Desarrollo del MERCOSUR
Armonización de normas de alimentos en el MERCOSUR
El Codex Alimentarius
Conclusiones
M.L. Costarrica y R. Dawson
María Lourdes Costarrica es Oficial de nutrición (Protección al Consumidor) y Richard Dawson es Jefe del Servicio de Calidad y Normas Alimentarias.
E comercio regional e internacional de los alimentos forma parte de la estrategia para el desarrollo social y económico de la mayor parte de los países de América Latina y el Caribe, El informe de la FAO sobre Potencialidades del Desarrollo Agrícola y Rural en América Latina y el Caribe (FAO, 1988) indica que de 33 países, 23 son netamente exportadores de alimentos. La exportación de alimentos representa en promedio el 33 por ciento de las exportaciones de la región lo cual refleja la importancia de esta actividad para los países del área y explica porqué la liberalización del comercio de alimentos prioritarios forma parte de diversos tratados comerciales que se han establecido en la región.
Sin duda uno de estos importantes tratados es el suscrito por los Gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el 26 de marzo de 1991, fecha en la que se firmó el Tratado de Asunción mediante el cual se acordó la constitución del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Este tratado sentó las bases del proceso de transición que culminó el 31 de diciembre de 1994, mientras que los protocolos adicionales de Brasilia y Ouro Preto dieron forma al estado actual del MERCOSUR (Marzal, et al. 1995).
Objetivos
El objetivo básico del MERCOSUR es aumentar el grado de eficiencia y competitividad de las economías involucradas ampliando las dimensiones de sus mercados, acelerando el desarrollo económico con el aprovechamiento eficaz de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las comunicaciones, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los sectores de sus economías,
Por otra parte, la conformación del Mercado Común del Sur es una respuesta adecuada a la consolidación de los · grandes espacios económicos en el mundo y a la necesidad de lograr una adecuada Inserción internacional.
Según el Tratado de Asunción, la constitución del Mercado Común del Sur implicará la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países; el establecimiento de un arancel externo común; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes y, el compromiso de los países de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
En enero de 1995, el MERCOSUR inició su primera fase como Unión aduanera caracterizada por la aplicación de un arancel cero entre los Estados parte, la adopción de un arancel externo común, la adopción de una política comercial común y la armonización de normas técnicas, Asimismo, a partir de la suscripción del protocolo de Ouro Preto firmado por los Estados partes el 17 de diciembre de 1994, se ha instaurado la estructura institucional del MERCOSUR que incluye el Consejo del Mercado Común, el Grupo del Mercado Común, la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico Social y la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
Con respecto a la importancia que tiene la facilitación del comercio de productos en esta zona de la región habrá que considerar la superficie total de la misma que corresponde aproximadamente al 60 por ciento de la superficie total de América Latina, y su población a casi la mitad de la población de la región. Su rendimiento per cápita se estima en 2480 dólares, Este mercado representa dos tercios del comercio externo total de América Latina con un producto bruto total de 559,6 mil millones de dólares (Marzal, et al, 1995).
En 1991, el MERCOSUR captó el 35 por ciento de la inversión extranjera del total de la región y el comercio entre los países de esta área, que ha aumentado entre 1985 y 1992 un 266 por ciento. El comercio entre Argentina y Brasil, en ese mismo período ha aumentado 346 por ciento, (MERCOSUR, 1993, Comissão des Comunidades Europeas, Instituto de Relações Europa América Latina, 1992).
En relación a los alimentos, el comercio entre los países del MERCOSUR ha sido tradicionalmente importante, En 1990 las exportaciones intrarregionales de alimentos tuvieron un monto de 1395 millones de dólares (FOB «Franco a bordo»), representando el 33,8 por ciento del total de exportaciones de este tipo en el MERCOSUR (MERCOSUR, 1993). En el caso de las importaciones intrarregionales, en 1990 éstas ya tenían un valor de 1490 millones de dólares representando un 35,1 por ciento del total de importaciones desde países del MERCOSUR (MERCOSUR, 1993).
Estas cifras han aumentado a partir de 1991 y dan una clara idea de la importancia de los esfuerzos iniciados en 1991 por los cuatro países para facilitar este comercio. También se destacan las acciones emprendidas para armonizar las normas de alimentos y tratar de reducir las trabas técnicas al comercio intrarregional de alimentos.
