Efectos del control estatal de productos forestales no madereros sobre la administración forestal conjunta en la India

R. Prasad

Ram Prasad trabaja en el Indian Institute of Forest Management. Bhopal, India.

En los estudios de casos se advierte que los monopolios estatales sobre los PFNM pueden ser perjudiciales para los recolectores y para los bosques.

La política forestal india de 1988 (MoEF, 1988) y la ulterior resolución del Gobierno sobre administración forestal participativa (MoEF, 1990) recalcan la necesidad de la participación popular en la administración de los bosques naturales. En el primer documento se afirma que las comunidades locales deben estar motivadas para identificarse con el desarrollo y la protección de los bosques de los que obtienen beneficios. Se contempla un proceso de administración conjunta de los bosques por los gobiernos de los estados (que tienen la responsabilidad nominal) y las poblaciones locales, que compartirían tanto la responsabilidad de administrar los recursos como los beneficios derivados de ellos.

En virtud de la administración forestal conjunta (AFC), se confía a las aldeas la protección y la explotación de los bosques próximos. Las superficies de referencia suelen estar degradadas o incluso deforestadas. Sin embargo, en Andhra Pradesh y Madhya Pradesh todos los bosques lindantes con las aldeas pueden ser objeto de AFC. Se pide alas comunidades aldeanas que organicen comités de protección de los bosques, comités forestales de aldea, sociedades de conservación y desarrollo de los bosques, etc. Cada uno de estos órganos tiene un comité ejecutivo que se ocupa de los asuntos cotidianos.

Los productos forestales no madereros (PFNM) ocupan un lugar central en las actividades de AFC. A medida que se toma conciencia de su potencial económico y crece el interés por la sostenibilidad de los recursos y la distribución de los beneficios derivados de ellos, los gobiernos de varios estados han asumido el control de diversos PFNM. En el presente artículo, sobre la base de estudios de casos de determinados PFNM, se trata de ver si este proceso ha alcanzado sus objetivos - asegurar salarios equitativos para los recolectores, promover la protección del bosque y aumentar los ingresos del estado, por ejemplo - y de examinar sus efectos sobre la administración forestal conjunta.

IMPORTANCIA DE LOS PFNM EN LA ADMINISTRACIÓN FORESTAL CONJUNTA

Los productos forestales no madereros son importantes en las actividades de AFC porque forman parte del estilo de vida de las comunidades que dependen de los bosques. Satisfacen necesidades básicas, dan empleo remunerado durante períodos de inactividad agrícola y complementan los ingresos obtenidos de la agricultura y del trabajo asalariado. Las plantas medicinales desempeñan un papel importante en la salud rural (Prasad y Bhatnagar, 1991). En zonas de Bengala occidental, las familias obtienen hasta el 17 por ciento de sus ingresos de la recolección y venta de PFNM (Malhotra et al., 1991). Según Campbell (1988), las pequeñas empresas forestales, muchas de las cuales operan con PFNM, proporcionan el 50 por ciento de los ingresos de alrededor del 25 por ciento de la fuerza de trabajo rural de la India. Estos productos tienen una clara ventaja sobre la madera en cuanto al tiempo necesario para alcanzar un volumen de producción comercialmente valioso. La producción de madera es un proceso largo, y en muchas zonas la explotación forestal puede no ser ecológicamente deseable. Además, de muchos PFNM puede disponerse ya en las primeras fases de la rehabilitación de zonas forestales degradadas. Más del 50 por ciento de las rentas nacionales de los bosques y alrededor del 70 por ciento de las producidas por la exportación de sus productos proceden de PFNM, sobre todo en formas no elaboradas y en bruto (Tewari y Campbell, 1997; Prasad, Shukla y Bhatnagar, 1996).

La explotación de PFNM produce pues claros beneficios ecológicos, sociales y económicos. La ordenación de los bosques con miras a una producción múltiple incluyendo los PFNM y con un valor añadido localmente son dos de los imperativos más apremiantes con que se enfrenta el programa de AFC. Para una óptima producción de artículos que respondan a los objetivos de los diversos interesados, es preciso que en las actividades de ordenación forestal, y en especial en los acuerdos de AFC, se preste la debida atención a la sostenibilidad de la producción de PFNM (Saigal et al., 1996). El verdadero espíritu de la AFC se manifiesta sólo cuando los bosques se administran teniendo en cuenta las necesidades populares.

