ALICOM 99/4  |
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Conférence sur le commerce international des denrées alimentaires au-delà de l'an 2000: décisions fondées sur des données scientifiques, harmonisation, équivalence et reconnaissance mutuelle
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Commerce des denrées alimentaires
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W.C.K. Hammer, consultant auprès de la FAO |
II. Nature du commerce international des denrées alimentaires
IV. Retombées des insuffisances de la qualité sur le commerce international des denrées alimentaires
1. Dans son fameux Essai sur le principe de population (Essay on the Principles of Population as it affects the Future Improvement of Society), publié en 1798, T.R. Malthus soutenait que la population humaine aurait toujours tendance à croître plus vite que les disponibilités alimentaires et que l'amélioration de la condition humaine passait par la limitation de la population. Dans la vision pessimiste de cet économiste, les êtres humains sont condamnés à la pauvreté, à la faim et à se livrer concurrence pour assurer leur subsistance.
2. Heureusement, les prédictions de Malthus ne se sont pas entièrement réalisées. Si la population mondiale a connu une croissance exponentielle, elle n'a pas encore dépassé les limites des disponibilités alimentaires. Malheureusement les pénuries alimentaires régionales et la sous-alimentation existent : quelque 840 millions d'êtres humains n'ont pas accès à suffisamment de disponibilités alimentaires de qualité adéquate. Toutefois, cette situation procède en grande partie de difficultés économiques et de problèmes de distribution, concomitants à des facteurs sociaux et climatiques. Globalement, les disponibilités alimentaires mondiales totales dépassent les besoins et sont assez abondantes pour entretenir un commerce international. La poursuite de la recherche en écotechnologie, biotechnologie, agronomie et technologie alimentaire augure bien de l'avenir des disponibilités alimentaires, qui devraient continuer à satisfaire les besoins et maintenir l'essor du commerce alimentaire international.
3. À travers le monde, la variété et la quantité d'aliments de bonne qualité proposés au consommateur sont plus grandes qu'auparavant. Deux phénomènes récents contribuent sensiblement à l'augmentation de la quantité et de la variété des denrées alimentaires qui circulent dans le commerce international. Le premier est l'augmentation spectaculaire du nombre de pays, en particulier de pays moins développés, qui produisent des aliments destinés à l'exportation. Le deuxième a trait à l'internationalisation des goûts et des habitudes alimentaires. Le premier est associé au développement économique, à des stratégies commerciales et à l'acquisition de précieuses devises, et le deuxième à la dimension planétaire des déplacements des personnes et au fait qu'elles découvrent dans leur propre pays les délices de la cuisine internationale.
4. Le commerce international des denrées alimentaires, pris dans toute son ampleur, se chiffre maintenant à plus de 400 milliards de dollars des Etats-Unis par an (la valeur totale des échanges internationaux est actuellement estimée à 6,5 billions de dollars des Etats-Unis) et à quelque 500 millions de tonnes de produits; il accuse en moyenne une croissance soutenue depuis 1990. La croissance annuelle des importations de produits alimentaires aux Etats-Unis en provenance de régions moins développées, durant la période 1990-1998, s'élève à 6,3% pour l'Amérique centrale et les Antilles; à 1,6% pour l'Amérique du Sud; à 11% pour l'ex-URSS et les pays avoisinants; à 5,9% pour l'Asie et à 4,8% pour l'Afrique. Les denrées échangées, qui reflètent toute la diversité de l'alimentation humaine, comportent notamment des produits frais, en conserve ou transformés d'origine végétale, animale et marine ainsi que des animaux vivants. Très complexe, le commerce fait intervenir des producteurs, des exportateurs et des importateurs, des gouvernements, des organisations internationales, des associations professionnelles et une myriade de négociants opérant dans le cadre de dispositions réglementaires et non réglementaires. Les revenus attractifs dus à la prospérité du commerce des denrées alimentaires ont incité un nombre croissant de pays, développés et moins développés, à se lancer dans l'importation et l'exportation. Pour le moment, les principaux importateurs de denrées alimentaires sont les pays européens, suivis par l'Asie, l'Amérique du Nord et l'Amérique centrale. Ces régions, dans le même ordre, sont également les premières exportatrices de produits alimentaires. Les pays moins développés qui dominent les exportations vers les Etats-Unis englobent le Mexique, la Thaïlande, l'Équateur, le Brésil, le Chili, la Colombie, l'Indonésie, le Costa Rica, la Chine, le Guatemala et l'Inde.
5. Des données tendent à indiquer qu'environ 75 pour cent du commerce mondial des produits alimentaires se déroule dans les pays industrialisés (développés), importations et exportations comprises. Néanmoins dans le cas de certaines denrées telles que les fruits et légumes, le sucre, les boissons non alcoolisées, le poisson et les produits de la pêche, les pays moins développés réalisent plus de 50 pour cent des exportations mondiales, et leur participation à l'exportation d'aliments transformés augmente.
