CAPÍTULO 4 - ESPACIO RURAL Y DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO EN LOS PAÍSES DEL MERCOSUR - JOSE GRAZIANO DA SILVA

Introducción^[38]

A principios de los años sesenta, inspirados por las ideas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), surgieron diversos intentos por lograr la integración de los países de América Latina. El primero de ellos fue la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960, cuyo objetivo era establecer una zona de libre comercio mediante la rápida eliminación de las barreras comerciales y de los aranceles entre los países de la región. Los problemas enfrentados en la etapa de negociaciones, a raíz de las diferencias entre los países signatarios, llevaron, en agosto de 1980, a la formación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), cuyo propósito era formar un mercado común latinoamericano en una forma gradual y progresiva. Dentro de la ALADI, se creó el MERCOSUR (el Mercado Común del Sur), como uno de los subgrupos de la región.

Las conversaciones iniciales sobre la creación del MERCOSUR se desarrollaron durante la primera mitad de los años ochenta entre Brasil y Argentina. Ambos países formalizaron varios compromisos que culminaron con el Tratado de Asunción, que también fue suscrito por Paraguay y Uruguay el 26 de marzo de 1991. En la segunda mitad de los años noventa, Bolivia y Chile empezaron las negociaciones para hacer posible su ingreso al bloque, un esfuerzo que dio por resultado lo que se denominó el MERCOSUR ampliado; sin embargo, este aún no se ha implementado totalmente.^[39]

La primera etapa del proceso de integración entre los actuales miembros del MERCOSUR fue la creación de una zona de libre comercio, cuyo propósito era eliminar los aranceles entre los países miembros a más tardar a fines de los noventa.^[40] La segunda etapa era establecer un proceso de unión aduanera que dispusiera un arancel externo común para los terceros países no miembros. Sin embargo, sobre la base de los problemas que se enfrentaron, se elaboraron listas de excepciones respecto del arancel externo común para los productos considerados “vulnerables”. Estas deberían regir hasta enero de 2006, fecha en que el mercado común entre los signatarios originales del Tratado de Asunción (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) deberá estar plenamente establecido. Con el fin de lograr este objetivo, sin embargo, será necesario armonizar primero las políticas macroeconómicas y sectoriales, en particular la legislación fiscal y laboral (Montoya, 1998).

De acuerdo con Zylberstay y Jank (1998), el objetivo más importante del MERCOSUR era promover una economía regional más globalizada y competitiva, para lo cual se debía motivar a los países miembros a reorganizar sus economías después de años de políticas proteccionistas. Algunos de los efectos directos de los ajustes económicos realizados en respuesta al Tratado de Asunción fueron un importante impacto en la producción brasileña de trigo, y algunos efectos regionales en maíz, arroz, carne de vacuno, leche, cebollas, patatas y vino. En Argentina, los sectores afectados fueron: azúcar, tabaco, madera, aves de corral y porcinos. La ventaja de Brasil estaba en los productos con valor agregado, en tanto que Argentina tenía ventajas en productos básicos.

En los últimos años, el MERCOSUR virtualmente se paralizó debido a las graves crisis que afectaron a las mayores economías del bloque. Las crisis fueron resultado de las políticas de cambio rígidas adoptadas conforme a los planes de estabilización implementados por esos gobiernos. Entre estos se encontraba el Plan Cavallo de 1991 en Argentina, que estableció la paridad cambiaria entre el peso y el dólar, y el Plan Real de 1994 en Brasil, que estableció un sistema de bandas de cambio. La devaluación introducida por Brasil a comienzos de 1999 y por Argentina a fines del 2000 (que permitió a sus respectivas monedas fluctuar frente al dólar), si bien tenía el propósito de lograr una mayor convergencia macroeconómica en el largo plazo, introdujo complicaciones nuevas e impredecibles en el difícil proceso de allanar el camino hacia un mercado común. La devaluación de la moneda brasileña invirtió radicalmente las ventajas comparativas obtenidas por Argentina - no sólo en el caso de los productos manufacturados, sino también de algunos de los principales productos agrícolas básicos - durante el tiempo en que estuvo vigente la paridad cambiaria entre su moneda y el dólar de Estados Unidos. Las exportaciones destinadas a Brasil comprendían la mayor parte de los productos argentinos durante el tiempo en que estuvo vigente en ambos países el sistema de tasas de cambio fijas o flotantes controladas. Por consiguiente, la devaluación del Real jugó un papel decisivo en la profundización de la crisis del tipo de cambio en Argentina entre 1999 y 2001, lo que contribuyó a la grave crisis social y política en que se encuentra sumido actualmente el país. La crisis argentina está infectando en la actualidad a las economías de los demás países del MERCOSUR, por lo que la expansión del comercio en la región es el tema de mayor importancia para el bloque. Además, dado que no se vislumbra una solución posible para la crisis, es extremadamente difícil hacer predicciones sobre el futuro del MERCOSUR.