Dependencia tribal de los PFNM en Orissa No se dispone de estimaciones precisas sobre dependencia tribal de PFNM para consumo propio. No obstante, un estudio realizado por el ludían Institute of Forest Management en 1996 (MoEF, 1998) da mía idea del nivel de recolección de PFNM y de su contribución a la economía de tres tribus (Kondhs, Mundas y Saoras) en Orissa. 'El estudio se realizó en 301 hogares seleccionados al azar en seis distritos de Orissa (Boudh, Pholbani, Keonjhar, Mayturbhanj, Sundargarh y Gajapati). Se observó que una familia tribal obtenía, en promedio, alrededor de la mitad de sus ingresos anuales de los bosques, el 18 por ciento de la agricultura, el 18 por ciento de otros empleos y el 13 por ciento del ganado. Aproximadamente un tercio de los productos recogidos de los bosques se destinaban a la venta.

LA TENDENCIA AL CONTROL ESTATAL DE LOS PFNM

Tradicionalmente, la recolección de PFNM ha sido de baja intensidad, y en general sostenible. Sin embargo, al descubrirse el potencial económico de estos productos, la intensidad de la recolección se ha acentuado y se han desarrollado infraestructuras más firmes para el comercio y la elaboración, lo que ha suscitado inquietud respecto a la sostenibilidad de los recursos y la distribución de los beneficios derivados de ellos. Respondiendo a estas inquietudes, los gobiernos de varios estados han asumido el control de diversos PFNM. Las reglamentaciones estatales que establecen el monopolio comercial de determinados PFNM se resumen en el Cuadro 1. Algunos de los objetivos explícitos del monopolio estatal sobre este comercio son:

· impedir que intermediarios sin escrúpulos y sus agentes exploten a los recolectores de PFNM;

· asegurar salarios justos para los recolectores;

· obtener ingresos para el estado;

· garantizar la calidad;

· facilitar la máxima recolección del producto (Prasad et al., 1996).

En la mayoría de los casos, el comercio se controla mediante instituciones de propiedad estatal como entidades estatales de desarrollo forestal, federaciones, cooperativas y sociedades tribales. En Orissa, sin embargo, donde la Ley sobre el Control y Comercio de Productos Forestales de 1981 permite un monopolio estatal de ciertos productos forestales seleccionados, el estado tiene también la opción de arrendar monopolios de recolección y venta de tales productos. De hecho, el estado ha concedido derechos de monopolio sobre 29 productos forestales no madereros a la compañía privada Utkal Forest Products Ltd (Prasad y Saxena, 1996; Agragamee, 1997; MoEF, 1998). En virtud de este acuerdo, los habitantes locales que recogen los PFNM deben venderlos a los agentes de la compañía a precios determinados que son más bajos que los que podrían haber obtenido de la venta directa a la industria. Conviene notar que algunos de los 29 productos tienen un rendimiento insignificante, pese a lo cual se han puesto bajo el monopolio del estado.

Monopolio estatal de la recolección y venta de hojas de tendu

El primer PFNM objeto de control estatal fue la hoja de tendu (Diospyros melanoxylon), utilizada como envoltura de cigarrillos tradicionales (bidi). Esta especie arbórea abunda en bosques tropicales caducifolios, en eriales en cierta medida e incluso en fincas privadas. La recolección de tendu fue sometida a monopolio en Madhya Pradesh en 1964 (Cuadro 2), y a continuación en Maharashtra (1969), Andhra Pradesh (1971), Bihar (1973), Gujarat (1979) y Orissa (1981) (Cuadro 3). Al monopolio del tendu siguieron rápidamente procedimientos similares para otros PFNM económicamente importantes, como la semilla de sal (Shorea robusta), las gomas y el almendro de la India (Terminalia chebula y Terminalia bellerica).

Antes de que Madhya Pradesh adoptara una estructura cooperativa para el comercio de hoja de tendu en 1988, la recolección de hojas según datos oficiales era de 6 a 7 millones de sacos estándar (Cuadro 2). La cifra se redujo a unos 4 millones de sacos estándar al año después de 1989. La reducción no se debió a falta de recursos, sino más bien a la exclusión de hojas que antes se habrían recolectado pero que no tenían calidad suficiente para las cooperativas (Prasad, Shukla y Bhatnagar, 1996). Los fabricantes de cigarrillos bidi compraban hojas de tendu adicionales directamente a los recolectores.

En Madhya Pradesh, los recolectores participan en los beneficios mediante un plan de bonos al final de cada temporada. En Orissa, que también es rica en PFNM, los recolectores reciben sólo salarios por su trabajo, mientras que la mayor parte de los beneficios van a la Forest Development Corporation, a la que el gobierno del estado ha concedido el derecho de monopolio (Agragamee, 1997). Como en Madhya Pradesh, la recogida de hojas de tendu tiene como límite el deseo de aprovechar sólo el producto mejor.

