7. Uruguay

Ana María Vidal

Siglas

1. RECURSOS HÍDRICOS

1.1 Disponibilidad

La República Oriental del Uruguay está situada al SE de América del Sur, en la zona templada del hemisferio meridional. Tiene una superficie de 176.215 km², limitando al N y NE con Brasil, al SE con el Océano Atlántico, al S con el Río de la Plata y al O con Argentina, Río Uruguay de por medio. El relieve es suavemente ondulado, alcanzando la elevación mayor del país los 514 m. El clima es templado, sin grandes oscilaciones. Las temperaturas medias anuales se sitúan entre 16ºC al SE y 20ºC al NO. La precipitación media anual varía entre 1000 mm al sur del país y 1300mm en el norte, no existiendo una temporada marcada de lluvias. La población es de 3.300.000 habitantes, concentrada un 70 por ciento en la franja periférica que rodea sus límites: costas del Río Uruguay, Río de la Plata, Océano Atlántico y la frontera con Brasil. La densidad promedio del país es 18,7 hab/km² y 2.525 hab/km² en la capital, Montevideo. Los suelos son aprovechables en su totalidad, resultando aptos para el desarrollo de la agricultura y la ganadería.

La red hidrográfica es extensa, existiendo buena disponibilidad de recursos hídricos en calidad y cantidad (18.900 m³ per capita). En Uruguay, en términos generales, el uso de los recursos hídricos satisface las necesidades de los usuarios y el tema no es percibido como una restricción para mejorar el desarrollo productivo o la calidad de vida de sus habitantes, siendo la primera prioridad para su uso, el abastecimiento de agua potable a poblaciones. Hasta el momento, el uso del agua para agricultura, abastecimiento humano, generación de energía eléctrica, industrias y recreación, no ha generado gran número de conflictos. Sin embargo, se advierte que la demanda de agua es fuertemente creciente como resultado del desarrollo de la agricultura y la generación hidroeléctrica, lo cual, unido a una mayor demanda de agua para abastecimiento de la población, puede ocasionar problemas por el uso y disposición de las aguas.

Como muestra la Figura 1 las principales cuencas hidrográficas son: Río Uruguay, Río de la Plata, Río Negro, Río Santa Lucía, Océano Atlántico y Laguna Merín, pertenecientes las cuatro primeras a la cuenca principal del Río de la Plata, mientras que las dos últimas vierten sus aguas directamente al Océano Atlántico. En la ilustración puede también apreciarse la división política del país, representada por las fronteras entre los departamentos.

Figura 7.1 - Cuencas Principales

Los acuíferos que presentan condiciones más favorables para su explotación son:

• Raigón, ubicado al SO. Estratégico como fuente de abastecimiento de agua potable por su ubicación cercana a la capital, y por una importante actividad agrícola-ganadera. Este acuífero integra el Proyecto Regional de OIEA sobre “Manejo Integrado y Sostenible de los Recursos Hídricos Subterráneos en América Latina”.

• Sistema Acuífero Guaraní (SAG) ubicado al NO, reserva de agua dulce subterránea de más de 40.000 km³ compartida con los demás países integrantes del Mercosur: Argentina, Brasil y Paraguay. Dada la importancia que representa para la región, se está elaborando el “Proyecto para la Protección Ambiental y el Manejo Sostenible Integrado del SAG”, financiado por el GEF, con el apoyo del Banco Mundial y la OEA.

1.2 Usos

• Abastecimiento Humano. Las aguas superficiales satisfacen el 100 por ciento del abastecimiento de agua potable a Montevideo y el 80 por ciento del interior del país. El 20 por ciento restante corresponde a agua subterránea. El agua destinada a este uso representa 3,9 por ciento del volumen embalsado y 0,8 por ciento del caudal por toma directa.

• Riego. Casi el 100 por ciento del agua para riego proviene de aguas superficiales. El agua destinada al riego de arroz -principalmente en los departamentos de Treinta y Tres, Rocha y Cerro Largo- representa 92,6 por ciento del total de volumen embalsado y 86,8 por ciento de tomas directas. Para riego de otros cultivos se destina 3,2 por ciento y 11,8 por ciento respectivamente. Existen embalses de tamaño mediano, financiados con fondos públicos y destinados al riego, y gran cantidad de pequeñas represas o tajamares con fines agrícolas, construidas por particulares.

• Industria. Representa el 0,2 por ciento de volúmenes embalsados y 0,4 por ciento de caudal por toma directa.

• Hidroelectricidad. Constituye el 20 por ciento de las fuentes utilizadas para la generación de energía en el país. Los embalses y centrales hidroeléctricas se localizan en el Río Uruguay y Río Negro, siendo el único país de la región que ha logrado el aprovechamiento casi total de sus recursos hidroeléctricos.

• Otros: actividad ganadera, navegación, pesca deportiva, turismo termal, esparcimiento, vertido de efluentes.

Los usos del agua por sectores, sin contar la generación de energía eléctrica, durante la zafra 2000-2001, se muestran según volumen embalsado y tomas directas en la 2.

Figura 2 - Zafra 2000/01. Total del País por Destino^[54]

1.3 Calidad

En cuanto a la calidad de los recursos hídricos, el conocimiento de su estado actual es incompleto y no sistemático. Aunque se ha detectado contaminación en determinadas zonas o subcuencas, la información es insuficiente o en otros casos, indirecta. Algunos contaminantes de las aguas están siendo objeto de análisis, ya que estudios epidemiológicos los han asociado con efectos en la salud o enfermedades de tipo crónico-degenerativas, sin que hasta el momento se haya acumulado evidencia suficiente.

Aparecen con niveles más críticos de contaminación los cursos de agua situados al sur del país, en la zona cercana a la capital, donde habita la mitad del total de la población, así como otros cursos de agua dentro de las ciudades y sus cercanías. Algunos acuíferos del sur también acusan índices de contaminación, que podrían modificar su aptitud para riego o abastecimiento de agua potable. En Montevideo persiste la descarga de productos orgánicos en los Arroyos Miguelete y Pantanoso, derivados de residencias, alcantarillado e industrias, mientras que la contaminación de efluentes inorgánicos se ha mantenido estancada, debido a una merma en la actividad industrial. Aunque las principales industrias del país, como lavado de lanas, procesamiento de pieles y cueros, preparación de carnes para exportación, etc., son altamente polucionantes, hay dificultades en el control efectivo de vertidos de efluentes industriales en cursos de agua, mientras que los de otros orígenes escapan a la fiscalización.

Existe amplia cobertura de agua potable en el país a través del organismo encargado de la prestación del servicio (OSE), que atiende a más del 80 por ciento de la población. El abastecimiento se realiza en forma continua, lo cual evita el vaciado de la red de distribución, con sus graves consecuencias higiénicas por el peligro de contaminación de las aguas. No hay sistemas de distribución de agua sin desinfección previa y sin que ésta se someta a un estricto control de calidad. El resultado de esta amplia cobertura de servicios y de los cuidados para asegurar la continuidad del abastecimiento y la calidad del agua distribuida, se refleja en el bajo índice de mortalidad infantil y en la baja incidencia de enfermedades de trasmisión hídrica. La política sanitaria de OSE es uno de los soportes de la salud pública en el país.

En cuanto al saneamiento, cerca del 80 por ciento de las aguas residuales colectadas por los sistemas de alcantarillado, reciben tratamiento efectivo. Se estima que la cobertura debe ser aumentada, y también el control sobre las instalaciones de disposición individual, de manera de asegurar un correcto manejo de los efluentes domésticos que disminuya los riesgos de contaminación.

2. INSTITUCIONES Y LEGISLACIÓN

2.1 Marco institucional

2.1.1 Administración del Agua

Nuestra Constitución consagra un Poder Ejecutivo conductor y orientador político, sujeto al ordenamiento jurídico vigente y a las condiciones técnicas y económicas de cada sector. El Poder Ejecutivo^[55] es la autoridad nacional en materia de aguas, a quien compete formular la política nacional de aguas y concretarla en programas, decretar reservas, establecer prioridades de uso, fijar el canon por aprovechamiento de aguas públicas, así como reglamentar las disposiciones del Código de Aguas. El instrumento por excelencia para la formulación de políticas es la planificación, mediante la cual se prevén y coordinan acciones futuras. Sin perjuicio de su carácter técnico, todo plan responde en definitiva a una opción política: la determinación de los fines a perseguir. Las leyes en materia de aguas atribuyen competencias y formulan grandes opciones -leyes “marco”-, dejando libradas al Ejecutivo las soluciones concretas que caben en ese marco. Aún en los aspectos que requieren solución legal, se observa que la iniciativa no corresponde al Parlamento que, en caso de estimarlo pertinente, consiente las opciones políticas que parten del Ejecutivo.