6. Il est intéressant de constater que sur la totalité des aliments et des produits alimentaires importés aux Etats-Unis en 1998, chiffrée à 35 milliards de dollars des Etats-Unis, 20 milliards (55%) revenaient aux pays moins développés. À l'instar du commerce international en général, le taux de croissance des importations d'aliments et de produits alimentaires aux Etats-Unis, entre 1990 et 1998, valait en gros le double de celui du PIB de ce pays, à savoir 4% par an pour les pays développés et presque 5% par an pour les pays moins développés. Les pays moins développés fournissent plus des deux tiers du café, des épices, des fruits et des fruits à coque, des légumes, des préparations à base de viande et de poisson et des produits de la mer importés aux États-Unis. En résumé, les pays moins développés sont à l'origine de plus de la moitié de la totalité des importations d'aliments et de produits alimentaires vers les États-Unis. Presque 40% de l'ensemble des aliments et produits alimentaires importés aux États-Unis proviennent de onze de ces pays, qui fournissent plus de 70% de tous les aliments et produits alimentaires exportés par l'ensemble des pays moins développés.
7. Les pays développés peuvent en règle générale être considérés comme des importateurs nets; du point de vue monétaire, ils importent environ 22 pour cent de produits alimentaires de plus qu'ils n'en exportent. Les pays moins développés sont la plupart du temps des exportateurs nets, leurs exportations excédant leurs importations de quelque 15 pour cent en termes monétaires. Chez certains pays en développement d'Asie et d'Afrique, l'accroissement des exportations de denrées alimentaires entre 1987 et 1997 est même allé jusqu'à environ 25 pour cent. Dans le cas de certains pays moins développés, le pourcentage est plus élevé, tandis que pour d'autres il est nettement plus bas. Le marché international des denrées alimentaires joue un rôle économique très important, en particulier dans les pays moins développés qui disposent de ressources financières limitées et sont confrontés à des problèmes sociaux. Non seulement les exportations de produits alimentaires amènent des devises, mais elles créent et fournissent des emplois dans le pays exportateur, à tous les stades de la production, depuis l'agriculture jusqu'à l'expédition.
8. S'il veut obtenir de bons résultats à l'exportation, un pays doit produire des denrées alimentaires correspondant à une demande et qui présentent une qualité acceptable pour les consommateurs d'autres pays. En outre, et c'est tout aussi déterminant, ces aliments doivent répondre aux exigences réglementaires des pays importateurs. Le respect des dispositions réglementaires, obligatoires ou impératives des pays importateurs est incontournable et constitue une condition préalable essentielle à la réussite et à la rentabilité des exportations de denrées alimentaires. Néanmoins ces dispositions deviennent de plus en plus contraignantes puisqu'elles traduisent les préoccupations de la population mondiale au sujet de la qualité des aliments et plus précisément de leur innocuité et des risques sanitaires connexes. De surcroît, les pays importateurs sont de plus en plus nombreux à demander aux pays exportateurs d'adopter des procédures d'inspection et d'examen concertées, ainsi que des systèmes visant à assurer l'innocuité des produits alimentaires selon des modalités prescrites et à exiger une certification des produits par les autorités des pays exportateurs attestant qu'ils remplissent les dispositions obligatoires relatives à l'importation.
9. Avant notre siècle, le commerce international des produits alimentaires était relativement simple. Il se déroulait entre des acheteurs et des vendeurs, liés par des contrats qui mentionnaient les prix convenus et des critères de qualité. L'intervention des pouvoirs publics était faible ou inexistante et les échanges reposaient essentiellement sur des transactions commerciales entre les parties concernées.
10 Cependant, à l'échelle nationale et internationale, des négociants en produits alimentaires peu scrupuleux ont trouvé que l'absence de réglementation du marché leur offrait une excellente occasion d'exploiter les consommateurs, par des pratiques commerciales déloyales et le recours à une représentation et à un étiquetage trompeurs du produit. Ils menaçaient aussi la santé des consommateurs en usant de pratiques frauduleuses, qui pouvaient parfois mettre en péril la vie de ces derniers. Les aliments étaient fréquemment frelatés par des colorants ou des aromatisants toxiques, des diluants et d'autres substances inacceptables, et la substitution de produits était flagrante.