CUADRO 1. Leyes sobre comercio estatal en los estados de la India

Estado	Leyes	Efectos
Andhra Pradesh	Ley de Productos Forestales Menores (Regulación del Comercio) de Andhra Pradesh, 1971 Zonas seleccionadas de Andhra Pradesh	Se declara monopolio estatal el comercio de PFNM tanto en tierras públicas como privadas
Bihar	Ley de la Hoja de Kendu (Control del Comercio), 1973 Ley de Productos Forestales (Regulación del Comercio), 1984	La Corporación Estatal de Desarrollo Forestal de Bihar opera como agente oficial para recolectar y comercializar hojas de kendu, semilla de sal, mahua (Madhuca latifolia) y harra
Gujarat	Ley de Productos Forestales Menores (Regulación del Comercio) de Gujarat, 1979	Productos forestales menores especificados son hojas de timru (tendu), flores de mahua, frutas, semillas y goma
Himachal Pradesh	Ley de la Resina y sus Productos (Regulación del Comercio) de Himachal Pradesh, 1981	Recolección de resina, bambú y Acacia catechu (khair) a través de la Corporación de Desarrollo Forestal de Himachal Pradesh
Madhya Pradesh	Madhya Pradesh Vanopaj (Vyapar Viniyam) Adhiniyam, 1969	Se someten a monopolio hojas de tendu, semilla de sal, harra y gomas; el agente estatal es la Federación de Productos Forestales Menores (Comercio y Desarrollo) de Madhya Pradesh
Rajasthan	Ley de Hojas de Tendu de Rajastán, 1974	La Federación de Desarrollo del Area Tribal de Rajasthan recolecta y comercializa los PFNM
Orissa	Ley de Productos Forestales de Orissa (Control del Comercio), 1981 Ley de la Hoja de Kendu de Orissa (Control del Comercio), 1981	La recolección y venta de PFNM es monopolio del Departamento de Bosques, arrendado a la Sociedad Cooperativa de Desarrollo Tribal, que a su vez delega en un individuo; la Corporación Forestal recolecta y vende las hojas de kendu

Fuente: MoEF, 1998.

CUADRO 2. Fases de la recolección de hojas de tendu en Madhya Pradesh

Fase	Período total (años)	Recolección anual (millones de sacos estándar)	Tasa de crecimiento
1965-1980	15	2-3	+1,0
1981-1988	8	6-7	+5,93
1989-1996	8	4	-1,87

Fuente: Prasad, Shukla y Bhatnagar, 1996.

CUADRO 3. Tendencias en la recolección de algunos PFNM monopolizados en el estado de Orissa

Producto	Recolección (toneladas)		Porcentaje de aumento o disminución (%)
	Antes del monopolio estatal	Después del monopolio estatal
Hojas de tendu	36000 (1967-1973)	35200 (1979-1985)	-2,02
Semillas de sal	200000 (1977)	60000 (1987)	-70
Laca	32000 (1961-1970)	16000 (1981-1986)	-50

Fuente: Agragamee, 1997.

Monopolio de la retama de escobas y otros PFNM en Orissa

La retama de escobas crece espontáneamente en la mayoría de los terrenos montañosos del distrito de Raygada en Orissa. Las mujeres de las tribus, mediante comités de AFC, han protegido esta hierba del pastoreo y del fuego y han obtenido ingresos de su venta. No obstante, desde que el comercio de la retama se ha puesto bajo control estatal, su recolección y venta se han reducido considerablemente. Mientras que las mujeres reciben de 1,5 a 3 rupias (3 a 6 centavos de dólar EE.UU.) por kg de retama, la compañía monopolista (Utkal Forest Products Ltd) obtiene beneficios de hasta el 600 por ciento (Prasad y Saxena, 1996; Agragamee, 1997).

También se ha observado una reducción en la recolección de T. chebula, gomas y flores de mahua (Madhuca latifolia) desde que se reservaron para el monopolio estatal. Ha aumentado, sin embargo, la recolección de Buchananea lanzan y Chlorophytum tubersum, tal vez hasta extremos de insostenibilidad, en respuesta a la alta demanda comercial (Bhatnagar y Bhavsar, 1988; Prasad y Bhatnagar, 1990 y 1991).

¿CUMPLE EL MONOPOLIO ESTATAL SUS PROPÓSITOS?

Por más que los objetivos de la creación de monopolios estatales sean laudables, la comparación entre los objetivos declarados y la situación real (Cuadro 4) revela que en conjunto los resultados no son favorables. Aunque los ingresos del estado han aumentado, las comunidades que viven de los bosques no parecen cosechar los beneficios en forma de salarios, condiciones socioeconómicas o igualdad entre sexos, y el costo para los usuarios finales ha seguido aumentando. No se han eliminado los intermediarios, sino que han sido sustituidos por agentes de los concesionarios del monopolio. Además, no se ha detenido la degradación de los bosques, y se ha observado una recolección destructiva en algunos casos en que la perspectiva de lucro a corto plazo ha prevalecido sobre la atención a la sostenibilidad a largo plazo.