El presente estudio intenta ofrecer una visión equilibrada de las recientes transformaciones que se están desarrollando en los ámbitos rurales de los países del MERCOSUR, y señalar algunas posibles rutas hacia una forma de desarrollo que asigne mayor importancia a la dimensión territorial, con el fin de superar las divisiones tradicionales entre los temas agrícolas/no agrícolas y rurales/urbanas. Este capítulo consta de cinco secciones. Luego de la introducción, la segunda sección se centra en la definición de los conceptos de espacio rural y urbano y en la perspectiva espacial en el desarrollo rural. También trata la importancia de que las instituciones promuevan la participación local y de que se aborden, a la vez, la complejidad y las dificultades de la participación local y de la descentralización. La tercera sección presenta una breve descripción de las actividades económicas rurales (agrícolas y no agrícolas) en los países del MERCOSUR. La cuarta sección revisa las experiencias en materia de descentralización y aborda la descentralización fiscal, en particular en lo relativo al traspaso de fondos federales. La última sección presenta algunas consideraciones finales y áreas de investigación futura.

Definición de los conceptos rural y urbano

Desafortunadamente, aún hay mucha confusión en el uso de los términos “agrícola” y “rural”, los que con frecuencia se consideran sinónimos en la literatura latinoamericana.^[41] En realidad, el término “agrícola” se refiere a un sector de la actividad económica relacionado con el cultivo de plantas, la cría de animales, y actividades directamente relacionadas, como la preparación del suelo, la construcción de cercos, etc. Las actividades agrícolas se complementan con las actividades industriales y de prestación de servicios, tales como la fabricación de telas, máquinas y equipos, comercio y servicios en general. El término actividades “no agrícolas”, lejos de representar a un sector, es tan sólo una forma de agrupar actividades que no están relacionadas directamente con la producción agrícola per se.

Al mismo tiempo, lo que se denomina “rural” es en realidad una categoría espacial/geográfica que no define en absoluto actividades económicas, dado que en las zonas rurales las actividades pueden ser agrícolas o no agrícolas. Además, como lo han demostrado exhaustivamente recientes investigaciones,^[42] las actividades agrícolas se están reduciendo en las zonas rurales desde el punto de vista del número de personas involucradas y de los ingresos generados, en tanto que las actividades no agrícolas están aumentando, en particular aquellas ligadas a la prestación de servicios. Por estas razones, las familias que viven en zonas definidas como rurales abandonan cada vez más las actividades exclusivamente agrícolas y se dedican más y más a un variado conjunto de actividades.

De acuerdo con CEPAL (2001), los conceptos de población urbana y rural que se utilizan en los diversos países latinoamericanos pueden ser divididos en tres grupos distintos:

1) Países que definen el centro urbano no sólo desde el punto de vista de la densidad poblacional, sino también considerando la disponibilidad de servicios públicos (por ejemplo, calles pavimentadas, electricidad, agua, alcantarillado, servicios médicos y administrativos, etc.), como en el caso de Chile, Costa Rica, Cuba, Panamá y Uruguay;

2) Países que establecen una población mínima de 2 000 habitantes como norma para que una localidad sea considerada urbana, como ocurre en Argentina, Bolivia, Guatemala, México y Venezuela, y finalmente,

3) Países que estipulan que una ciudad es la sede administrativa del municipio e incluyen, dentro de esta definición, a poblaciones de menos de 2 000 habitantes (o 250 hogares) sin ningún otro requisito en términos de servicios básicos disponibles; en estos casos, las municipalidades también revisan de manera periódica los límites de las localidades. La mayoría de los países latinoamericanos están dentro de esta categoría; entre ellos se incluyen Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y la República Dominicana.