11. En réponse à la réaction de la population face à ces procédés, plusieurs pays d'Europe, d'Amérique du Nord et d'ailleurs ont promulgué des lois sur les aliments et créé des organismes de contrôle des importations et des exportations de produits alimentaires, afin de protéger les consommateurs. C'est ainsi qu'au début du vingtième siècle les pouvoirs publics ont commencé à intervenir directement dans le commerce des denrées alimentaires. Cette intervention a cependant posé des problèmes. Certains pays ont adopté leurs propres lois et normes pour des denrées déterminées, sans tenir compte des dispositions appliquées dans d'autres pays, ce qui a donné naissance à un véritable labyrinthe de règlements au niveau international. Si bien que les difficultés auxquelles étaient confrontés les exportateurs qui devaient satisfaire à différentes conditions selon les pays pour une même catégorie de produits ont entravé le commerce international des denrées alimentaires. Dans ces circonstances, le secteur en est finalement venu à appeler de tous ses voeux une harmonisation des exigences au niveau international.
12. Aux niveaux régional et international, on a tenté à plusieurs reprises, mais sans y parvenir, de normaliser les critères de qualité concernant les produits alimentaires, en vue d'une harmonisation mondiale. Cependant, ces tentatives ont finalement conduit l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS) à créer conjointement, en 1962, la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius, chargée de mettre en oeuvre le Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires. Le Programme visait essentiellement à protéger la santé des consommateurs, à assurer l'usage de pratiques loyales dans le commerce des denrées alimentaires et à faciliter le commerce international dans ce domaine.
13. En 1986, les gouvernements de plusieurs pays du monde ont entamé la révision de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947, en vue d'y apporter des modifications qui élimineraient comme il convient les comportements et les pratiques commerciales aberrants, apparus entre-temps, qui ont débouché sur une concurrence déloyale et des inégalités face à l'accès au marché. La révision, intitulée "Cycle d'Uruguay", s'est achevée par la signature de l'Acte final (qui couvre l'agriculture et les produits agricoles), en 1994, par 125 des pays participants. Les Accords multilatéraux sur le commerce des marchandises, annexés à l'Acte final, incluent trois accords qui visent particulièrement le commerce international des denrées alimentaires.
14. Bien avant le Cycle d'Uruguay, les consommateurs avaient exercé des pressions sur les pouvoirs publics afin d'être protégés contre une alimentation de mauvaise qualité et plus particulièrement contre les risques d'affections d'origine alimentaire. La naissance des associations de défense des consommateurs, le fait qu'elles aient acquis une position solide et qu'elles aient intensifié leurs efforts ont largement contribué à politiser la question de l'innocuité des produits alimentaires et de la santé du consommateur, si bien que les parlements de nombreux pays ont réagi en prenant des mesures de protection du consommateur.
15. Des enquêtes menées, entre autres, par des organismes publics de contrôle des produits alimentaires ont montré que les consommateurs s'inquiètent moins des risques sanitaires lorsqu'ils peuvent les percevoir d'après les qualités organoleptiques des aliments que des risques invisibles. La crainte que ces risques invisibles ne provoquent des maladies, voire des décès, incite le consommateur à demander en permanence aux pouvoirs publics d'exercer une surveillance continue, afin de prévenir leur apparition, et, si nécessaire, de prendre des mesures pour les combattre. Les études ont révélé qu'à l'échelon international, les risques d'origine alimentaire qui préoccupent les consommateurs se rapportent à des maladies infectieuses ou à des affections résultant de la présence de résidus toxiques de pesticides et d'autres substances appliquées aux plantes ou administrées aux animaux durant leur production, de la contamination par des substances nocives libérées dans l'environnement, notamment des polluants rejetés dans l'eau et l'atmosphère, de l'utilisation d'additifs peu sûrs dans la transformation des aliments, afin d'accroître leur qualité, et d'une contamination radioactive.
16. Ce sont ces inquiétudes exprimées par les consommateurs qui ont réellement amené les pouvoirs publics à prendre des dispositions aux niveaux national et international, afin de protéger le consommateur et de pénaliser ceux qui font courir des risques sanitaires à la population et qui usent de pratiques malhonnêtes dans le commerce des aliments. Dans certains cas, toutefois, la réaction des autorités s'est traduite par des exigences trop restrictives qui sont devenues des obstacles aux échanges internationaux de denrées alimentaires.
17. L'Accord SPS du Cycle d'Uruguay, adopté par 134 États membres de l'Organisation mondiale du commerce lorsqu'ils ont signé l'Acte final, établit en particulier des directives sur l'innocuité, que les agents du commerce international des produits alimentaires sont obligés de respecter. L'accord recommande également des mesures destinées à faciliter ces échanges par l'harmonisation. Les directives et les recommandations peuvent se résumer de la façon suivante:
18. Le problème posé par la qualité des produits alimentaires tient au fait que, la plupart du temps, cette notion ne signifie rien de précis. Les consommateurs sont certainement sincères quand ils déclarent souhaiter une alimentation de meilleure qualité, mais il semble que la signification de la qualité varie selon les personnes. Il y a quelques années, une personnalité éminente de la sphère des normes alimentaires internationales a traduit cette constatation en ces termes: "ce mot-valise qui recouvre une impressionnante variété de sens".
