SDW-801/3  |
| SDW-801/3 |
CONSULTA DE ALTO NIVEL SOBRE
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Roma, 4-6 de octubre de 1999 |
LAS CUESTIONES DE GÉNERO EN RELACIÓN CON LA TENENCIA DE TIERRAS |
IV. ¿QUÉ NECESITAN SABER LOS RESPONSABLES DE TOMAR DECISIONES? ¿ESTÁ DISPONIBLE ESA INFORMACIÓN?
V. POR QUÉ NO ES SUFICIENTE UN ACCESO EQUITATIVO A LA TIERRA
1. El presente documento1 trata de poner de relieve los problemas de la tenencia y administración de tierras relacionados con las cuestiones de género que exigen un marco de políticas para abordar los desafíos del desarrollo y los cambios demográficos que se están produciendo en las sociedades rurales. El aumento de la población, el crecimiento urbano y la migración se han combinado para alterar progresivamente los perfiles de género y de edad de casi todas las comunidades rurales del mundo. Recientes estudios de la FAO han revelado que no es en absoluto raro encontrar que los hogares de facto encabezados por mujeres constituyen una proporción considerable (el 25 por ciento o más, o en ocasiones incluso la mayoría) del total de los hogares rurales en ciertas zonas y que, en todo el mundo, las mujeres representan más del 40 por ciento de la mano de obra agrícola, tendencia que se observa en todas las regiones del mundo y que está aumentando. Las causas son evidentes y están relacionadas con la falta de inversiones y oportunidades suficientes para la población que vive en las zonas rurales. Los centros urbanos han sido el "motor" del crecimiento en todos los Estados Miembros de la FAO. La migración a esos centros ha "sustraído" a las ocupaciones y comunidades rurales más hombres que mujeres. Los perfiles de la demografía rural evidencian esa adaptación dinámica a las oportunidades y el cambio económicos, en la medida en que predominan las mujeres y los niños (así como los ancianos/jubilados).
2. Estos datos son bien conocidos y han sido examinados en los debates sobre política mantenidos, por los participantes en esta Consulta. En la reciente Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996), se señaló que, si se quiere satisfacer las necesidades alimentarias básicas de la población mundial prevista (Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 5-13 de septiembre de 1994), así como erradicar el hambre que aflige a 800 millones de personas con déficit alimentario, es necesario aumentar y mejorar la producción y distribución de alimentos. Sin embargo, la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II), que se celebró en Estambul en junio de 1996, puso de relieve el hecho de que es la ciudad la que atrae tanto las inversiones como a las personas. La mayoría de la población mundial vivirá pronto en ciudades, tendencia que sigue acelerándose.
3. Las repercusiones para la política de tenencia de tierras agrícolas son evidentes. Aumentarán las presiones sobre la población rural para que proporcione cada vez más alimentos de mejor calidad en unas tierras cuya superficie disminuye constantemente, dado que cada año se pierden millones de hectáreas de tierras agrícolas de buena calidad en favor de la expansión urbana e industrial y como resultado de la degradación ambiental. Al mismo tiempo, la responsabilidad de hacer frente a este problema recae sobre las comunidades rurales, en las que con frecuencia predominan los hogares encabezados, de facto o de jure, por mujeres y los niños. En los hogares encabezados por varones, las mujeres son también las principales responsables de la producción de alimentos, mientras que normalmente los hombres se concentran más en los cultivos comerciales. Las tareas de la mujer en la producción de alimentos suelen ir más allá de proporcionar mano de obra y comprenden importantes responsabilidades en la organización del proceso de producción, como la contratación de mano de obra suplementaria y de servicios mecanizados, así como el almacenamiento, la venta o el control de la utilización de los cultivos. En otras palabras, son "agricultoras por cuenta propia".
4. Otra cumbre reciente de las Naciones Unidas señaló a la atención del mundo el otro componente esencial de este "foco crítico" incipiente. La Cumbre sobre la Mujer2 hizo notar, de manera clara e inequívoca, que es imposible pasar por alto el hecho de que el acceso de la mujer a las tierras rurales y los recursos asociados (agua, plantas leñosas, recursos pesqueros, etc.), y su control sobre ellos, son muy poco equitativos.
