El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: Repercusiones en los países en desarrollo : Manual de capacitación |
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CAPÍTULO 1 : EXAMEN GENERAL DE LAS NEGOCIACIONES SOBRE LA AGRICULTURA |
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DE QUÉ TRATA ESTE CAPÍTULO
En el presente capítulo se presentan los antecedentes del Acuerdo sobre la Agricultura. Se examina brevemente la historia del GATT, resaltando sus orígenes en el acuerdo de 1947; las razones que a la postre determinaron la inclusión del comercio de productos agropecuarios en el mandato de las negociaciones; y los países y las cuestiones que dominaron las deliberaciones que culminaron en el Acuerdo.
OBJETIVOS DEL CAPÍTULO
QUÉ SE APRENDERÁ
1.1 LOS ANTECEDENTES DE LAS NEGOCIACIONES DE LA RONDA URUGUAY
El Acuerdo general sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) se estableció en Ginebra, en 1947, con la finalidad de crear un marco que regulara y promoviera el comercio internacional. El Banco Mundial y el FMI, establecidos en Bretton Woods en 1944 para hacer frente a los asuntos financieros internacionales, eran iniciativas asociadas. Además de estas dos organizaciones, los responsables de la formulación de políticas también habían previsto la creación de una Organización Internacional de Comercio (OIC) que vigilase el comercio internacional e impusiese un marco normativo. En 1946, en la conferencia de la Habana, se elaboró una carta de la OIC, aunque los gobiernos miembros nunca la ratificaron.
Como consecuencia de ello, el GATT continuó rigiéndose por medidas "provisionales" y siguió siendo un acuerdo carente de una organización oficial que garantizase su aplicación. Los signatarios del GATT, conocidos oficialmente con el nombre de partes contratantes (en lugar de miembros), aplicaron el GATT de conformidad con los Protocolos de Aplicación Provisional (PAP), y la secretaría que administraba el GATT mantuvo el nombre de Comisión Interina de la Organización Internacional de Comercio (CIOIC). Estos acuerdos "provisionales" perduraron hasta 1994, cuando en el Acta Final de la Ronda Uruguay se dispuso la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
1.1.1 Los objetivos y principios del GATT
El Acuerdo de 1947 se proponía establecer un marco disciplinado y transparente que permitiese reducir gradualmente los obstáculos al comercio y de este modo ampliar el comercio internacional. Para facilitar esta tarea, se incluyeron en el texto del acuerdo algunos principios y disposiciones básicos que fueron ampliándose en las siguientes rondas de negociaciones. Entre los elementos más importantes del Acuerdo figuran:
El acuerdo también reconocía que había circunstancias en que no convenía ceñirse estrictamente a estos principios. Por tanto, el GATT preveía algunas excepciones y exenciones. En particular:
1.1.2 Los logros anteriores a la Ronda Uruguay
Las rondas periódicas de negociaciones multilaterales han representado el principal mecanismo que ha impulsado la liberalización del comercio en el marco del GATT. Se han celebrado ocho rondas en total, desde la Ronda de Ginebra de 1947, en que se estableció el GATT, hasta la Ronda Uruguay, que terminó en 1994 con la creación de la OMC. La mayor parte de estas rondas se centró primordialmente en la promoción de la reducción arancelaria multilateral y la extensión de las reducciones acordadas a todos los miembros, de conformidad con la cláusula de la NMF. En el cuadro 1.2 figura un resumen de los resultados.
Cuadro 1.2 Las Rondas de Negociaciones del GATT
1.1.3 La exclusión de la agricultura del GATT
La cuestión del comercio de productos agropecuarios quedó de hecho excluida de las negociaciones en los primeros años de vida del Acuerdo. El sentir general era que la agricultura representaba un sector especial de la economía que, por razones de seguridad alimentaria nacional, no podía recibir el mismo trato acordado a los demás sectores. Con la expansión de la economía manufacturera, la agricultura entró en una fase de decaimiento relativo. Sin embargo, las presiones políticas y sociales exigían frenar o reducir este decaimiento y proteger a la agricultura contra los embates del mercado internacional.
