3.1 Los conflictos violentos suelen provocar cambios importantes en la tenencia de la tierra y su administración. Durante el conflicto, pueden haber sido desplazadas muchas personas y tal vez las comunidades de acogida en zonas más seguras hayan afrontado una competencia cada vez mayor por el acceso a la tierra, a los bosques y al agua debido a la llegada de numerosos desplazados. Los sistemas de administración de la tierra pueden haber sufrido la pérdida de personal, registros catastrales e instalaciones. El final del conflicto brinda la oportunidad de regresar a los hogares y a la estabilidad, pero a su vez puede originar cambios en las relaciones de poder en una sociedad y ocasionar enfrentamientos por las tierras.
3.2 Este capítulo se dirige a dos grupos de lectores. Presenta a los encargados de diseñar proyectos de emergencia una visión general de la tenencia de la tierra y su administración, y ofrece a los especialistas en tenencia y administración de tierras, así como a los encargados del diseño de proyectos, una descripción de las condiciones que normalmente existen en países que emergen de conflictos violentos. En los capítulos 4, 5 y 6 se ofrecen posibles respuestas para afrontar estas situaciones. Este capítulo finaliza poniendo de manifiesto la importancia de considerar la tenencia de la tierra en los proyectos de emergencia.
3.3 La tenencia de la tierra es la relación entre las personas, en cuanto individuos o grupos, con respecto a la tierra y otros recursos naturales. Esta relación puede estar definida por leyes escritas o por la costumbre. La tenencia de la tierra es una institución, es decir, un conjunto de normas inventadas por las sociedades para regular un comportamiento. Las reglas sobre la tenencia establecen de qué manera pueden asignarse dentro de las sociedades los derechos de propiedad de la tierra. Definen cómo se otorga el acceso a los derechos de uso, control y transferencia de la tierra, así como las pertinentes responsabilidades y limitaciones. En otras palabras, los sistemas de tenencia de la tierra determinan quién puede utilizar qué recursos, durante cuánto tiempo y bajo qué condiciones.
3.4 Los derechos a la tenencia de la tierra, y a vivir en ella, se tratan en el derecho internacional como elementos de los derechos humanos a través de convenios como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (1969), la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1981) y la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951).
3.5 Con frecuencia, la tenencia de la tierra se clasifica como:
1. Privada: asignación de derechos a una parte privada que puede ser un individuo, un matrimonio, un grupo de personas o una persona jurídica, como una entidad comercial o una organización sin fines de lucro. Por ejemplo, en una comunidad, las familias pueden tener derechos exclusivos sobre parcelas residenciales, parcelas agrícolas y determinados recursos arbóreos. Otros miembros de la comunidad pueden quedar excluidos de la utilización de esos recursos si no cuentan con la autorización de los titulares de dichos derechos.
2. Comunal: en una comunidad pueden existir derechos sobre bienes comunes en virtud de los cuales, cada uno de los miembros está facultado para utilizar de manera independiente las propiedades de la comunidad. Por ejemplo, los miembros de una comunidad pueden tener derecho a apacentar el ganado en los pastizales comunitarios.
3. Libre acceso: no se asignan derechos específicos a nadie y nadie puede quedar excluido. En este contexto se suelen incluir las actividades marinas, en que el acceso a las zonas de alta mar está generalmente abierto a todos; pueden incluirse también los pastizales y bosques donde existe acceso libre a los recursos para todos. (Una diferencia importante entre el acceso libre y los sistemas comunales es que, en estos últimos, quienes no son miembros de la comunidad no pueden utilizar las zonas comunes.)
4. Estatal: los derechos de propiedad se asignan a algún organismo del sector público. Por ejemplo, en algunos países, las tierras forestales pueden estar bajo el mandato del Estado, ya sea a nivel central o descentralizado.
En una sociedad determinada pueden encontrarse la mayoría de los tipos de tenencia, por ejemplo, derechos comunales a los pastizales, parcelas residenciales y agrícolas privadas y propiedad estatal de los bosques.