En los tres grupos, la población rural se define mediante un proceso de descarte, es decir, como la población que no reside en zonas urbanas. Sin embargo, en ninguno de los países del MERCOSUR la definición de lo rural hace referencia al predominio de las actividades agrícolas.

El Cuadro 1 presenta datos sobre la población global- urbana y rural - de los países del MERCOSUR, y también de Bolivia y Chile. En un intento por proporcionar una mejor equivalencia en las respectivas definiciones de población urbana y rural en los distintos países del MERCOSUR, hay también un desglose aparte de la población de las localidades con menos de 2 000 habitantes (el criterio adoptado por Argentina), sobre la base de los datos de CEPAL (2001). En total, se estima que la población del MERCOSUR era de casi 200 millones de habitantes en los años noventa, de los cuales 156 millones (79 por ciento) se clasificaban como población urbana y 41 millones (21 por ciento), como población rural. Esta última cifra aumenta levemente a un 22 por ciento si se incluyen las personas que residen en localidades de menos de 2 000 habitantes.

Considerando individualmente a los países del MERCOSUR, Paraguay es con creces el más rural, donde un 52 por ciento de la población reside en localidades de menos de 2 000 habitantes. En el otro extremo está Argentina, el más urbano de los países del MERCOSUR, donde la población rural es de apenas un 13 por ciento. Con la excepción de Uruguay, en ningún país de la región hay un aumento significativo de la población rural si se incluye a todas las localidades con menos de 2 000 habitantes.

CUADRO 1
Población urbana y rural de los países del MERCOSUR, 1991-96

Fuente: CEPAL (2001).

Todo criterio empleado para distinguir entre rural y urbano será inevitablemente arbitrario, y lo parecerá aún más en la medida en que lo urbano y lo rural tiendan a formar un continuo desde las zonas metropolitanas hasta aquellas áreas predominantemente agrícolas consideradas exclusivamente rurales,^[43] sin contar las áreas de reservas biológicas (o santuarios de la naturaleza, como se conocen en Estados Unidos). Los cambios en esta situación en el largo plazo son al menos tan importantes como el criterio que se use para distinguir entre rural y urbano. De un censo demográfico a otro, las zonas rurales se han incorporado de manera constante a los límites urbanos como resultado de la expansión de las ciudades durante el período transcurrido entre los censos. La comparación entre dos censos siempre “urbaniza” a un subconjunto de personas que vivían previamente en zonas rurales que se transformaron en zonas urbanas en el período comprendido entre un censo y otro, lo que incrementa la cifra estimada de éxodo rural del período.

Desarrollo rural y desarrollo agrícola

Hasta hace muy poco tiempo, se suponía que el empleo rural y agrícola iba en declinación en América Latina. También se postulaba que mientras más pequeña fuera la población rural, mayor sería el desarrollo de la región. Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), después de décadas de despoblamiento de sus campos agrícolas y de una fuerte concentración de sus poblaciones en grandes ciudades, empezaron, a mediados de los ochenta, a diseñar políticas específicas para evitar el éxodo desde sus zonas rurales. Entretanto, en los países de América Latina, se consideraba que el éxodo rural y el abandono de las ciudades pequeñas y medianas eran hechos inexorables.

