolsa Escola de Aguiar y Araujo (2002) y la interpretación de los desafíos políticos y fiscales que enfrenta el programa RPS en Nicaragua de Arcia (2002).

¿Cuál ha sido el papel y el impacto de las consideraciones de género?

Una característica sobresaliente de los programas de transferencia monetaria condicionada es que las transferencias son canalizadas hacia las mujeres. Como se mencionó en la introducción, las publicaciones recientes demuestran que, al recibir dinero, las mujeres le dan por lo general un mejor uso que los hombres. Si bien esta opinión convencional constituye una justificación lógica para tal disposición, no está del todo claro si todos los impactos positivos descritos en las evaluaciones presentadas anteriormente son determinados por el género del beneficiario o por la condicionalidad. Por ende, el diseño de las intervenciones ha hecho mucho más difícil separar analíticamente el efecto del género de la condicionalidad, porque muy pocos son los hombres que reciben las transferencias, y los que las reciben pueden ser fundamentalmente diferentes al conjunto de hombres (por ejemplo, pueden ser viudos). Una comparación entre los beneficiarios masculinos y femeninos del PROCAMPO con las mujeres beneficiarias del PROGRESA muestra que la condicionalidad puede ser tan o incluso más importante que el género. Esta es un área de investigación muy prometedora.

Una segunda línea de investigación se relaciona con la observación del cambio en las relaciones de poder dentro del hogar, así como también dentro de las comunidades, provocado por la canalización de las transferencias hacia las mujeres. Tal análisis fue efectuado en la evaluación del PROGRESA (véase Adato et al., 2000, entre otros), pero este tema necesita urgentemente un análisis comparativo entre los países.

Estos tipos de análisis son importantes porque diferentes objetivos de género pueden exigir diferentes mecanismos de intervención. Por ejemplo, si las transferencias son condicionadas, y si el objetivo principal es reducir la pobreza, entonces al parecer poco importa el destinatario de la transferencia. Si las transferencias no son condicionadas, entonces la evidencia escrita aconseja dárselas a las mujeres. Si además el objetivo es maximizar el potencial de la transferencia como generador de ingresos para el hogar, entonces el dinero debería ser entregado a quien controle los bienes dentro del hogar. Si el objetivo es favorecer la autonomía de las mujeres, entonces la transferencia debería ser obviamente canalizada hacia ellas. Pero si el objetivo es en realidad cambiar la posición de la mujer dentro del hogar en un sentido más estructural, tal vez las mujeres también deberían tener acceso a los bienes productivos (además de su fuerza laboral).

Múltiples posibilidades de análisis empírico

Finalmente, la riqueza de los datos arrojados por las evaluaciones de los programas de transferencia monetaria condicionada constituye una fuente casi inagotable de análisis empíricos relevantes para la formulación de políticas. Los datos de la evaluación del PROGRESA han sido estudiados desde muchos ángulos, en términos de análisis de impacto cuantitativo y cualitativo, de diseño de evaluación, de simulación de cambios en el diseño del programa, de focalización y de relación costo-eficiencia. Muchos aspectos de los mismos temas pueden ser investigados con los nuevos programas, varios de los cuales son bastante liberales en sus políticas de acceso a los datos. Sin embargo, si bien estamos comenzando a aprender bastante sobre el impacto promedio en toda la población que vive en la pobreza y la extrema pobreza, nuestros conocimientos son aún insuficientes para determinar si los que más se benefician son algunos hogares específicos y en que circunstancias. Como se mencionó a menudo con anterioridad, en esta etapa, un análisis comparativo de todos los programas sería bastante revelador para evaluar la influencia de las diferencias de diseño y de contexto de cada país en el impacto provocado.

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[23] El autor es economista de la Dirección de Económia Agrícola y del Desarrollo de la FAO. Se agradece a Saul Morris, Luis Gomez Oliver, Maria Grazia Quieti y Paul Levin por los comentarios detallados. Cualquier error u omisión es responsabilidad del autor.
[24] Para un análisis de la experiencia de los fondos de inversión social, véase Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen (2001). Para otros artículos recientes sobre transferencias condicionadas véase Rawlings y Rubio (2003) y Ilahi, Sedlacek y Gustafsson-Wright (2000).
[25] Coady, Grosh y Hoddincott (2002) proporcionan un exhaustivo análisis de los mecanismos de focalización de los programas.
[26] Tabor (2002) y Peppiatt, Mitchell y Holzmann (2001) analiza la experiencia de transferencias en efectivo en situaciones de emergencia y de no emergencia.
[27] Véase, por ejemplo, Haddad, Hoddinott y Alderman (1997) y Thomas (1997).
[28] La oficina regional de la FAO en América Latina y el Caribe ha establecido recientemente un grupo de trabajo para incorporar la evaluación de impacto en los proyectos de desarrollo rural en la región.
[29] En la práctica, sin embargo, menos del uno por ciento de todas las tierras que cubre PROCAMPO forma parte de un programa oficial de gestión ambiental.
[30] La historia de la creación del concepto Bolsa Escola y de la implementación del programa puede encontrarse en Aguiar y Araujo (2002), así como también en la página web de Bolsa Escola (http://www.mec.gov.br/bolsaescola/estrut/serv/historico/default.asp).
[31] Este análisis se centra en la evaluación, y no en el seguimiento de los programas, el cual cubre la retroalimentación continua sobre el nivel de implementación del programa.
[32] Buenas descripciones de evaluaciones de impacto pueden encontrarse en Baker (2000), Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen (2001) y Ravallion (1999). Véase también el sitio Internet del Banco Mundial sobre evaluación de impacto, http://www.worldbank.org/poverty/impact/index/htm.
[33] Newman, Rawlings y Gertler (1994) analizan algunos ejemplos históricos de diseños aleatorios, así como consideraciones prácticas que conviene tener en cuenta al momento de considerar tales evaluaciones.
[34] Véase Heckman, Lalonde y Smith (1999) para un análisis detallado del tema.
[35] Behrman y Todd (1999) evalúan si el proceso aleatorio se hizo correctamente.
[36] Todos los informes escritos para la evaluación del IFPRI están disponibles en el sitio internet del IFPRI, http://www.ifpri.org/themes/progresa/progresa_report.htm.
[37] Esto también puede observarse desde la perspectiva de la asistencia social versus las funciones del seguro social de una red de protección social. La función de la asistencia busca aliviar la necesidad a corto plazo, sin importar el impacto a largo plazo sobre el capital social, humano o físico y por ende sobre el desarrollo. En contraste, la función del seguro está diseñada para tener un impacto a largo plazo y está destinada a proteger a la gente de los riesgos de la pobreza y de la seguridad alimentaria asociados con problemas en el ingreso.

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