3.6 En la práctica, puede haber múltiples derechos sobre la misma parcela de tierra, como el derecho a venderla, el derecho a utilizarla por medio de un arrendamiento o el derecho a atravesarla. Estos derechos pueden tener como titulares a varias personas o grupos diferentes. Esto ha dado lugar al concepto de «haz de derechos» (bundle of rights), que es una analogía según la cual el conjunto de derechos sobre una parcela de tierra puede considerarse como astillas de un mismo haz. Cada «astilla» del haz de derechos puede tener como titular a una persona distinta, se puede adquirir de diversas maneras y puede tenerse por períodos de tiempo diferentes. Por ejemplo, el haz de derechos puede compartirse entre el propietario y un arrendatario para crear un mecanismo de arrendamiento que otorgue al arrendatario el derecho a utilizar la tierra en condiciones previamente especificadas. Si la explotación agrícola está hipotecada, el acreedor puede tener uno de los derechos de ese «haz» que le permitiría recuperar el préstamo pendiente mediante la venta de la propiedad hipotecada en caso de impago. Un agricultor vecino puede tener otro de los derechos integrantes de ese «haz», como puede ser la facultad de hacer pasar el ganado a través de la tierra para llegar hasta el río.
3.7 En algunas ocasiones puede ser útil simplificar la representación de los derechos de propiedad identificando los siguientes componentes:
derechos de uso: derechos a utilizar la tierra para el pastoreo, producción de cultivos de subsistencia, recolección de productos forestales menores, etc.
derechos de control: derecho a tomar decisiones sobre la forma de utilizar la tierra, en particular a decidir qué cultivos deben plantarse y a beneficiarse financieramente de la venta de los cultivos, etc.
derechos de transferencia: derecho a vender o a hipotecar la tierra, a cederla a otros mediante reasignaciones intracomunitarias, a transmitirla a los sucesores mediante herencia y a reasignar los derechos de uso y control.
En muchas ocasiones, los miembros pobres de una comunidad tienen sólo derechos de uso. Puede ocurrir, por ejemplo, que una mujer tenga derecho a utilizar parte de la tierra para producir cultivos que le permitan alimentar a la familia, mientras que su esposo puede obtener los beneficios derivados de la venta de los cultivos en el mercado. Si bien estas simplificaciones pueden ser útiles, conviene señalar que la forma exacta en que se distribuyen y disfrutan realmente los derechos a la tierra puede ser muy compleja.
3.8 En términos generales, los derechos de tenencia de la tierra se clasifican muchas veces teniendo en cuenta si son «formales» o «informales». Puede haber problemas de interpretación con este planteamiento ya que, por ejemplo, algunos de los llamados derechos informales pueden ser, en la práctica, muy formales y seguros en su propio contexto. A pesar de estos problemas de interpretación, en algunos casos la división de la tenencia en formal e informal puede servir de base para análisis útiles.
3.9 Podrían considerarse como derechos de propiedad formales los que son reconocidos expresamente por el Estado y que pueden ser protegidos a través de medios legales. Derechos de propiedad informales son los que carecen de reconocimiento y protección oficial. En algunos casos, los derechos de propiedad informales son ilegales, es decir, representan una infracción directa de la ley. Un caso extremo es el de los ocupantes sin título que contravienen un aviso de desahucio. En muchos países, los casos de tenencia ilegal se producen por deficiencias del sistema legislativo. Por ejemplo, la legislación define algunas veces el tamaño mínimo de una explotación, mientras que en la práctica éstas son a veces mucho más pequeñas debido a subdivisiones informales entre los herederos. En otros casos, la propiedad puede ser «extra-legal», es decir, no contra la ley pero tampoco reconocida por ella. En algunos países, la propiedad consuetudinaria de las comunidades indígenas rurales pertenece a esta categoría. Muchas veces se establece una distinción entre derechos reglamentarios o «derechos formalmente reconocidos», por un lado y derechos consuetudinarios o «derechos tradicionales», por el otro. Esta distinción está volviéndose cada vez más confusa en algunos países, sobre todo de África, donde los derechos consuetudinarios gozan de reconocimiento jurídico formal. Los derechos formales e informales pueden coexistir. Por ejemplo, en un país que prohíbe el arrendamiento, una persona que tiene derechos de propiedad legalmente reconocidos sobre una parcela puede arrendarla ilegalmente a un campesino sin tierras.
3.10 Estas distintas formas de tenencia pueden crear un esquema complejo de derechos y de intereses diversos. La situación resulta especialmente complicada cuando se otorgan derechos reglamentarios que no tienen en cuenta los derechos consuetudinarios existentes, por ejemplo en lo relativo a la agricultura y el pastoreo. Este enfrentamiento entre derechos de jure (que existen en virtud de una legislación oficial) y derechos de facto (existentes en la realidad) se produce con frecuencia en zonas sometidas a tensiones ambientales.