19. Souvent, un aliment est considéré comme étant de bonne qualité quand il renferme une proportion élevée d'un ou de plusieurs ingrédients fort appréciés : par exemple de la crème dans la crème glacée, des fruits dans la confiture, du beurre dans les gâteaux, etc. Dans cette optique, la qualité se réfère à la richesse. Toutefois, la qualité de la richesse est étroitement liée à l'apparence, au goût, à l'odeur, à la texture et au toucher. Ensemble, ces propriétés composent ce qu'il serait juste de nommer la qualité sensorielle ou esthétique. Autrement dit, quand les consommateurs parlent de qualité, ils se réfèrent en fait à l'une des qualités organoleptiques de l'aliment ou à une combinaison de celles-ci. Dans Food and the Consumer, Kramer soutient qu'une partie substantielle de la population mondiale, y compris la grande majorité des habitants des pays développés, choisit ses aliments non pas d'après leur contribution à un équilibre nutritionnel, mais pour satisfaire ou combler ses sens. Comme les qualités sensorielles sont appréciées de manière subjective et échappent quasiment à toute détermination scientifique, leur description pose un problème à ceux qui formulent des normes de qualité.
20. Dans le passé, les pratiques frauduleuses et malhonnêtes visaient très souvent à modifier les qualités organoleptiques. Ce procédé, qui a parfois nui à la réputation commerciale de plusieurs pays participant au commerce international, subsiste, mais il est moins fréquent. Les gouvernements ont pris des dispositions législatives pour lutter contre les négociants peu scrupuleux qui continuent à employer des diluants toxiques et des additifs dangereux afin d'abuser les consommateurs. La brochure intitulée Tests pour détecter rapidement la présence de certaines substances employées à des fins de frelatage, publiée récemment dans un pays à l'intention des consommateurs, décrit des tests destinés à mettre en évidence l'ajout d'eau et d'amidon dans le lait, de margarine dans le beurre clarifié et le beurre, d'huile de ricin et d'huiles minérales dans les huiles alimentaires, de poudre de craie dans le sucre, de solution sucrée dans le miel, de jaune métanile (dérivé du goudron de houille) dans la crème glacée et des boissons, et de bien d'autres substances encore. L'ampleur totale du frelatage des aliments qui transitent par le commerce international est indéterminée, mais des observations ponctuelles laissent supposer que la pratique se porte bien, notamment en ce qui concerne la substitution d'ingrédients et la correction frauduleuse de qualités organoleptiques, surtout la couleur et la saveur.
21. La valeur nutritive représente un autre aspect de la qualité. L'homme préhistorique avait acquis une appétence instinctive pour la viande et les fruits qui tombait fort bien puisqu'elle lui procurait toutes les protéines et les nutriments essentiels dont il avait besoin. En mangeant ce qu'il aimait, il satisfaisait ses besoins nutritifs. Toutefois, cette concordance ne vaut plus aujourd'hui, depuis que l'homme dispose d'un choix très vaste d'aliments confectionnés. D'une manière générale, l'être humain aime et mange les aliments qu'il trouve appétissants et auxquels il est habitué, mais pas nécessairement ceux qui sont bons pour lui. Depuis qu'ils sont mieux informés sur les aliments, les consommateurs se soucient de leur régime alimentaire et accordent une importance croissante à la qualité nutritive, d'où la demande plus appuyée d'informations nutritionnelles sur l'étiquetage.
22. La qualité repose aussi sur la capacité des aliments à conserver leurs propriétés sensorielles et leur innocuité dans des conditions ambiantes données. La fraîcheur des aliments contribue aussi à la qualité, suivant l'idée que ce qui est frais est meilleur. Si bien que ceux qui attribuent cette connotation à la qualité estiment que la qualité est proportionnelle à la proximité entre le produit transformé et le produit frais.
23. L'innocuité et le caractère sain des aliments forment une acception de la qualité solidement ancrée dans l'opinion des producteurs et des consommateurs et présente dans l'idée que se fait la communauté humaine de la qualité des aliments. C'est à cette définition de la qualité que les consommateurs se réfèrent quand ils demandent si un aliment est sans danger ou sain ou s'il ne présente pas de risques pour la santé.
