3. Fuerzas impulsoras de las tendencias del sector forestal

Las fuerzas impulsoras de cambios y tendencias se pueden definir como un complejo conjunto de factores intra y extra-sectoriales y que influyen, a mediano y largo plazo, en el desarrollo de una determinada región, país o sector, modificando positiva o negativamente sus índices de rendimiento. En este estudio se analizarán las fuerzas impulsoras de cambios y tendencias que se consideran más relevantes para el futuro desarrollo del sector forestal de América Latina y el Caribe.

Por razones prácticas, el presente estudio se concentra sólo en un número reducido de las fuerzas impulsoras que determinan las tendencias que experimenta el sector forestal y tendrán incidencia en sus perspectivas para el año 2020. Se han seleccionado estos factores teniendo en cuenta su vigencia a lo largo del período que analiza este estudio, su prioridad en las agendas políticas de los países y en la comunidad internacional, el desarrollo económico y su alta relación de causalidad con la evolución de las variables claves del sector forestal entre ellas: la cubierta forestal, la deforestación, la producción y el comercio industrial, los bienes y los servicios forestales.

La magnitud y la tendencia de los cambios que tienen lugar en el sector forestal de América Latina y el Caribe, se deben principalmente a cuatro categorías de fuerzas impulsoras que actúan en el contexto social, ambiental, político y económico de cada uno de los países de la región. La primera fuerza impulsora corresponde a los cambios poblacionales, que se han considerado para este estudio: el crecimiento demográfico y la urbanización. La segunda fuerza corresponde al desarrollo económico, los acuerdos de libre comercio e integración regional, mercado, y su repercusión a escala social, ambiental, económica y política relacionados al sector forestal, junto a las múltiples implicaciones institucionales y de administración pública que derivan de estos factores. La tercera fuerza está relacionada con programas estratégicos y planes nacionales, directamente relacionados a las políticas nacionales e internacionales, como las agendas nacionales para el desarrollo que ayudan a efectuar acciones que los países ejecutan para alcanzar sus metas tales como el crecimiento económico, conservación ambiental y mejoras en el bienestar social. A esta categoría corresponden las metas asociadas con el desarrollo sostenible y con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en especial la erradicación de la pobreza y la conservación del medio ambiente. La cuarta fuerza hace referencia a las inversiones privadas o públicas, ya sea en capital humano como en tecnología, es decir a la capacidad de los países o localidades en atraer capitales internos como externos en sectores tales como la industria forestal, el sector del ecoturismo y el desarrollo del mercado de carbono.

CAMBIOS POBLACIONALES

Los cambios poblacionales, como el crecimiento demográfico y la urbanización, forman parte de una fuerza impulsora relevante que tendrá influencia en el desarrollo del sector forestal en los próximos años. La población de América Latina y el Caribe en el 2000 era de cerca 520 millones de habitantes (ONU, 2003), se estima que para el 2020 la población alcanzará al menos los 620 millones. Las tasas de crecimiento de las zonas urbanas en esta región es una las más altas del mundo, el porcentaje de la población que vivía en las áreas urbanas ha crecido del 62,5% en 1970 al 78% en el 2000, y se prevé que para el 2020 la población urbana alcance el 82,3% de la población. Las mayores proporciones de población que viven en estas áreas se encuentran en en particular en la Argentina, Chile, el Uruguay y Venezuela. El aumento de la población acompañado del crecimiento económico para algunos países tales como el Brasil, Chile, el Uruguay y Panamá (FAO, 2004b), podría afectar al sector forestal principalmente productivo: verificándose un incremento del consumo a escala nacional de madera y sus derivados, principalmente de madera de construcción y madera como combustible tanto para uso doméstico como para la industria.

Los países que verifiquen un mayor desarrollo económico probablemente incrementarán el consumo de productos con mayor valor agregado, como muebles, papel, tableros, puertas y ventanas. Por otro lado, a causa de la urbanización, se podría verificar un desplazamiento de la frontera agrícola hacia las zonas forestales, ya que estas nuevas áreas urbanas sustituirán las áreas agrícolas; por lo que para satisfacer las necesidades de alimentos de estos nuevos residentes, los suelos agrícolas reemplazarían a los suelos forestales, provocando una pérdida de cubierta forestal en las cercanías de los conglomerados urbanos. Sin embargo, la creciente población urbana podría exigir un mayor número de servicios ambientales y recreativos, y así actuar de contrapeso promoviendo la conservación forestal.

Crecimiento demográfico de la región

Entre 1950 y 2000 en América Latina y el Caribe la población ha crecido en alrededor de 353 millones, es decir de 167 millones a 520 millones de habitantes, representando el 8,6% de la población mundial (ONU, 2003). Como se observa en el Cuadro 3.1, según la variante de proyección que se asuma, se estima que para el 2020, la región podría contar con 620 millones (variante de proyección baja) y 703 millones de habitantes (variante de fertilidad constante). Por tanto, respecto a los datos de 2000, en 2020 habrá un aumento demográfico de entre 100 a 182 millones de personas, es decir, de un 19 a un 35%. El Cuadro 3.2 muestra que las tasas de crecimiento asociadas con dichos incrementos de población oscilan entre un 0,96 y un 1,41%.

A nivel mundial, la población pasará de los 6 070 millones de habitantes en el año 2000 a valores entre 7 159 millones y 8 010 millones de individuos para el 2020. Es decir, se producirá un aumento correspondiente a 1 088 millones y 1 939 millones de habitantes. En cuanto a la densidad demográfica mundial se pasará de 45 habitantes/km² a entre 53 y 59 habitantes/km².

CUADRO 3.1
Población de América Latina y el Caribe (en miles de habitantes)

Fuente: ONU, 2003.

CUADRO 3.2
Crecimiento demográfico de América Latina y el Caribe (porcentaje)

Fuente: ONU, 2003.