Sin embargo, como lo señalaron Anderson y Leiserson en su trabajo pionero (1980)^[44], las actividades no agrícolas se estaban expandiendo muy rápidamente en las regiones agrícolas de África, Asia y América Latina como resultado del desarrollo agrícola en sí, situación que hacía necesario prestar atención al diseño de las estrategias de desarrollo rural e incluso urbano. De acuerdo con los datos de 15 países en desarrollo (entre ellos, Brasil), en 1970 el ingreso no agrícola ya constituía entre el 20 y el 30 por ciento de los ingresos provenientes de empleos rurales, y dicho porcentaje podría alcanzar entre un 30 y 40 por ciento si se incluyera a las pequeñas ciudades y pueblos en la definición de zonas rurales. Los autores señalan que estos porcentajes deben tomarse como cifras mínimas, dado que las estadísticas oficiales de empleo reflejan “ocupación primaria” durante un período en particular (en general sólo la semana antes de la entrevista censal) y a menudo ignoran el empleo no agrícola rural secundario o informal de los pequeños agricultores y de las mujeres.

Klein (1992) también señaló el hecho de que en América Latina el empleo agrícola rural (desde el punto de vista del número de personas activas económicamente) había disminuido en un 0,8 por ciento anual en la década de los setenta, en tanto que el empleo no agrícola^[45] había aumentado en un 3,4 por ciento anual, con mayor rapidez que el crecimiento promedio del PIB. En 12 de los 18 países en que se disponía de datos censales, el empleo no agrícola rural estaba aumentando con mayor rapidez que el empleo en general, como en el caso de Brasil; en ocho países, el empleo rural no agrícola había crecido con mayor rapidez que el empleo urbano.

Según los datos de 12 estudios realizados a nivel nacional en países de América Latina en los años 90, el porcentaje promedio simple de ingreso familiar derivado de empleo rural no agrícola de esos países en general es de un 46 por ciento, en tanto que el promedio en las poblaciones rurales (ponderado por la población rural en cada país) es de aproximadamente un 40 por ciento (Reardon, Berdegué y Escobar, 2001). Este elevado porcentaje contradice la visión tradicional en América Latina, que equipara los ingresos rurales con los ingresos del sector agropecuario. Es un porcentaje similar al promedio nacional simple de 45 por ciento determinado para África y de 35 por ciento para Asia en síntesis similares de datos de encuestas de hogares. En América Latina hay poca variación entre países en lo relativo a los porcentajes de ingresos rurales no agrícolas que oscilan entre un 35 y un 50 por ciento, y una pequeña relación sistemática de estos porcentajes con el PIB per capita del país.

Sin embargo, Reardon, Berdegué y Escobar (2001) concluyen que las familias pobres y las regiones pobres, en general, carecen frecuentemente de acceso a empleos no agrícolas mejor remunerados que puedan alejarlos de la pobreza. En cambio, las actividades rurales no agrícolas de las que dependen equivalen a la agricultura de subsistencia, debido a que son trabajos temporales con poco potencial de crecimiento, de baja productividad y con bajos sueldos.

Los autores señalan que un importante desafío para los encargados de formular políticas es promover el empleo y el ingreso no agrícola con una posibilidad real de mitigar la pobreza. Los autores también señalan que existen diversos motores de crecimiento para el desarrollo rural no agrícola; algunos de ellos son de naturaleza endógena local, por ejemplo, cuando la comercialización y el desarrollo agrícola generan excedentes que estimulan el desarrollo local no agrícola. Si bien el desarrollo agrícola podría ser fruto de inversiones de los agricultores locales dedicados a alimentos básicos, a menudo se “implanta” solo debido a la inversión de empresarios ajenos a la zona. Entre otros ejemplos de motores de crecimiento se incluyen las actividades rurales no agrícolas impulsadas por inversionistas externos, o el empleo de familias locales en trabajos no agrícolas en zonas rurales cercanas o en las ciudades.

De las conclusiones de los estudios se desprenden dos aspectos fundamentales en materia de políticas y programas. El primero es la importancia de proporcionar incentivos para que las familias busquen empleos rurales no agrícolas, y de aumentar la capacidad de las familias para responder a esas oportunidades. El segundo es que, al reconocer la importancia de los motores de empleo rural no agrícola fuera del sector rural, las políticas deben movilizar recursos (humanos e institucionales, además de capital) capaces de desarrollar nuevos tipos de proyectos en sectores secundarios y terciarios, como el turismo, la recreación y los servicios ambientales. Los autores también destacan la importancia de promover el empleo rural no agrícola dentro de la perspectiva más amplia del desarrollo del uso de la tierra y la economía rural como un todo, y no con un sesgo agrícola restringido. El desarrollo agrícola en sí requiere crecimiento en el ámbito de la manufactura y de los servicios. Basarse exclusivamente en el desarrollo agrícola significa condenar a estas regiones a la pobreza crónica, a la marginalización y al estancamiento (Reardon, Berdegué y Escobar, 2001).