5. Por consiguiente, parece haber pocas esperanzas de alcanzar la meta establecida por la Cumbre Mundial de la Alimentación de reducir a la mitad el número de personas gravemente desnutridas para el año 2015 si no se aborda la cuestión de la naturaleza de los derechos que tendrá la mujer respecto de los recursos rurales. En primer lugar, la producción de alimentos, por su naturaleza, es una empresa a largo plazo y exige seguridad material y jurídica para los productores agrícolas, ya sean hombres o mujeres. Una utilización eficaz de los recursos requiere también un acceso justo y seguro a infraestructuras y servicios básicos como por ejemplo riego, transporte, educación, crédito/servicios financieros y mercados, que promuevan un aprovechamiento efectivo de la tierra y la mejora de la tecnología agrícola.
6. Reconociendo la complejidad de la cuestión, este breve panorama general trata de exponer los problemas principales para abordar la elaboración de políticas equitativas de tenencia de tierras a la luz de las funciones cada vez más importantes que están asumiendo las mujeres en la producción de alimentos y la ordenación de los recursos rurales, así como los tipos de información necesarios para establecer nuevos objetivos de políticas. En resumen, el presente documento se centra en la justificación y las oportunidades para reforzar los derechos de la mujer a la tierra y a otros recursos naturales, poniendo de relieve:
7. Las transformaciones sociales, económicas e institucionales que se han emprendido en este siglo han tenido como base distintos modelos de tenencia de tierras agrícolas y de distribución de recursos rurales, que han comprendido desde las cooperativas y los regímenes colectivos a la privatización y desde las pequeñas explotaciones individuales a las agroindustrias multinacionales. Cada uno de estos sistemas socioeconómicos ha tenido diversos grados de éxito y de fracaso cuando se ha aplicado en las circunstancias locales. Sin embargo, entre las enseñanzas más generales que se han adquirido se incluyen las siguientes:
8. Recientes investigaciones sobre la relación entre los derechos de propiedad y la utilización efectiva de los títulos correspondientes no sólo han alterado radicalmente la comprensión de la dinámica del desarrollo sostenible, sino que constituyen uno de los fundamentos de los modelos contemporáneos de crecimiento económico y buen gobierno. No es sorprendente que esto ocurra si se tiene en cuenta que las sociedades con derechos de propiedad bien reconocidos son también las más prósperas desde el punto de vista económico y social.3 Los conceptos e instrumentos tanto tecnológicos como jurídicos para apoyar y hacer valer los derechos existentes y nuevos de las personas han evolucionado a partir de una experiencia de aprendizaje que se ha desarrollado durante los dos últimos siglos. Las disposiciones institucionales incluyen sistemas catastrales y de registro de tierras, sistemas de valuación e impuestos, planificación y control del uso de la tierra, así como otros mecanismos necesarios para unos mercados eficaces de tierra y crédito.
9. No obstante, cabe señalar que existe una considerable confusión entre los expertos en desarrollo que no han seguido el rápido ritmo de la curva de aprendizaje en el último cuarto de siglo sobre la importancia de incluir y promover los llamados sistemas "consuetudinarios" o "tradicionales" de tenencia de tierras en la moderna administración de tierras.4 La utilización actual del sistema de información sobre tierras, basado en el diseño sobre el terreno, de infraestructuras de datos, permite manejar los derechos tradicionales de tenencia de tierras con la misma facilidad que los acuerdos contractuales de carácter comercial sobre el uso de tierras. La tesis fundamental de este debate es que, cuando se hace referencia a la regularización "moderna" de la tenencia de tierras, no hay razón para suponer que las formas tradicionales no sean fáciles de manejar. En este caso, el término "moderna" se aplica a la tecnología para registrar y tramitar derechos, y no a una especial dependencia con respecto a un determinado paradigma cultural o jurídico en la definición de estos derechos. 5 Sin embargo, hay que hacer una advertencia a este respecto. Los sistemas tradicionales de tenencia de tierras suelen adaptarse a las condiciones económicas/de mercado actuales en rápida evolución más lentamente y con más dificultad que los sistemas "modernos" basados en unos derechos escritos, dado especialmente que estos últimos se benefician de un mecanismo de actualización que no existe en los sistemas tradicionales no escritos, por ejemplo la introducción de leyes, decretos y nuevas medidas jurídicas que incorporan las prácticas sociales ya existentes. Esto permite una institucionalización más rápida de la gestión de los nuevos derechos y obligaciones respectivos por parte de los miembros de la sociedad que utilizan y poseen recursos. Por consiguiente, en una reforma del régimen de tenencia de tierras en la que intervengan instituciones tradicionales o consuetudinarias, es especialmente necesario utilizar métodos participativos.