Una vez formulada la política sectorial, el Poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de cumplir con sus cometidos y para ello debe inducir a los sujetos públicos y privados a actuar conforme a esa política y controlar su cumplimiento. La regulación de la actividad privada, limitando la esfera de acción en cuanto a técnicas y medios a utilizar, y precisando el alcance de los derechos de cada cual, constituye una actividad indispensable de la Administración para hacer posible la convivencia social. En tal sentido, el reglamento de ejecución es la herramienta esencial para la implementación de la ley, a la cual está subordinado. Existe para complementarla y asegurar su correcta aplicación, lo cual aleja un gran margen de discrecionalidad en su formulación. Al determinar los medios administrativos conducentes a la ejecución de la ley, el reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en ella, ajustándose a una interpretación previa, basada en la legalidad y la razonabilidad.

Si bien la mayor parte de las funciones relativas a la administración de los recursos hídricos competen al Ministerio de Transporte y Obras Públicas, y las relacionadas con la calidad al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, también intervienen otras dependencias que se indican en la 3, cuyas atribuciones se describen más adelante.

También funcionan organismos interinstitucionales, como el Programa para el Manejo de Recursos Naturales y Desarrollo del Riego (PRENADER), integrado por representantes del MGAP, MTOP, OPP y los productores rurales asistidos por el Banco Mundial, que durante el período 1996-2001 se encargó de incentivar la expansión del riego mediante la ejecución de obras privadas y de promover las asociaciones de usuarios.

Figura 3 - Organismos Competentes

• Al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) le corresponde supervisar, vigilar y regular las actividades y obras relativas al estudio, captación, uso, conservación y evacuación de las aguas, independientemente de su uso y finalidad, y también disponer la suspensión o eliminación de obras efectuadas en contravención. Tiene a su cargo el inventario de los recursos hídricos del país y el Registro Público de Aguas donde se inscriben los derechos de aprovechamiento. Estas competencias las cumple a través de la Dirección Nacional de Hidrografía (DNH), como se detalla más adelante en 2.1.2.

• Al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), le fue transferida en 1990 la potestad de control de la calidad del recurso, consistente en proteger las aguas contra los efectos nocivos y daños al medio ambiente. En relación a los derechos de aprovechamiento de aguas, dependiendo de la actividad o el tipo de obra hidráulica a construir, se requiere su Autorización ambiental previa.También le compete el otorgamiento de permisos de vertido de efluentes, compartiendo competencias con los Gobiernos Departamentales, y también con OSE cuando se trata de agua destinada al abastecimiento humano. En la programación, supervisión e implementación de la política ambiental, interviene la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA).

• Al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), le corresponde aprobar el Plan de Uso y Manejo de suelos y aguas para riego, competencia que cumple a través de la Dirección General de Recursos Naturales Renovables (RENARE).

• En el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), la Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE), realiza perforaciones y estudios de aguas subterráneas, así como estudio y localización de recursos hidrogeológicos.

• La Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), es un servicio descentralizado que se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA. Ello implica que el Poder Ejecutivo no puede ordenarle las resoluciones que debe tomar, pero sí controlar la conveniencia y legalidad de su actuación. A OSE le compete la prestación del servicio público de abastecimiento de agua potable en todo el país, y el saneamiento en todo el territorio excepto en la ciudad de Montevideo, donde corresponde al Gobierno Departamental.

• La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) es un ente autónomo industrial y comercial, que tiene por cometido la prestación del servicio público de electricidad, comprensivo de generación, trasmisión, transformación, distribución y comercialización de la energía eléctrica. Administra todas las unidades de generación hidroeléctrica del país, con excepción de la Represa binacional (Argentina y Uruguay) de Salto Grande, ubicada sobre el Río Uruguay.

2.1.2 Dirección Nacional de Hidrografía

Las cometidos del MTOP a que hicimos referencia, se cumplen a través de la DNH, órgano desconcentrado^[56] creado por ley de 1911, que administra los recursos hídricos en forma independiente de los distintos sectores usuarios. Se trata de una Unidad Ejecutora que goza de un alto grado de autonomía técnica y funcional, al habérsele delegado^[57] por decisión del MTOP, las atribuciones relativas a la gestión de derechos de aprovechamiento de aguas. La delegación no solo descongestiona la labor del jerarca, sino que también agilita la toma de decisiones, al confiar en el buen juicio y responsabilidad del administrador que se encuentra más cerca del problema.

En la gestión de recursos hídricos, le corresponde a la DNH:

- realizar propuestas normativas para el uso y desarrollo sostenible del agua;
- otorgar derechos de aprovechamiento de aguas y aprobar las obras hidráulicas respectivas;
- controlar el cumplimiento de la normativa vigente y condiciones impuestas;
- proponer la aplicación de sanciones;
- arbitrar medidas de conciliación entre usuarios;
- inscribir los derechos en el Registro Público de Aguas;
- realizar estudios y llevar el inventario de los recursos hídricos.

La DNH cuenta con 500 funcionarios, de los cuales 55 se desempeñan en el Departamento de Recursos Hídricos; 55 por ciento son profesionales y semi-técnicos y 45 por ciento cumple tareas de apoyo. Debido a la descentralización operativa, 30 de estos funcionarios están en forma permanente en las oficinas regionales del interior de la República. Existen 6 oficinas regionales, cuyos límites coinciden por lo general, con el de las cuencas hidrográficas. Dichas oficinas son las encargadas de recibir las solicitudes de uso de agua, asesorar a los interesados, e intentar en primera instancia la solución de conflictos. La organización de la DNH, en lo que tiene relación con la gestión de recursos hídricos, se detalla en la 4.

Figura 4 - Organigrama

2.1.3. Juntas Asesoras

Colaboran en la administración del uso del agua destinada al riego y en la búsqueda de solución a los conflictos que origina su aprovechamiento, las Juntas Asesoras de Riego, que existen en nuestro derecho desde 1970. Las funciones sustantivas de gestión del agua permanecen en el Poder Ejecutivo, aportando los usuarios su experiencia y conocimiento de la problemática de la zona.

Su alcance territorial se vincula a cuencas o subcuencas hidrográficas. El principio de unidad de cuenca hidrográfica para la asignación del agua con fines de riego, se encuentra establecido en el decreto 404/01 de 11/10/01, reglamentario de la ley de Riego. Las Juntas Regionales Asesoras de Riego se integran por representantes del MTOP y MGAP, de los regantes y de los propietarios de la zona. Se trabaja en estrecha colaboración con la Oficina Regional correspondiente, cuyo Jefe preside la Junta, actuando en representación del MTOP. La falta de representación de los usuarios no agrícolas se debe a que el peso de la industria y otros, es mínimo. Las Juntas tienen la responsabilidad de coordinar con los usuarios la distribución equitativa de las aguas disponibles en períodos deficitarios, dar su opinión sobre nuevas solicitudes de extracción de agua, asesorar respecto de turnos para la captación de aguas, obras y medidas a adoptar para incrementar la disponibilidad de caudales destinados al regadío, promover su mejor aprovechamiento, y vigilar el uso de las obras hidráulicas en el área de su competencia.

Si bien existen 6 cuencas hidrográficas principales, en algunos casos las Juntas se han dividido, procurando un mejor desempeño de sus funciones, en razón de las características particulares de la zona, por lo que actualmente funcionan 11 Juntas en el país. La Junta del Río Santa Lucía y del Río de la Plata se ubica al sur del país^[58] y abastece de agua potable al 75 por ciento de la población del Uruguay, además del uso destinado a industrias y agrícola-ganadero. Esta zona es la de mayor densidad de población y está sumamente diversificada en cuanto a intereses y actividades, por lo que la Junta funciona de acuerdo a 5 subcuencas, con distintos delegados para cada zona geográfica.

2.1.4 Vínculo Particulares-Estado

El vínculo de los usuarios y demás interesados con la autoridad de aguas, en asuntos relacionados con la gestión de recursos hídricos (solicitudes, reclamos, extracciones ilegales, defensa de intereses difusos, etc.), así como el control jurisdiccional a que están sometidos los actos dictados por la Administración, se sintetiza en la Tabla 1.