3.11 La seguridad de la tenencia es la certeza de que los derechos sobre la tierra de una persona serán reconocidos por los demás y recibirán protección frente a impugnaciones específicas. Quienes no tienen seguridad en la tenencia corren el riesgo de que sus derechos a la tierra se vean amenazados por demandas, e incluso se pierdan como consecuencia de una orden de desahucio. La seguridad de la tenencia no puede medirse directamente y, en buena parte, depende de la percepción de los propios interesados. Los atributos de la seguridad de la tenencia pueden cambiar de un contexto a otro. Por ejemplo, una persona puede tener derecho a utilizar una parcela de tierra durante un período de cultivo de seis meses, y si esa persona está protegida frente al riesgo de desahucio durante ese tiempo, la tenencia es segura. Sin embargo, una persona con derechos de uso de seis meses no plantará árboles, no invertirá en obras de riego ni adoptará medidas para evitar la erosión de los suelos, ya que el tiempo es demasiado breve para que pueda beneficiarse de la inversión. Esta forma de tenencia resulta insegura para inversiones a largo plazo, aun cuando sea segura para las de corto plazo.
3.12 La equiparación de la seguridad con los derechos para vender e hipotecar puede estar justificada en algunos lugares del mundo, pero no en muchos otros. En las zonas con sólidos regímenes de tenencia consuetudinaria, la gente puede gozar de seguridad en la tenencia sin que ello signifique que disfrute de derechos de transferencia, o con derechos estrictamente limitados; por ejemplo, las transferencias podrían estar limitadas a la transmisión a los sucesores mediante herencia, o las ventas podrían estar restringidas a los miembros de la comunidad.
3.13 Las fuentes de seguridad de la tenencia pueden variar de un contexto a otro. Puede ofrecerse seguridad mediante el reconocimiento y la protección de los derechos de una persona por parte de:
La comunidad local y sus grupos, como las organizaciones locales de campesinos y las asociaciones de usuarios del agua;
El Gobierno a través del reconocimiento político de ciertos derechos, como por ejemplo, la aceptación de una invasión o asentamiento ilegal;
Las estructuras administrativas públicas y el sistema jurídico formal.
En algunos países, la seguridad se puede también ofrecer mediante estructuras coercitivas, como los señores de la guerra que aparecen en ausencia de un Estado eficaz durante los períodos de disturbios civiles.
3.14 La administración de tierras es la forma en que se aplican y ponen en práctica las normas relativas a la tenencia de la tierra. Esta administración comprende una gran variedad de sistemas y procesos:
Derechos sobre la tierra: asignación de derechos inmobiliarios; delimitación de los límites de las parcelas sobre las que se reconocen determinados derechos; transferencia de una parte a otra mediante venta, arrendamiento, préstamo, donación o herencia; adjudicación de casos dudosos y conflictos referentes a los derechos y límites de las parcelas.
Regulación agraria: planificación del uso de tierras, observancia de las normas y resolución de los conflictos sobre utilización de la tierra.
Valoración de la tierra e impuestos: determinación de los valores de las tierras y edificios; recaudación de ingresos procedentes de los impuestos sobre las tierras y edificios y resolución de los conflictos relativos a la valoración de la tierra y a los impuestos.
La administración de tierras incluye un elemento de observancia para garantizar que se cumplen las normas en materia de tenencia de la tierra.
3.15 En la mayoría de países en los que existen conflictos violentos, sólo suele recurrirse a los sistemas formales de administración de tierras gestionados por el gobierno en el caso de tierras de elevado valor económico, que posiblemente abarcan así una parte reducida del país. Estos sistemas formales de administración de la tierra suelen tener poca capacidad para funcionar con eficacia incluso en ausencia de un conflicto violento. Los sistemas informales o consuetudinarios de administración de tierras funcionan normalmente en la mayor parte de estos países.
3.16 En el conflicto, las personas pueden haber perdido sus tierras de muchas maneras:
Las autoridades gobernantes pueden haber aplicado órdenes de desahucio de forma arbitraria para separar a la gente de sus tierras. Es probable que se hayan expropiado tierras sin pagar a los propietarios originales una indemnización justa. Las tierras expropiadas pueden haber sido asignadas a personalidades políticas y militares influyentes a un costo reducido.