Densidad demográfica

No se prevé un aumento significativo de la densidad demográfica en la región. Según las variantes de proyección baja y media, se pasaría de los 25 habitantes/km² de 2000 a 30 y 32 habitantes/km² en el 2020, respectivamente, y a 34 habitantes/km² según las variantes alta y de fertilidad constante (Cuadro 3.3). Dado que los países con mayores superficies forestales y mayor población experimentarán un crecimiento reducido de la densidad demográfica - como el Brasil ( que de 20 habitantes/km² en 2000 pasará a 26 habitantes/km² en 2020), México (de 51 a 68 habitantes/km²), el Perú (de 20 a 28 habitantes/km²) y Venezuela (de 27 a 39 habitantes/km²), se prevé que en éstos la presión para convertir las tierras forestales a otros usos no se deberá solamente al incremento de la densidad demográfica sino que también intervendrán otros factores como el aumento de los precios de los productos de consumo, el crecimiento de la demanda mundial de productos agropecuarios, cambios tecnológicos, etc. Sin embargo, algunos países pequeños de América Central y el Caribe registrarán incrementos más significativos en su densidad demográfica, como por ejemplo El Salvador (de 295 a 406 habitantes/km²), Guatemala (de 105 a 173 habitantes/km²), Costa Rica (de 77 a 111 habitantes/km²), la República Dominicana (de 171 a 227 habitantes/km²), Haití (de 288 a 388 habitantes/km²) y Jamaica (de 235 a 298 habitantes/km²), países que se caracterizan por densidades demográficas muy superiores a la media regional.

Impacto del VIH/SIDA en la población de América Latina y el Caribe

Según los datos de las Naciones Unidas, al final de 2002 en la región había 1,9 millones de seropositivos. De los 53 países que se consideran más afectados por esta enfermedad, ocho están en América Latina y el Caribe. Haití, con el 6,1% de su población infectada, es uno de los países que tiene entre un 5 y 10% de su población de entre 15 y 49 años infectada por el VIH. En el Brasil esta proporción es menor al 1%, pero dado el tamaño de su población se trata de un número considerable: 600 mil seropositivos. Los otros países tienen entre un 1 y 5% de su población infectada y son las Bahamas (3,5%), Guyana (2,7%), la República Dominicana (2,5%), Trinidad y Tabago (2,5%), Belice (2,0%) y Honduras (1,6%). Se estima que en 2025 habrán unos 6 millones de habitantes menos en la región a causa del SIDA; según esas mismas previsiones en África ese dato será de 156 millones de personas; en Asia, 65 millones, y en los países más desarrollados, 9 millones (ONU, 2003).

CUADRO 3.3
Densidad demográfica de América Latina y el Caribe (habitantes por km²)

Fuente: ONU, 2003.

Aunque no se prevé un impacto significativo en el sector forestal latinoamericano, es evidente que los efectos del SIDA repercutirán negativamente en la disponibilidad de la fuerza laboral en los países con mayor desarrollo del sector forestal. Considerando que el manejo y utilización de los bosques demanda una significativa proporción de mano de obra. Los países con mayor incidencia de esta enfermedad se verán mayormente afectados en la disponibilidad de mano de obra para los sectores forestal y agrícola.

Población urbana

La población urbana en América Latina y el Caribe al año 2000 ascendía a 393 millones de habitantes (75,5% del total de la región), y se calcula que para el 2020 llegará a 511 millones o 570 millones de habitantes (Cuadro 3.4), según la variante de proyección que se utilice. En cualquier caso, la población urbana representará el 82,3% de la población regional. La tendencia a la urbanización es marcada en todos los países, independientemente de sus niveles de desarrollo, superficie y población actual. En algunos países como la Argentina, el Uruguay y Venezuela para el año 2020, las áreas urbanas concentrarán el 90% de la población total.

La urbanización contribuye a aumentar la presión sobre los bosques a causa de la mayor demanda de productos agropecuarios y forestales (muebles, casas, papel y otros productos a base de madera), así como a promover la protección forestal debido a la mayor demanda de las poblaciones urbanas de zonas destinadas a la recreación y a cambios de actitud con respecto a la conservación. Las consecuencias de la urbanización dependerán en gran medida de los esquemas de desarrollo de los países y de la capacidad de gestión que logren alcanzar sus instituciones. Por lo tanto, la demanda de tierra para uso urbano afectará las tierras agrícolas. Dependiendo del nivel de desarrollo de los sectores industriales y de los servicios de los países, la población desplazada por el crecimiento de las ciudades podría necesitar tierras forestales para convertirlas a la agricultura.

CUADRO 3.4
Población urbana de América Latina y el Caribe (porcentaje)

Fuente: ONU, 2003.

DESARROLLO ECONÓMICO, MERCADO, LIBRE COMERCIO E INTEGRACIÓN REGIONAL

En los próximos años se prevé para la mayoría de los países de la región un crecimiento económico importante, además de un número creciente de acuerdos de libre comercio y una tendencia general hacia la integración política y económica. Ante niveles de ingresos más altos, se estima que crezca la demanda por productos forestales y agropecuarios, en particular de productos con mayor valor agregado como muebles, papel, tableros, puertas y ventanas. Esto podría

muebles, papel, tableros, puertas y ventanas. Esto podría incrementar la presión sobre los bosques naturales o aumentar el consumo de madera proveniente de plantaciones. Mayores controles junto a un adecuado aprovechamiento forestal, principalmente en las áreas forestales cercanas a los centros urbanos y aquellas que suministran madera con fines industriales podrían atenuar la sobreexplotación y el aprovechamiento ilegal. La mayor demanda de la población, si no es acompañada de un incremento proporcional en la oferta, podría causar el aumento de los precios de los productos forestales, aumentar el consumo de madera proveniente de plantaciones, con un consecuente incremento de las superficies plantadas que reemplazarían las zonas degradadas que actualmente se consideran marginales.