Toda autoridad administrativa está sometida al principio de legalidad, comprensivo de la Constitución, Leyes y Reglamentos. De ello se deriva que todos los actos administrativos, ya se trate de reglamentos, resoluciones^[59] u otros, deben ajustarse a las reglas de derecho vigentes. Puede suceder que el acto administrativo sea ilegítimo, contrario a las normas jurídicas, o que, aún ajustándose a la normativa, sea inoportuno o inconveniente. La Administración, una vez advertida la falta de legalidad o de mérito, tiene siempre la facultad de revisar el acto, ya sea de oficio o a petición de parte, a efectos de modificarlo, revocarlo o confirmarlo, en su caso. Por otra parte, ante un acto administrativo, el particular que se sienta lesionado, tiene derecho a la presentación de peticiones y recursos administrativos, por razones de mérito o de legalidad, lo cual constituye una garantía esencial del Estado de Derecho. En caso de que se interpongan recursos administrativos y el Poder Ejecutivo resuelva mantener el acto impugnado, el recurrente que agotó la vía administrativa tiene expedita la vía jurisdiccional, donde los actos ilegítimos de la Administración pueden ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), solo por motivos de legalidad y no por razones de oportunidad o conveniencia.El TCA es un órgano estatal, ajeno a los tres poderes de gobierno (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), que tiene el control jurisdiccional y la potestad de revisar los actos del Poder Ejecutivo.

Asimismo, se resumen en el Cuadro referido, las situaciones de conflicto entre las partes involucradas, que pueden plantearse para su resolución ante el Poder Judicial. Entre otros asuntos, pueden interponerse demandas de contenido patrimonial contra el Estado, demandas del Estado por cobro de multas o remoción de obras, así como reclamaciones entre particulares por daños causados, imposición de servidumbres, etc.

Tabla 7.1 - Vínculo Particulares-Estado

2.2 Marco Legal

Así como otras ramas del Derecho, el Derecho de Aguas y los instrumentos para su aplicación efectiva, procuran ajustarse a las características y circunstancias específicas del país, teniendo en cuenta además su capacidad institucional y presupuestaria. El respaldo normativo para la gestión de los recursos hídricos, se encuentra en las distintas escalas jerárquicas en las que el Estado elabora normas jurídicas: Constitución, Leyes y Reglamentos, tal como se ilustra en el Cuadro1.

Cuadro 7.1 - Derecho Positivo

Si bien existen diversos aspectos a mejorar, el marco jurídico relacionado con la gestión de los recursos hídricos resulta ordenado y, en general, ha logrado un alto índice de acatamiento. Sin embargo, la regulación por sí sola no asegura resultados. El presente estudio parte de la base de que aprobar la legislación es una cosa, ponerla en práctica, otra distinta. Por ello, se analizarán más adelante las herramientas disponibles para la aplicación del marco jurídico vigente y los resultados obtenidos, así como los aspectos que revelan carencias para lograr una adecuada implementación.

2.2.1 Dominio de las Aguas

En el marco legal uruguayo, puede decirse que la mayor debilidad en la regulación, radica en el régimen jurídico del derecho de propiedad sobre el agua, que es de naturaleza mixta, pública y privada.

Al no tener en cuenta que la propiedad del agua, por sus características, no es asimilable al régimen común de la propiedad en nuestro derecho, la jurisprudencia tiende a desconocer la importancia de una explotación racional y sostenible del recurso. Basándose en la resistencia a aceptar directivas de la Administración cuando se trata de aguas de dominio privado, se generan interpretaciones jurídicas que priorizan el interés privado sobre el de la colectividad.

El Código de Aguas aprobado en 1978 tiene como antecedente al Código Rural de 1875, inspirado en la ley española de 1866 sobre Dominio y aprovechamiento de aguas, además de otras leyes anteriores que regulaban aspectos puntuales en la materia. Su aplicación es sin perjuicio de las disposiciones generales contenidas en el Código Civil, respecto del dominio público y privado y servidumbres.Además de las disposiciones contenidas en el Código, existen otras normas que se pronuncian acerca de aspectos vinculados al dominio de las aguas, en procura de sistematizar un tema esencial para el logro de una gestión eficaz. El art. 15 del Código de Aguas establece como uno de los criterios para determinar la dominialidad, que las aguas no incorporadas al patrimonio de los particulares a la fecha del Código, integran el dominio público. Con respecto a las demás, contiene previsiones específicas según se trate de ríos, arroyos, aguas pluviales, manantiales, subterráneas, lagos, etc., lo cual contribuye a una confusa delimitación. En el caso de ríos o arroyos el criterio de distinción se vincula a su navegabilidad o flotabilidad, extremo no definido en la ley. Sin embargo, ello no resulta aplicable a las aguas superficiales destinadas al riego o hidroelectricidad, cuyo carácter será siempre público conforme al art. 22 del decreto-ley 10.582 de 23/12/44. La norma establece que, a los efectos de la construcción de obras de irrigación y aprovechamiento de energía, son propiedad del Estado las aguas de todos los ríos y arroyos, por lo que comprende a las que provienen de los no navegables ni flotables. A tales efectos, la ley 17.142 de 23/7/99 aclara que la cañada (corriente de agua de poco caudal que suele no ser permanente) constituye una modalidad de arroyo no navegable ni flotable.

2.3 Implementación

Seguidamente se reseñan las herramientas para la aplicación de las leyes y reglamentos relacionados en el Cuadro1, que contribuyen a lograr una gestión eficaz y sostenible de los recursos hídricos del país.

Cuadro 2 - Instrumentos de Gestión

2.3.1 Registro Público de Aguas

El Código de Aguas creó el Registro Público de Aguas, donde deben inscribirse todos los derechos de aprovechamiento^[61] de aguas, de dominio público o privado, especificando que los de propiedad particular solo serán oponibles a la Administración y a terceros de buena fe, desde el momento en que fueron registrados.El registro es el acto por el cual la Administración anota, en la forma prevista por el ordenamiento positivo, determinados actos, cuya existencia se quiere hacer constar en forma auténtica. En la práctica, el Registro Público de Aguas es llevado por el Departamento Jurídico-Notarial de DNH. El acto de registro consiste en incorporar una copia de la resolución que aprueba el derecho, al libro respectivo, anotada con fecha y número. Esta resolución implica además, que la Administración ha controlado el cumplimiento del solicitante de la reglamentación respectiva. Los derechos constituidos a partir de la vigencia del Código de Aguas se inscriben de oficio por el organismo que otorga el derecho, la propia DNH, sin perjuicio de la facultad del interesado de solicitarlo. También se inscriben modificaciones, renovaciones y revocaciones.Teniendo en cuenta que los derechos de aprovechamiento solo son oponibles desde que son registrados, es a partir de ese momento que opera la prelación. Los usuarios, en general, son conscientes de que la Administración protegerá sus derechos frente a posteriores pretensiones de terceros, siempre y cuando se hallen inscriptos.

De acuerdo al Código la obligación de inscribir en el Registro alcanza a todos los derechos de uso de aguas, estableciendo además que, cuando los derechos a estos aprovechamientos fueren otorgados por otros organismos estatales, éstos deberán suministrar al MTOP la información pertinente a los fines del registro. Sin embargo, hasta el momento, los derechos de aprovechamiento de aguas implícitos en la autorización para vertido de efluentes que otorga el MVOTMA, no se inscriben.Como consecuencia de la división de competencias relativas a cantidad y calidad del recurso, el Registro que funciona en la órbita del MTOP, no puede inscribir “de oficio” como ordena el Código, derechos otorgados por otros organismos, que no le son comunicados.

2.3.2 Audiencia Pública

El Código de Aguas reconoce los derechos y garantías inherentes al debido proceso consagrados en la Constitución, al disponer que, cuando se trata de concesión de uso privativo de aguas de dominio público, un organismo técnico del Estado deberá oír a los interesados antes de resolver. El procedimiento no se aplica en caso de solicitud de permisos, debido a la menor magnitud y duración de estos últimos. Similar previsión contiene la Ley de Impacto Ambiental, como requisito para el otorgamiento de la Autorización ambiental de determinados emprendimientos. La audiencia previa al otorgamiento de derechos, sirve para ilustrar a la autoridad acerca de su decisión, salvaguardar los derechos de terceros que podrían oponerse con fundamento al proyecto, y también para conferir mayor seguridad jurídica al peticionante. En el caso de concesión de uso privativo de aguas, la citación a los demás interesados en obtener la concesión o en oponerse a ella, se efectúa mediante publicaciones en el Diario Oficial y otro. De presentarse solicitudes concurrentes, se realiza una nueva audiencia para aportar prueba, donde la Administración procura conciliarlas. Si no es posible, preferirá a la que mejor satisfaga los objetivos establecidos en el Código y ofrezca mayor seguridad técnico-financiera.

De tal relevancia es este instituto en nuestro ordenamiento jurídico, que el TCA ha anulado decisiones administrativas que concedían derechos de uso de aguas, por no haberse cumplido cabalmente con el procedimiento de la audiencia pública. A criterio del Tribunal, la convocatoria a audiencia debe hacerse identificando en forma expresa a los eventuales lesionados u opositores al proyecto en trámite, ya que no es lo mismo la posterior defensa de sus derechos, que la amplia garantía que ofrece el Código de Aguas.