Los propietarios de tierras poderosos, tal vez empleando bandas armadas, pueden haber obligado a la población a abandonar sus tierras. También pueden haber forzado a personas con derechos formales sobre las tierras a firmar documentos de transferencia como si traspasasen sus propiedades de forma voluntaria.
Las personas pueden haber abandonado sus tierras por miedo a la violencia, huyendo a zonas más seguras. La autoridad gobernante puede haber legitimado la ocupación, normalmente por parte de un miembro de un grupo con mayor poder, de la propiedad «abandonada».
Puede suceder que personas en zonas del país más seguras hayan perdido su acceso a la tierra con la llegada de los desplazados. Las personas desplazadas y las comunidades de acogida consiguen llegar muchas veces a acuerdos en los que el sistema de tenencia predominante se adapta para tener en cuenta la llegada de los desplazados. Sin embargo, las necesidades de las personas desplazadas que llegan en gran número pueden sobrepasar la capacidad de una comunidad de acogida para alojarlas. Es posible también que las personas desplazadas y las comunidades de acogida tengan criterios diferentes respecto a la utilización de la tierra, pudiendo surgir nuevos conflictos en caso de que estos criterios distintos resulten incompatibles.
3.17 A raíz del conflicto, puede que algunas personas desplazadas de las zonas rurales busquen tierras para asentarse en zonas urbanas. Otros refugiados y personas desplazadas regresan a sus hogares, bien de forma espontánea o bien a través de un proceso organizado. El retorno de los refugiados está estipulado por medio de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Para las personas desplazadas no existe un derecho internacional equivalente, pero sus derechos de retorno se tratan en los «Principios rectores sobre desplazamiento interno» de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), los cuales proporcionan un marco no vinculante para el retorno y la reintegración. En estos principios se declara que las personas desplazadas deberían poder regresar a sus hogares o reasentarse en otra parte del país. El derecho de los refugiados y de las personas desplazadas a regresar a sus hogares y lugares de residencia habitual ha sido reafirmado en resoluciones de la Subcomisión de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2002/30) y la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías (1998/26). La restitución de propiedades también tiene cabida en acuerdos de paz, como por ejemplo el Acuerdo de Paz de Dayton para Bosnia y Herzegovina.
3.18 Cuando los refugiados y las personas desplazadas regresan a sus zonas de origen, a menudo descubren que sus tierras están ocupadas por otros. En algunos casos, los ocupantes son personas que utilizaron la fuerza para apropiarse de las tierras o que se beneficiaron de leyes discriminatorias para adquirirlas como propiedades abandonadas. En otros casos, los ocupantes son también víctimas del conflicto que huyeron de otras zonas. Por consiguiente, es habitual que las personas no puedan recuperar sus propiedades sin desplazar a los nuevos ocupantes. A veces, estos ocupantes puede que retengan la propiedad de sus propias tierras al tiempo que ocupan la propiedad de otros, una situación que se conoce como «doble ocupación». Los esfuerzos por recuperar la propiedad pueden toparse con una resistencia violenta. Las personas incapaces de regresar a sus tierras de origen buscarán reasentarse en otro lugar.
3.19 Es posible que las oportunidades de obtener acceso a la tierra para mujeres y hombres sean distintas. Los conflictos violentos pueden ocasionar un aumento del número de familias que están a cargo de mujeres, pero posiblemente las asignaciones de tierras después del conflicto sigan favoreciendo a los hombres. El acceso a la tierra por parte de las viudas puede resultar particularmente difícil en algunos sistemas consuetudinarios de tenencia de la tierra.
3.20 Los programas de asignación de tierras a beneficiaros pueden ser utilizados de manera abusiva. Por ejemplo, es posible que personas que tienen derecho a la asignación de tierras, como por ejemplo personas desplazadas o antiguos combatientes, vendan sus tierras en el mercado informal y luego se desplacen a otra parte para presentar una nueva solicitud de tierras.