Hubo que esperar a la Ronda Uruguay para que la agricultura, como sector, entrara en la mesa de negociaciones del GATT; aunque anteriormente algunos productos agropecuarios habían sido objeto de negociaciones por separado. Por ejemplo, en la Ronda Dillon se consiguió reducir a niveles muy bajos los aranceles aplicados a la soja, el algodón, las hortalizas y las frutas en conserva, y el Convenio Internacional del Trigo y el Acuerdo Internacional sobre los Productos Lácteos y la Carne se negociaron bajo los auspicios de la Ronda Kennedy. Sin embargo, por lo general, los productos agropecuarios no formaban parte del programa de negociaciones.
Como consecuencia, el comercio agrícola recibió un "trato especial" y quedó exento de algunas importantes normas del GATT:
1.1.4 Proteccionismo y tensiones internacionales en materia de comercio internacional
Como consecuencia del limitado interés del GATT por el sector agropecuario, los niveles de protección y ayuda a la agricultura aumentaron de manera creciente, en particular en los países industrializados, en los que el contingente de mercado de muchos abastecedores tradicionales de productos importados se redujo bruscamente. Algunos exportadores netos, como los Estados Unidos, trataron de mantener sus contingentes de mercado recurriendo a programas de subvenciones a la exportación, mientras que los exportadores que no pudieron o quisieron aplicar tales programas, siguieron perdiendo sus contingentes de mercado. Las tensiones y conflictos internacionales en materia de comercio agrícola se sucedieron cada vez con mayor frecuencia, y a menudo se recurrió a las instituciones del GATT para la solución de tales controversias. De hecho, entre 1980 y 1990, el 60 por ciento de los conflictos comerciales sometidos al proceso de solución de diferencias del GATT se relacionaban con la agricultura.
Las políticas proteccionistas de los países industrializados crearon grandes distorsiones en los mercados mundiales de alimentos, redujeron los precios mundiales de los productos agrícolas de las zonas templadas a niveles tan bajos que resultaban anticompetitivos, y provocaron una inestabilidad del mercado mundial.
Sin embargo, no fue sino con el inicio de la Ronda Uruguay en 1986 que la agricultura se incorporó plenamente en el programa de negociaciones. El deseo de reducir las constantes fricciones entre los Estados Unidos y la Comunidad Europea (CE) en materia de comercio internacional fue una de las razones principales que determinaron el consenso alcanzado para integrar a la agricultura en el marco normativo del GATT. Sin embargo, todavía se estaba lejos de lograr un consenso respecto de la manera en que se produciría esta integración, y hubo que esperar siete años más de negociaciones para llegar a un acuerdo.
1.1.5 Razones por las que se incluyó a la agricultura en el marco del GATT
Las razones económicas que justificaban la incorporación de la agricultura al GATT giraban en torno a:
Las intervenciones gubernamentales en la agricultura distorsionaron la producción agropecuaria de muchos países y dieron lugar a elevados grados de ineficiencia. Los niveles elevados de ayuda otorgada a los agricultores en los países desarrollados generaron cuantiosos excedentes, que se vendían en el mercado mundial mediante la utilización de subvenciones a la exportación, lo que a menudo determinó la baja de los precios internacionales de muchos productos agropecuarios. Como consecuencia, la estructura internacional de la producción se distorsionó en sentido contrario al impuesto por las ventajas comparativas.
Como en muchos países desarrollados y en desarrollo no había ningún vínculo entre los precios internos y los precios internacionales, no se adoptaban medidas ante los cambios de los precios internacionales de la oferta y la demanda que hubieran podido ayudar a reducir las fluctuaciones anuales de tales precios.
En los países en que los agricultores carecían del apoyo del sector público o resultaban perjudicados por éste, el proteccionismo del sector agrícola también impuso sobre ellos contribuciones implícitas. En los países en desarrollo, los precios mundiales artificialmente bajos ejercieron una presión a la baja sobre los precios internos. Con frecuencia, esta baja se acentuaba como consecuencia de las políticas agrícolas nacionales que realmente gravaban a los productores.