La tendencia de los últimos años al crecimiento económico del sector agrícola, debido a los grandes aumentos en la producción, en particular de soja y otros cultivos comerciales (por ejemplo: caña de azúcar, cacao y frutas tropicales entre otros) y del sector ganadero, probablemente continuará afectando directamente al cambio en el uso del suelo a corto y mediano plazo. Por otro lado, en muchos países de la región, en particular en la subregión del Cono Sur se está promoviendo la producción y el uso de los biocombustibles (bioetanol y biodiesel), favoreciendo la sustitución de los combustibles fósiles por estos combustibles procedentes de la biomasa, sin embargo estas actividades en muchos casos favorece el desarrollo de los monocultivos como insumos para la elaboración de dichos combustibles, que a pesar de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la producción de energías renovables deben ser acompañadas con certificaciones de sostenibilidad, de tal modo de convertirse en herramientas adecuadas para la conservación del medioambiente y el beneficio de la sociedad.

En general, para las economías nacionales, la liberalización y el libre comercio deberían resultar en la asignación de inversiones a las actividades económicamente más eficientes, en mayores beneficios financieros y en la adopción de nuevas tecnologías. Los programas de las organizaciones gubernamentales, como los de reforestación, enfrentarán contextos más competitivos y es posible que en el futuro se acentúe la necesidad de justificarlos desde el punto de vista económico y que la acción directa de los gobiernos tienda a disminuir y en algunos casos a desaparecer. Los gobiernos podrían tener menos alternativas para formular políticas destinadas a la protección de industrias y actividades emergentes y al mismo tiempo verse en la necesidad de formular políticas que aseguren la libre competencia. Las comunidades rurales y la pequeña industria se verán expuestas a la competencia de las empresas grandes y la mediana industria con mayor experiencia comercial, mejor acceso a la información, oferta de productos competitivos y mejores conocimientos de los mecanismos y oportunidades de financiación. Además, es probable que los subsidios destinados a la reforestación si aún se presentan, tengan que ser considerados más detenidamente. La industria forestal regional tendrá mercados de mayor envergadura pero al mismo tiempo tendrá que hacer frente a una mayor competencia. El desarrollo de la infraestructura de transporte facilitará el acceso a los bosques naturales, lo que, entre otras cosas, mejorará las posibilidades de monitoreo y control, por otro lado esta facilidad de acceso al recurso podría aumentar la presión sobre los mismos.

Las dimensiones del libre comercio multilateral

La importancia del comercio como factor influyente en los posibles cambios del sector forestal, se ve reforzada por el compromiso con el libre comercio multilateral de la mayoría de los países de las otras regiones. El volumen del comercio mundial ha crecido en más de un 6% anual desde 1986. En 2003, el valor de las exportaciones mundiales alcanzó 7,3 billones de dólares EE.UU. y las importaciones los 7,6 billones de dólares EE.UU. (CEPAL, 2003). Se espera que hasta el año 2020 el comercio mundial mantenga esta tendencia al crecimiento debido, entre otras cosas, a las perspectivas positivas de la economía mundial que, según el Banco Mundial, crecerá en promedio un 3,2% anual entre 2006 y 2015 (Banco Mundial, 2004). Para la región de América Latina y el Caribe se espera un crecimiento económico del 3,8% anual durante ese mismo período. El crecimiento previsto de las economías de Asia oriental, lideradas por China (6,2% en 2006-2015), los Estados Unidos y la Unión Europea refuerza las expectativas de expansión del comercio mundial, aunque estos grupos de países se vean afectados por crecientes costos energéticos, vulnerabilidad e incertidumbre causadas por grupos sociales extremistas (Banco Mundial, 2004).

El mayor desafío que enfrentan los países de la región en los próximos años es alcanzar un crecimiento económico que permita atender las necesidades sociales mejorando la distribución de los ingresos (los países latinoamericanos y caribeños presentan los más altos niveles de desigualdad (Banco Mundial, 2001), reduciendo sus deudas públicas (753 mil millones de dólares EE.UU.) (CEPAL, 2004) y protegiendo el medio ambiente. Para lograr estos objetivos la estrategia adoptada por los países se basa, en gran medida, en la práctica del libre comercio y, en particular, en el aumento de los niveles de exportación. Esto explica la prioridad que se atribuye en la agenda política de los gobiernos de la región al libre comercio internacional y su importancia como fuerza impulsora determinante para el desarrollo del sector forestal de aquí al 2020.

Todos los gobiernos de la región se han comprometidos a fomentar y adoptar el libre comercio multilateral y regional (FAO, 2004b). Una clara muestra de este compromiso es su apoyo a los esquemas internacionales para el funcionamiento del libre comercio multilateral, la disminución de las barreras al comercio y las negociaciones y participación en los numerosos acuerdos de comercio y esquemas de integración. Entre 1980 y 1999, la región redujo sus aranceles en promedio del 30% a un 10% (Ferranti et al., 2003). Todos los países de la región son miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde su creación en 1995. Los tratados de libre comercio se multiplican: existen más de 20 en la región y otros tantos con los países de África, Asia, América del Norte y Europa. Se están negociando varios tratados de ese tipo para unir los países miembros del MERCOSUR, con los cinco países andinos (el Ecuador, el Perú, Bolivia, Colombia y Venezuela). Los 34 países de la región, excepto Cuba, continúan en cierta medida comprometidos con la iniciativa del ALCA, que abarcará 40 millones de km² y un mercado de cerca de 810 millones de personas con un PIB promedio de 13 mil dólares EE.UU. (Corporación de Estudios para el Desarrollo, CORDES, 2002).

Integración regional

La tendencia general en la región es hacia una mayor integración política y económica. Desde el año 2000 los países de América del Sur han comenzado a coordinar la planificación de puentes, carreteras y conexiones energéticas como, por ejemplo, el proyecto Carretera del Pacífico (con una longitud de 1 200 km y un costo de 700 millones de dólares EE.UU.) que conectará el Brasil con el Océano Pacífico a través del Perú. Los 12 países de América del Sur están actualmente trabajando en la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Con arreglos institucionales muy parecidos a los de la Unión Europea, esta Comunidad implicaría un mercado común y en un futuro lejano una moneda común. También el Sistema de integración Centroamericana (SICA) y el Mercado común centroamericano (MCCA) son organizaciones regionales de carácter político y comercial que buscan una mayor integración y aprovechar mejor los mercados. En general, existe un interés político de fortalecer el proceso de regionalización, que dará preferencia al comercio intra-regional y a la convergencia institucional de los países.