En el año 1992, considerando el tratado de Asunción y los acuerdos en la III Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, celebrada en Buenos Aires el 22 de mayo de 1992, el Consejo del Mercado Común decide aprobar el cronograma de medidas que deberán adoptarse antes del 31 de diciembre de 1994 para asegurar el pleno cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción para el período de transición y señala los temas de acción inmediata a considerar en los procesos de armonización (MERCOSUR/CMC/DEC N°01/92) (ENFOQUES/MERCOSUR, 1994 y Compendio MERCOSUL, 1995).
La armonización fue realizada a través de diversos Comités Sectoriales MERCOSUR y en el caso de alimentos y bebidas ésta fue desarrollada fundamentalmente a través de los Subgrupos de Trabajo Nos III «Normas Técnicas» (SGT-III) (actualmente denominado «Reglamentos Técnicos»), los cuales realizaron este trabajo a través de la Comisión de Alimentos y Metrología Legal, Este trabajo estuvo vinculado con otros Subgrupos de Trabajo como el N° VIII de Políticas Agrícolas (ENFOQUES/MERCOSUR, 1994).
CUADRO 1 - Procesos de integración del MERCOSUR - The MERCOSUR integration process - Processus d'intégration du MERCOSUR
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Nivel de integración |
Descripción |
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Area de libre comercio |
Arancel cero entre sí, pero cada Estado parte cuenta con un arancel externo |
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Unión aduanera |
Arancel cero entre los Estados parte, y adopción de un arancel externo común |
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Mercado común |
Arancel cero entre sí, adopción de un arancel externo común y movilidad de los factores productivos |
Fuente: Marzal, et al. 1995.
CUADRO 2 - Comparación del MERCOSUR con los principales bloques y América Latina - Comparison of MERCOSUR with other large trading blocs and Latin America - Comparaison entre le MERCOSUR et les principaux accords commerciaux ainsi qu'avec l'Amérique latine
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Superficie |
Población |
Producto |
Producto |
Exportaciones |
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(millones km2) |
(millones) |
(PNB en miles de millones $EE.UU) |
(per cápita $EE.UU) |
(miles de millones $EE.UU) |
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MERCOSUR |
11,9 |
194,7 |
559,6 |
2874,0 |
46,8 |
|
América Latina |
20,4 |
450,0 |
1050,1 |
2480,0 |
117,7 |
|
Tratado de Libre Comercio |
21,3 |
370,8 |
6504,1 |
17540,0 |
543,6 |
|
Comunidad Europea |
2,3 |
350,0 |
6340,0 |
17650,0 |
1400,7 |
|
Japón (Asia sudoriental) |
1,3 |
252,1 |
3883,7 |
15405,0 |
524,0 |
Fuente: Marzal H. et al. 1995.
El SGT-III promovió desde el primer semestre de 1991 reuniones trimestrales de normalización en las siguientes áreas; procedimientos de información entre países referente a normas y reglamentaciones técnicas; normas técnicas de carácter voluntario; aceptación de los valores y tolerancias en los contenidos de productos industrializados premedidos; contenidos netos de productos envasados y sus tolerancias; ingredientes y aditivos alimentarios; registro alimentario; denominación de venta, patrones de identidad y calidad; rotulado de alimentos nutrificados, dietéticos, para regímenes especiales o de uso medicinal; patrones microbiológicos y patrones microscópicos, envases y materiales en contacto con los alimentos, En 1993 en el cronograma original se incluyeron los temas sobre contaminantes y bebidas (ENFOQUES/MERCOSUR, 1994; Compendio MERCOSUL, 1995).
A finales de 1994 el Consejo del Mercado Común había aprobado 7 decisiones y el Grupo del Mercado Común 91 resoluciones en el área de alimentos (Compendio MERCOSUL, 1995). Estas decisiones y resoluciones constituyen el marco legal de actuación en materia de alimentos, desarrollado hasta ahora para los cuatro Estados parte del MERCOSUR. Cabe a cada uno de sus miembros cumplir con los acuerdos del Tratado de Asunción, incorporar en sus legislaciones estas resoluciones, promover su aplicación equivalente, y continuar en el esfuerzo de armonización y de actualización que será de carácter permanente.
El proceso de armonización de normas de alimentos seguido en el marco del MERCOSUR ha exigido a sus negociadores tanto del sector público como del privado, un intenso esfuerzo profesional y una voluntad abierta al intercambio apoyada en una clara decisión política firme de parte de los Gobiernos de los cuatro países.