2.3.3 Instrumentos Económicos

En razón del incremento experimentado en el uso del agua para riego, los empresarios agrícolas han debido aumentar su disponibilidad, acumulando aguas durante los períodos de abundancia para aprovecharlas en períodos de estiaje, mediante la construcción de obras de embalse y sus correspondientes canales para conducir las aguas a los campos que se beneficiarán con ellas.Se han formado así empresas que distribuyen agua entre los usuarios que contratan sus servicios, a cambio de un precio, debiendo contar para ello con la autorización de la Administración. Además, todo contrato de suministro de agua para riego debe otorgarse por escrito, bajo pena de nulidad, así como de la aplicación de las multas previstas en la ley. La ley de Riego también prevé que los usuarios de las obras hidráulicas que el Estado ejecute, deberán abonar un precio, que se fijará por el Poder Ejecutivo, o el Gobierno Departamental respectivo en caso de que sea éste el que realice obras, en función de los correspondientes gastos de explotación, conservación y administración.

OSE, entidad estatal a la que compete el abastecimiento de agua potable a la población, está facultada por la ley 17.277 de 17/11/00, para proveer a título oneroso agua sin potabilizar para finalidades diversas del consumo humano, que resulte excedente de los caudales necesarios para el servicio público de agua potable. Se distingue en este caso el servicio público que presta el ente, de la actividad industrial y comercial o empresarial del Estado, que se desarrolla en libre competencia con los particulares, sin prerrogativas de especie alguna, y que tiene como destinatario final un cliente y no un usuario. La provisión a título oneroso de agua sin potabilizar para otros usos, es una actividad típicamente comercial, para cuyo ejercicio el organismo es equiparado a los particulares en cuanto a requisitos técnicos y exigencias legales.

Por otra parte, con el fin de asegurar la conservación de la infraestructura y mejorar la productividad del uso del agua, se produce la transferencia del sector público al privado de funciones y actividades vinculadas a los servicios de riego, procurando que la administración del agua para la agricultura funcione como una empresa de servicio de agua al agricultor. Como ejemplo de ello, recientemente se ha efectuado la concesión por licitación pública de la operación y el mantenimiento del Sistema de riego en represa Chingolo, al NO del país. De esta forma se desplaza el rol del Estado, de las funciones de financiamiento, ejecución y operación, a las de supervisión, fomento y regulación de las actividades de terceros, en el entendido de que cuando la gestión es ejercida por los propios usuarios, éstos tienen un acceso más equitativo al agua de riego y mayor conciencia respecto al pago de sus obligaciones.

3. GESTIÓN

3.1 Derechos de aprovechamiento de aguas

De acuerdo a la clasificación del dominio de las aguas efectuada por la normativa vigente^[62], los derechos de aprovechamiento de aguas públicas se otorgan mediante concesión o permiso. No existe diferencia de naturaleza jurídica entre ambos, ya que los dos actos otorgan derechos a quien antes tenía una mera expectativa. En la práctica, el permiso se otorga para obras menores, usos transitorios, o cuando no se cumplen todas las condiciones para obtener una concesión, y esta última para aprovechamientos de mayor envergadura o que implican la construcción de obras importantes. Respecto de las aguas de dominio privado, la Administración dicta una autorización que remueve un obstáculo jurídico para ejercer un derecho preexistente. La autorización es un acto habilitante necesariamente previo al acto que realizará el solicitante, a diferencia de la aprobación que es a posteriori y se limita a aceptar como bueno lo actuado.

3.1.1 Aguas para Riego

Se analizará en detalle el procedimiento relativo a derechos de uso de aguas para riego, por tratarse del más frecuente. La ley de Riego establece que la construcción de obras hidráulicas con fines de riego requiere la aprobación del proyecto de obra y el derecho al uso del agua por el MTOP, el Plan de Uso y Manejo de suelos y aguas del MGAP y para determinadas obras o actividades, la Autorización ambiental del MVOTMA. La ley dispone que el uso privativo de aguas de dominio público con destino a riego es otorgado por el Poder Ejecutivo, en acuerdo con el MTOP, mediante concesión o permiso. Como ya se indicó, estas atribuciones se encuentran delegadas a la DNH. Si se trata de aguas del dominio privado, la Administración autoriza el volumen correspondiente. En el mismo sentido, el art. 3° de la ley 17.142 de 23/7/99, establece que la construcción de obras para el aprovechamiento de aguas pluviales y subterráneas debe someterse a la aprobación del MTOP, el que también establecerá los volúmenes de aprovechamiento autorizados. Si bien, como se verá seguidamente, existen distintos requisitos y plazos ante cada una de las dependencias estatales involucradas, la experiencia demuestra que la comunicación fluida que existe entre DNH y RENARE agilita los trámites que se desarrollan en forma coordinada. Todas las actuaciones son sin costo para el interesado.

DNH (MTOP):

• Las solicitudes se presentan en la oficina central o regional, con identificación del peticionante y predios involucrados, descripción de las obras proyectadas y el plan técnico y económico para su aprovechamiento, conforme a los instructivos y formularios provistos, según el tipo de obra hidráulica y si se trata de primera vez, modificación, renovación o transferencia;

• la atención al usuario se hace en forma personal en las oficinas, donde se evacuan consultas técnicas. Se está implementando la solicitud y consulta por Internet;

• análisis técnico del proyecto, teniendo en cuenta derechos de otros usuarios de la cuenca, disponibilidad de agua, volumen solicitado, forma de obtención y de utilización propuesta;

• estudio por la Junta Asesora de Riego;

• contralor del vínculo jurídico del solicitante con los predios involucrados;

• audiencia pública en la Oficina Regional (solo en caso de concesión);

• resolución de DNH aprobando el proyecto de obra hidráulica y el derecho de uso de aguas, según volumen, plazo y condiciones establecidas;

• inscripción en el Registro Público de Aguas;

• incorporación al Inventario de Recursos Hídricos.

RENARE (MGAP):

• Se presenta el Plan de Uso y Manejo de suelos y aguas, incluyendo un informe técnico, memoria descriptiva de las obras y equipos de riego, características de la tierra beneficiada y cultivos;

• análisis técnico del Plan presentado;

• resolución de RENARE aprobando el Plan.

• Si RENARE no se expide acerca del proyecto en forma expresa en el plazo 40 días hábiles, el mismo se tiene por aprobado fictamente.

DINAMA (MVOTMA):

• Se presenta estudio del impacto ambiental, prevención de riesgos, medidas de mitigación y programas de seguimiento, así como un informe ambiental resumen que se pone de manifiesto durante 20 días, para que el público formule las apreciaciones que estime conveniente;

• si el proyecto implica repercusiones graves, el MVOTMA puede además someterlo a audiencia pública;

• informe de la División Evaluación de Impacto Ambiental;

• resolución del MVOTMA concediendo la Autorización ambiental.

• Esta autorización puede negarse si el proyecto conlleva un impacto negativo o nocivo, extremos que no están tipificados en la ley, por lo que quedan a criterio de la Administración con un amplio margen de discrecionalidad.

• Si el MVOTMA no expide la autorización en forma expresa en el plazo de 150 días, se configura la denegatoria ficta y el proyecto se tiene por no aprobado.

Ciertos aspectos del procedimiento de aprobación de proyectos de obras hidráulicas y otorgamiento de derechos de aprovechamiento de aguas, se encuentran regulados pero aún sin implementar en el decreto 404/01 de 11/10/01, reglamentario^[63] de la ley de Riego, que recoge la práctica administrativa de la aplicación de la ley desde su aprobación en 1997. Esta norma procura agilitar el trámite, mediante la coordinación entre los organismos intervinientes, pero mantiene un cúmulo de exigencias formales. En este sentido, se impone al usuario la carga de presentar la documentación por triplicado, de modo que cada Ministerio interviniente pueda analizarlo simultáneamente, y se incorpora la obligación de llenar un formulario resumen de las características del proyecto para enviar al MVOTMA con fines informativos, en los casos en que éste no interviene por no ser exigible la Autorización ambiental.

3.1.2 Acuífero Infrabasáltico Guaraní

Si bien la regulación analizada hasta el momento comprende aguas superficiales y subterráneas, hasta mediados de la década de los 90 la atención se centraba principalmente en las primeras, por tratarse de la demanda más inmediata. A partir de esa fecha, se comienza a atender el manejo de determinados acuíferos, que debido a sus características requieren una regulación específica y se procura la participación de los usuarios y organismos de investigación junto con la DNH y demás involucrados, a efectos de lograr una mejor evaluación, desarrollo y gestión del recurso hídrico subterráneo. En cuanto a la gestión de aguas subterráneas, el Código de Aguas impone la obtención de permiso para búsqueda, perforación, excavaciones del subsuelo para el alumbramiento de aguas subterráneas, instalación de maquinarias y construcción de obras que ello requiera, actividades que estarán sujetas a los reglamentos que se dicten. Queda excluida únicamente la excavación de pozos ordinarios destinados a usos domésticos en predios de dominio privado. La norma también establece la obligación de evitar la contaminación u otro perjuicio y daños a terceros, establecer los volúmenes de aprovechamiento, exigir licencia de perforador, requerir ubicación, extensión y el destino que se dará a las aguas.