Comercio regional de mercancías

En 2002 el PIB de América Latina y el Caribe fue de 1,7 billones de dólares EE.UU., es decir, el 7,7% del PIB mundial (Banco Mundial, 2004). En 2002 el comercio total representó cerca del 40% del PIB regional. En el período 1992 - 2002, el valor de las exportaciones regionales aumentó, aunque no de una manera sostenida, en un 9,2% anual y, en ese mismo período, el crecimiento anual promedio del valor de las importaciones fue del 7,9% (USAID, 2003). En 2003 las exportaciones de la región representaron el 4,3% del total mundial (387 mil millones de dólares EE.UU.) y las importaciones el 3,4% (350 mil millones de dólares EE.UU.) (CEPAL, 2003). El superávit de la región en la gestión 2003 fue el primero en los últimos 35 años y se concentró en el Brasil, la Argentina y Venezuela y, en menor medida, Chile. Según datos de 2002, los productos manufacturados representaron el 60% de todas las exportaciones de la región, en comparación con el 38% de 1992 (BID, 2004).

Los Estados Unidos de América y el Canadá son los principales socios comerciales de la región. En 2000 el valor de las importaciones y exportaciones efectuadas con esos dos países ascendió a 396 mil millones de dólares EE.UU., y representó el 57% del comercio total de la región (FAO, 2004b). Un acelerado crecimiento entre 1991 y 2000 situó al comercio intra-regional en segundo lugar, con un 16%, seguido por el comercio con la Unión Europea, un 12%, y con Asia, un 7%. Las exportaciones siguieron el mismo patrón del comercio total: los Estados Unidos y el Canadá, 62%; América Latina y el Caribe, 16%; la Unión Europea, 11%; y Asia, 4%. Respecto a las importaciones, el 54% procede de los Estados Unidos y el Canadá, el 16% de la propia región, el 13% de la Unión Europea y el 10% de Asia.

Comercio de productos forestales (FAOSTAT no incluye los PMVA)

Desde la década de los setenta hasta la fecha, el comercio forestal mundial se ha caracterizado por una tendencia creciente. En el período 1992-2000 el comercio forestal mundial creció en promedio a un 5,3% al año (ALADI, 2002). En el período 1997-2001 los valores de las importaciones se mantuvieron en un promedio de 144 mil millones de dólares de EE.UU. y el de las exportaciones de 136 mil millones de dólares de EE.UU. (FAOSTAT, 2003), reflejando gran sensibilidad a las tendencias económicas mundiales. Según las previsiones, la producción de todos los productos maderables experimentará un incremento de un 10% para el 2010 y de un 15% para el 2020 (MacGregor, 2002).

Según datos de 2001, Europa, Asia, América del Norte y Central dominan el comercio mundial de productos forestales con el 48, 26 y 21% de las importaciones y el 51, 13 y 30% de las exportaciones, respectivamente (Cuadro 3.5). África contribuye con un 2% de las importaciones y un 1% de las exportaciones, mientras que América del Sur con un 2% y un 4%, respectivamente. De los 147 países miembros de la OMC, 25 de ellos abarcan más del 80% del comercio mundial de productos forestales: 6 en Asia, 16 en Europa y 3 en América del Norte y Central. En el Anexo 4 se pueden apreciar datos de los principales países exportadores e importadores de productos forestales en 2001 para Asia, Europa, América del Norte y Central.

CUADRO 3.5
Distribución de las importaciones y exportaciones mundiales de productos forestales (datos de 2001)

Fuente: FAOSTAT 2003.

En general, los aranceles para el sector forestal son bajos. Para el caso de los productos semiprocesados, los aranceles oscilan entre 0 y 5% para los países desarrollados y entre un 5 y 10% para los productos manufacturados como ventanas, puertas y madera laminada. También en los países en desarrollo los aranceles son relativamente bajos, con valores equivalentes al 10 y 20% (Bourke, 1999).

Comercio de productos forestales en América Latina y el Caribe

Para 2001, de acuerdo a FAOSTAT el 68% de esas importaciones procedía de cinco países externos a la región (el Canadá, China, los Estados Unidos, Alemania y el Japón), y el 19% procedía del comercio intra-regional, en particular, del Brasil, Chile, la Argentina, el Uruguay y el Paraguay. Las importaciones de productos forestales a escala mundial representan poco más del 2%. Para 2003 su correspondiente valor para los productos forestales fue de alrededor de 6,35 de dólares EE.UU. (Cuadro A4.7). Entre los principales países importadores de productos forestales se encuentran en primer lugar México (país que importa productos forestales principalmente de los Estados Unidos y en menor medida del Canadá y Chile), seguido por el Brasil (importa además de los países mencionados del hemisferio boreal a escala interregional principalmente de Chile y la Argentina), también otros importantes países que compran estos productos en el exterior son Colombia y el Ecuador; en el Caribe las naciones que importan mayormente son la República Dominicana y Trinidad y Tabago (Figura 3.1.)

Los principales países de destino de los productos forestales de esta región fueron: los Estados Unidos, China, Japón, Alemania, Francia, Bélgica e Inglaterra (FAOSTAT, 2003). Para el 2003, las exportaciones ascendieron a 5,8 mil millones de dólares EE.UU. De éstos valores, el 94% correspondía a América del Sur (cerca de 5,5 mil millones de dólares EE.UU.), siendo los países que generaron mayores divisas el Brasil y Chile que en conjunto superan los tres cuartos de las exportaciones regionales (Figura 3.2.)

FIGURA 3.1
Principales países y subregiones importadoras de productos forestales en América Latina y el Caribe, 2003
(millones de $EE.UU)

FIGURA 3.2
Principales países y subregiones exportadores de productos forestales en América Latina y el Caribe, 2003
(millones de $EE.UU)

Fuente: FAOSTAT, 2003.