La investigación respecto de los países del MERCOSUR muestra una inequívoca tendencia al crecimiento en el empleo rural no agrícola. La mayoría de estos trabajos, sin embargo, requiere escasa capacitación y se retribuye con salarios exiguos, en particular aquellos empleos relacionados con la prestación de servicios personales (como trabajo doméstico pagado) y que constituyen la mayoría de los empleos en países con alta concentración de los ingresos, como Brasil y Uruguay. Si bien no existen datos recientes con respecto a Argentina, Paraguay o Uruguay para confirmar el crecimiento de los ingresos no agrícolas de las familias rurales, como ocurre en Brasil (Graziano da Silva y Del Grossi, 2001), existen sólidas evidencias de esta tendencia que se sustentan en la fuerte caída de los precios de los productos agrícolas exportados por la región y el incremento de los traspasos del gobierno en relación con pensiones y jubilaciones (véase Giarracca, 2001; Neiman, 2001; Piñeiro, 2001; Galeano, 1997; Morley y Vos, 1999; Molinas Veja, 2000.)

Los citados resultados con respecto a la composición y al crecimiento del empleo rural no agrícola en los países del MERCOSUR no difieren mucho de los patrones generales encontrados en otros países latinoamericanos. Sin embargo, es importante tener presente la heterogeneidad de las actividades agrupadas en el “sector” general de empleo rural no agrícola. Además, los fenómenos que están impulsando el crecimiento de las actividades relacionadas con el empleo rural no agrícola varían según el país y dependen de los vínculos entre las actividades de empleo rural no agrícola y otros sectores de la actividad económica, en especial el sector agropecuario en sí. Anderson y Leiserson (1980) señalan que la mayor demanda de servicios y productos no alimentarios generada por el crecimiento de la agricultura y el aumento de los ingresos rurales, sería un elemento impulsador del crecimiento del empleo rural no agrícola. También destacan la importancia que tienen en algunos países los mercados externos para las artesanías y para la producción de las industrias agrícolas de gran escala.

En el caso de países como Argentina y Brasil, la demanda generada por los sectores urbanos, independientemente de la agricultura local, puede ser decisiva en el crecimiento del empleo rural no agrícola. Brasil tiene grandes zonas metropolitanas en prácticamente todas sus regiones, que influyen profundamente en el flujo de productos y personas, ya sea desde la ciudad al campo o viceversa. Las actividades agropecuarias en una determinada región pueden ser reconfiguradas por los residentes urbanos que viven en las cercanías de zonas rurales, dado que estos buscan esparcimiento, turismo y preservación del medio ambiente. Ello da lugar a otra dinámica de creación de empleo rural no agrícola, que se basa en lo que hemos denominado las “nuevas” actividades agropecuarias, como la pesca deportiva con pago de derechos, los pabellones de caza, los criaderos de animales y el cultivo de plantas ornamentales.^[46] Muchas de estas actividades, que antes tenían un escaso desarrollo y que estaban bastante dispersas geográficamente, se han convertido en verdaderas cadenas productivas que comprenden operaciones agroindustriales, servicios personales y sofisticados sistemas de distribución, comunicación y empaque de relativa complejidad.

En los casos de Brasil y Argentina, toda la dinámica citada está presente. Sin embargo, no es la principal impulsora del empleo rural no agrícola en las regiones cuando la población rural agrícola es relativamente pequeña, cuando las ciudades son grandes y cuando una gran parte de la PEA del sector agrario vive en zonas urbanas, como en la región central-sur de Brasil (Graziano da Silva, 1999) y la región de la Pampa en Argentina (Neiman, 2001). Además, en las regiones donde el proceso de modernización agropecuaria ha sido más intenso, la agricultura genera muy poca demanda de mano de obra, y la mano de obra que requiere es generalmente calificada. Esta mano de obra la proporcionan las empresas que prestan servicios agrícolas y que se encuentran en ciudades cercanas.

