1.2 El sector agrícola y el crecimiento económico

Como el aumento de la productividad de la agricultura libera fuerza laboral para otros sectores, durante varias décadas del siglo pasado esta relación entre agricultura y crecimiento económico global fue distorsionada en la forma de una doctrina que perseguía la industrialización aún a expensas del desarrollo agrícola, socavando por lo tanto las posibilidades de que la agricultura contribuyera al desarrollo global. Se consideraba que el papel del sector era el de ayudar al desarrollo industrial, que era el elemento esencial de la estrategia de crecimiento. De hecho, se pensó que la industria era tan importante para las perspectivas económicas a largo plazo que subsidiarla fue una práctica común, a expensas del contribuyente fiscal y de otros sectores.

Esta fue la doctrina de la primera generación de estrategias de desarrollo económico. La costumbre de favorecer y subsidiar el desarrollo industrial fue especialmente marcada en América Latina y algunos países de Asia. Quizás el más conocido de los primeros exponentes latinoamericanos de esta tradición fue Celso Furtado. En palabras que hoy suenan raras, Furtado observó, refiriéndose a las prioridades sectoriales del desarrollo brasileño:

La acción gubernamental, fuente de amplios subsidios para la inversión industrial a través de las políticas cambiarias y crediticias, ha permitido la expansión, aceleración y ampliación del proceso de industrialización. Sin la creación de industrias básicas (acero, petróleo) por el estado y sin los subsidios del sistema cambiario y las tasas de interés negativas de los préstamos oficiales, la industrialización no habría alcanzado la rapidez y amplitud que desarrolló durante ese cuarto de siglo^[6].

En este enfoque del desarrollo, el papel de la agricultura fue considerado como el de proveedora de “excedentes” (de mano de obra, divisas y ahorro interno) para impulsar el desarrollo industrial. No fue vista como una fuente de crecimiento del ingreso por sí misma. Sin embargo, la concesión de subsidios a la industria significaba imponer un gravamen, implícito o explícito, sobre la agricultura, que con toda probabilidad deprimiría sus perspectivas de crecimiento. En otro contexto, Furtado comentó que en México:

... desde 1940, la política agrícola sistemáticamente ha perseguido el objetivo de incrementar los excedentes agrícolas extraídos para favorecer el consumo urbano o la exportación^[7].

Esta visión de un papel limitado de la agricultura en el desarrollo económico no se circunscribió a los economistas latinoamericanos. Ha sido la componente central del “modelo de la economía dual” de John Fei y Gustav Ranis^[8].

Anne Krueger resumió el pensamiento inicial de la economía de desarrollo como conteniendo:

varias tendencias prevalecientes y dominantes...: 1) deseo e impulso hacia la modernización; 2) interpretación de la industrialización como la ruta hacia la modernización; 3) creencia en la sustitución de importaciones como política necesaria para proteger a las industrias nacientes; 4) desconfianza en el sector privado y el mercado, y creencia en que el gobierno, como guardián paternalista y benévolo, debería asumir el liderazgo del desarrollo; y 5) relacionado con el inciso 4) desconfianza hacia la economía internacional y pesimismo sobre el crecimiento de las exportaciones de los países en desarrollo^[9].

Aún cuando no proponían subsidiar a la industria, Hollis Chenery y Moises Syrquin subrayaban que la agricultura debería transferir capital y fuerza laboral hacia las zonas urbanas, para promover el desarrollo general en la economía^[10]. En el pasado, incluso los economistas agrícolas han suscrito esa tesis:

... la agricultura debe proveer aumentos importantes de productos agrícolas, pero también debe hacer contribuciones netas significativas a las necesidades de capital de los otros sectores de la economía^[11].

y

El aporte del sector rural a la formación de capital podría ser lograda... a través de la imposición... [y del] descenso relativo de los precios agrícolas.... Los impuestos sobre las exportaciones son más fáciles de administrar^[12].