IMPACTOS DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y DEL COMERCIO MULTILATERAL

Aumento de la demanda de bienes y servicios forestales

La adhesión de los países al libre comercio internacional tiene múltiples implicaciones, que son importantes para el sector forestal. En términos teóricos, el primer beneficio del libre comercio es la ampliación de los mercados con posibilidades de mayores ganancias para las economías nacionales y el consecuente aumento de la capacidad de consumo de la población, que a su vez se traduce en un incremento de la demanda de bienes y servicios, incluidos los forestales. El Banco Mundial estima que la reducción de las barreras comerciales de todos los productos y una mayor integración podrían sacar de la pobreza a casi mil millones de personas de aquí al 2015, y que la disminución de las barreras al comercio de servicios podría generar ganancias aún mayores.

Impactos institucionales y económicos

Para aprovechar las oportunidades que ofrece la globalización, los países deben mejorar los llamados «factores de competitividad»: estabilidad política y económica, existencia de una infraestructura básica eficiente de comunicación y transporte, y establecimiento de instituciones que aseguren un contexto de políticas que les permita ser atractivos y seguros para la inversión nacional y extranjera. Ello debería redundar en reformas continuas para mantener los esquemas de gobiernos democráticos, la vigencia del estado de derecho y una mayor calidad de la administración pública en cuanto a transparencia, participación, eficiencia económica, defensa de los derechos de propiedad, estímulo de las actividades comerciales y disminución de la corrupción. La aplicación de estos principios afectará a las reformas de las instituciones forestales que tendrán que hacer frente a presiones para una mayor transparencia y una mayor participación del sector privado en las operaciones forestales. Asimismo, habrá presiones para abrir a la libre competencia el otorgamiento de contratos de servicios, se simplificarán los procedimientos burocráticos y se realizarán reformas fiscales.

La redistribución de la inversión pública podría afectar los presupuestos de las instituciones forestales. Sin embargo, la modernización de las instituciones para adecuarse a la economía de mercado podría tener un efecto positivo en el sector forestal, favoreciendo la creación de instituciones más transparentes y analíticas.

Subsidios agrícolas

Los debates que se llevan a cabo bajo el amparo de la Organización OMC (Programa de Doha, entre otros), tocan temas relativos a los subsidios y el comercio de productos agrícolas, el comercio de servicios, las políticas de competencia y los derechos de propiedad intelectual. En lo relativo a la agricultura, el objetivo es «corregir y prevenir las restricciones y distorsiones en los mercados agropecuarios mundiales»; «un sistema de comercio justo y orientado hacia el mercado para los productos agrícolas, que deberá alcanzarse a través de un programa de reformas que conste de normas sólidas y de compromisos específicos sobre apoyos y protección». Las negociaciones se concentran en tres esferas clave:

• mejora del acceso a los mercados;

• reducción, con miras a una futura eliminación, de todas las formas de subsidios a la exportación;

• reducción de la ayuda interna que distorsiona el comercio.

Los beneficios financieros de las actividades que utilizan los suelos se verán afectados por los resultados de las negociaciones relacionadas con las políticas de subsidio de los productos agrícolas en los países desarrollados. Bajo los principios de la economía de mercado, los suelos se asignarían a los usos financieramente más competitivos; ello podría resultar una desventaja para el uso de bosques manejados sosteniblemente.

Las políticas de subsidio de los productos agrícolas en los países desarrollados deprimen los precios en los mercados mundiales de esos productos. El Grupo CAIRNS (formado por la Argentina, Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, el Paraguay, el Uruguay, Australia, el Canadá, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Filipinas, Sudáfrica y Tailandia), que genera un tercio de las exportaciones de los productos agrícolas mundiales, ha pedido la eliminación de todos los subsidios de exportación y una substancial reducción de las tarifas aduaneras de un 62 a un 15%. La reducción de esos subsidios a lo largo del período de proyección del presente estudio, afectaría de forma diferente a los países de la región dependiendo de su posición como importadores o exportadores de productos agropecuarios, pero por lo general la disminución de los subsidios de los productos agrícolas -especialmente en la Unión Europea y en los Estados Unidos- significaría un aumento de los precios internacionales de esos productos y la generación de nuevas oportunidades de exportación especialmente para los países de la región. También significaría un aumento de la demanda de tierras agrícolas y la posible incorporación a la producción de aquellas tierras actualmente consideradas marginales.

Disminución de las barreras comerciales y de los aranceles

Uno de los principales temas de las negociaciones que se realizan en el marco de la OMC es la reducción de los aranceles de importación, que seguirán disminuyendo en la medida que se ejecuten las medidas resultantes de las negociaciones de la Ronda Uruguay y del Programa de Doha. Para la madera y los productos maderables se discute la posibilidad de eliminar totalmente los aranceles. La eliminación de las barreras comerciales de los productos forestales a corto plazo, podría afectar la tala forestal en los países con mayor cantidad de bosques naturales, si a la vez aumenta la importación de productos terminados o semiterminados desincentivando la elaboración de productos a escala nacional. Al mismo tiempo una dependencia total de la importación de productos manufacturados eliminaría la demanda de madera nacional y los incentivos a la reforestación y al manejo de los bosques. Ello favorecería a los consumidores pero podría perjudicar a los trabajadores desplazados. Por otra parte, la liberalización de las importaciones podría generar la adopción de tecnologías de elaboración más avanzadas para competir con el ingreso de las importaciones (FAO, 2004b). Bajo esquemas de libre comercio generalizado, los precios más bajos de los bienes de capital, como tractores, motosierras y otras maquinarias, podrían dar lugar a actividades industriales en mayor escala, tanto legales como ilegales.

Es de esperar que en la región haya una apertura a la importación de productos maderables manufacturados, y que las industrias nacionales operen en un entorno competitivo y realicen esfuerzos por mantener sus márgenes competitivos. El énfasis en los márgenes de beneficios financieros como guía de las inversiones mantendrá el interés en las especies arbóreas de rápido crecimiento y en la investigación relacionada con su productividad.