El Acuífero Infrabasáltico Guaraní es el más relevante del país en cuanto a extensión y profundidad (entre 500m y 1000m), con temperaturas que oscilan entre 32ºC y 46ºC, considerándose base fundamental para el desarrollo del turismo termal en la zona, además de su potencial para riego y abastecimiento de agua potable. Por ello, sin perjuicio de impulsar su regulación internacional en el ámbito correspondiente, se planteó la necesidad de reglamentar su explotación a nivel nacional, debido a los conflictos causados por la proliferación e interferencia entre pozos, efectuados al desarrollarse la zona como un importante polo turístico.

Cuadro 7.3 - Regulación del Acuífero Guaraní

Dentro del marco legal proporcionado por el Código de Aguas y con la participación de los distintos representantes del Estado y usuarios, se elaboró el Plan de Gestión del Acuífero Infrabasáltico Guaraní, que procura potenciar el uso racional y sostenible del acuífero por el mayor número de usuarios posible, con iguales derechos frente a la ley, así como promover el desarrollo turístico, económico y social de la zona. Asimismo, protege a quienes ya habían realizado importantes inversiones en obras de perforación, facultándolos a registrar sus obras en forma provisoria, a efectos de salvaguardar sus derechos. Se entiende que, si bien la adecuación de perforaciones cuyo proyecto original no previó su uso para fines termales ni el explosivo desarrollo turístico de la región, trae aparejado un costo para el propietario del pozo, éste se compensa con los beneficios que dicho usuario, así como el resto de la sociedad, obtienen de una mejor gestión de este recurso natural de alto valor.

Como resultado de la puesta en práctica del Plan de Gestión, en el bienio 2000-2001 se han otorgado 4 permisos de extracción y uso provisorios, con plazo de 2 años para regularizar obras preexistentes, 7 permisos de estudio con vigencia de 1 año, y 4 permisos de extracción y uso definitivos con plazo de 10 años. Estos permisos responden a emprendimientos con fines turísticos, salvo un permiso otorgado a OSE para abastecimiento de agua potable de la ciudad de Salto.

Por la vía de la concertación previa se logró el posterior acatamiento del régimen jurídico aprobado, no tanto por su coactividad, sino por el compromiso y participación de los eventuales afectados. Los conflictos de intereses suscitados entre aquellos que pretenden obtener derechos de aprovechamiento en la zona, se han resuelto aplicando los mecanismos previstos en la norma.

• El problema más frecuente se presenta cuando un solicitante pretende perforar en una distancia menor de 2000m de otra perforación ya registrada. El decreto establece que, en ese caso, la autorización se otorgará solo si se acredita la existencia de acuerdo entre las partes. Aquí opera la prelación, la ley protege los derechos registrados, y el nuevo solicitante debe lograr el consentimiento del permisario, quien está en situación de preeminencia. El decreto 295/01, complementario del 214/00, procuró atemperar esta situación para quienes habían presentado solicitudes ante DNH con anterioridad a la aprobación del Plan de Gestión. Como forma de amparar a quien enfrenta a un usuario remiso a variar el statu quo, o con un elevado nivel de exigencia para llegar a un acuerdo, se establece que la indemnización pactada en el acuerdo de partes, solo puede incluir la estricta devolución de la cuota de agua equivalente a la merma producida, con respecto a la autorizada a extraer. Sin embargo, esta disposición también podría perjudicar al solicitante, ya que al no existir medios para obligar al permisario registrado a acordar, éste puede válidamente negarse por considerar que la indemnización admitida en el decreto, no compensa sus perjuicios. Tal como lo establece la norma, el asunto se resolverá en todo caso según la voluntad de los particulares. La Administración, más allá de intentar conciliar los intereses de las partes, no está facultada para imponer una solución. Queda abierta la vía judicial para reclamar el consentimiento del permisario, ya que con el respaldo normativo existente, una vez analizada la prueba del caso, eventualmente podría el Juez decidir acerca de los términos del acuerdo, fijando la indemnización correspondiente.

• Otra herramienta útil para la gestión de este recurso, es la garantía de ejecución de perforación de estudio que el permisario debe depositar a la orden de DNH en efectivo, valores públicos, fianza o aval bancario, generalmente en un plazo de 30 días a partir de la resolución que aprueba el permiso, so pena de caducidad del mismo. El plazo del permiso de estudio es de 1 año, prorrogable por una única vez, si no hay solicitudes concurrentes en el área, o por 6 meses, si la obra de perforación está en curso, extremo que es corroborado por la Administración mediante inspecciones. Si las obras correspondientes no se inician antes del vencimiento del plazo, la DNH ejecutará la garantía depositada, sin derecho a indemnización alguna. Esta eventual ejecución procura desalentar la especulación del permisario inoperante y al mismo tiempo, evitar perjuicios a solicitantes que pretenden perforar en el radio de 2000m y deben esperar que venza el plazo de un año del permiso anterior, para que su petición pueda ser aprobada por la Administración.

3.1.3. Derechos Autorizados

En el período 1998-2001, se han autorizado los derechos de aprovechamiento de aguas que muestra la 5., clasificados según se trate de:

• Concesiones: para represas u otras inversiones y obras de mayor envergadura;

• Permisos: comprenden tomas, perforaciones de estudio, extracciones, obras de almacenamiento y tajamares, así como sus renovaciones y modificaciones;

• Autorizaciones: en su mayoría para pozos de extracción de agua subterránea.

Figura 5 - Derechos de Aprovechamiento 1998-2001^[64]

La finalidad prioritaria de estos derechos es el riego. Otros son la industria (aguas termales), y el cumplimiento de servicios públicos a cargo de UTE y OSE. Debe tenerse presente que, de acuerdo al Código de Aguas, no se requiere autorización para excavar pozos ordinarios destinados a bebida e higiene humana y bebida del ganado, u otros usos domésticos. Los permisos varían en cuanto a su vigencia (desde una zafra hasta 10 años), mientras que las concesiones y autorizaciones, en general se otorgan por un plazo de 10 años. Por ello, el trámite de renovación de permisos es frecuente y en cambio, la renovación de concesiones recién se está presentando en la actualidad, al haber transcurrido 10 años de las primeras concesiones otorgadas por la Administración.

En cuanto a la transferencia de derechos, el Código de Aguas establece que cuando cambia la titularidad del predio beneficiado por una concesión de uso, ésta se transfiere al nuevo titular, quien tiene la obligación de regularizar la inscripción en el Registro Público de Aguas. El Código también permite la cesión de la concesión de uso de aguas (aun cuando no se transfiera el predio), con autorización expresa del MTOP; no así la cesión de permisos de uso de aguas. La ley de Riego habilita la cesión tanto de la concesión como del permiso de uso de aguas, con autorización del MTOP, presentando la documentación establecida en el instructivo, y el Plan de Uso y Manejo de suelos y aguas aprobado por RENARE. Si la cesión no cumple con estos requisitos será nula de pleno derecho y podrá dar lugar a la caducidad de la concesión o permiso.

Tabla 7.2 - Transferencias de Derechos

Si bien la ley de Riego flexibilizó la cesión de derechos de agua destinada al riego (para otros usos el Código de Aguas lo prohibe a los titulares de permisos), tal como se observa en la Tabla 2, la transferencia de concesiones o permisos es todavía poco frecuente. En el caso de los permisos, esto puede deberse a que, dependiendo de las condiciones y plazo establecidos en la resolución original, resulte más conveniente al usuario tramitar un nuevo permiso a su nombre. En las concesiones, es posible que el titular que deja de utilizar el agua, en lugar de ceder la concesión, opte por suministrar el agua a terceros, requiriéndose en ese caso autorización previa del MTOP. Las transferencias pueden tener su origen en un contrato de arrendamiento o aparcería, en la realización de emprendimientos conjuntos por varios usuarios, o en la escasez de agua disponible en la cuenca o acuífero. No existe un mercado formal y el Estado no ha regulado las transacciones en cuanto a su contenido, exigiendo solo el cumplimiento de requisitos procedimentales: solicitar autorización y regularizar la inscripción.