Este proceso se ha visto facilitado por experiencias previas de armonización entre los países, como por ejemplo los trabajos de los Comités Regionales de Sanidad Vegetal y Sanidad Animal y entre éstos y países que importan sus productos. Esta armonización en el campo de normas de alimentos se benefició de la experiencia que algunos de los países del MERCOSUR tenían a nivel internacional debido a su participación en actividades del Programa Conjunto FAO/OMS de Normas de Alimentos y su organismo ejecutor que es la Comisión Mixta FAO/OMS del Codex Alimentarius, Los cuatro Estados parte del MERCOSUR forman parte de la Comisión del Codex Alimentarius y actualmente Brasil y Uruguay cuentan con un Comité Nacional del Codex.
La conveniencia de considerar las normas y recomendaciones del Codex en el proceso de armonización del MERCOSUR fue analizada por los Subgrupos de Trabajo N° III de los cuatro países, los cuales decidieron en algunos casos la adopción de estas recomendaciones y normas y en otros la consideración de sus principios como base de discusión con adaptaciones derivados de la situación, problemática y recursos existentes en el MERCOSUR.
En las resoluciones preparadas por el Subgrupo N° III del MERCOSUR aprobadas por el Grupo del Mercado Común se han tenido en cuenta las normas y recomendaciones del Codex que abarcan las referentes a las definiciones de ingredientes, aditivos alimentarios, principios fundamentales para su uso, coadyuvantes de elaboración y contaminantes; identidad y calidad de alimentos, criterios generales y específicos para productos como queso, manteca, crema de leche, leche en polvo, caseinatos alimenticios, pescado fresco, etc; rotulación de alimentos envasados; disposiciones generales para embalajes y equipamientos plásticos en contacto con los alimentos; principios generales para el establecimiento de criterios y patrones microbiológicos de alimentos; principios generales para el establecimiento de contaminantes químicos en alimentos; límites máximos de residuos de plaguicidas en productos agrícolas en natura; límites máximos de tolerancia para contaminantes inorgánicos y límites máximos de aflatoxinas. Batista, J.C. 1995; Boccone. R. 1995 (comunicación personal). Véase el Cuadro No 3.
Asistencia técnica de la FAO
La consideración de las recomendaciones y normas del Codex en las negociaciones del MERCOSUR se facilitó también debido a que países como el Brasil habían iniciado ya un proceso de actualización de su normativa nacional con la asistencia técnica de la FAO (FAO, 1992). Esta asistencia fue extendida al resto de los países del MERCOSUR a partir de mediados de 1992 a través de una actividad ejecutada por la FAO, principal organización que financia la Comisión del Codex Alimentarius, en coordinación con los cuatro Subgrupos N° III del MERCOSUR y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (FAO, 1995).
El objetivo principal de esta actividad fue colaborar con los cuatro Estados parte del MERCOSUR en el establecimiento de procedimientos de normalización, inspección y certificación armonizados y equivalentes que contribuyesen a limitar la presentación de barreras técnicas en el comercio de alimentos y que apoyasen sus esfuerzos por proteger la salud y los intereses económicos de sus poblaciones.
A través de esta asistencia técnica se logró también una mayor sensibilización de diversas autoridades y profesionales de la industria de alimentos y universidades sobre la importancia que tiene, para la facilitación del comercio de alimentos en el MERCOSUR, el considerar la normativa internacional del Codex y la importancia que esto tiene en cumplimiento de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Dawson, 1994 y Costarrica, 1994).
Dado que uno de los objetivos de la conformación del MERCOSUR es el lograr una adecuada inserción del bloque a nivel internacional, es indispensable considerar para el comercio de los alimentos proveniente de esa área la conformidad con la normativa que será utilizada como referencia a nivel internacional en el campo de la inocuidad y calidad de alimentos, que es la normativa del Codex.
La asistencia permitió a diversos grupos actualizar sus conocimientos sobre las normas y códigos de prácticas recomendadas por el Codex y sobre aquéllas normas y procedimientos que están siendo estudiados a nivel internacional incluyendo aspectos relacionados con la aplicación del sistema de análisis de riesgos y puntos críticos de control, aplicación de buenas prácticas de elaboración, aseguramiento de la calidad de industrias de alimentos. Particular atención se prestó a las discusiones que se están sosteniendo a nivel del Comité del Codex sobre Sistemas de Inspección y Certificación de Importaciones y Exportaciones de Alimentos llegándose a proponer un procedimiento para armonizar los sistemas de inspección y certificación de alimentos importados y para la exportación en el marco del MERCOSUR. Este procedimiento podría ser la base de futuras negociaciones de los cuatro Estados parte.