En resumen, teóricamente la disminución de los aranceles debería otorgar mayores beneficios a productores y consumidores y, por tanto, en una mayor demanda de productos e incentivos para incrementar la producción. Los puntos de vista y las opiniones acerca de los impactos de tales aumentos en el manejo sostenible de los bosques son muy distintos. Los estudios realizados sobre los impactos del comercio en los bosques hablan, tanto de efectos negativos como positivos (Mihoko Shimamoto, et al. 2004). En realidad, esos efectos dependerán de los factores predominantes en cada país. Una de las enseñanzas principales para el sector forestal es la necesidad de mejorar la capacidad nacional permanente de tal manera de llevar a cabo un análisis de las políticas, de supervisar los efectos de las mismas una vez ejecutadas y de adoptar decisiones que aseguren que los beneficios comerciales redunden en menor pobreza y una mejora del medioambiente.

Medidas globales de protección del medioambiente y el comercio de servicios

Ante la perspectiva de un mundo con menos aranceles, ciertos mecanismos internacionales para la protección del medioambiente y la diversidad biológica podrían convertirse en importantes instrumentos de política. Algunos ejemplos son: la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y los mecanismos de certificación y las marcas ecológicas, que tienen el objetivo de prevenir la sobreexplotación de las especies en peligro de extinción, proteger la diversidad biológica y asegurar que los productos maderables comercializados en el mercado internacional proceden de bosques bajo manejo sostenible. Con este fin, se están utilizando varios esquemas internacionales, como el Consejo de Manejo Forestal (FSC) o el Esquema de Certificación Forestal Pan Europeo (PEFC), y tanto en los países desarrollados como en aquellos en desarrollo se están poniendo en marcha esquemas nacionales para mantener bajos los costos de certificación y prevenir eventuales barreras no arancelarias al comercio de productos forestales. Se citan entre ellos, el INMETRA/CERFLOR (Brasil), CERTFOR (Chile) y el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (México). Por otra parte, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, a través del comercio de las emisiones de carbono previsto en su «Mecanismo para un desarrollo limpio», está creando un importante mercado para la captura de carbono, con posibles efectos positivos en la conservación y la cubierta forestal regional.

El mercado de servicios ambientales no se limita sólo a la captura de carbono. En general, la adopción de la economía de mercado está promoviendo el uso de instrumentos de política que prevén el pago de los servicios ambientales de los bosques. La protección de cuencas hidrográficas, la conservación y ordenación de paisajes y el manejo de zonas protegidas son servicios cada vez más reconocidos que comienzan a compensarse económicamente.

PROGRAMAS ESTRATÉGICOS Y PLANES NACIONALES

La tercera fuerza está relacionada con programas estratégicos y planes nacionales, directamente relacionados a las políticas nacionales e internacionales, como la agendas nacionales para el desarrollo que ayudan a efectuar acciones que los países ejecutan para alcanzar sus metas tales como el crecimiento económico, conservación ambiental, mejoras en el bienestar social. A esta categoría corresponden las metas relacionadas con el desarrollo sostenible y con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Para el sector forestal los dos los objetivos más importantes son: la erradicación de la pobreza y la conservación del medio ambiente, ya que los mismos orientarán las prioridades de la agenda de desarrollo y catalizarán una parte importante de las inversiones destinadas a la ejecución de políticas, además varios organismos internacionales de crédito evalúan el progreso de los países en desarrollo y analizan sus desempeños con respecto a los ODM a fin de conceder préstamos con condiciones favorables y prestar ayuda para el alivio de la deuda externa. Las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) representan una buena oportunidad para las instituciones forestales para promover el sector forestal como un componente importante a fin de alcanzar por lo menos los dos ODM mencionados. Por lo tanto, un papel central de las instituciones forestales será analizar la manera de insertar adecuadamente el sector forestal en las ERP de los países.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio como determinantes de la inversión pública

En la Cumbre del Milenio de 2000, 189 países acordaron apoyar los ODM que aspiran al desarrollo humano y la erradicación de la pobreza (CEPAL, 2002). Estos objetivos son:

• erradicar la pobreza extrema y el hambre;

• lograr la enseñanza primaria universal;

• promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer;

• reducir la mortalidad infantil;

• mejorar la salud materna;

• combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades;

• garantizar la sostenibilidad del medioambiente;

• fomentar una asociación mundial para el desarrollo, con metas para la asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda externa de los países en vías de desarrollo.

En 2002, en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible los países ratificaron los ODM como los pilares básicos de la agenda para el desarrollo sostenible.

El compromiso con estos objetivos es importante porque por medio de ellos los gobiernos enfrentan otro desafío urgente y prioritario: «asegurar que la globalización se convierta en una fuerza positiva para todas las personas del mundo, en lugar de dejar miles de millones de ellas en la indigencia» así lo expresó Kofi Annan en 2000. Tras la adopción por los países de los ODM (Cumbre del Milenio en 2000) y la identificación de las formas para alcanzarlos (Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en 2002), las organizaciones financieras internacionales, especialmente el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), así como los países industrializados a través de sus programas de ayuda al desarrollo están dedicando considerables esfuerzos y energías para que esos objetivos se alcancen. En consecuencia, los ODM están adoptando como criterios para orientar los préstamos y donaciones de esas instituciones y países. Los ODM orientan las prioridades de la agenda de desarrollo y catalizan una parte importante de las inversiones destinadas a la ejecución de políticas

El primero de esos objetivos se propone reducir para 2015 a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos son inferiores a 1 dólar EE.UU. por día, y que padecen hambre. En América Latina y el Caribe se estimó que en el año 2000 las personas con ingresos inferiores a 1 dólar EE.UU. por día representaban el 9,5% de la población total y que aquellas con ingresos inferiores a 2 dólares EE.UU. por día representaban el 24,5% (Banco Mundial, 2004). Se espera que la población con ingresos inferiores a 1 dólar EE.UU. por día disminuya de los 50 millones de 2001 a 46 millones en 2015, a condición de que se mantenga un crecimiento del ingreso per cápita del 2,6%. La región incluye cuatro países que se clasifican como países pobres muy endeudados: Bolivia, Haití, Honduras y Nicaragua. En una evaluación realizada en 2002, que abarcó 18 países de la región, se indicó que si el crecimiento económico continuaba con un comportamiento similar al del decenio de 1990, únicamente siete países alcanzarían la meta de reducción de la pobreza (CEPAL, 2002). El mismo estudio indicó, sin embargo, que los cambios necesarios para alcanzar esa meta parecían factibles.