24. Le poids relatif accordé à l'innocuité se reflète par le fait que dans la plupart des pays, si pas dans tous, les premières lois sur les denrées alimentaires étaient destinées à protéger les consommateurs contre les pratiques du commerce des produits alimentaires qui menaçaient leur santé. Cette menace était déjà prise au sérieux au dix-neuvième siècle, à telle enseigne que le titre d'un ouvrage de l'époque, rédigé par Frederick Accum, l'un des pionniers de l'analyse des aliments, s'énonçait en ces termes: Traité sur le frelatage des aliments et les poisons culinaires, dénonçant les falsifications frauduleuses du pain, de la bière, du vin, du thé, du café, de la crème, des confiseries, du vinaigre, des pickles, du poivre, du fromage, de l'huile d'olive et d'autres denrées domestiques, et méthodes pour les détecter (A Treatise on the Adulterations of Food and Culinary Poisons, Exhibiting the Fraudulent Sophisitications of Bread, Beer, Wine, Tea, Coffee, Cream, Confectionery, Vinegar, Pickles , Pepper, Cheese, Olive Oil, and other Articles Employed in the Domestic Economy, and Methods of Detecting Them) et qu'il figurait au-dessus d'une urne funéraire entourée par des serpents et surmontée par un crâne sous lequel apparaissait cette citation biblique `Le poison est dans la soupe.'
25. Les responsables de l'établissement du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires et de la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius étaient soucieux avant tout de protéger la santé des consommateurs et d'assurer l'usage de pratiques loyales dans le commerce des denrées alimentaires. Ils étaient surtout conscients de l'importance des qualités organoleptiques et de l'innocuité pour les consommateurs, et estimaient que si tous les pays harmonisaient leurs lois sur les produits alimentaires et adoptaient des normes de qualité reconnues au niveau international, ils répondraient à leurs préoccupations. Ils prévoyaient également que cette harmonisation réduirait les obstacles aux échanges et faciliterait la circulation des denrées entre les pays, ce qui profiterait aux agriculteurs et à leurs familles et diminuerait la faim et la pauvreté. Ils ont aussi conclu que le Codex Alimentarius (un ensemble de normes alimentaires adoptées au niveau international, dont la présentation obéit à une structure identique) constituait une solution idéale non négligeable pour résoudre certaines difficultés entravant la liberté des échanges. Ce point de vue est repris dans la finalité du Codex Alimentarius, qui vise à protéger la santé du consommateur et à assurer l'usage de pratiques loyales dans le commerce des produits alimentaires ainsi qu'à faciliter le commerce international par l'harmonisation.
26. La Commission du Codex Alimentarius a élaboré à cette fin une multitude de normes s'appliquant aux denrées ainsi qu'aux résidus, aux additifs et aux contaminants, afin de couvrir toutes les acceptions de la qualité des aliments. Les 237 normes, dites "verticales ou recettes", concernant des denrées particulières, dont de nombreux produits faisant l'objet du commerce international, sont expressément structurées en ce sens. La présentation des normes garantit au moins aux consommateurs qu'ils reçoivent des produits salubres dont les qualités organoleptiques répondent à un minimum acceptable. La présentation inclut le Nom de la norme, le champ d'application, la description, les poids et mesures et l'étiquetage afin que le consommateur ne soit pas induit en erreur et qu'il puisse faire confiance aux indications de l'étiquette. La stipulation intitulée Composition essentielle et facteurs de qualité garantit au consommateur que la qualité sensorielle de l'article qu'il se procure ne tombe pas en dessous d'un minimum acceptable fixé par une norme internationale. Les stipulations relatives aux Additifs alimentaires et contaminants et à l'Hygiène reflètent des seuils d'innocuité acceptables et déterminés scientifiquement qui sont destinés à préserver la santé des consommateurs.
27. À l'heure actuelle, le volet du Codex Alimentarius qui se rapporte à l'innocuité: les normes dites "horizontales" visant les résidus, les contaminants et les additifs (qui se répercutent d'une manière générale sur toutes les normes visant les denrées) prédominent, tandis que les normes régissant la composition et les qualités organoleptiques de denrées particulières ne recueillent plus le même intérêt qu'avant. Cela traduit la préoccupation de la population pour l'innocuité des aliments et les risques sanitaires connexes. Les autorités nationales accordent également une priorité absolue à l'innocuité et, à quelques exceptions près, centrent actuellement leurs activités de contrôle des produits alimentaires sur cet aspect de la qualité, en laissant les aspects sensoriels à l'industrie alimentaire qui, à leurs yeux, est la mieux placée pour déterminer ce qui plaît et ne plaît pas au consommateur, celui-ci ayant le dernier mot. Toutefois, les normes du Codex relatives aux qualités organoleptiques suscitent toujours de l'intérêt et la place qui leur sera réservée dans l'avenir dépendra largement des attitudes et des demandes de la population. On peut également avancer que l'adoption par les gouvernements de seuils minimum concernant les qualités organoleptiques et l'innocuité, à l'instar de ceux fixés par les normes du Codex, en dessous desquels un produit alimentaire ne peut être exporté, est essentielle si le pays veut asseoir sa réputation commerciale en étant considéré un fournisseur fiable de produits alimentaires de qualité acceptable.