3.1.4. Regularizaciones

Tal como sucedió al entrar en vigencia el Código de Aguas, las leyes y decretos que aprueban medidas restrictivas, conllevan el problema transitorio de regularizar las situaciones de hecho o de derecho existentes en el momento. En señal de que la Administración trabaja con -y no contra- los usuarios, las normas han previsto períodos de adaptación, a efectos de que éstos adecuen sus derechos de aprovechamiento y obras hidráulicas a las pautas introducidas, sin hacerse pasibles de sanción.

Con respecto a los derechos de aprovechamiento anteriores a la entrada en vigencia del Código, cuando no existía Registro ni inventario, se estableció un plazo de 5 años a efectos de que los interesados solicitaran su inscripción en el Registro Público de Aguas, norma que dado el tiempo transcurrido, ha perdido vigencia.

Posteriormente, el decreto de Sanciones por incumplimiento al Código de Aguas, 123/99 de 28 de abril de 1999, fijó el monto de las multas correspondientes en caso de construcción de obras hidráulicas o extracción de aguas sin permiso.

Se dispuso que entraría en vigencia 6 meses después de su publicación en el Diario Oficial^[65], tiempo prudencial para ser asimilado por los destinatarios, a efectos de que pudieran regularizar su situación sin verse sorprendidos por una sanción pecuniaria. Si se tiene en cuenta este aspecto al observar la Figura 5, resulta que durante el año 1999 se aprobó un número de permisos superior al de los años inmediato anterior y posterior. También el número de autorizaciones ha crecido considerablemente en los años siguientes a la aprobación del decreto.

El decreto 404/01, reglamentario de la ley de Riego, también concede un plazo de un año a partir de su publicación en el Diario Oficial (22/10/01) para que los titulares de obras hidráulicas autorizadas que aún no cuenten con un Plan de Uso y Manejo de suelos y aguas, lo presenten, evitando hacerse pasibles de sanciones.

En el año 2001 se observa un incremento de permisos otorgados, que se debe en parte a la aprobación de marcos jurídicos específicos, como el Plan de Gestión del Acuífero Guaraní. Con respecto a las perforaciones preexistentes al Plan de Gestión, a efectos de no perjudicar a quienes habían ejecutado obras de perforación, la norma previó una aprobación transitoria, confiriendo 2 años a partir de su inscripción en el Registro Público de Aguas, para proponer un proyecto alternativo de adecuación de obra.

Por otra parte, durante el año 2001, OSE, responsable del abastecimiento del agua potable en todo el país, un usuario institucional importante en cantidad, ha iniciado el proceso de regularización de algunas captaciones de recursos hídricos utilizados como fuente de abastecimiento de agua potable. En la práctica, el registro de sus perforaciones está incompleto, lo cual conduce a conflictos de uso, por cuestionamiento de terceros del derecho del ente a extraer agua, además de mantener desactualizado el inventario de recursos hídricos. Una de las causas de este desajuste entre perforaciones existentes y registradas, era que, tratándose de perforaciones realizadas en terrenos cuyos propietarios no habían concedido autorización, el ente no solicitaba la inscripción en el Registro, hasta haber obtenido la correspondiente sentencia de expropiación. Analizado el tema en forma conjunta con el Registro Público de Aguas, se estimó que, dada la finalidad de prestación de servicio público asignada al organismo y siendo el abastecimiento a poblaciones la primera prioridad legal respecto al uso del agua, no existían impedimentos jurídicos para efectuar la inscripción provisoria, con el acto de designación del bien a expropiar emanado del órgano competente. La inscripción se tornaría definitiva al presentarse la sentencia judicial correspondiente. De acuerdo a este criterio, OSE, que había registrado tan solo 5 permisos en el período 1992-2000, inscribió 24 permisos en el año 2001, si bien aún restan por regularizar múltiples obras de captación.

Al día de hoy, puede decirse que la situación de los particulares se encuentra razonablemente resuelta. No así la de algunos organismos estatales titulares de obras hidráulicas, ya sea que las exploten en forma directa o por concesión, que aún no han completado los trámites correspondientes.

3.2 Derechos de vertido de efluentes

El Código de Aguas establece la prohibición genérica de introducir en las aguas sustancias, materiales o energía susceptible de poner en peligro la salud humana o animal, deteriorar el ambiente, o provocar daños. El MVOTMA podrá autorizar estas actividades cuando el cuerpo receptor permita los procesos naturales de regeneración o cuando el interés público en hacerlo sea superior al de la conservación de las aguas, sin perjuicio de las medidas que se adopten para prevenir el daño o advertir el peligro. En ese caso, el Ministerio podrá establecer los límites máximos dentro de los cuales los cuerpos receptores podrán ser afectados, así como imponer el tratamiento previo de los efluentes para regenerar las aguas. La autoridad sanitaria será oída en todos los casos en que exista peligro para la salud humana, así como la autoridad responsable de la conservación del ambiente animal y vegetal, cuando éste peligre.

El tratamiento previo al vertido en los cuerpos de agua de los efluentes provenientes del uso para abastecimiento humano, corresponde a OSE. El control de la calidad de agua potable incluye el control de la calidad de las fuentes, de los efluentes de las plantas de potabilización y del agua en la red de distribución, y se rige por las Normas de Calidad de las Aguas Potables de OSE, basadas en las guías de las Organizaciones Panamericana y Mundial de la Salud. Casi el 80 por ciento de las aguas residuales colectadas por los sistemas de alcantarillado reciben tratamiento efectivo, siendo competencia de OSE en todo el país, excepto en el departamento de Montevideo, que corresponde al Gobierno Departamental. En los años 70 se iniciaron estudios en Montevideo para solucionar el problema de disposición final de aguas residuales de la ciudad, que se realizaba directamente a los cursos receptores (Río de la Plata y tributarios) sin ningún tratamiento, lo que resultó en la contaminación de las playas, con el consiguiente riesgo para la salud de la población. En la década del 90 se implementó el “Plan de Saneamiento de la ciudad de Montevideo”, mediante la construcción de un interceptor y la puesta en servicio de un emisario subacuático, extensión de redes y mejoras del funcionamiento de los sistemas de bombeo, lo cual implicó una mejora en la calidad de vida de la ciudad y permitió recuperar el uso de las playas. En el resto del país, en los últimos años se diseñaron nuevas plantas de tratamiento para las ciudades más importantes, con especial atención a la protección de los cursos receptores. La mayoría de las plantas reciben las descargas de los camiones barométricos que atienden las viviendas sin alcantarillado.

3.2.1 Control de la Polución del Agua

El reglamento de Prevención a la polución ambiental mediante el control del agua, aprobado por decreto 253/79 de 9 de mayo de 1979 y modificativos (decretos 232/88 de 17 de marzo de 1988, 579/89 de 11 de diciembre de 1989 y 195/91 de 4 de abril de 1991), establece la clasificación de cuerpos receptores y límites de los parámetros de contaminación, determina el procedimiento para obtener el derecho de vertido de efluentes y fija sanciones por incumplimiento.

Cuadro 7.4 - Reglamento de Vertido de Efluentes

El procedimiento se apoya en una estructura lógica, que parte de la base de la clasificación de los cuerpos de agua. La clasificación debe efectuarse por el MVOTMA, previa coordinación con OSE para los cursos clase 1, y con el Instituto Nacional de Pesca y los Gobiernos Departamentales en los demás casos. Sin embargo, a más de 20 años de dictado el reglamento, esta clasificación prácticamente no se ha efectuado, lo cual dificulta en gran medida la aplicación del decreto y mantiene aún vigente la medida transitoria que admite los vertimientos.

3.2.2 Autorización de Desagüe Industrial

En la práctica, las normas de Prevención a la polución ambiental mediante el control del agua, establecidas en el reglamento, son aplicadas por el MVOTMA únicamente respecto del vertido de efluentes industriales. Asimismo, dentro de la actividad industrial, el Ministerio exige la Autorización de desagüe solo a las industrias que presentan caudales, cargas o contaminantes importantes. Las demás, cumplen con realizar una declaración jurada de efluentes.

La Autorización de desagüe industrial prevista en el decreto, implica la aprobación de la planta de tratamiento de aguas residuales que, en base al proceso productivo de que se trate, resulte necesaria para que el efluente cumpla con los parámetros físico-químicos establecidos y no altere la calidad prevista para el curso de agua. Teniendo en cuenta la necesidad de toda industria de dar salida a las aguas sobrantes, el decreto 253/79 hace una clasificación cualitativa de los mismos. No se puede verter cualquier sobrante, si no resulta de calidad igual o superior que la establecida en la norma.

Procedimiento:

• La solicitud de Autorización de desagüe industrial se presenta por triplicado ante el MVOTMA, con memoria descriptiva del proceso industrial y el proyecto de ingeniería para la construcción de la planta de tratamiento de líquidos residuales.