10. Los derechos de propiedad no pueden desempeñar una función económica importante cuando los medios institucionales para utilizar esos derechos con el fin de promover actividades humanas son débiles o inexistentes. De hecho, la demanda mundial en favor de unos derechos seguros y claros a los recursos rurales ha hecho que la mejora de los sistemas vigentes de administración de la tenencia de tierras sea una prioridad para todos los Estados Miembros de la FAO. Por consiguiente, la simplificación de los procedimientos y procesos administrativos, jurídicos y técnicos, incluida la gestión de la información sobre las tierras mediante la utilización de técnicas de cartografía y la informatización de los registros de tierras, se ha convertido en una cuestión prioritaria para todos los países representados en esta consulta.
11. Es obvio que uno de los vínculos más estrechos entre la acción gubernamental y el desarrollo es la capacidad para hacer frente al acceso ordenado a los bienes y recursos naturales de la sociedad. De hecho, es la naturaleza de las relaciones sociales, políticas y económicas que determinan quién tiene qué derechos a qué recursos durante cuánto tiempo y para qué fines, lo que caracteriza a las instituciones de tenencia de tierras. Estas instituciones requieren un firme apoyo gubernamental para facilitar tanto el buen gobierno como la participación democrática mediante la amplia distribución de los derechos de propiedad. Un acceso a los recursos, incluido el acceso a los recursos de tierras, que sea sensible al género, la etnia y la clase, es tanto un incentivo primordial como un mecanismo fundamental para promover la participación democrática, dado que los derechos de propiedad dan a las personas y a los miembros de sus familias y hogares una capacidad social, económica y jurídica que no tendrían sin ellos. Este aumento de la capacidad de los hogares rurales es fundamental en la búsqueda de la seguridad alimentaria.
12. Para que las iniciativas actuales de descentralización de la gestión de los recursos alcancen los objetivos deseados en materia de desarrollo, es necesario que la población local tenga la capacidad necesaria para emprender nuevas actividades con respecto a las tierras. Esto ha hecho que los encargados de formular políticas y los expertos técnicos hayan prestado renovada atención a los hogares y a los miembros que los componen. Como ya se ha indicado, la estructura familiar está cambiando rápidamente en casi todas las sociedades pero, independientemente de la nueva forma que adopte -desde la organización nuclear básica hasta las familias extensas y las comunidades más amplias- la familia seguirá siendo la unidad económica y social básica para el desarrollo.6
13. Una de las enseñanzas más amargas adquiridas en más de cinco decenios de experimentación de diversos modelos de agricultura estatal, colectiva y empresarial es que no pueden sustituir a la explotación agrícola familiar _en el sentido más amplio del término utilizado en este documento_, si se quiere conseguir una producción suficiente de alimentos básicos.7 Esto se debe a lo que se ha denominado la densidad de gestión disponible en los hogares agrícolas. Sin embargo, el grado en que las familias estarán dispuestas a ejercer su potencial de densidad de gestión, dependerá en gran medida del tipo de régimen de tenencia de tierras al que estén sujetas. Es necesario que las políticas garanticen al hogar (y a los hombres y mujeres que lo componen) un acceso seguro a los medios de producción y/o empleo en los que se basan sus estrategias de ingresos y seguridad alimentaria. Dado que los salarios son a menudo estacionales y constituyen una fuente suplementaria de ingresos en las regiones de muchos países en desarrollo donde se practica la agricultura de subsistencia, el acceso equitativo a la tierra y a sus beneficios para todas las familias (incluidos los agricultores urbanos) es especialmente importante para la seguridad alimentaria.