28. Les affections provoquées par des aliments souillés représentent, peut-on penser, le risque sanitaire international le plus important de notre époque, les denrées alimentaires constituant la source principale de risques dus à des agents chimiques et biologiques affectant tous les pays quel que soit leur niveau de développement. Au cours de la Conférence internationale FAO/OMS sur la nutrition, qui s'est tenue à Rome en 1992, les aliments souillés ont été dénoncés comme source de maladies contagieuses et non contagieuses affectant des centaines de millions de personnes dans le monde. L'Organisation mondiale de la santé a relevé que chaque année, les sept principaux agents pathogènes (Campilobacter jejuni, Clostridium perfringens, E.Coli 0157:H7, Listeria mononcytogenes, Salmonella, Staphylococcus aureus et Toxoplasmodium gondii ) causent entre 3,3 et 12,3 millions de cas d'infection aux seuls États-Unis et un préjudice économique compris entre 6 500 et 34 900 millions de dollars des États-Unis. L'OMS a également fait remarquer qu'on ne signalait qu'un nombre relativement faible de maladies d'origine alimentaire, si bien que leur incidence pourrait être 300 à 350 fois supérieure aux statistiques. On a aussi estimé que 70 pour cent des quelque 1,5 milliards de cas de diarrhée, souvent mortels, qui surviennent chaque année sont directement imputables à une contamination chimique ou biologique des aliments qui font l'objet du commerce international.
29. Si les statistiques se rapportant aux maladies d'origine alimentaire sont relativement rares, il existe suffisamment d'observations scientifiques ou ponctuelles qui indiquent que le problème est mondial et suffisamment grave pour focaliser l'attention des pouvoirs publics et de l'industrie alimentaire sur l'innocuité des produits alimentaires. Certaines de ces observations démontrent que le nombre d'affections à répartition internationale augmente. Ce phénomène peut s'expliquer si un produit contaminé dans un pays est ensuite exporté ou si des personnes infectées par des aliments souillés dans un pays disséminent les organismes pathogènes en se rendant à l'étranger. L'un des aspects les plus déconcertants du problème est qu'en dépit du fait que les pouvoirs publics et l'industrie alimentaire, encouragés par les associations de défense du consommateur, étendent les dispositifs de contrôle et l'adoption de mesures préventives, le problème ne semble pas se résorber et paraît même s'accroître par endroits. Parmi les raisons avancées pour rendre compte de cette situation, en voici quelques unes: des contaminants et des agents pathogènes avérés sont associés à des aliments naguère peu prisés, qui sont maintenant consommés et échangés à grande échelle; des substances et des micro-organismes nouveaux et pathogènes ont été identifiés; les émigrés veulent retrouver leurs produits traditionnels dans le pays d'adoption; les médias accordent plus de place aux flambées de maladies d'origine alimentaire; les enfants et les personnes âgées seraient plus vulnérables aux effets de la consommation d'aliments peu sûrs. Quelles qu'en soient la ou les raisons, l'incidence des maladies provoquées par des aliments souillés a atteint des proportions inquiétantes dans le monde entier et l'innocuité des aliments figure désormais au premier plan des préoccupations de la communauté internationale.
30. Les efforts déployés par les États pour lutter contre les importations de produits alimentaires qui ne respectent pas les seuils minimums réglementaires fixés dans les normes sur les qualités organoleptiques et l'innocuité ont eu comme conséquence notable le refus et quelquefois la destruction de quantités substantielles de produits. Ces actions perturbent sérieusement le commerce international et entraînent des pertes de marchandises et des préjudices financiers relativement importants. Les circonstances détaillées des saisies et des refus font défaut la plupart du temps, ou parce qu'elles n'ont jamais été consignées ou parce qu'elles ne sont pas divulguées, mais les fichiers de l'Administration des produits alimentaires et pharmaceutiques des États-Unis (United States Food and Drug Administration - USFDA), l'agence nationale qui réglemente tous les produits alimentaires à l'exception de la viande et de la volaille, révèlent qu'au cours du deuxième semestre de l'année 1996, 5 701 cargaisons d'aliments importés ont été saisies, dont 90% en raison d'une qualité insuffisante sur le plan organoleptique et de l'innocuité. Au cours de la première moitié de l'année 1997, l'USFDA a saisi 4 795 cargaisons de produits alimentaires importés et en a interdit l'entrée. Les motifs invoqués comportaient la souillure par des rongeurs, des oiseaux ou des insectes {1 688 saisies (32%)}; le non-respect de la réglementation sur les aliments en conserve à faible teneur en acide {647 saisies (12,5%)}; une contamination microbienne {585 saisies (11%)}; un étiquetage incorrect {524 saisies (10%)}; une contamination par des moisissures {313 saisies (6%)}; la décomposition {412 saisies (7,5%)}; des teneurs inacceptables en résidus de pesticides {364 saisies (7%)}; des additifs alimentaires inacceptables ou à des concentrations inacceptables {339 saisies (6,5%)}; la présence de métaux lourds à des teneurs inacceptables {249 saisies (4,5%)} et d'autres raisons non précisées {147 saisies (3%)}.