• Si se trata de construcción de plantas de tratamiento y disposición final de recursos tóxicos y peligrosos, o plantas de tratamiento de líquidos cloacales para localidades de más de 10.000 habitantes, debe obtenerse además la Autorización ambiental previa, mediante el procedimiento reseñado en 0.

• La solicitud es analizada por el Departamento de Emisiones al Ambiente de DINAMA.

• El MVOTMA dispone de 90 días para realizar observaciones. En caso de que no se expida en dicho plazo, el proyecto se considera aprobado, debiendo la empresa proceder a la construcción de las obras.

• Si la planta de tratamiento funciona correctamente luego de al menos tres muestreos periódicos, el MVOTMA otorga la Autorización de desagüe industrial.

• La autorización es precaria y revocable, y se concede por un plazo de 8 años^[66] a partir de la notificación por el Gobierno Departamental respectivo.

• Están facultados para realizar inspecciones y controles, el MVOTMA, el Gobierno Departamental y OSE.

Información:

• El MVOTMA no lleva un Registro de derechos de vertimiento otorgados. Tampoco se inscriben en el Registro Público de Aguas los derechos al uso de agua involucrados, como lo prescribe el Código de Aguas.

• No hay información disponible acerca de la cantidad de autorizaciones tramitadas, y si éstas fueron aprobadas o denegadas.

Evaluación:

• En materia de derechos de vertido de efluentes, las tareas relativas a tramitación, asesoramiento, información y fiscalización, se concentran en la órbita de un escaso número de funcionarios. DINAMA cuenta con un total de 80 funcionarios (comprendiendo técnicos, semi-técnicos y personal de apoyo), cantidad exigua para velar por la calidad de todos los recursos ambientales del país, además de otros cometidos asignados^[67].

• También conspira contra la efectividad de las normas, el hecho de que pocos solicitantes logren cumplir con sus parámetros, por lo cual es necesario intimarlos reiteradamente a presentar modificaciones en los proyectos de plantas de tratamiento de efluentes, bajo apercibimiento de la aplicación de sanciones.

• Ello pone de manifiesto la necesidad de revisar y ajustar los parámetros, tal como lo ordenan los arts. 7 y 14 del reglamento, que imponen al MVOTMA la obligación de efectuar la revisión periódica de los parámetros, con el fin de su actualización técnica.

• Teniendo en cuenta que cada autorización de vertimiento conlleva un permiso de uso de un cuerpo de agua receptor, éste debería inscribirse en el Registro Público de Aguas.

3.3 Contralor

Para ejercer en forma efectiva el control y policía del agua, el MTOP tiene potestad de sancionar con multa o caducidad del permiso o concesión, así como de solicitar en vía judicial la remoción de las obras o cesación de actividades por infracciones a lo dispuesto por el Código de Aguas. La mayor parte de los conflictos que se presentan se vinculan a extracciones clandestinas o mayores a los derechos otorgados. El Reglamento de sanciones por infracciones a la normativa de derechos de aprovechamiento de aguas, decreto 123/99 de 28/4/99, fija el monto de las multas a aplicar en caso de construcción de obras hidráulicas o extracción de aguas sin permiso. Este monto varía en función del volumen extraído en contravención, y teniendo en cuenta si causa o no perjuicio a terceros o al escurrimiento natural de las aguas corrientes. La ley de Riego también prevé en forma expresa la posibilidad de aplicación de multas por contravención a las obligaciones impuestas en sus disposiciones y en la Ley de Conservación de Suelos y Aguas, en cuyo caso interviene el MGAP, las que se graduarán según la gravedad de la infracción y los antecedentes del infractor. La principal herramienta para la aplicación de las normas punitivas es la participación directa de los usuarios, interesados en que se cumpla la ley y se respeten sus derechos, ya que es difícil que la construcción de una represa para embalsar aguas, una perforación importante o la instalación de una bomba para sacar aguas de un arroyo, pase inadvertida a los vecinos. La constatación en todos los casos, ya sea por denuncia de particulares o de oficio, se hace por medio de inspecciones a cargo de funcionarios de DNH.

El Código de Aguas contiene normas relativas a la defensa de aguas y álveos y faculta a la autoridad correspondiente, en este caso el MVOTMA, para dictar providencias y aplicar medidas que impidan el deterioro de los recursos hídricos, así como para sancionar la infracción de dichas normas. En materia de vertidos en general, rige la potestad para suspender o hacer cesar los actos que afecten al medio ambiente, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otros organismos. Para cumplir con esa potestad, el MVOTMA puede requerir la asistencia del Ministerio de Interior y de la Prefectura Nacional Naval. A los infractores del reglamento de vertimiento de efluentes, puede sancionarlos con multa, caducidad de la autorización o del uso del cuerpo receptor y clausura temporaria del establecimiento.

Al momento, no se han instrumentado mecanismos de coordinación entre los distintos organismos, cuando corresponde a más de uno sancionar por un mismo hecho.

3.4 Información

3.4.1 Cantidad

Para la gestión e inventario de los recursos hídricos, la DNH cuenta con una estructura de medición y registro de las cantidades de agua disponibles en las distintas regiones del país. Se registran los volúmenes de agua otorgados y se lleva un inventario de las obras hidráulicas, posibilitando de esta manera el aprovechamiento racional del recurso.

A estos efectos, el Departamento de Recursos Hídricos, realiza las siguientes tareas:

• Sección Hidrología se encarga de instalar, mantener y operar estaciones hidrométricas en todo el país, así como de concentrar, revisar y procesar los datos generados para su consulta pública. Opera una red hidrométrica compuesta por aproximadamente 150 estaciones, contando con registros y estadísticas de niveles y caudales de ríos, arroyos, lagunas, etc. Con esta información alimenta el “Banco Nacional de datos Hidrológicos”.

• Sección Administración de Aguas lleva el inventario actualizado sobre el uso de los recursos hídricos y estudia los derechos de uso del agua. A la fecha se han inventariado más de 1000 represas, 560 tomas de agua, 360 tanques excavados y 1180 pozos, en el “Banco Nacional de Aprovechamiento de fuentes naturales de agua”.

• Publicación anual del “Inventario Nacional- Aprovechamiento de los Recursos Hídricos Superficiales”, que resume la información referida a la ubicación, uso y características técnicas principales de los aprovechamientos de agua en el país.

• Implementación del programa de software Sistema de Gestión de Recursos Hídricos (SGRH) que se divide en: “Sistema de Gestión del Servicio Hidrológico” y “Sistema de Gestión de Aprovechamiento de Agua”. En este marco, durante el año 2001 se dictaron cursos de capacitación para el aprendizaje y uso de las nuevas herramientas, a todos los funcionarios involucrados en oficina central y regionales, y se adquirió el hardware necesario para su utilización.

Cuadro 5 - Atributos del Programa de Software SGRH

3.4.2 Calidad

El Código de Aguas dispone que el Ministerio competente llevará un inventario actualizado de los recursos hídricos del país, en el cual se registrará su ubicación, volumen, aforo, niveles, calidad, grado de aprovechamiento y demás datos técnicos pertinentes. En razón de la posterior división de competencias respecto al manejo de los recursos hídricos, la ley 17. 283 de 28/11/00 de Protección del Medio Ambiente, estableció que el inventario hídrico previsto por el Código de Aguas se llevaría en forma conjunta por el MTOP y el MVOTMA, siendo responsable cada uno por las áreas que respectivamente les corresponden. Ello implica que el MTOP debe encargarse de la recopilación de los datos relativos a cantidad del recurso, tarea que se desarrolla como se indicó precedentemente en 0, mientras que el MVOTMA tiene a su cargo el inventario de la calidad de aguas. La ley no previó las instancias necesarias para su puesta en práctica y, a pesar del tiempo transcurrido, todavía se encuentra sin reglamentar. DINAMA aún no ha implementado el inventario con el alcance que la ley le otorga y no se ha materializado el traspaso de información entre ambos Ministerios.

Sin perjuicio de ello, hasta el momento, la Sección Calidad de Aguas de la DNH ha llevado el “Banco Nacional de datos de Calidad de agua y Sedimentos”, que integra el “Banco Nacional de datos Hidrológicos”, con información relacionada con los parámetros físico-químicos de la red hidrográfica y con las propiedades físicas de los sedimentos provenientes de los cursos de agua. Los datos se obtienen en forma directa y por suministro de otras instituciones: OSE, MGAP, DINAMIGE, PRENADER. Aquí se procede a homogeneizar esta información, junto con los datos propios, que tienen parámetros y unidades o puntos de vista diferentes, según usos y cometidos de la institución que la proporciona. En el caso de OSE, la toma de datos se realiza a efectos del seguimiento y control de las aguas que produce para abastecer de agua potable a la población. Los datos proporcionados a DNH se refieren fundamentalmente a la determinación de patrones físico-químicos de las aguas, así como a los efluentes tratados que se vierten a los cursos de aguas.