La Ronda Uruguay fue lanzada en 1986 por la Declaración de Punta del Este, en la que se fijaron los objetivos de negociación de la Ronda. Los objetivos con respecto a la agricultura se describieron de la manera siguiente:
1.2.1 Los principales interlocutores e intereses en las negociaciones sobre la agricultura
Los Estados Unidos, la CE y en menor medida el Grupo Cairns fueron los principales interlocutores en el grupo de negociaciones sobre la agricultura establecido en el marco de la Ronda Uruguay.
1.2.2 Las posiciones en el momento de apertura de las negociaciones
Cuando comenzaron las negociaciones, la CE y los Estados Unidos todavía mantenían posiciones diametralmente opuestas. Para destacar su empeño por la liberalización, los Estados Unidos abrieron las negociaciones con una solicitud poco realista en defensa de la opción "cero por cero". Presentada en julio de 1987, esta opción proponía:
Entretanto, los países en desarrollo insistían en la necesidad de recibir un trato especial y diferenciado en las negociaciones. Destacaban la importancia fundamental que tenía la agricultura para su desarrollo, y sostenían que las nuevas normas y disciplinas del GATT no debían obstaculizar el crecimiento del sector agrícola mediante la imposición de excesivas limitaciones a las políticas de apoyo gubernamentales.
La inquietud respecto de las repercusiones de la Ronda Uruguay sobre los países en desarrollo importadores netos de alimentos, se basaba en la perspectiva de que una disminución de los excedentes en el Norte, fruto de una reducción de los niveles permitidos de ayuda a la agricultura y de las subvenciones a la exportación, determinaría un aumento de los precios internacionales de los alimentos y, por tanto, del costo de las importaciones alimentarias.
1.2.3 El lento inicio de la marcha de las negociaciones
En el balance a mitad de período de Montreal a finales de 1988, los participantes en el grupo de negociación sobre la agricultura tenían posiciones diametralmente opuestas, y no habían logrado preparar un texto provisional que pudiesen examinar en la reunión de Montreal. Entretanto, el Grupo Cairns se negó a aprobar los proyectos de textos de los otros 14 grupos de negociación hasta que no se redactara un texto sobre la agricultura. Como consecuencia de este fracaso, los participantes siguieron tratando de llegar a un acuerdo:
Sin embargo, la CE y algunos otros países se mostraron poco dispuestos a aceptar esta solución. En particular, la CE se oponía a reducir sustancialmente las subvenciones a sus exportaciones. Las negociaciones prosiguieron con la esperanza de que pudiera lograrse un acuerdo antes de diciembre de 1990, plazo fijado inicialmente para la conclusión de la Ronda Uruguay; pero la CE rechazó el texto que se presentó y el plazo venció sin que se hubiese llegado a un acuerdo. Sólo en 1991 los negociadores finalmente llegaron a un consenso, en virtud del cual los países acordaron hacer concesiones en las esferas siguientes:
1.2.4 La propuesta Dunkel y la reforma de la Política Agrícola Común (PAC): preparando el camino para el acuerdo
A finales de 1991, el director general del GATT presentó una Propuesta de Acta Final exhaustiva, conocida como la Propuesta Dunkel, con la esperanza de acelerar la conclusión de la Ronda. La Propuesta cubría el tema agrícola, así como las demás áreas objeto de negociaciones en la Ronda. La Propuesta incluía el primer texto completo sobre la agricultura, en el que se presentaban propuestas cuantitativas en materia de concesiones en cada una de las tres disciplinas principales.
La presión al interior de la CE para reformar la Política Agrícola Común (PAC), fue el elemento que dió a las negociaciones del GATT el impulso necesario. El Plan MacSharry para la reforma de la PAC, que se aprobó finalmente en mayo de 1992, incluía propuestas que acercaban en gran medida la política agrícola de la CE a las metas trazadas en la propuesta del proyecto Dunkel.
1.2.5 El acuerdo de Blair House
Fue ante estas circunstancias que los negociadores de los Estados Unidos y la CE entablaron una serie de negociaciones multilaterales que terminaron en la suscripción de un acuerdo, conocido como el Acuerdo de Blair House. La reunión en que se llegó a este acuerdo se celebró en la Blair House, en Washington, en noviembre de 1992, y se centró en la introducción de una serie de enmiendas al texto Dunkel, entre ellas:
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