14. Una buena administración de la tenencia de tierras no sólo puede garantizar la viabilidad económica sino también unas políticas territoriales sostenibles para el medio ambiente. Una buena administración de la tierra exige responsabilidades claras y las responsabilidades derivan de los derechos. El modo en que se asignan dentro de la sociedad los derechos de propiedad, y por consiguiente las responsabilidades, respecto de las tierras y los recursos naturales tiene una repercusión considerable para el medio ambiente. Si se niega un acceso seguro a la tierra a ciertos segmentos de la sociedad (por ejemplo en función del género, la clase o la etnia), las necesidades individuales y familiares a corto plazo prevalecerán sobre los objetivos de sostenibilidad a más largo plazo. No habrá incentivos para invertir en la tierra ni responsabilidadpara mantenerla de manera sostenible. La "sostenibilidad impuesta por ley" (por ejemplo mediante leyes contra la deforestación y el pastoreo excesivo) será suplantada rápidamente por la adopción de facto de medidas expeditivas e inmediatas a nivel local. Las colinas deforestadas por los agricultores sin tierras en busca de medios de subsistencia ilustra gráficamente esta situación. La mayoría de los países han aprendido que, si se da seguridad en la tenencia de la tierra a estos agricultores, serán más receptivos y estarán dispuestos a cooperar en el establecimiento de sistemas agroforestales con fines múltiples.
15. Tradicionalmente, todas las sociedades agrarias han establecido medios institucionales para reconocer y defender los derechos de la mujer a los beneficios derivados de las tierras agrícolas. Estos derechos y obligaciones establecidos han sido definidos tanto por el derecho religioso y consuetudinario como por la legislación y los tribunales. Sin embargo, las leyes tradicionales son a menudo incapaces de mantenerse a la par de las condiciones sociales y económicas más dinámicas que se examinan en este documento. La estructura social tradicional tiene que adaptarse constantemente para prestar el apoyo adecuado a nuevas unidades familiares no tradicionales en un medio que cambia rápidamente. Por ejemplo, recientes investigaciones apoyadas por la FAO han revelado que más del 60 por ciento de los ingresos que pueden gastar los hogares agrícolas en el Sahel provienen del empleo no agrícola; tendencias análogas se han señalado en América Latina. En Asia, esta situación implica la migración por largos períodos de mujeres en busca de empleo doméstico. La supervivencia económica y material, así como la inversión en la mejora de la tecnología de cultivo, depende de un hogar que divide geográficamente su capital de recursos humanos entre la comunidad de origen (mujeres, niños y ancianos) y la mano de obra emigrada a los centros urbanos e industriales. Es necesario establecer un delicado equilibrio para mantener lo que constituye un valor duradero de la tradición y responder al mismo tiempo a las exigencias y oportunidades del desarrollo económico. Las tradiciones con respecto a la tenencia de tierras y sus instituciones no son una excepción a esta regla.
16. Por consiguiente, las disposiciones tradicionales relacionadas con la mujer y la tierra están sometidas a muchas nuevas presiones que es necesario comprender y resolver en el plano familiar, comunitario y nacional. En resumen, entre las presiones más importantes se incluyen las siguientes:
17. Una de las muchas consecuencias de estos factores es la que se indica al comienzo de este documento: en un número creciente de distritos rurales se está registrando un rápido aumento del número de familias rurales en las que la mujer es de facto o de jure jefe del hogar.8 Muchas de estas mujeres son madres solteras, viudas, divorciadas, esposas de trabajadores migratorios, ancianas e inválidas, es decir quienes menos poder social tienen. Carecen en gran medida de poderes efectivos para tomar decisiones, y a menudo no tienen voz en el gobierno de la comunidad y, cada vez más, sin seguridad como individuos frente al derecho tradicional. Los intentos de hacer valer sus derechos pueden causar conflictos en la comunidad e incluso en el plano nacional. Con demasiada frecuencia las mujeres y cualquier derecho que posean, son dejados en las manos de padres, hermanos, parientes políticos e incluso dirigentes tradicionales que, en unas condiciones económicas cambiantes, tal vez no concedan siempre prioridad a los intereses de las mujeres y de sus hijos. Las mujeres solteras, divorciadas o viudas pueden acabar dependiendo de la buena voluntad de miembros lejanos de la familia que podrán o no estar en condiciones de auxiliarlas o dispuestos a hacerlo. De hecho, esta situación pone de relieve la importancia de comprender los diferentes procesos que dan lugar a la variedad de hogares encabezados por mujeres en un determinado entorno social y sus relaciones con el acceso diferenciado a los recursos. Se trata de una situación que exigirá intervenciones diferenciadas en materia de política.
