2.1 El desarrollo de la democracia y la descentralización ha merecido cada vez mayor interés en todo el mundo. Desde los últimos años del decenio de 1980 muchos países han emprendido el camino hacia una u otra forma de descentralización. No hay un modelo estandarizado. Los procesos y procedimientos varían según las metas y objetivos originales, pero también de acuerdo con los acuerdos institucionales y de aplicación.
2.2 La descentralización puede adoptar varias formas, por ejemplo, puede ser política, administrativa o fiscal, y conseguirse mediante la desconcentración y la delegación. Las diferentes formas se distinguen por sus características, implicaciones normativas y condiciones para el éxito. Por ejemplo:
En el caso de la desconcentración, el gobierno central dispersa algunas de sus funciones, como la planificación y las finanzas, trasladándolas del gobierno central a las oficinas regionales, al mismo tiempo que mantiene el control general. La desconcentración es ante todo un acuerdo administrativo, en el que la toma de decisiones continúa siendo competencia de los ministerios del gobierno central.
En el caso de la delegación, el gobierno central transfiere ciertas facultades y responsabilidades a niveles inferiores de gobierno. El objetivo principal es aproximar el gobierno a la gente y lograr una mayor transferencia y rendición de cuentas. En este contexto, un gobierno local actúa dentro de los parámetros normativos generales fijados por el gobierno central, pero goza de autonomía en relación con la manera de realizar sus funciones.
2.3 En esta guía se aborda fundamentalmente el tema de la descentralización a través de la delegación. No obstante, el diseño y aplicación del sistema de impuestos prediales rurales tal como se esboza en estas páginas es también de interés para los países que han optado por la descentralización a través de la desconcentración.
2.4 La descentralización a los gobiernos locales es sumamente compleja. Implica cuestiones relacionadas con las finanzas, la administración, el control, la regulación, la presentación de informes y la rendición de cuentas, elementos todos ellos que forman parte de la interrelación entre los diferentes niveles de gobierno. Por desgracia, hay que señalar también que la puesta en práctica de la descentralización no siempre ha sido fácil. A pesar de las fuerzas políticas económicas combinadas que impulsan la demanda en favor de la descentralización, muchas veces existe un abismo entre la realidad y el objetivo que puede establecerse en las políticas y en la legislación.
2.5 Los principales objetivos de la descentralización son el de mejorar la prestación de servicios por el sector público y de elevar el nivel de vida de los ciudadanos. La descentralización se ha incluido entre los requisitos necesarios para hacer frente a algunos de los desafíos que se presentan, por ejemplo, el volumen creciente de exigencias que se plantean a los servicios públicos y las mayores expectativas del público acerca de la calidad de los servicios. Desde el punto de vista normativo, la descentralización debería mejorar la planificación y prestación de servicios públicos incorporando las necesidades y condiciones locales al mismo tiempo que se cumplen los objetivos regionales y nacionales.
2.6 En muchos países, la descentralización se ha propuesto por razones económicas. Puede haber deseconomías de escala en la prestación de algunos servicios de alcance nacional o incluso regional, lo que significa que la prestación local de servicios puede resultar menos costosa.
2.7 La descentralización se propone también con el fin de reforzar la democracia, aproximando el nivel de toma de decisiones a quienes se ven más afectados por las medidas gubernamentales. Se supone que la prestación de servicios debería mejorar si los encargados de atender las demandas y necesidades de la población son funcionarios locales que saben mejor lo que quiere la gente. La descentralización debería caracterizarse por la rendición pública de cuentas, para que los gobiernos locales puedan estar sujetos a control democrático. De esa forma, los ciudadanos deberían influir en las decisiones adoptadas por los consejos locales elegidos.
|
RECUADRO 1 Las razones por las que los gobiernos deciden emprender el camino de la descentralización son, entre otras, las siguientes: · Eficiencia: Mayor eficiencia administrativa y económica en la asignación de recursos escasos, ya que hay una mejor comprensión de las necesidades locales. · Transparencia: Hay una clara vinculación entre los pagos realizados por los contribuyentes locales y el nivel de servicios recibidos por ellos. · Subsidiariedad: Puede conseguirse una mayor eficiencia si se garantiza que los cargos elegidos democráticamente rindan cuentas al electorado. · Movilización: La mayor participación comunitaria de los ciudadanos locales dentro de las instituciones locales debería mejorar la toma de decisiones y el proceso democrático. |
2.8 Así pues, la descentralización es un componente importante del desarrollo de la democracia, como se manifiesta por ejemplo en la Carta Europea de Autonomía Local adoptada por el Consejo de Europa en 1985. En ella se identifican varios componentes como base para descentralizar las tareas públicas y la financiación, en particular los siguientes:
Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes (Art. 3.1).
