3.1 Фискальные функции центрального и местного правительств рассматриваются, как правило, в плане их соответствующих функций и обязанностей по перераспределению доходов, расходованию средств, распределению налогов и трансферта налогов. Вопросы о масштабах централизации и децентрализации имеют чрезвычайно важное значение при рассмотрении аспектов межправительственного финансирования. Какой уровень правительства будет отвечать за обеспечение определенных услуг? Как будет осуществляться финансирование данных услуг? Рассмотрению этих вопросов и посвящена настоящая глава.
3.2 Кое-кто, исходя из соображений распределения доходов и макроэкономики, приводит доводы против таких крайностей, как передача всех или большинства налоговых полномочий местному правительству, с одной стороны, или закрепления таких налоговых полномочий за центральным правительством, с другой стороны. Вариант, чаще всего наблюдаемый в разных странах мира, заключается в закреплении источников доходов, таких как налоги, за каждым уровнем правительства в сочетании с разными видами межправительственных трансфертов для восполнения нехватки финансовых ресурсов, возникающей в результате превышения расходов над получаемых на местах доходами.
3.3 Не существует универсального решения вопроса о способах финансирования децентрализации и облечения полномочиями местного правительства. Практический опыт, накопленный во многих странах, свидетельствует о том, что первым шагом с самого начала децентрализации должно быть как можно более полное согласование перечисляемых поступлений от доходов с расходами по предоставлению услуг. Это означает, что децентрализация должна быть фискально нейтральной передачей функций. Для обеспечения фискального нейтралитета следует подготовить предварительную оценку полной стоимости услуг, которые будут переданы в ведение местных правительств. Такая предварительная оценка будет служить основой для заключения соглашения о комплексе функций и источников дохода, которые будут в конечном итоге переданы местным органам управления.
3.4 Самый прямой путь финансирования инфраструктуры и оказания содействия децентрализации заключается в передаче местным правительствам как функций по обеспечению услуг, так и возможностей получения доходов. Многие из центральных и местных правительств в развивающихся странах пытаются, однако, противиться такому подходу. С одной стороны, центральные правительства не очень охотно отдают контроль над основными национальными налогами, поскольку это предполагает утрату контроля над стороной доходов в национальном бюджете. С другой стороны, большинство местных правительств не стремятся перенимать основных функций налогового управления и не хотят устанавливать местных налогов просто потому, что у них нет возможностей администрирования таких налогов. Много, однако, можно сделать для повышения местного потенциала и возможностей до такого уровня, который позволит местным правительствам администрировать начисление и сбор налогов под нормативным контролем центрального правительства.
3.5 Стратегия, принятая многими странами, заключается в попытке укрепить местные правительства, наделяя их большей ответственностью в плане услуг, которые они должны обеспечивать. Хотя такой подход и создает, как может показаться, более независимые местные правительства, но на практике они не смогут исполнять своих новых полномочий, если не будет обеспечено надлежащего финансирования. Наделение местных правительств большим числом функций, предусматривающих расходы, которые превышают их возможности финансирования из собственных источников доходов, вызывает рассогласование функций и финансов. Такое рассогласование, называемое «вертикальным дисбалансом», приводит к сильной зависимости местного правительства от трансфертов центрального правительства. Поэтому необходимо, чтобы лица, отвечающие за разработку функций местного правительства, были осведомлены об источниках доходов, которые потребуются для финансирования этих функций.
3.6 Еще одна ключевая проблема межправительственного финансирования во многих странах заключается в существовании так называемого «горизонтального баланса». Она возникает, когда между местными правительствами нет равенства в плане численности населения, географической площади, степени урбанизации и дохода на душу населения. Разработка программ фискальной децентрализации и выравнивания, учитывающих эту сложную действительность, представляет собой довольно непростую задачу.
3.7 Децентрализация, скорее всего, окажется эффективной, если у местного правительства будут возможности получать значительную долю своих доходов на местном уровне. Необходимо согласовывать передачу функций центральным правительством с возможностью финансировать исполнение этих функций. В противном случае децентрализация может носить в основном фиктивный характер и финансирование местного правительства будет по-прежнему находиться в чрезмерной зависимости от доброй воли центральных властей. Поскольку центральное правительство устанавливает правила и в большинстве случаев забирает самые прибыльные налоги для собственных нужд, то у местных правительств часто не бывает доступа к поступлениям от налогов и к источникам, которые эффективно устранили бы их зависимость от трансфертов. Межправительственные трансферты крайне необходимы местным правительствам, но их не следует использовать для того, чтобы препятствовать обретению местными органами власти соответствующего независимого статуса. Без адекватного источника доходов, контролируемого местным правительством, надлежащего уровня фискальной автономии добиться невозможно.
|
ТЕКСТОВАЯ
ВСТАВКА 3 Причины, по которым доходы местных правительств должны поступать из местных источников:
|
3.8 Местные правительства должны иметь возможность получения дохода от тех, кто пользуется предлагаемыми услугами, для покрытия расходов по их обеспечению. Связь между бенефициариями и налогоплательщиками имеет важное значение с точки зрения государственного финансирования: группа бенефициариев должна принимать решение относительно государственных услуг, и она же должна оплачивать издержки на них. Иными словами, если подходить с точки зрения распределения средств, то идеальной моделью налога является та, в основе которой лежит принцип налогообложения благ. Доходы, полученные на местном уровне, которые расходуются на месте в интересах местных налогоплательщиков, наглядно демонстрируют прямую связь налогов с выгодами, полученными общиной в целом. Это означает, что местному населению нужно было бы платить более высокие налоги, если ему необходимы более качественные услуги или если местное правительство неэффективно. У местного населения появляются таким образом верные стимулы в период выборов. Высокий объем получаемых собственных налогов местного правительства лишает его возможности оправдывать свою неспособность обеспечивать местное население услугами тем, что из центра не прислали денег.