El objetivo número siete de garantizar la sostenibilidad del medioambiente comprende tres metas estrechamente relacionadas con el sector forestal: incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos naturales; reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable para 2015; y mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de personas que viven en habitaciones precarias para el año 2020.

En la Cumbre Mundial del 2005 en Nueva York, los dirigentes del mundo acordaron adoptar medidas sobre varios desafíos en aspectos prioritarios (desarrollo, terrorismo, consolidación, mantenimiento y establecimiento de la paz, medioambiente entre otros), confirmando las acciones a ser tomadas al 2015, y muy probablemente hasta 2020. Dentro de estos aspectos, se citan dos fundamentales: con relación al medio ambiente, se menciona el reconocimiento del grave problema que supone el cambio climático y el compromiso de tomar medidas con arreglo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y que se prestará asistencia a los estados más vulnerables, como los pequeños Estados insulares en desarrollo, así como crear un sistema mundial de alerta temprana para todas las catástrofes naturales. Otro aspecto es el desarrollo: donde se menciona el compromiso de los gobiernos de realizar los ODM, luchar contra la pobreza, desarrollar planes y programas nacionales, donde se incluirá al sector forestal, liberalizar el comercio y ocuparse sin demora de cumplir las dimensiones de desarrollo del programa de trabajo de Doha entre otros.

Oportunidades de apoyo y coordinación del sector forestal y los ODM

Las ERP (Estrategia de Reducción de la Pobreza) constituyen uno de los principales instrumentos para alcanzar los ODM. En éstas se describen las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales, así como los programas que los países ejecutarán a lo largo de un determinado período para promover el crecimiento económico y reducir la pobreza. En las ERP elaboradas por los países se determinan también las necesidades de financiación externa y las posibles fuentes de financiación. Estas estrategias se han convertido en un requisito para que los países tengan acceso a algunos tipos de asistencia financiera del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Los países comunican sus progresos por medio de un informe anual y está previsto que revisen sus estrategias cada tres años.

Las ERP ofrecen una oportunidad especial a las instituciones forestales para promover el sector forestal como un componente importante a fin de alcanzar, por lo menos, los dos ODM citados. Asimismo, dan la posibilidad de velar por que el avance del libre comercio resulte una fuerza positiva para todos los grupos sociales del país.

En este contexto, un papel central de las instituciones forestales será llevar a cabo análisis para insertar adecuadamente el sector forestal en las ERP nacionales. Esos análisis deben no sólo cuantificar los costos y beneficios económicos, sociales y ambientales sino también indicar las acciones e inversiones necesarias para que utilizando los bosques se puedan reforzar esas estrategias en numerosos aspectos, a saber: derechos de propiedad, reducción de la vulnerabilidad, establecimiento de alianzas, fortalecimiento de la capacidad de gestión pública local y participación en el comercio de las comunidades y los productores en pequeña escala. En esta tarea, las grandes superficies de recursos forestales, la dependencia directa de las poblaciones más pobres de los bosques y las experiencias comunitarias adquiridas por las organizaciones forestales gubernamentales y ONG ofrecen a las instituciones del sector la oportunidad de fortalecer las ERP. Además, la contribución de las instituciones forestales permitirá evaluar los impactos en los bosques de las acciones ejecutadas en otros sectores y coordinar las inversiones previstas en los planes forestales nacionales. Los grupos comunitarios tendrán así otros canales para defender sus intereses y opiniones reforzando el carácter participativo de las estrategias.

INVERSIONES PÚBLICAS Y/O PRIVADAS

La cuarta fuerza está relacionada con las inversiones públicas y/o privadas, ya sea de capital caracterizado por nuevas industrias, tecnología, infraestructura, capacitación del capital humano (mano de obra preparada), información y derechos bien definidos sobre la propiedad (seguridad jurídica). En este contexto se tiene en cuenta la capacidad de los países o localidades en atraer tanto capitales internos como externos para favorecer el crecimiento económico del sector forestal (la industria forestal, el ecoturismo, contribuir a la sostenibilidad de los bosques, la conservación del medioambiente, el desarrollo del mercado de carbono).

Como ejemplo de ciertos tipos de inversiones a largo plazo se puede mencionar en la región mesoamericana las llevadas a cabo por el Plan Puebla Panamá, en infraestructura, en área social y ambiental, así como la conformación de un bloque comercial con el objetivo de potenciar la riqueza humana y ecológica y promover el desarrollo y combatir la pobreza, dentro de un marco de desarrollo sostenible que respete la diversidad cultural y étnica (FAO, 2005a. ESFAL/SR/3).

Para defender la propia competitividad, los países tendrán que invertir especialmente en infraestructura de transporte y comunicación, por lo que la distribución de las inversiones públicas se verá afectada. Además, la necesidad de reducir la vulnerabilidad a las tasas cambiarias y de mejorar la productividad y la calidad de los productos, se traducirá en mayores inversiones en tecnología y desarrollo humano. Dependiendo de la prioridad que se atribuya al sector forestal, la redistribución de la inversión pública podría afectar los presupuestos de las instituciones forestales. Sin embargo, la modernización de las instituciones para adecuarse a la economía de mercado podría tener un efecto positivo en el sector forestal, favoreciendo la creación de instituciones más transparentes y analíticas. Las inversiones en infraestructura de transporte tendrán un impacto especial en el sector forestal pues disminuirán los costos de producción de los productos forestales. Estudiar las posibles implicaciones de este desarrollo tendrá que ser una tarea prioritaria en la agenda del análisis de políticas del sector forestal.