31. Les raisons avancées par l'USFDA pour justifier les saisies et les refus de catégories d'aliments déterminées éclairent davantage les problèmes d'innocuité qui affectent le commerce international des denrées alimentaires. Dans le cas des produits de la mer, 20% des 273 saisies à l'importation pratiquées en novembre 1996 se rapportaient à une contamination microbienne, et 51% des 325 saisies effectuées en janvier 1998 reposaient sur le même motif. En novembre 1996, la contamination microbienne a également motivé 46% des saisies de cargaisons de fromage importées et en janvier 1998, la proportion de saisies pratiquées pour la même raison s'est élevée à 96%. Soixante-treize pour cent des 60 échantillons d'épices prélevés en janvier 1996 dépassaient le seuil admissible de contamination microbienne, tandis que 85% des 46 échantillons prélevés en janvier 1998 étaient inacceptables pour les mêmes motifs. La qualité inacceptable du point de vue de la salubrité d'autres catégories de produits, notamment les fruits, les légumes et les condiments, les placent dans une situation comparable. Si les observations qui précèdent ne concernent qu'un échantillon très faible et limité, elles permettent cependant de supposer que le problème associé à l'innocuité des aliments demeure sensible, voire progresse. Il convient aussi de préciser qu'en pratique, environ 5% seulement de la totalité des marchandises expédiées aux Etats-Unis sont inspectées à l'arrivée.
32. Compte tenu du fait que les informations recueillies aux États-Unis ne concernent qu'une petite partie de la totalité des aliments échangés au niveau international et que les contrôles à l'importation pratiqués sur des denrées alimentaires par l'USFDA sont au bas mot parmi les plus efficaces du monde, il est raisonnable de supputer que le problème de la salubrité des aliments à l'échelle mondiale dépasse encore les estimations. Les informations tendraient aussi à indiquer que la quantité de produits alimentaires saisis et refusés dans le monde entier est inacceptablement élevée puisqu'elle représente des pertes de produits en proportions élevées, indéfendables dans un monde où la demande de denrées alimentaires ne cesse de croître.
33. On peut s'étonner à juste titre du nombre singulièrement élevé de saisies et de refus de denrées alimentaires circulant dans le commerce international, surtout à notre époque marquée par le progrès technologique, une meilleure coopération internationale, et des moyens de communication avancés. Si les raisons sont susceptibles d'être nombreuses et variées, on présume que les principales comprennent l'incapacité de certaines industries exportatrices de produits alimentaires, en particulier dans les pays moins développés, de manipuler, traiter, conditionner et transporter les produits conformément aux obligations imposées par les pays importateurs à propos des qualités organoleptiques et de l'innocuité; la méconnaissance par les autorités et les industries des pays exportateurs des prescriptions obligatoires des pays importateurs de produits alimentaires ainsi que le manque de programmes adéquats de contrôle à l'exportation et d'infrastructures connexes dans les pays exportateurs.
34. Si la quantification du volume et de la valeur des saisies et des refus à l'échelle mondiale pose un problème parce que les données sont difficiles à obtenir, on peut néanmoins formuler une hypothèse d'après les informations rudimentaires dont on dispose, selon laquelle le volume se chiffrerait à des milliers de tonnes et la valeur à des millions de dollars des États-Unis. Bien qu'une quantité non négligeable de cargaisons d'aliments importés saisies soient ensuite écoulées telles quelles sur le marché et que certaines soient remises en état, le coût du stockage, de la manutention, des essais, des retards et de la remise en état, qui viennent s'ajouter aux frais administratifs connexes, risquent de diminuer sérieusement la rentabilité, quelquefois jusqu'à l'absence de profit. En 1998, par exemple, l'USFDA a saisi 15 712 cargaisons d'aliments et de produits alimentaires, dont 12 386 en provenance de pays moins développés, représentant quelque 750 millions de dollars des États-Unis. Parmi ces arrivages, seul un volume d'une valeur de 15 millions de dollars des États-Unis a été interdit d'accès sur le marché des États-Unis. Aussi la grande majorité des cargaisons saisies a-t-elle été finalement importée aux États-Unis, mais ces péripéties ont un coût. Il est intéressant de voir qu'il y a environ dix ans, en 1988, l'USFDA avait enregistré quelque 18 000 saisies correspondant à un montant d'environ 800 millions de dollars des États-Unis. En dépit des progrès technologiques et de l'amélioration du contrôle des produits alimentaires à l'échelle mondiale durant cette période, le taux des saisies justifiées est demeuré incroyablement élevé.