3.9 На практике доли ресурсов, полученных на местном уровне, или в отношении которых местное правительство располагает значительным правом принятия решений, могут быть самыми разными. Эту пропорцию трудно определить, поскольку потребуется провести оценку доли и характера правительственных трансфертов, а также фактической автономии местных правительств в установлении уровня получаемых местных ресурсов (как налоговых, так и неналоговых). Существует, однако, широкий консенсус о том, что автономия местных правительств в развивающихся странах все еще очень низкая по сравнению с практикой в других странах. Преимущество повышения местных налогов в сравнении с повышением доли распределяемых налогов заключается в том, что контроль над «собственным налогообложением» повышает подотчетность, что, в свою очередь, положительно влияет на поведение местного населения и местных правительств.
3.10 Структура бюджетных поступлений существенно отличается от страны к стране, но основные виды доходов местных правительств, как правило, включают:
доходы от продажи услуг (неналоговые поступления и сборы с пользователей/плата за пользование);
займы, например, для капиталовложений;
разные типы дотаций (например, общие и целевые), поступающие местным правительствам от центральной администрации;
налоговые поступления: местные налоги (например, налог на недвижимость) или долевые национальные налоги.
3.11 Плата за услуги представляет собой важный источник дохода, особенно если местные правительства считаются, прежде всего, поставщиком услуг. Отчасти такой подход согласуется с концепцией передачи определенных функций местному правительству на основе учета критериев эффективности при распределении ресурсов. Такие услуги можно, поэтому, финансировать через посредство системы взимания платежей.
3.12 Дотации центрального правительства являются ключевым фактором. Хотя их объемы сокращаются, дотации по-прежнему представляют собой один из важных источников доходов местного правительства. Во многих странах 50 или более процентов местных бюджетов складываются из трансфертов центра. Дотации будут сохранять важное значение в связи с широким масштабом новых функций местного правительства и, как правило, недостаточным количеством местных источников дохода. Дотации должны обычно составлять только часть местных доходов, поскольку местные правительства в большей степени подотчетны за финансовые ресурсы, которые они непосредственно получают на местах, и поскольку налогоплательщикам проще сопоставлять общественные услуги, которые им предоставляются, с объемом собираемых налогов, если обе эти функции выполняет одно правительство.
3.13 Автоматическое перечисление доходов от национальных (или региональных) налогов местным правительствам считается одним из решений проблемы финансирования децентрализации во многих странах. Такой подход позволяет центральным правительствам контролировать ставки и администрирование налогов, обеспечивая при этом передачу местным правительствам большего объема финансовых средств. Автоматическое перечисление доходов не всегда, однако, обеспечивает надежную основу для финансирования децентрализации и проектов по созданию местной инфраструктуры. Когда центральное правительство оставляет за собой полномочия ежегодно корректировать доли налогов, собираемых центром, местные правительства по-прежнему остаются в полном неведении относительно своих доходов, что, в свою очередь, затрудняет планирование предварительного бюджета и капитальных затрат.
3.14 Ставки подоходного налога возрастали в последние два столетия, особенно во времена войн, и достигли исторически высоких уровней в 1980 годах. С тех пор ставки индивидуального налога, особенно в высшей группе доходов, понизились. Судя по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), доля личного подоходного налога в общем объеме налоговых поступлений в странах-членах понижалась в среднем с 30% в 1975 году до 27% в 1998 году. Нажим со стороны демократических и экономических структур будет, скорее всего, препятствовать любым значительным изменениям сложившегося положения вещей.
3.15 Налоги на корпорацию считались когда-то легким источником налоговых поступлений. Их повышение не сказывалось особо на результатах выборов. Сегодня положение изменилось в связи с острой международной конкуренцией стран или регионов за привлечение бизнеса. Ставки налогов на корпорацию являются важным фактором в принимаемых многосторонними корпорациями решениях о размещении своих предприятий. Поэтому национальные правительства не решаются поднимать ставки налогов на корпорации до прежних уровней.
3.16 Отчисления на социальное страхование неуклонно повышаются в связи с ростом выплат по социальному обеспечению и их доля составляют сейчас в среднем 25% в общем объеме налоговых поступлений стран-членов ОЭСР.
3.17 Налоги на потребление в качестве источника доходов остаются в среднем неизменными пропорционально другим налогам в странах-членах ОЭСР, но основное внимание переключилось сейчас на налог на добавленную стоимость. При решении вопроса о повышении ставок налогов на потребление правительствам приходится принимать во внимание лимитирующие экономические, конкурентные и демократические факторы.
3.18 Доля налога на недвижимость может быть самой разной в общем объеме поступлений налоговых доходов. Если в это определение включить налог на личное состояние и некоторые другие налоги, то доля налога на недвижимость составит более 10% в общем объеме налогов в Соединенном Королевстве, Соединенных Штатах Америки, Канаде и Японии. В прошлые столетия налоги на недвижимость представляли собой самый важный источник налоговых поступлений как на национальном, так и на местном уровнях. Но относительная значимость налогов на недвижимость давно уже стала падать, и сегодня их доля в общем объеме налоговых поступлений в странах-членах ОЭСР составляет 5%. Между тем, налог на недвижимость представляется особо важным не в отношении национальной налоговой базы, а в отношении налоговой базы местных правительств.