La investigación desarrollada por Project Rurbano muestra que las actividades agrícolas generan menos ingresos en Brasil y que ha habido una disminución del número de familias agrícolas, dado que estas no pueden sobrevivir con ingresos provenientes exclusivamente de las labores agrícolas. Ni siquiera ha aumentado el número de familias “pluriactivas”, cuyos miembros combinan las actividades agrícolas con las no agrícolas. Considerando la caída en los ingresos provenientes de actividades agrícolas, las familias rurales brasileñas están (y han estado) constantemente transformándose en mayor grado en no agrícolas, y su subsistencia depende de transferencias del servicio social (jubilados y pensionados) y de empleos no agrícolas (Graziano da Silva, 1999). Las pruebas extraídas de los estudios en los otros tres países del MERCOSUR apuntan en la misma dirección (Giarracca, 2001).

Un reciente documento de estrategias de financiamiento rural del BID (2001) reconoce que el sector rural no agropecuario es una parte cada vez más importante de la economía rural y representa una creciente parte del total del ingreso y del empleo rural. La mayor parte del documento destaca la necesidad de desarrollar servicios financieros que no sean créditos de corto plazo, que incrementen específicamente la productividad y las posibilidades de expansión de los servicios no agrícolas y de las plantas de fabricación y elaboración. La principal conclusión del documento es que los mercados financieros rurales no funcionan correctamente en América Latina y el Caribe y que el subdesarrollo de estos mercados financieros tiene un impacto negativo en las inversiones que apunten a la mejora de la productividad, en la expansión de los ingresos y en el crecimiento sectorial.

Desarrollo y participación local

La idea de que la pobreza es el más grave impedimento para el desarrollo sostenible en los países de desarrollo tardío está lejos de ser novedosa. Sin embargo, sería un error imaginar que este es el único, o incluso el mayor problema. La falta de organización social - en especial en lo que respecta a la sociedad civil - ha demostrado ser una barrera tan grande o quizás incluso mayor que la pobreza de las poblaciones rurales. Esto es especialmente cierto en una época en que la globalización ha realzado los espacios locales como el escenario para la participación social, económica y política de los grupos organizados.

El enfoque del desarrollo local sostenible sugiere que la mayoría de los problemas se podría resolver en mejor forma mediante la eliminación del poder del Estado a nivel federal y dando autonomía a nivel local.^[47] A veces el optimismo impide un claro examen de quién está organizado dentro de esta sociedad local, qué intereses están efectivamente representados, y cómo están en realidad organizados. Las conclusiones de un examen de esta naturaleza no serían alentadoras: en los países no desarrollados son aún en general los viejos intereses oligárquicos los que están bien representados a nivel local. Los actores sociales que emergen en las zonas rurales de esos países están aún en su infancia, sin ninguna forma institucional organizada. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) a menudo constituyen una débil alternativa para reunir y representar intereses. Muchas son poco más que acuerdos especiales con el objetivo de ganar apoyo financiero extranjero y gubernamental, y emplean a una media docena de “profesionales permanentes” que no encuentran otra forma de sobrevivir. La falta de infraestructura (transporte, suministro de energía y agua, servicios de salubridad, instalaciones educacionales y de salud, etc.) y los altos niveles de pobreza urbana en ciudades pequeñas y medianas convierten al desarrollo rural en un asunto de escasa prioridad para los gobiernos locales. Incluso el Banco Mundial (1996) ha sugerido que las elites locales están más interesadas que las elites nacionales en preservar estructuras sociales injustas. Las elites locales tienden a dominar la toma de decisiones a nivel local y, por ende, sirven a sus propios intereses a expensas de los intereses de los pobres. Por estas razones, existe considerable escepticismo con respecto a si la descentralización conducirá automáticamente a políticas que sean más sensibles a la pobreza.