CUADRO 3 - Algunos ejemplos de resoluciones del grupo Mercado Común que consideran recomendaciones del Codex Alimentarius - Examples of MERCOSUR resolutions based on Codex Alimentarius recommendations - Quelques exemples de résolutions du groupe MERCOSUR qui tiennent compte des recommandations du Codex Alimentarius
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Resolución N° |
Título |
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31/91 |
Definiciones de ingredientes, aditivos alimenticios, principios fundamentales para su uso, coadyuvantes de elaboración y contaminantes |
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32/92 |
Formato de reglamento técnico de fijación de identidad y calidad de alimentos |
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62/92 |
Adopción de normas Codex sobre residuos de plaguicidas para comercio de productos agrícolas |
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14/93 |
Lista general armonizada de colorantes MERCOSUR |
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17/93 |
Criterios de mantenimiento de la lista general de aditivos alimentarios |
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19/93 |
Lista general armonizada de aditivos MERCOSUR |
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36/93 |
Rotulación de alimentos envasados |
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59/93 |
Principios generales para el establecimiento de criterios y patrones microbiológicos para alimentos |
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23/94 |
Límites máximos de residuos de plaguicidas en productos in natura |
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74/94 |
Límites máximos de residuos de plaguicidas |
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102/94 |
Límites máximos de tolerancia para contaminantes inorgánicos |
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103/94 |
Principios generales para el establecimiento de contaminantes químicos en alimentos |
Fuente: Batista, J. 1995; Boccone, R. 1995 (comunicación personal).
En el área de contaminantes la asistencia técnica ofrecida por la FAO facilitó la divulgación y análisis de los criterios internacionales recomendados por la Comisión del Codex Alimentarius para el establecimiento de límites máximos de contaminantes químicos, y permitió reconocer las diferencias de criterios existentes entre los técnicos de los cuatro países y la necesidad de seguir procedimientos armonizados que permitan la elaboración de estudios comparables, Este análisis permitió orientar a los negociadores sobre posibles medidas a tomar para resolver a corto y mediano plazo los problemas encontrados en las negociaciones. En el caso de los residuos de plaguicidas en alimentos los límites máximos recomendados por la Comisión del Codex fueron adoptados por MERCOSUR, En el de los aditivos alimentarios los Subgrupos de Trabajo III, adoptaron las normas del Codex y continuaron la normalización de otros aditivos que se comercializan en el mercado pero para los cuales no existe una normativa internacional.
La normalización de alimentos involucra también el armonizar o considerar la aplicación de procedimientos de muestreo y análisis que ofrezcan la posibilidad de obtener resultados equivalentes, Por ello a través de esta actividad se revisaron también los criterios usados en los trabajos del Codex selección de metodologías analíticas y métodos de muestreo para casos específicos, Asimismo se discutió con profesionales de los cuatro países experiencias internacionales en materia de garantía de calidad de laboratorios y certificación de este tipo de servicios, tema que también está siendo abordado por el MERCOSUR.
A través de esta asistencia se propuso un procedimiento armonizado para el registro de establecimientos y alimentos que consideró los sistemas de los cuatro países, la tendencia internacional a desregularizar el registro de productos y a dar mayor peso al control de calidad realizado por los productores a lo largo de la cadena de producción.
Fortalecimiento de la actividad de la Comisión del Codex Alimentarius a nivel nacional
Las discusiones sobre éstos y otros temas favorecieron la reflexión de los técnicos que participaron en esta actividad sobre la necesidad de conocer con mayor detalle el trabajo de la Comisión del Codex Alimentarius, fortalecer los sistemas mediante los cuales la información es distribuida en cada país y en el ámbito del MERCOSUR, la necesidad de fortalecer los puntos de contacto de los cuatro países y de estructurar sus comités de manera tal de contar con un foro en el que autoridades, profesionales de universidades y centros tecnológicos, asociaciones de importadores y exportadores y grupos de consumidores de los cuatro países puedan aportar su experiencia y contribuir a los esfuerzos de normalización sobre bases realistas y científicas.
En base a estas reflexiones, la Argentina está considerando la posibilidad de crear su Comité Nacional del Codex, Brasil inició negociaciones con la FAO para desarrollar un proyecto de cooperación técnica para el fortalecimiento de su comité, Paraguay creó en la institución que actúa como punto de contacto un comité interno que será la base de un futuro comité nacional y Uruguay estableció su propio comité nacional y decidió la aplicación de normas y recomendaciones del Codex en el país en los casos que no se disponga de normalización nacional. En julio de 1995 Uruguay fue designado país sede del Comité Regional del Codex para América Latina y el Caribe por un período de dos años.