4. Problemas Y SOLUCIONES

4.1 Legislación

Sin duda, uno de los mayores obstáculos para la gestión eficaz, es no contar con un marco legal que refleje las pautas que se consideran más adecuadas en determinado tiempo y lugar. El Código de Aguas aprobado en 1978, ha logrado un alto grado de acatamiento. Uno de sus mayores aciertos es el de constituir una ley “marco”, que habilita a la Administración para concretar la norma al caso concreto, mediante la reglamentación respectiva. Sin perjuicio de ello, sus importantes aciertos deben conjugarse con los avances tecnológicos y la experiencia adquirida, a efectos de adaptar la ley a la situación actual del recurso en nuestro país. Asimismo, resulta necesario que el dictado de leyes programáticas, vaya acompañado de medidas de implementación adecuadas: normas reglamentarias, instructivos, manuales y sistemas de información, que tornen viable la solución legal adoptada.

Como asuntos prioritarios a considerar en una futura revisión de las normas de Derecho de Aguas, se destacan la declaración de dominio público de las aguas y la propiedad privada de los derechos de aprovechamiento, la optimización de los mecanismos de enlace entre los organismos responsables por la cantidad y por la calidad del recurso y el establecimiento de procedimientos efectivos de control de vertido de efluentes. Al realizar esta tarea, debe evitarse el traslado de experiencias ajenas de legislación de aguas, sin atender a las condiciones geográficas, institucionales, económicas y sociales del país. También debe crearse un ámbito de discusión adecuado donde los interesados puedan aportar sugerencias.

4.2 Gestión

Una administración oportuna y eficaz en el manejo del agua es vital para la credibilidad de la legislación, garantizar su respaldo y compromiso público, dar seguridad respecto de los derechos de aguas y promover la inversión del sector privado. Tal como lo establece la reciente ley de Protección Ambiental, constituye uno de los pilares esenciales para la gestión, el conjunto de organismos del Estado, actuando coordinadamente. La separación de funciones que atañen a la gestión de los recursos hídricos, dificulta la visión integrada del mismo, y puede causar duplicación de actividades y asignación de recursos. Al haber un organismo responsable de la calidad del recurso y el control de su contaminación, y otro responsable por la cantidad y la gestión de los derechos de aprovechamiento, se requiere la implementación de mecanismos efectivos de coordinación entre ambos, el cruzamiento de información y la cooperación a nivel horizontal entre reparticiones, a fin de que la gestión responda a las características físicas del recurso y procure su uso óptimo.

Por otra parte, se vislumbran posibles inconvenientes derivados de una tramitación demasiado burocrática. Es necesario evitar que el usuario sufra las consecuencias, al tener que presentar la misma documentación por triplicado, llenar formularios para organismos aún cuando éstos no tengan intervención en el caso particular, y quedar a la espera de tres pronunciamientos de la Administración, con diferentes plazos y trámites.

4.3 Pago por uso

En Uruguay la aplicación de instrumentos económicos en el manejo de los recursos naturales, es prácticamente inexistente. Aunque en la gestión de derechos de aprovechamiento de aguas, en general se acepta que la fijación de precios es un instrumento apropiado para mejorar la gestión, la cuestión no está libre de polémicas. Si bien nuestro Código consagra este importante instrumento, no se ha definido el canon de uso de las aguas públicas, ni hay elementos concretos para determinar quiénes deberían pagar ni en qué medida. No existe una estrategia de fijación de precios y, por tanto, todos los aprovechamientos de las aguas dominiales del país permanecen gratuitos.

Ello obliga a procurar la implementación de otros instrumentos económicos que contribuyan a solventar los gastos que demanda una gestión moderna y eficiente. Uno de ellos sería el pago de tarifas vinculadas al volumen usado o contaminación causada, que podría ser recaudado y administrado por organismos de cuenca, destinándolo a estudios y obras necesarias para la conservación del recurso y las instalaciones, equipos y tecnología contra la contaminación.

4.4 Participación

Los usuarios y demás interesados en la gestión de los recursos hídricos pueden participar en audiencias o consultas públicas con representantes de la Administración, destinadas a analizar propuestas normativas, programas de gestión o proyectos de obras para concesión de aguas públicas. Sin embargo, este mecanismo por sí solo no garantiza el logro del equilibrio de intereses o la toma de decisiones más acertadas. Para que la participación sea oportuna y eficaz, debe implementarse al mismo tiempo, una forma de comunicación, mediante información sencilla y accesible al público, que ayude a la toma de conciencia y conocimiento del problema a tratar.

Existen entidades creadas por la ley, como la Comisión Honoraria Asesora en Riego, o por decreto, como la Junta Asesora del Acuífero Guaraní, que a pesar de sus esfuerzos, aún no logran incidir en forma visible en la gestión, resultando fundamental su tarea en la coordinación de las acciones de los distintos actores que intervienen en la materia. Las Sociedades Agrarias de Riego creadas por la ley de 1997, no pueden considerarse aún como ámbito de participación de usuarios. Si bien se han inscripto en el Registro Público de Aguas 5 sociedades en 4 años, éstas no han comenzado a funcionar en la forma que la ley previó, ya que ninguna de las inscriptas ha solicitado el otorgamiento de derechos de agua a nombre de la sociedad. Ello podría deberse a que la creación del instituto no fue acompañada de una campaña informativa, que debería instrumentarse, o a que dicha creación no se basó en una previa evaluación del interés y necesidades de los usuarios.

Los principales problemas en cada área y algunas de las soluciones posibles, se sintetizan en la siguiente Tabla 3.

Tabla 7.3 - Problemas y Soluciones

5. LECCIONES APRENDIDAS

· La aplicación efectiva de las normas jurídicas permite descubrir las fallas o carencias de su formulación. La puesta en práctica proporciona los elementos necesarios para la retroalimentación y mejora del marco jurídico.

· Ante la imposibilidad de prever todas las situaciones y reglamentar su solución, las leyes deben ser lo suficientemente flexibles como para adaptarse a imprevistos, consagrar principios esenciales y habilitar la regulación de casos concretos por la autoridad administrativa.

· La planificación constituye un elemento imprescindible para el manejo racional de los recursos hídricos y previene gran número de conflictos. También permite asegurar un tratamiento especial al uso y conservación de áreas sensibles. Sin embargo, el no considerar la capacidad económica para llevar a cabo las recomendaciones, torna la planificación ineficaz.

· Es importante desarrollar la capacitación profesional y tecnológica, fomentando la creación de cuadros técnicamente aptos dentro de la Administración, con conocimientos del recurso, la gestión y solución de conflictos.

· La comunicación y cooperación entre organismos involucrados beneficia la gestión integrada de los recursos hídricos, y evita consecuencias perjudiciales para el administrado, destinatario último de la actividad del Estado.

· La coparticipación usuarios-Estado en sus diversas formas: integración de organismos asesores, participación en formulación de planes, denuncias por incumplimientos, resulta esencial para mejorar los resultados de la gestión.

· Los procedimientos administrativos deben estar en permanente revisión por parte de las oficinas intervinientes, en procura de lograr mayor agilidad en el trámite, reducir la reiteración de controles y la solicitud de información inútil.

· Debe procurarse una mejor interacción entre todos los servicios y sus bases informáticas, adoptando los avances en la tecnología de la información que aumentan la eficacia de la toma de decisiones.

· La integración de organismos de asesoramiento o equipos de trabajo entre distintas instituciones y usuarios, debe hacerse asumiendo el compromiso de que efectivamente funcionen, y eviten la duplicación de esfuerzos.

· Las herramientas utilizadas para la implementación de la legislación de aguas en el país, tienen necesariamente en cuenta las limitaciones financieras de la Administración. Estas limitaciones no deben convertirse en obstáculos, sino estimular la búsqueda de soluciones alternativas, a efectos de lograr el cumplimiento de las obligaciones del Estado, mediante la obtención de resultados de gestión favorables.

Referencias

AQUASTAT, FAO. 1999. Uruguay.

Burchi, S. y Anguita, P. 1998. Segundo Proyecto de Manejo de Recursos Naturales y Desarrollo del Riego, PRENADER II, Proyecto de Cooperación FAO/Banco Mundial, Montevideo, Uruguay.

FAO. 2001. Water Rights Administration.

Vidal, A. 2001. Aspectos Jurídicos e Institucionales a cargo de la Dirección Nacional de Hidrografía, Primer Taller del Acuífero Raigón, Montevideo, Uruguay.