Hoy en día los responsables de las políticas a menudo se esfuerzan en detener el descenso de los precios reales y la rentabilidad de la agricultura. Además, se reconoce que los impuestos específicos sobre los productos básicos reducen el crecimiento del sector, no sólo por disminuir la rentabilidad de la inversión y la producción, sino también por distorsionar la asignación de recursos entre productos.

Bruce Johnston y John Mellor desarrollaron una visión más completa del proceso de desarrollo agrícola y abogaron por políticas en favor de los pequeños productores. Su estrategia de desarrollo agrícola fue la primera que subrayó la importancia del aumento de la productividad, incluso en las pequeñas explotaciones. Describieron un proceso de crecimiento a largo plazo en el que los tipos de innovación tecnológica variaban según las fases del proceso. Sin embargo, su punto de vista era que la agricultura debía ayudar al desarrollo de los demás sectores de la economía, principalmente proporcionándoles bienes y factores de producción. Tal papel incluye el suministro de mano de obra, divisas, ahorro y alimentos, además de proveer un mercado para los bienes industriales producidos internamente^[13].

Por lo tanto, lejos de proponer ayudas a la agricultura, buena parte del pensamiento de los últimos cincuenta años acerca de su papel en el desarrollo abogaba por gravar al sector, directamente o a través de políticas de precios, para proveer recursos al desarrollo del resto de la economía y, en algunos casos, utilizar los recursos restantes para subvencionar a la industria. Entre otras preocupaciones actuales sobre ese enfoque, una interrogante básica es hasta qué punto los ingresos agrícolas pueden ser reducidos mediante los mecanismos de precios e impuestos, antes de que la pobreza rural alcance niveles inaceptables y la producción se estanque por falta de rentabilidad.

Para muchos observadores, el éxito de las economías de Asia oriental hasta hace poco tiempo reforzó la convicción de que la industrialización era el camino hacia la creación de riqueza nacional, y contradijo el anterior pesimismo sobre las posibilidades de expansión de las exportaciones de los países en desarrollo. Se ha discutido por años acerca del grado y éxito de la intervención gubernamental en el crecimiento industrial del Asia oriental; las conclusiones han sido divergentes. Un análisis exhaustivo realizado por el Banco Mundial concluyó que los subsidios al crédito algunas veces (pero no siempre) contribuyeron al proceso de industrialización de esos países y que los subsidios a las exportaciones fueron más exitosos:

Esclarecer si estas intervenciones tuvieron efectos positivos o negativos sobre el rápido crecimiento, hecho posible por las buenas [políticas] de base, es una de las interrogantes más difíciles que hemos tratado de resolver...

La experiencia tanto de las economías del norte asiático de excelente desempeño... como de las del sudeste asiático de industrialización reciente... sugiere que los países que se hallan en proceso de liberalizar su comercio podrían beneficiarse estableciendo incentivos específicos a las exportaciones de manufacturas. Modestos subsidios a las exportaciones podrían ser vinculados, por ejemplo, al sesgo existente en contra de las exportaciones y acotados a estrictos períodos de tiempo...^[14]

Una lección de la experiencia del Asia oriental es que el crecimiento de las exportaciones es fundamental para el desarrollo económico y, en casos muy circunscriptos, los beneficios dinámicos provenientes de los subsidios a la exportación contrarrestan las pérdidas estáticas de bienestar; en cambio, otros tipos de intervención de los gobiernos fueron incapaces de compensar dichas pérdidas. Estas conclusiones deben ser claramente distinguidas de las recomendaciones de Furtado, quien favorecía una fuerte protección a las industrias sustitutivas de importaciones y la propiedad estatal de la industria pesada.

Esta conclusión calificada en favor de subsidios a la exportación y el consenso de que la protección a las industrias sustitutivas de importaciones no funciona, fueron alcanzados principalmente a partir de bases empíricas, a través de la revisión de experiencias. Además del rápido crecimiento económico del Asia oriental impulsado por la expansión de las exportaciones, otra experiencia que provocó este replanteamiento ha sido el estancamiento durante varias décadas de la economía argentina asociado a políticas que favorecían a las industrias sustitutivas de importaciones, y una experiencia más corta del mismo tipo en Brasil.