18. Las normas sobre la sucesión pueden dejar a mujeres que tienen iniciativa o educación sin los recursos financieros para ejercer una profesión o emprender una actividad comercial. Aun en el caso de que las mujeres inviertan en tierras que han explotado tradicionalmente (por ejemplo instalando riego o construyendo una vivienda) pueden ser objeto de una rápida evicción sin posibilidad de recurso judicial. Por consiguiente, si se quiere que la agricultura atraiga y conserve las aptitudes empresariales y las inversiones de la mujer rural, será necesario que ésta tenga acceso a los mismos tipos de protección que el hombre por parte de las instituciones encargadas de la regularización de la tenencia de tierras.9
19. La necesidad de derechos más equitativos a la tierra puede considerarse desde la perspectiva de que la mujer constituye un sector cada vez más importante del capital económico y social local y nacional, además de asegurar el mantenimiento básico de la familia. También se ha demostrado que la mujer tiende a reinvertir más recursos que el hombre en la unidad familiar y esta reinversión es el elemento fundamental para la nutrición, la salud, la educación y el alivio efectivo de la pobreza. De hecho, recientes estudios realizados en países desarrollados y en desarrollo han revelado que la tasa de éxito de las pequeñas empresas tanto rurales como urbanas creadas por mujeres es considerablemente superior a la de aquellas emprendidas por hombres. Por consiguiente, los bancos y las industrias de servicios están empezando a apoyar las iniciativas de las mujeres, en lugar de oponerse a ellas; apoyar a mujeres con aptitudes empresariales redunda en su propio beneficio. Análogamente, redunda en beneficio del país invertir recursos en los componentes de la sociedad que promueven el desarrollo sostenible.
20. El aumento de la capacidad social, económica y jurídica que se consigue mediante la plena participación en las instituciones relacionadas con la tenencia de tierras estimula la participación en asociaciones de comercialización, cooperativas y programas de extensión que benefician a los individuos y a la sociedad en general. Es posible que se reconozcan mejor las aptitudes de gestión de la mujer y esto, a su vez, puede traducirse en otras actividades productivas y empresariales. Reducir la incertidumbre en cuanto a los derechos de la mujer a la tierra puede ofrecer también nuevas oportunidades de crédito y financiamiento, con lo que se agrega valor a las actividades locales y nacionales de desarrollo.
21. El conjunto de los derechos de propiedad sobre la tierra puede ampliarse indefinidamente. Por ejemplo, cada vez que un municipio aprueba una reglamentación que afecta al uso de la tierra, está añadiendo de hecho un nuevo derecho de propiedad a aquél del que es titular la comunidad. Entre los medios para promover la equidad, la seguridad y la eficacia de los derechos de la mujer sin menoscabo de los derechos de los demás se incluyen los siguientes (aunque sin duda no se limitan a ellos):
22. Todos los países forman parte en la actualidad de una comunidad mundial reforzada por las telecomunicaciones, el transporte, la realidad económica y las relaciones políticas. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas han reconocido la necesidad efectiva de proteger y hacer valer los derechos de los miembros más débiles de esta comunidad mundial, ya sean países sin litoral que desean obtener una parte de los recursos oceánicos mundiales, refugiados que huyen del hambre y de la guerra, o grupos como mujeres, niños y poblaciones indígenas que apenas han participado en los procesos tradicionales de formulación de políticas nacionales. Muchos Estados Miembros han firmado, o incluso ratificado, declaraciones y convenios internacionales, como por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, que reconocen la necesidad de la igualdad de derechos para la mujer. Cada uno de los pasos hacia la reconciliación y la inclusión explícita de la mujer es también un paso hacia la creación de mayores oportunidades para todos los ciudadanos.
23. Todos reconocen que la política de desarrollo ha de basarse en un amplio caudal de información. La información constituye también la base del consenso necesario para una aplicación efectiva y democrática de las políticas públicas. El problema es que está todavía por recoger gran parte de la información que los encargados de adoptar decisiones necesitan para:
24. En esta sección se ofrece un panorama de los tipos de información o conocimientos que permitirían alcanzar esos objetivos. Cada subsección incluye una breve evaluación de las dificultades existentes para obtener y utilizar esta información, así como recomendaciones para mejorar los recursos informativos.