El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos (Art. 4.3).
Las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias (Art. 9.1).
Una parte al menos de los recursos financieros de las Entidades locales debe provenir de ingresos patrimoniales y de impuestos locales respecto de los que tengan la potestad de fijar la cuota o el tipo dentro de los límites de la Ley (Art. 9.3).
2.9 El ámbito de los servicios asignados a los gobiernos locales se ha ido ampliando gradualmente. Si bien los países han establecido su propia combinación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno, las competencias habituales del gobierno local son las que se señalan en el Recuadro 2.
|
RECUADRO 2 · desarrollo local |
2.10 La descentralización no es la panacea, dada la enorme diversidad de obstáculos culturales, históricos, económicos, jurídicos y financieros a los que se enfrentan los países. La restauración o establecimiento de un equilibrio de poder y responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno ha presentado normalmente significativos desafíos políticos administrativos.
2.11 La delegación de facultades a los gobiernos locales requiere importantes cambios en la autoridad política, financiera y administrativa. Otra consideración importante es que en algunos países representa un paso decisivo hacia el desmantelamiento de las estructuras de control centralizado.
2.12 Un problema con que se encuentran muchos países en desarrollo es que el gobierno central no ofrece un nivel adecuado de servicios de manera uniforme en todo el país. Por el contrario, muchos servicios gubernamentales son de fácil acceso únicamente para quienes viven en las grandes ciudades, mientras que en las regiones remotas la presencia de organismos de gobierno central es casi nula. En tales casos, la descentralización fiscal requiere el acceso a nuevos recursos con el fin de ofrecer un nivel de servicios más uniforme en todo el país. Los esfuerzos por sufragar la prestación de servicios de los gobiernos locales no puede suponer meramente la transferencia de recursos desde el centro, sobre todo cuando esos recursos no existen. En ese contexto, para alcanzar los objetivos de la descentralización hará falta un aumento general considerable de los recursos financieros y humanos.
2.13 En el proceso de desarrollo del gobierno local se han creado centenares, o incluso miles, de pequeños gobiernos locales en algunos países. Es realmente difícil garantizar una administración competente de unidades administrativas tan pequeñas, dados los recursos disponibles.
2.13 La lista de servicios que se presenta en el Recuadro 2 no es exhaustiva pero pone de manifiesto la magnitud del problema creado por la descentralización de competencias al gobierno local. Muchas aldeas y poblados rurales no generan actualmente ingresos fiscales locales suficientes para cubrir el costo de la prestación de servicios. En consecuencia, los gobiernos locales rurales dependen en buena medida de subvenciones recibidas del gobierno central. Además, la incapacidad de las pequeñas comunidades rurales de prestar los servicios necesarios ha hecho que las grandes ciudades desempeñen un papel importante no sólo en sus jurisdicciones respectivas sino también en las comunidades rurales circundantes. Por ello, muchas pequeñas ciudades y aldeas rurales suelen ser unidades meramente políticas, en vez de verdaderos centros de prestación de servicios.
2.14 Adiferencia de las ciudades que se encuentran en áreas rurales, las capitales suelen tener más éxito en lo que respecta a la recaudación de impuestos y fondos necesarios en apoyo de los programas de desarrollo social y económico. Por su trascendental importancia financiera y política, las capitales han conseguido normalmente inversiones sostenidas y un mayor desarrollo de la infraestructura y los servicios, en perjuicio de las pequeñas comunidades rurales.
2.15 Muchos países han abandonado los programas de descentralización completa, sustituyéndolos por una mezcla de desconcentración y delegación de facultades y responsabilidades. Un planteamiento pragmático muy frecuente es buscar el equilibrio entre centralización y descentralización. El reto es determinar cuáles son las responsabilidades «locales» y las que deben continuar «centralizadas». En el siguiente capítulo se examina con más detalle la financiación de las competencias locales.