3.21 Operaciones comerciales de gran escala pueden buscar tierras en el período posterior al conflicto. A raíz de algunos conflictos, se concedieron millones de hectáreas de bosque y tierras agrícolas a empresas privadas y particulares para su explotación y realización de inversiones a largo plazo. La especulación y la invasión de tierras por parte de las élites puede ser habitual. Esto puede situar a los más débiles en desventaja frente a personas con contactos, dejándoles con la sensación de que se les ha excluido de los beneficios de la paz.
3.22 Recuperar algunas tierras puede resultar imposible debido a las minas y municiones sin explotar. Por lo general las tierras afectadas son aquéllas que estuvieron en primera línea durante el conflicto. Con el probable retroceso o avance de la primera línea en zonas rurales durante los años de conflicto, pueden haberse colocado minas en una amplia zona, de la que quizás haya habido migraciones masivas de personas que huían del combate. En consecuencia, puede que muchas personas regresen a zonas con una elevada concentración de explosivos. Durante las operaciones de colocación de minas no suele documentarse su ubicación. La retirada de minas terrestres es un proceso lento y el regreso de la población no suele ir acompañado de la limpieza de minas. Como resultado, las minas siguen matando e hiriendo a quienes regresan y retrasan los programas agrícolas que facilitan la seguridad alimentaria.
3.23 Registros de tierras. En muchos conflictos, una o más fuerzas oponentes destruyen de forma deliberada los registros de tierras. Éstos contienen a menudo información que sirve a los fines de algunas personas, pero no así de otras. Un grupo obligado a abandonar una zona puede retirar los registros de tierras que le favorezcan y destruir aquéllos que beneficien a la oposición. En Timor-Leste, se ha calculado que el 80 por ciento de los registros fue destruido. En el apremio de la evacuación, muchas veces se abandonaron copias personales de los registros, que también se destruyeron. Sin registros de tierras, es difícil demostrar la titularidad de derechos.
3.24 Puede ocurrir que los registros de tierras se conserven. En ocasiones, el personal de organismos agrarios ha rescatado los registros y los ha escondido para evitar su destrucción. Sin embargo, los registros subsistentes no siempre pueden aceptarse sin someterse a escrutinio. En algunos casos, es posible que en ellos no figure al propietario actual; por ejemplo:
En los registros de tierras puede figurar una persona fallecida como propietaria porque los herederos no han realizado los trámites necesarios para ser reconocidos como propietarios legales.
En los registros de tierras puede figurar como propietario alguien que transfirió voluntariamente la propiedad a otra persona. Durante el conflicto, puede que el sistema de registro de tierras no haya funcionado y muchas transacciones pueden darse de manera informal. Las personas que adquirieron tierras pueden poseer cierta documentación de la transacción, pero tal vez ésta no cumpla los criterios necesarios para considerarse legal. Cuando los conflictos se han prolongado durante muchos años, el número de transacciones informales puede ser cuantioso.
Puede que en los registros de tierras no figure la verdadera identidad de un comprador a fin de evitar leyes discriminatorias aplicadas en el momento de la transferencia. En su lugar, podría haberse utilizado el nombre de un intermediario. Después del conflicto, puede tenerse la impresión de que los intermediarios son los dueños de las propiedades al figurar sus nombres en los documentos legales.
3.25 En otros casos, los registros de tierras pueden mostrar como propietario legal a alguien que adquirió la tierra mediante la utilización de la fuerza o el fraude:
En los registros de tierras no figurará si la transferencia se ha realizado bajo coacción. Las personas pueden haber sido amenazadas con violencia en caso de no declarar que realizaban una transacción voluntaria de venta de su propiedad.
Los registros de tierras pueden estar falsificados. Se han elaborado documentos falsificados para convencer a algunos oficiales de que los ocupantes ostentan derechos legales sobre la propiedad.
3.26 En otros casos, las personas que regresan para reclamar sus tierras pueden descubrir que están ocupadas por personas que han adquirido su propiedad de forma legítima durante el conflicto. Por ejemplo, los beneficiarios de tierras adquiridas por el gobierno mediante expropiación ilegal pueden haberlas vendido a compradores de buena fe, que figuran como los propietarios legales.
3.27 Marco jurídico. La legislación puede presentar defectos en varios aspectos. Algunas leyes pueden discriminar a grupos étnicos, por ejemplo estableciendo restricciones sobre los derechos de propiedad. Ciertas leyes pueden aplicarse de forma selectiva contra determinados grupos, mientras que otras pueden no ofrecer garantías adecuadas para las mujeres, por ejemplo no permitiéndoles heredar.