25. Este conocimiento requiere información sobre los tipos de derechos que tienen las mujeres y los hombres y los tipos de usos de la tierra y transacciones que practican, incluidas diferencias étnicas y/o geográficas. Revisten especial importancia los perfiles de edades y la magnitud de las actividades agrícolas urbanas/periurbanas, así como la participación de la mujer en los mercados de tierras informales, la aparcería, el arrendamiento u otras transacciones. El conocimiento de los arreglos informales podría ser tan importante o más que la información habitual sobre leyes y prácticas formales. Por lo que respecta al desarrollo rural, sería conveniente alentar una investigación sistemática de los arreglos existentes que favorecen el acceso de la mujer a los recursos y la gestión de éstos.
26. Esta es la información más difícil de obtener: en primer lugar, porque tanto los arreglos formales como aquellos informales, son sobre todo cuestiones locales que no están documentadas; y, en segundo lugar, porque no existen indicadores internacionales completos para describir la gran variedad de arreglos sobre tenencia y transacción de tierras. En los estudios de casos y evaluaciones que incorporan cuestiones de género, se incluye a veces información sobre el número de títulos publicados, el número de transacciones registradas o incluso el número de hogares encabezados por mujeres. Sin embargo, esta información puede ser en ocasiones parcial y a menudo engañosa. Por ejemplo, surgen problemas debido a que:
27. Además, los estudios de casos y evaluaciones de proyectos tienen el incoveniente de ser fotografías instantáneas de una situación en un determinado momento y en una determinada localidad, por lo que es difícil utilizarlos para analizar situaciones dinámicas, tendencias y cuestiones nacionales.
28. Estrategia para el futuro. Es necesaria una investigación a fondo sobre indicadores significativos y fiables de la tenencia de tierras desagregados por género, así como por otras categorías, como por ejemplo edad, grupo étnico o religioso, ubicación geográfica y estado civil, que puedan comprobarse y utilizarse en censos y análisis estadísticos nacionales, así como en estudios de casos más amplios. La FAO ha iniciado actividades en este ámbito, mediante estudios de casos, así como un examen preliminar de medios para determinar y medir los beneficios cualitativos y cuantitativos de la tenencia de tierras. Estos indicadores han de estar formulados en términos sencillos, para que puedan ser comprendidos fácilmente tanto por los encuestados como por los investigadores.
29. Una de las formas de recoger esta información es realizar un examen exhaustivo de todas las fuentes de las leyes sobre la propiedad, así como de todos los procedimientos para adquirir, transferir, hipotecar y utilizar los derechos sobre la tierra, es decir "la ley en acción". Este examen debe completarse con análisis de los mercados de tierras y de los recursos económicos y sociales en general de que disponen las mujeres para tener acceso a la tierra, utilizarla y obtener beneficios de ella. El objetivo sería determinar los impedimentos jurídicos y de facto al acceso a la tierra y los recursos complementarios, y los obstáculos para la mujer en particular. En muchos casos, puede que los obstáculos no guarden relación con las cuestiones de género. La información obtenida de los análisis debería incluir:
30. Algunos países han realizado estudios de ese tipo (aunque no necesariamente en relación con las repercusiones de género) al emprender importantes programas de reforma jurídica o económica. Aunque puede darse el caso de que la información se haya recogido con objetivos diferentes, puede ser útil para determinar posibles obstáculos también desde una perspectiva de género.
31. Estrategia para el futuro. Al encargar estudios para programas económicos, jurídicos o sociales, los países deberían asegurarse de que el género fuera uno de los indicadores del impacto utilizados para realizar los análisis, de lo cual se beneficiarían también los proyectos conexos sobre reforma de la tierra.
32. Existe poca documentación sistemática sobre la variedad de opciones de políticas para abordar los problemas relacionados con el acceso de la mujer a la tierra. La documentación es específica sobre proyectos y casos o consiste en textos y artículos con opciones para mejorar la seguridad de los derechos a la tierra sin una referencia expresa al género. Es necesario elaborar un marco para determinar y evaluar toda la variedad de opciones, basado también en prácticas idóneas y en las enseñanzas adquiridas, que sirva de ayuda en la toma de decisiones. En algunos casos, estas opciones serán específicas de países e incluso de regiones, pero un marco para las opciones más amplias seguirá siendo útil como punto de referencia.