Actualmente se acepta como obvio que las industrias protegidas de la competencia externa carecen de incentivos para mejorar su eficiencia y, por lo tanto, es probable que el crecimiento de su productividad sea muy bajo, mientras que las industrias de exportación, por definición, tienen que mantener su competitividad en los mercados internacionales para poder sobrevivir. De acuerdo a esto, una recomendación de política sería que las subvenciones para promover la exportación no deberían ser muy grandes ni perdurar mucho tiempo, pues de lo contrario las industrias exportadoras dependerán de la generosidad continua del tesoro nacional, en vez de mejorar su eficiencia económica. De hecho, en Asia oriental, “el apoyo cambió de los subsidios a la exportación y los créditos de impuestos, al uso de la tasa de cambio para proporcionar incentivos a la exportación”^[15]. Sin embargo, cualquiera que sea el modo de incentivar las exportaciones, hasta ahora las potencialidades de un sector agroexportador dinámico no han jugado un papel importante en el pensamiento sobre los paradigmas del desarrollo.

La experiencia del Asia oriental también proporciona una luz diferente sobre la contribución de la agricultura al desarrollo económico:

Igual que en otros casos, el sector agrícola de los países asiáticos de elevado crecimiento ha sido una fuente de capital y mano de obra para el sector manufacturero. Pero en Asia oriental estos recursos fueron generalmente adicionados a la industria por los salarios y rendimientos que crecían, más bien que extraídos de la agricultura por medio de elevados impuestos y de ingresos relativos que se estancaban o declinaban. Como resultado, los diferenciales del ingreso urbano-rural fueron menores en los países asiáticos de alto crecimiento que en la mayor parte de los otros países en desarrollo^[16].

En breve, en Asia oriental la política no intentó forzar la transferencia de recursos desde la agricultura, sino que más bien esas transferencias han sido un aspecto natural del proceso de desarrollo, proceso en el cual la agricultura jugó un papel importante aunque esos países son más conocidos por su industrialización exitosa.

Estas experiencias forman parte de lo que Vernon Ruttan ha llamado el “modelo de impacto urbano-industrial” del desarrollo agrícola^[17].

La concepción del papel de agricultura como netamente de apoyo al resto de la economía, como una reserva de mano de obra y capital a ser explotada, está siendo reemplazada por la visión de que el desarrollo agrícola debe ser perseguido por sí mismo, y que en ocasiones puede ser un sector líder de la economía, especialmente en períodos de ajuste económico. El Informe del Desarrollo Mundial, 1990 del Banco Mundial destaca el caso de diversos programas de ajuste en los cuales la agricultura respondió con mayor rapidez que otros sectores al nuevo sistema de políticas y creció más rápidamente durante cuatro a cinco años, guiando la economía fuera de la recesión. En la década de los noventa, la agricultura creció más rápidamente que la manufactura en Chile y Brasil. Durante esa década en Chile la agricultura ha sido la fuente principal de nuevos empleos científicos, técnicos, profesionales, gerenciales y administrativos^[18].

Cuando se toman en consideración las industrias agro procesadoras, los sectores de insumos agrícolas y las actividades de mercadeo, la contribución total de la agricultura al PIB oscila normalmente entre 35 y 45 por ciento en los países en desarrollo de bajos a medianos ingresos, mucho más que el aporte la agricultura por sí sola, y casi siempre mucho mayor que el de las manufacturas. El grueso de la pobreza se halla frecuentemente en las zonas rurales y, por lo tanto, a los efectos de aliviar la pobreza y evitar el crecimiento de los barrios pobres urbanos, el desarrollo agrícola puede reclamar un lugar dentro de las prioridades nacionales.