3.28 Tal vez la legislación existente no contemple algunas de las complejas realidades del escenario posterior a un conflicto, como por ejemplo la restitución de tierras y el reasentamiento en gran escala. Puede no haber garantías jurídicas y de procedimiento que aseguren la restitución o el pago de indemnizaciones. Es posible que no estén definidos los trámites necesarios para que un propietario recupere su propiedad. Puede haber numerosas lagunas a la hora de determinar si una persona es propietaria legítima o no.
3.29 La nueva legislación podría aprobarse de forma rápida y sin estudiarse detenidamente las consecuencias. Las leyes que facilitan acceso a las tierras pueden entrar en conflicto con otra legislación. La legislación relativa a la tenencia de la tierra puede cambiar muchas veces a lo largo del proceso. Cuando se cambia la legislación de forma apresurada, puede que los jueces y otros oficiales desconozcan qué versiones de las leyes y normativas deben aplicarse.
3.30 Tribunales. Muchas veces no hay procesos imparciales para resolver controversias en situaciones posteriores a conflictos. Tal vez no existan sistemas judiciales, o puede que estén tan saturados o sean tan ineficaces que no ofrezcan una solución. La corrupción puede estar generalizada y tal vez no haya medios alternativos de resolución de conflictos. Las reglas para emitir sentencias pueden no resultar claras. Es probable que los jueces y otros funcionarios de juzgados no estén familiarizados con los procedimientos para facilitar acceso a la tierra, si existen, y puede que carezcan de conocimientos sobre conceptos como el derecho internacional o los derechos humanos.
3.31 Cumplimiento. Las controversias por la propiedad pueden continuar al no ejecutarse las órdenes judiciales u otras notificaciones de desalojo. Una orden judicial puede no ser suficiente para que alguien recupere su propiedad. Tal vez los políticos y altos funcionarios que deseen impedir el retorno de minorías rechacen cumplir las órdenes de desalojar a quienes les apoyan.
3.32 Comunicación. Los programas de información al público pueden ser precarios o inexistentes. Probablemente muchas personas desplazadas vivan en grupos dispersos y no estén al tanto de los programas y procedimientos para la restitución de tierras. Los rumores suelen ser comunes y pueden alimentar temores.
3.33 Operaciones. Por lo general, la capacidad para desempeñar las funciones de administración de tierras es escasa. Los administradores y personal técnico capacitado pueden haber emigrado o haber sido asesinados. En Rwanda se perdieron tres cuartas partes del personal de servicios públicos, y el ochenta por ciento del personal jurídico competente fue asesinado o tuvo que exiliarse. Probablemente se hayan destruido vehículos, equipos e instalaciones. La responsabilidad de las operaciones puede verse dividida entre diferentes organismos gubernamentales y entre los niveles central y local del gobierno. La coordinación puede resultar difícil, y puede haber una comunicación escasa o nula entre organismos. Debido a ello, surgen problemas como la asignación de la misma parcela de tierra a personas diferentes por parte de organismos distintos.
3.34 Puede ocurrir que los refugiados y las personas desplazadas regresen de forma tan masiva que el sistema de administración de tierras no sea capaz de hacerle frente. Por ello, muchos reasentamientos se producen de manera informal. Los esfuerzos por acelerar el proceso introduciendo sistemas informáticos pueden resultar improductivos si éstos se diseñan o ejecutan de forma inadecuada, y es posible que haya largas demoras como consecuencia de los escasos recursos humanos y técnicos.
3.35 Corrupción. La falta de rendición de cuentas puede provocar el robo de fondos. Las comisiones responsables de asignar tierras a los refugiados y a las personas desplazadas pueden transferirse tierras a sí mismas o a miembros de sus familias. Es probable que los administradores de tierras se vean presionados por grupos de la élite para que se pronuncien en su favor. La corruptela puede ser generalizada, exigiéndose el pago de sobornos a los solicitantes.
3.36 Financiación. Por lo general, la demanda de financiación supera los recursos disponibles para programas que facilitan acceso a la tierra y mejoran su administración. Las estrategias que se elaboran resultan a veces poco prácticas habida cuenta de los escasos recursos disponibles.