33. Los criterios de evaluación para decidir el conjunto de opciones que mejor promueve la equidad tanto para las mujeres como para los hombres desfavorecidos podrían incluir, entre otros, los siguientes:
34. Una labor de investigación integrada y participativa es probablemente el mejor instrumento para desarrollar un marco de opciones que incluya ejemplos de criterios de evaluación. Ese marco deberá basarse en un examen de qué ha (o no ha) funcionado en otros países y de por qué (ha o no ha) funcionado.
35. Un problema común en los proyectos de desarrollo relacionados con la tierra es que se repiten las experiencias sin saber lo que han tratado de conseguir otros proyectos y si metodologías anteriores han funcionado o no, y por qué motivos. Es necesario vigilar los proyectos para determinar sus impactos y su sostenibilidad, no sólo durante la ejecución, sino también posteriormente, a intervalos convenidos. Estas evaluaciones deberán basarse en criterios objetivos que puedan contribuir a ampliar la experiencia internacional y a mejorar los programas y proyectos en curso en el país. Los resultados deberán registrarse oficialmente y ponerse a disposición de los encargados de tomar decisiones sobre políticas y programas futuros, en una forma que les permita comprender fácilmente lo que se ha tratado de hacer antes y en qué grado se han conseguido los objetivos.
36. Un problema importante de la evaluación de proyectos destinados a incluir cuestiones de género es la falta de indicadores y criterios de evaluación objetivos. Con demasiada frecuencia, estos indicadores y criterios no se especifican claramente en los términos de referencia o en los objetivos originales del proyecto. El resultado puede ser una evaluación subjetiva destinada a apoyar una segunda fase o un proyecto complementario de desarrollo.
37. Los agentes del desarrollo deben seguir sensibilizando a la mujer con respecto a las normas y prácticas vigentes que le facilitan la utilización de recursos. Mientras tanto, los costos en cuanto a la producción, los ingresos y el bienestar de las familias que son el resultado de las desigualdades entre los dos sexos en el acceso a los recursos y a los beneficios derivados de ellos deberán explicarse claramente a los hombres que forman parte de las comunidades rurales.
38. Es necesario que las organizaciones no gubernamentales (ONG), las instituciones internacionales de crédito y otros donantes pongan más énfasis en documentar qué trataban de conseguir los proyectos relacionados con la tierra respecto de las cuestiones de género, qué impactos han tenido dichos proyectos, qué enseñanzas se han adquirido y qué prácticas idóneas se han sugerido. Esta información deberá ser distribuida ampliamente y puesta a disposición de los países beneficiarios, de otras organizaciones y de los investigadores.
39. Un acceso equitativo a la tierra debería ser una parte fundamental de una planificación y formulación de políticas realistas en todos los países. Sin embargo, como se indicó en la introducción, ni la equidad ni el acceso a la tierra son suficientes por sí solos. Es necesario también que las personas tengan acceso a recursos productivos e institucionales complementarios, en particular financiamiento, capacitación, mercados abiertos y eficaces, tecnología, infraestructura y otros recursos naturales, como por ejemplo el agua, si se quiere conseguir los posibles beneficios de los derechos a la tierra.
40. El principal argumento del presente documento ha sido hasta ahora que proporcionar a la mujer un acceso seguro y efectivo a la tierra puede beneficiar a las familias, las comunidades y los países, por ejemplo mediante:
41. Sin embargo, estos beneficios sólo podrán realizarse plenamente si las estrategias adoptadas para mejorar el acceso de la mujer a la tierra funcionan en la práctica y si los responsables de tomar decisiones están al tanto de las estrategias que funcionan o que no funcionan. Es necesario que los responsables de tomar decisiones conozcan la calidad y la distribución de los derechos sobre la tierra, los impedimentos económicos y culturales que limitan un acceso efectivo y seguro de la mujer a la tierra y los beneficios que pueden conseguirse mejorando el acceso de la mujer. También es necesario que sepan cuáles son las opciones para mejorar el acceso equitativo a la tierra y que puedan evaluar toda la gama de consecuencias de esas opciones.