CUADRO 4. Objetivos declarados del monopolio comercial de PFNM y situación real

Objetivos declarados	Situación real
En beneficio de las poblaciones rurales
Facilitar el acceso a los bosques (implícito)	Restringido por agentes y subagentes del gobierno, por ejemplo en Orissa (Agragamee, 1997)
Asegurar salarios equitativos con pagos puntuales y justos	En Orissa, los beneficios brutos son prorrateados por intermediarios o el gobierno; en Madhya Pradesh, los pagos no sólo se demoran sino que son insuficientes debido al sistema de recolectar una cantidad predeterminada (Cuadro 2)
Eliminar intermediarios	Los intermediarios son los agentes y subagentes de los arrendatarios del monopolio, por ejemplo en Orissa (Agragamee, 1997)
Impedir la explotación de recolectores de PFNM	Donde el gobierno se reserva la comercialización ésta es ineficiente, y donde la deja en manos del comercio privado es explotadora (Prasad y Saxena, 1996)
Imponer mejores condiciones socioeconómicas	No se aprecia un mejoramiento perceptible de las condiciones económicas
Aumentar la recolección para elevar los salarios	La recolección está reglamentada, con lo que los recolectores de PFNM no reciben todas las ventajas del producto, como lo muestra el descenso de la recolección en Orissa y Madhya Pradesh
Compartir equitativamente los beneficios sin discriminación por razón de sexo	La Comisión Nacional de la Mujer denunció pagos muy bajos a las mujeres, en parte por ignorancia y en parte por el temor de las mujeres a que se les niegue el acceso a la recolección en los bosques (Prasad y Saxena, 1996)
Ordenación forestal sostenible
Producción sostenible	El interés de agentes y subagentes de los arrendatarios del monopolio es elevar el rendimiento sin que les preocupen los efectos a largo plazo de la recolección destructiva (Emblica officinalis, Buchanania lanzan, Diospyros melanoxylon, Madbuca spp.)
Protección del bosque	La recolección de semilla de sal mabua (Madhuca latifolia), etc. va asociada al uso extensivo del fuego para limpiar el terreno de hojarasca y dar más visibilidad al producto en el terreno
Regeneración natural	La regeneración es muy débil por obra de la recolección destructiva, el pastoreo y los incendios
Productividad forestal	Continúa la degradación de los bosques
Ingresos estatales procedentes de los bosques	Los estados han elevado enormemente sus ingresos procedentes de los bosques
Protección del interés de los usuarios finales	El usuario final sigue pagando más porque el mercado está controlado por otros

EFECTOS DEL MONOPOLIO DE LOS PFNM SOBRE LA ADMINISTRACIÓN FORESTAL CONJUNTA

En muchos estados los miembros de los comités de AFC no son las mismas personas que integran las sociedades de recolectores primarios de productos forestales. Mientras que los comités de protección forestal (CPF) y de los comités forestales de aldea (CFA) están abiertos a todas las familias de la aldea, las sociedades de recolectores primarios de productos forestales están constituidas sólo por los recolectores. A los CPF y a los CFA se confía la conservación y el desarrollo de los bosques y de los PFNM, pero tales responsabilidades no se asignan a los recolectores de los productos. Así, mientras los recolectores asociados obtienen las ventajas y otros beneficios monetarios derivados de la venta de los productos monopolizados, no se les hace responsables de la administración del recurso. Por otra parte, los encargados de proteger el recurso no comparten los beneficios de su explotación. Es preciso pues integrar ambos tipos de organizaciones para que los intereses de quienes conservan y desarrollan los recursos de PFNM no choquen con los intereses de quienes los recolectan. Para ello pueden incluirse los miembros de los comités de AFC en las sociedades de recolectores primarios de productos forestales. También se podría dar una parte de los beneficios de los PFNM a los miembros de los comités de AFC que no formen parte de las sociedades de recolectores primarios de productos forestales.

RESUMEN Y CONCLUSIONES

Al parecer, los objetivos del monopolio estatal sobre los PFNM - reducir la explotación de las poblaciones tribales y otras comunidades que viven de los bosques y promover la utilización sostenible de los PFNM - no se están realizando. El control estatal de los PFNM ha suscitado a menudo complejos problemas limitando el acceso a los recursos y haciendo que éstos no sean rentables para los recolectores. Los PFNM son una de las claves para el éxito de la administración forestal conjunta, pero si los habitantes locales que se aplican a la ardua tarea de recolectar tales productos no reciben salarios equitativos aun cuando el comercio esté en manos de organismos designados por el gobierno, la AFC puede no ser un instrumento viable para conseguir una ordenación sostenible de los bosques.

Bibliografía

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