Este renovado interés de los cuatro países en las actividades de la Comisión del Codex les permitirá tener acceso a una amplia información técnica que facilitará y acelerará su labor de normalización de alimentos en el MERCOSUR, y ofrecerá también un mecanismo a través del cual las experiencias de los cuatro países y del MERCOSUR puedan tener mayor difusión e impacto en la normalización de alimentos que se comercializan internacionalmente. Asimismo, estos países estarán mejor preparados por a cumplir con los acuerdos sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en lo que se refiere al control de alimentos y a la protección de la salud del consumidor, situación que es prioritaria y que conlleva a alcanzar uno de los objetivos del MERCOSUR que es lograr una mejor inserción internacional de este grupo de países.
La armonización de normas de alimentos y procedimientos de inspección y certificación emprendido por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay es una estrategia que facilita la consolidación del MERCOSUR, Esta normalización se ha facilitado debido a las experiencias previas de algunos de los países integrantes en este tipo de procesos y a la consideración y adopción de criterios, normas y procedimientos recomendados por la Comisión del Codex Alimentarius.
La consideración de la normativa Codex, asociada a la asistencia técnica de la FAO ha permitido considerar en las negociaciones criterios de carácter internacional rescatando experiencias y recursos locales y haciéndolas accesibles al resto de los países del bloque, Este esfuerzo ha contribuido a mejorar el conocimiento de los sistemas de normalización y control de alimentos existentes en los cuatro países y a sentar las bases para un ejercicio equivalente de los mismos.
El hecho que las normas guías y recomendaciones del Codex sean consideradas por la Organización Mundial del Comercio como única base para armonizar medidas sobre inocuidad de alimentos en el contexto del comercio internacional de alimentos y que esta normativa Codex esté ya considerada en el proceso armonizador del MERCOSUR facilita a estos países su inserción internacional.
El establecimiento transparente de normas basadas en el análisis, evaluación y manejo de riesgos y su aplicación equivalente por parte de los Estados parte del MERCOSUR, ciertamente favorecerá la relación comercial entre ellos y entre el bloque con mercados de otros países en el área de alimentos y contribuirá a potenciar los esfuerzos por proteger la salud y los intereses económicos de sus poblaciones.
La mayor participación de normalizadores de alimentos del MERCOSUR en actividades de la Comisión del Codex Alimentarius permitirá a sus países tener un mayor impacto en las actividades de normalización internacional.
Referencias
Comissão das Comunidades Europeas. Instituto de Relações Europa América Latina. 1992, Mercosul e a Comunidade Europeia. Potencialidades de Cooperação.
Compendio MERCOSUL. 1995. Legislação de alimentos e bebidas. Associação Brasileira das Indústrias de Alimentação, São Paulo. Brasil.
Costarrica, M.L. 1994. El impacto del Codex y de los acuerdos del GATT sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Obstáculos Técnicos al Comercio en los Países de América Latina y el Caribe. VIII Seminario Latinoamericano y del Caribe de Ciencia y Tecnología de los Alimentos. Montevideo. 16-21 de octubre, 1994.
Dawson, R. 1994, The role of the Codex Alimentarius Commission in setting food standards and the SPS Agreement implementation. Presentación oral en FAO/GATT Workshop on Sanitary/Phytosanitary Measures Agreement. Bangkok, 8-9 de noviembre, 1994,
ENFOQUES/MERCOSUR. 1994. La decisión N°13 del Consejo Mercado Común. 1(1):23-41.
FAO. 1988. Potencialidades del desarrollo agrícola y rural en América Latina y el Caribe, Roma.
FAO. 1992. Informe consultoría sobre normalización de alimentos. Proyecto TCP/BRA/0051. Proyecto preparado por J. Hutchinson. Roma.
FAO. 1995. Informe final actividad SAT-1 Armonización de normas de Alimentos y Sistemas de Inspección y Certificación de Alimentos en el marco del MERCOSUR. Roma.
Marzal, H, et al. 1995. MERCOSUR. Ministerios de Industrias y Comercio, Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto e Integración. Asunción.
MERCOSUR. 1993. Sinopsis Estadística. Vol. 1. Instituto Nacional de Estadística y Censo, Argentina; Instituto Brasileiro de Geografía y Estadística, Brasil; Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, Paraguay; Instituto Nacional de Estadística, Uruguay. Rio de Janeiro.