35. Le coût du maintien de dispositifs de contrôle destinés à assurer la conformité des produits importés avec les obligations réglementaires augmente régulièrement pour les pays importateurs et exportateurs de produits alimentaires, à tel point qu'il représente maintenant un lourd tribut pour les gouvernements et l'industrie. Par conséquent, les organismes nationaux de contrôle des produits alimentaires sont continuellement à la recherche de procédures de contrôle plus rentables et plus efficaces. Ils optent donc pour des systèmes tels que l'HACCP (Analyse des risques - points critiques pour leur maîtrise), qui sont relativement peu onéreux, assignent la majeure partie de la responsabilité de l'innocuité des produits à l'industrie, requièrent moins de personnel que l'inspection à un stade intermédiaire ou l'inspection du produit final et reposent sur des bases scientifiques plus solides. Toutefois, les pays moins développés ont des difficultés à mettre en place ces systèmes, principalement parce que les connaissances spécialisées et les ressources financières leur font défaut, et beaucoup d'entre eux sont désavantagés quand l'adoption de ces systèmes constitue une condition réglementaire préalable à l'entrée de leurs produits sur les marchés étrangers.
36. Il y va de l'intérêt économique et national des pays exportateurs de denrées alimentaires de se forger et de conserver une réputation commerciale internationale de fournisseur fiable de produits présentant des qualités organoleptiques et une innocuité acceptables. Dans une large mesure, les pays importateurs jugent l'intégrité des pays exportateurs à la lumière de la constance avec laquelle ils livrent des produits de qualité acceptable et de la fiabilité des certifications attestant la conformité avec les prescriptions obligatoires en matière de qualité à l'importation. Les saisies et les refus résultent de manquements à ces deux obligations.
37. Personne n'ignore que les organismes de contrôle des produits alimentaires de plusieurs parmi les plus grands pays importateurs de denrées alimentaires tiennent des "listes de suspects" recensant les pays exportateurs dont les produits risquent de ne pas remplir les prescriptions obligatoires à l'importation et dont les déclarations de conformité sont douteuses. Les produits en provenance de pays suspects sont quelquefois automatiquement saisis ou tout au moins contrôlés de très près et ce, au coût correspondant. Les produits originaires de pays réputés fiables entrent plus facilement, à un coût minimum. Il n'en demeure pas moins que les pays qui pâtissent d'une réputation de fournisseurs peu dignes de confiance et qui vendent des produits susceptibles d'offrir la plus haute qualité intrinsèque sont payés en dessous du prix, en raison de la méfiance éprouvée par l'acheteur à l'égard de la qualité du produit final, qui se fonde sur des failles réelles ou perçues au stade de la manutention après récolte et de la préparation.
38. Ce qui précède amène les conclusions suivantes:
39. Eu égard aux conclusions qui précèdent, les participants à la Conférence sont invités à envisager l'adoption des recommandations suivantes:
RÉFÉRENCES
· Food safety and foodborne diseases, World Health Statistics Quarterly, Vol. 50, No.1/2, 1997.
· Buzby, Jean C. & Roberts, Tanya. Economic costs and trade impacts of microbial foodborne illness. World Health Statistics Quarterly, ibid.
· Malthus Page d'accueil. Site Web: http://www. igc. apc. org/desipmalthus/index.html
· Overpopulation. com. Site Web; http//www.overpopulation.com/
· Lezama, H. Emerging food quality and safety problems affecting trade with and between the countries of Latin America and Asia Pacific Cooperation (APEC), 1998. FAO paper (unpublished)
· United States Food and Drug Administration. Import Information
Site Web: http://www.fda.gov/ora/import/ora-import-program.html
· USFDA Centre for Food Safety and Applied Nutrition
Site Web: http://vm.cfsan.fda.gov/list.html
· Organisation mondiale du commerce. Bienvenue à l'OMC. "Un commerce ouvert sur l'avenir" - Guide électronique sur l'OMC et ses accords.
Site Web: http://www.wto.org/wto/
· Organisation mondiale de la santé. World Health Organization Environment and Food Safety programme.
Site Web: http://www.who.int/
· Organisation pour l'alimentation et l'agriculture. Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture. Département économique et social -Division de l'alimentation et de la nutrition - Commission du Codex Alimentarius- Qualité des aliments - Nutrition. Division de l'analyse du développement agricole et économique. Division des produits et du commerce international. Division Statistique.
Site Web: http://www.fao.org/
· L'assistance technique de la FAO et les accords du Cycle d'Uruguay (Deuxième édition). Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, Rome, 1998.
· Comprendre le Codex Alimentarius. Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, Rome, 1999