42. El desafío a largo plazo para los Estados Miembros de las Naciones Unidas y otras organizaciones interesadas será lograr una comprensión mejor de la dinámica de los sistemas de tenencia de tierras y, más concretamente, las nuevas funciones de la mujer en la economía rural. Para alcanzar este objetivo y cosechar los frutos de políticas, programas y proyectos más eficaces y sensibles a las cuestiones de género, es necesario empezar a recoger sistemáticamente más y mejor información sobre la mujer y la tenencia de tierras. En la actualidad, esta información, si es que existe, está dispersa entre diversas bases de datos de proyectos, estudios de casos, estadísticas y registros oficiales, y obras de investigación. La reforma agraria se cita hoy en día como ejemplo de política que puede aumentar tanto la igualdad como la producción.10 Asegurar un acceso más equitativo de la mujer a la tierra como parte del esfuerzo para conseguir un desarrollo agrícola y rural sostenible es fundamental para lograr el aumento de la actividad económica que redundaría en una mejora del nivel de vida, en particular la salud y la alfabetización, una mejor utilización de los recursos naturales, reformas duraderas, participación y democracia.
REFERENCIAS
El presente documento se basa en las referencias que se enumeran en un volumen independiente, titulado Women's access to benefits from land and ntural resources. A bibliography. Servicio de Tenencia de la Tierra, FAO, Roma, 1999.
1 Este documento ha sido preparado por el Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA) del Departamento de Desarrollo Sostenible de la FAO. Es el producto de un equipo presididopor la Dra. Sue Nichols. El Servicio de Tenencia de la Tierra recibirá con agrado comentarios al respecto.
2 Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer: Acción para la igualdad, el desarrollo y la paz, Beijing, 4-15 de septiembre de 1995.
3 La bibliografía sobre esta cuestión es demasiado amplia para poder ser citada aquí, pero véase D. North (1990. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press) por sus efectos sobre el pensamiento económico institucional. Hernando De Soto (1993. The missing ingredient. The Economist, 11-17 September: 8-10) ha proporcionado argumentos prácticos, a la vez que fácilmente accesibles al público.
4 Esa situación queda bien ilustrada en dos recientes publicaciones de expertos de la FAO en tenencia de tierras. Véase G. Ciparisse (1998. Accès à la terre pour tous en Afrique noire: une utopie? Land Sttlement and Cooperatives, 98(2): 45-54); o J. Riddell (1997. Réformes des régimen fonciers: les nouvelles tendances, p. 63-76. In Politique des structures et action fondiére au service du développement agricole et rural, París. CNASEA), que contiene una amplia bibliografía sobre recientes publicaciones.
5 Véase la exposición sobre cómo enfocar y tratar los derechos, tanto "consuetudinarios" como derivados, con respecto a los recursos naturales en los sistemas comunes de ordenación de recursos en D. Bromley (1991). Environment and economy: property rights and public policy. New York, Blackwell).
6 Hay una amplia documentación que indica que aplicar los conceptos culturales de "familia" y "hogar" de una sociedad a otra (incluso dentro de la misma región) puede dar lugar a equívocos muy graves acerca de la situación real. El significado y, por consiguiente, el contenido social específicos de un determinado hogar son el producto de las relaciones de poder, de clase, afectivas e idiosincráticas, así como del régimen de tenencia de recursos de tierra. La complejidad de los aspectos relacionados con el género en los derechos de los miembros del hogar y su acceso a los recursos naturales está ampliamente documentada en una bibliografía especial preparada por el Servicio de Tenencia de la Tierra, que lleva por título Women's access to benefits from land and natural resources (Roma, 1999).
7 La prensa ha prestado considerable atención a las explotaciones agrícolas empresariales en América del Norte. Sin embargo, un análisis detenido de los datos revela que más del 80 por ciento de las explotaciones agrícolas de Canadá y los Estados Unidos son explotaciones familiares. El aparente aumento de la agricultura corporativa a expensas de la agricultura familiar se explica por el hecho de que muchas familias agrícolas están constituyendo corporaciones familiares para beneficiarse de los impuestos y de otras ventajas jurídicas previstas en la legislación corporativa vigente.
8 Como se documentó en Habitat II, este es también un fenómeno urbano en aumento. La necesidad de abordar las cuestiones de género en relación con los derechos de propiedad no es exclusiva del medio rural.
9 La FAO está probando actualmente una metodología para comprender tanto la importancia como la tendencia de las modalidades de herencia de recursos de la mujer, en un proyecto de investigación dirigido por A. Abraham y J.P. Platteau, de la Universidad de Namur.
10 Véase J. Stiglitz. 1998 (July). Distribution, efficiency and voice: designing the second generation of reforms. Brasilia, World Bank.