Aumento de la inversión extranjera directa

Un elemento de fundamental impacto en el desarrollo de un país para la región latinoamericana es la inversión extranjera, ésta pasó de 6,5 mil millones de dólares EE.UU. en 1994 a 72 mil millones en 1999 (FAO, 2005a. ESFAL/SR/1). Además de los beneficios comerciales derivados de las ventajas comparativas «más consumo a menor precio», en general los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales refuerzan la credibilidad de los inversionistas en las reformas económicas y en el compromiso de los países en favor del libre comercio. En parte, esto se explica porque revertir tales reformas puede resultar arriesgado para los países a causa de las posibles represalias comerciales o pérdidas de las preferencias obtenidas. Normalmente, los acuerdos de libre comercio prevén medidas que salvaguardan las inversiones y los derechos de propiedad. De este modo se crea una interdependencia entre el crecimiento económico de los países signatarios y las posibles pérdidas en caso de que la ruptura aumente. Por consiguiente, es altamente probable que durante todo el período, hasta 2020, los países realicen esfuerzos para incrementar y mantener el libre comercio regional e internacional. Los países recibirán crecientes inversiones nacionales y extranjeras destinadas a comprar bosques naturales para la protección y producción, lo que implica también mayores inversiones para la generación de servicios ambientales y desarrollo turístico. Contando esta región con un enorme potencial para el desarrollo de estos tipos de inversiones será necesario capacitar a profesionales, técnicos para entrar en forma competitiva en el mercado laboral, mejorar la generación y potenciar las investigaciones y la información. Por otro lado, urge la garantía de los derechos de propiedad, mediante mandatos claramente establecidos y líneas de autoridad sobre la titulación de tierras y la concesión de derechos forestales.

Los inversionistas extranjeros podrían adquirir una creciente proporción de actividades forestales tanto en grande como en pequeña escala. Las comunidades locales podrían tener que enfrentar la competencia de estos nuevos actores en actividades que hasta ahora habían sido suyas, como el comercio en pequeña escala de frutas y productos no maderables y agrícolas en los mercados locales. Podría aumentar la competencia en el sector de los servicios como el turismo y la producción privada de bienes públicos. La apertura de los mercados y la liberalización de las inversiones obligarán a la industria nacional a realizar inversiones y avances tecnológicos que le permita competir con las empresas internacionales. Esto normalmente está acompañado por la eliminación de los subsidios proteccionistas a la industria nacional. Muy probablemente los subsidios a las plantaciones, tan favorecidas en los últimos decenios, comenzarán a analizarse más detenidamente sobre la base de criterios de eficiencia económica y de las regulaciones del libre comercio.

En los países que han desarrollado bosques plantados con fines productivos, principalmente los del Cono Sur: la Argentina, el Brasil, Chile y el Uruguay, la tecnología y la investigación están enfocados en mejorar los niveles de competitividad de los bosques plantados. Estos países han desarrollado la capacidad de elaborar productos con valor agregado como papel y sus derivados, muebles, etc. En los próximos años continuará esta tendencia. Por ejemplo, en el Brasil, las políticas del gobierno preveen la diversificación de la matriz energética del país y las inversiones en otras fuentes de energía, como por ejemplo el gas natural y la biomasa, principalmente con la generación de energía termoeléctrica.

Vivero forestal alta tecnología, Brasil
BRACELPA

CAMBIOS TECNOLÓGICOS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y CONCIENCIA AMBIENTALISTA

Otra fuerza impulsora que está afectando a todos los sectores pero se ha desarrollado en menor medida en este estudio son los cambios tecnológicos, la influencia de los medios de comunicación y de la cibernética. Estos factores han marcado una nueva era poniendo a disposición una cantidad indefinida de información, comunicando en un instante eventos trascendentales y acortando distancias entre personas de todo el mundo. Esta fuerza permite una mayor interactividad y posibilidades diferentes para las empresas públicas y privadas de todos los niveles y para los usuarios en general, esto probablemente permitirá un mayor desarrollo e interacción dentro del sector forestal y otros sectores que interactúan directa e indirectamente con el mismo. Un efecto de esta fuerza para los recursos naturales, es la fuerte conciencia medioambientalista, que se está extendiendo a nivel global en los últimos años. La protección del Medio Ambiente Global está siendo uno de los principales objetivos de las grandes entidades en los últimos años, para ello se han realizado variadas y complejas tareas para lograr identificar las causas y los efectos de los problemas ambientales, y poder así trazar estrategias que permitan frenar la acelerada e irracional explotación de los recursos naturales. El creciente flujo informativo de la problemática medioambiental se está convirtiendo cada día más en tema recurrente en los medios de comunicación.

En cuanto a los avances tecnológicos relacionados al sector forestal en los países de la región no existe información estadística disponible, pero a pesar de esto, evidencias empíricas muestran que, principalmente en el sector de transformación de madera tropical, hay muy pocos avances tecnológicos, siendo los equipos empleados en la transformación de la materia prima en ciertos casos obsoletos. La industria en los países latinoamericanos en muchos casos está dedicada a la elaboración de productos primarios, entre ellos madera aserrada y se estima que en los próximos años esta situación se mantenga principalmente en las pequeñas empresas, mientras no existan programas de desarrollo específicos para este sector.

Sin embargo en lo que se refiere a los sectores como los productores de PMVA, muebles, de pasta y papel, tableros ya se han verificado amplias inversiones en algunos países del Cono Sur y en Bolivia. Mientras que en años anteriores los técnicos forestales industriales se limitaban básicamente al aprovechamiento forestal y a la elaboración de productos con poco valor agregado, se está verificando una tendencia al mejoramiento tanto en la formación educativa y capacitación como en la incursión del sector de mayor procesamiento de la madera con más tecnología. En la mayoría de los países con bosques tropicales naturales, en particular a escala de mediana y pequeña industria se cuenta con baja calidad tecnológica para trabajar la madera, y poca disponibilidad de capital tecnológico moderno en la manufactura de productos maderables que requieran mayores procesos, verificándose lentas innovaciones a este nivel.

Las nuevas perspectivas para el desarrollo del sector forestal en todos las escalas se concentrarán principalmente en inversiones de capital en maquinarias y en menor medida en la capacidad humana.