3.37 Dependencia hacia los demás. Debido a la debilidad de los gobiernos después del conflicto, la comunidad internacional puede tener una influencia mayor de la que de lo contrario tendría. La coordinación entre el gobierno y los donantes puede ser difícil. Quizás haya distintas interpretaciones de las normas de derechos humanos, por ejemplo con respecto a la protección de los derechos sobre la tierra de mujeres y minorías. Además, tal vez existan distintas prioridades en relación con la restitución, las indemnizaciones, el reasentamiento y la reconstrucción de un sistema de administración de tierras. Puede haber diferencias de opinión en cuanto a si la tenencia consuetudinaria debiera ser sustituida por la tenencia reconocida por la ley y si los recursos de propiedad común debieran privatizarse.
3.38 La existencia de tenencia consuetudinaria en un país comportará una serie de problemas añadidos. Las mujeres, y sobre todo las viudas, pueden encontrar dificultades a la hora de obtener acceso a las tierras. En muchas sociedades consuetudinarias, las mujeres logran acceder a la tierra a través de sus maridos u otros parientes hombres. Las mujeres desplazadas debido al conflicto pueden tener dificultades para regresar a sus hogares si sus maridos o hermanos fueron asesinados.
3.39 En ocasiones, el acceso a la tierra por parte de los pastores es importante. El control sobre las tierras áridas y pastizales puede no estar claro. En algunos países, el Estado ha reclamado la propiedad nominal sobre tierras utilizadas por pastores, pero no ha ejercido el control sobre las mismas. Las tierras de pastoreo pueden no estar definidas claramente sobre el terreno, lo que agrava más la confusión. En las zonas áridas, la variabilidad de las precipitaciones hace que la movilidad sea importante para los medios de subsistencia de los pastores nómadas y otros. La movilidad ocurre dentro del propio territorio de un grupo de pastoreo, pero también se puede producir a nivel regional, cuando los pastores emigran siguiendo rutas estacionales. Los derechos de acceso a la tierra y al agua suelen negociarse tradicionalmente entre las diferentes partes interesadas, por ejemplo para determinar las condiciones de los derechos de paso a través de distintos territorios. El acceso se basa, por lo general, en la organización social y las personas pueden verse involucradas en un conflicto debido a su participación en una organización. Así pues, las controversias sobre las tierras, así como su resolución, no suelen expresarse de forma individual, sino que se disponen en torno a grupos sociales.
3.40 A menudo, los derechos consuetudinarios no están documentados y la destrucción de registros de tierras puede no ser determinante para zonas regidas por leyes consuetudinarias. En los casos en que todavía se aplica la estructura consuetudinaria, sus líderes deberían seguir facilitando la memoria institucional sobre quién posee qué derechos, así como asignar tierras y resolver controversias.
3.41 Puede crearse una laguna de información en caso de que los líderes consuetudinarios hayan sido asesinados o desplazados. Otro problema es que un conflicto prolongado puede debilitar las instituciones consuetudinarias y erosionar la credibilidad de los dirigentes. Esto puede darse en los casos en que un líder carece del respeto de los miembros de la comunidad, por ejemplo porque el dirigente asumió el poder gracias a la interferencia de una de las fuerzas enemigas o manipuló el conflicto para conseguir el cargo.
3.42 El derecho consuetudinario coexiste con frecuencia con el derecho escrito en una situación conocida como «pluralismo legal». Las decisiones locales que regulan las tierras pueden basarse en una combinación de derecho consuetudinario y derecho escrito, con amplias variaciones en las interpretaciones de una zona a otra. El pluralismo de autoridad sobre el derecho puede permitir a las personas escoger el marco jurídico que les presenta la mejor opción de reclamación sobre la propiedad, un proceso que se conoce como «forum shopping». El pluralismo legal puede resultar benéfico al permitir que las personas se adapten a los cambios sociales, políticos y ambientales, así como permitir la existencia de distintos sistemas de tenencia de la tierra que han evolucionado para satisfacer las condiciones locales. Por otra parte también puede resultar perjudicial, por su posibilidad de incrementar la incertidumbre y la confusión si las personas recurren a diferentes formas de legitimar las reclamaciones sobre la misma parcela de tierra.