Una de las lecciones más importantes que surge del replanteamiento del papel de la agricultura en el desarrollo es que, si bien históricamente ha generado excedentes que permiten el florecimiento del resto de la economía, esta relación no implica que la política deba gravar la agricultura más fuertemente o intentar reducir sus precios con relación a los de otros sectores, para así extraer aún mayores excedentes. Sin embargo, hasta mediados o finales de los años ochenta, era común contraer los precios agrícolas mediante una variedad de medidas de política, y esa costumbre continua aún hoy en muchos países. Investigaciones sobre este tema encontraron que:

La discriminación contra la agricultura ha sido significativamente mayor de la que se había imaginado anteriormente, y era la consecuencia no sólo de políticas sectoriales sino también de políticas macroeconómicas, fiscales y de comercio exterior. Una lección válida para todas las políticas sectoriales, y no solamente las relativas a la agricultura, es que la repercusión global de la política macroeconómica afecta significativamente a los incentivos y respuestas de todos los segmentos de la actividad económica^[19].

Dichas políticas van contra sus propios objetivos, ya que reducen el crecimiento y los excedentes de la agricultura, y aumentan los problemas de pobreza en la sociedad. La reducción del crecimiento agrícola significa reducir el crecimiento económico global. Un estudio comparativo internacional, realizado por Krueger, Schiff, Valdés y otros, demuestra que existe una fuerte relación negativa entre la política de gravar a la agricultura (a través de medidas tanto explícitas como implícitas) y la tasa global de crecimiento de la economía^[20].

El resultado del impuesto implícito fue el de extraer, en promedio para el período 1940-73, un 50 por ciento del producto agrícola^[21].

Luego el estudio utilizó un modelo econométrico para construir un escenario alternativo sobre cómo hubiera evolucionado la economía bajo políticas diferentes, en particular la reevaluación de la tasa de cambio y la liberalización del comercio exterior. Este escenario mostró aumentos considerables, de 30 a 40 por ciento, tanto en la producción agrícola como en la no agrícola, comparados con el curso real de la economía. Como los precios de los alimentos también aumentaban más que los salarios no agrícolas, una recomendación del estudio fue la de explorar una combinación de subsidios a los alimentos urbanos con aumentos en la tasa real de cambio. La política que se había seguido de gravar la agricultura a través de las políticas comercial y cambiaria tuvo resultados altamente negativos para todos los sectores de la economía.

Existe en la actualidad un creciente acuerdo en que el crecimiento agrícola es la clave para la expansión de la economía global. En apoyo a esta idea, Mellor ha escrito:

Cuando la agricultura crece rápidamente, se alcanzan normalmente altas tasas de crecimiento económico. Esto se debe a que los recursos utilizados para el crecimiento agrícola son sólo marginalmente competitivos con otros sectores y, por eso, el crecimiento agrícola tiende a ser adicional al de los demás sectores lo mismo que un estímulo al desarrollo de los bienes no transables, normalmente con mano de obra desocupada... El modelo de Block y Timmer de la economía de Kenya^[22] muestra que los multiplicadores del crecimiento agrícola son tres veces más grandes que los del crecimiento no agrícola.

La explosión del comercio internacional y los ingresos globales significa que la agricultura puede crecer al 4-6 por ciento (50 por ciento más de lo que era concebible hace tres décadas), aún en los casos en que el ingreso interno es demasiado bajo como para ampliar el mercado de los productos de alto valor^[23].

Otras razones para el fuerte efecto del crecimiento agrícola sobre el de toda la economía surgen de las estructuras del ingreso y del consumo en las zonas rurales: 1) dado que la población rural es en promedio más pobre que la urbana, su propensión a gastar los ingresos adicionales, en lugar de ahorrarlos, es más elevada, y 2) la composición de sus gastos da proporcionalmente mayor peso a los bienes nacionales que a los importados, a diferencia del comportamiento de los consumidores urbanos. Estos hechos son la base del alto efecto multiplicador sobre el ingreso global como consecuencia de aumentos de los ingresos agrícolas y rurales, detectado en muchos países.

Una parte del estímulo positivo del crecimiento agrícola consiste en la creación de mercados para productos y servicios rurales no agrícolas, diversificando la base económica del medio rural. A medida que las economías crecen, las actividades no agrícolas adquieren creciente importancia en las zonas rurales. Su desarrollo, sin embargo, depende en parte del crecimiento agrícola. Los dos se complementan, no se sustituyen, en el desarrollo rural.