3.43 En los casos en que coexisten la tenencia consuetudinaria y la tenencia reglamentaria, éstas pueden cambiar a ritmos distintos. Un acuerdo de paz suele ir seguido de un «afán de obtención de tierras». Algunos grupos sociales pueden considerar el entorno caótico posterior al conflicto como una oportunidad para volver a alegar reivindicaciones históricas sobre tierras que perdieron en el pasado. Es probable que las personas adquieran tierras de manera informal si no existen sistemas formales, o si éstos no pueden utilizarse fácilmente. La tenencia consuetudinaria o informal puede evolucionar con rapidez frente al restablecimiento del sistema de administración de la tierra. Ante la ausencia de estructuras gubernamentales formales, las comunidades pueden modificar los sistemas consuetudinarios o informales para tratar condiciones que no existían antes del conflicto y para las que no hay reglas tradicionales. En algunos casos, elementos del derecho consuetudinario como, por ejemplo, los relativos al acceso a la tierra por parte de las mujeres, pueden entrar en conflicto con nuevas políticas no discriminatorias adoptadas después del conflicto.
3.44 Ofrecer acceso seguro a la tierra es un elemento importante para abordar las necesidades humanitarias de urgencia, así como para la estabilidad económica y social a más largo plazo. El acceso seguro a la tierra ayuda a las víctimas de conflictos a tener un lugar en el que vivir, cultivar alimentos y obtener ingresos. La seguridad de la tenencia, sin miedo al desalojo, pone a las personas en condiciones de reconstruir sus relaciones económicas y sociales. De forma más amplia permite cimentar la economía a nivel local y nacional. Por último, respalda la reconciliación y las perspectivas de paz a largo plazo. Véase el Recuadro 2.
|
RECUADRO 2 LA NECESIDAD DE RESOLVER LOS PROBLEMAS DE ACCESO A LA TIERRA Existe el riesgo de que la paz sostenible después de un conflicto violento resulte comprometida si no se logra solucionar los problemas de tenencia de la tierra. Un acuerdo de paz en circunstancias todavía inciertas puede verse amenazado por las controversias sobre la tierra que surgen a raíz del regreso de refugiados y personas desplazadas. Ofrecer acceso a la tierra en situaciones posteriores a conflictos puede resultar complicado, al haber muchas reclamaciones legítimas pero contrapuestas sobre las tierras. Existe, además, la necesidad de abordar el tema del acceso a la tierra de las personas vulnerables, como por ejemplo mujeres y niños, ancianos, y minorías étnicas y políticas. Solucionar los problemas de acceso a la tierra puede aportar muchos beneficios:
|
3.45 Independientemente de la causa de un conflicto, la violencia sobre una zona amplia y durante un período prolongado ocasionará muchos problemas en relación con la tenencia de la tierra. Las personas que han sido desplazadas necesitarán que se les restituyan sus propiedades, o ser reasentadas en otra parte. Sin abordar estos problemas a corto plazo, es probable que el proceso de paz se vea restringido. Es posible que algunos problemas de tenencia de la tierra, aunque importantes, deban postergarse hasta que en el país haya capacidad suficiente para abordarlos. Por ejemplo, programas como las reformas agrarias de gran escala son muy complejos y posiblemente sobrepasen la capacidad de un país que se encuentra saliendo de un conflicto violento. No obstante, deberían introducirse tan pronto como haya capacidad para ejecutarlos.
3.46 Con demasiada frecuencia los problemas de tenencia de la tierra no se toman en consideración en el momento de la recuperación y la reconstrucción. Tal vez estos problemas se ignoren porque quienes planifican la recuperación de un país no se dan cuenta de la importancia de abordarlos. Puede que sean pasados por alto por considerarse demasiado complejos y difíciles de tratar, o bien por la falta de voluntad política, pues es probable que quienes participaron activamente en el conflicto hayan aprovechado la oportunidad para adquirir las propiedades de otros. Sea cual fuere la razón, el no considerar los problemas de tenencia de la tierra no hará que éstos desaparezcan y podría dar lugar a un conflicto renovado. Por ejemplo, en algunas situaciones posteriores a conflictos, los trabajadores de las entidades de asistencia intentaron auxiliar a los desplazados asentándolos en tierras que se habían identificado incorrectamente como vacantes. De este modo, se despojó involuntariamente a las comunidades locales de sus derechos sobre esas tierras. Se situó, pues, a los desplazados por el conflicto original en medio de un nuevo conflicto cuando las comunidades intentaron recuperarlas.