Transformación y globalización

Como se demuestra ampliamente en la siguiente sección, las zonas rurales de los países del MERCOSUR han experimentado considerables transformaciones en las últimas dos décadas. En esencia, influyen en ellas las actividades urbanas que las han hecho traspasar la producción meramente agropecuaria. Como consecuencia de esta creciente urbanización de las actividades en el entorno rural, se ha puesto en jaque a los actuales criterios oficiales diseñados para distinguir entre lo rural y lo urbano y se ha alterado el tradicional enfoque agrícola/sectorial de las políticas rurales. Las políticas territoriales están ganando importancia y están dando lugar a nuevas propuestas para el desarrollo regional (Tendler, 1997).

El debate en torno a la reestructuración rural y agrícola en el contexto de la globalización no ha logrado librarse del peligro de una “concretización de lo local”, principalmente en los países menos adelantados. Graziano da Silva (2002) destaca cuatro diferencias fundamentales en los impactos de la globalización en los países del MERCOSUR en comparación con los países desarrollados: a) el surgimiento de nuevas formas de gobierno; b) problemas relacionados con la organización social; c) problemas de calidad de vida, y d) el lugar que esos países (y sus sectores agrícolas) ocupan en la nueva división internacional del trabajo. En los países desarrollados la agricultura es un sector menos importante desde el punto de vista económico, en términos de producción, empleo y generación de ingresos. Además, la participación de los países desarrollados en los mercados agrícolas internacionales es resultado del excedente de productos y de la importación de alimentos específicos regulados por acuerdos bilaterales, con precios y cantidades que generalmente se establecen mediante negociaciones.

En el caso de los países del MERCOSUR, la agricultura todavía tiene una elevada importancia económica, tanto en términos de creación de empleos como de producción de alimentos. Entrega una significativa proporción de los ingresos y réditos que estos países necesitan para pagar sus importaciones, las que han aumentado considerablemente como resultado de la globalización. Por lo tanto, el acceso a los mercados agrícolas internacionales se está volviendo cada más importante para los países que exportan una parte significativa de sus productos (como los países que crearon el Grupo Cairns) y, asimismo, para los países que siempre han dependido de la importación de productos agrícolas básicos para el suministro interno y/o control interno de los precios, como en el caso de Brasil y Argentina. Además, dadas las presiones originadas por Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), los países del MERCOSUR se vieron obligados, en la década de los noventa, a abrir sus mercados a los productos agrícolas básicos importados con el fin de evitar las represalias de los países desarrollados que no deseaban que se vieran afectadas sus exportaciones agrícolas y no agrícolas.

Espacio y desarrollo

Las causas de las diferencias entre los sectores agropecuarios en los países de América Latina en general, y en los países del MERCOSUR en particular, se remontan al período anterior a las políticas de ajuste y reforma estructural implementadas en la última mitad de la década de los años ochenta, pero se intensificaron con el advenimiento de esas reformas y con los cambios institucionales específicos para el sector. Un elemento central en estos cambios fue el retiro del Estado y el intento de reemplazar las políticas e instituciones gubernamentales con mecanismos de mercado, un proceso que tuvo efectos en prácticamente todos los aspectos claves del sector, como la distribución del crédito, los servicios de apoyo para los productores, las políticas de precios y la distribución de la tierra. De acuerdo con David, Morales y Rodríguez (2001), los cambios productivos y sociales que se intensificaron con las reformas están relacionados con procesos que incluyen el cambio tecnológico y su impacto en las ganancias, una mayor competencia del extranjero, reducción de la cantidad de tierra cultivada, cambios en la estructura productiva, caída en el empleo y mayor concentración de la tierra y de los ingresos, todo lo cual se inició hace más de dos décadas. Más adelante entregamos un breve resumen de las tendencias importantes en el sector agropecuario de los países del MERCOSUR.

Reestructuración productiva y productividad laboral

El sector agropecuario de América Latina creció en general a un ritmo cercano al 2,6 por ciento durante los años noventa. En los países del MERCOSUR, la tasa superó con creces este promedio (véase Cuadro 2), con un crecimiento de la agricultura particularmente marcado en Argentina, Chile y Uruguay, que excedió del 4 por ciento anual. México, otro importante país agrícola en América Latina, creció sólo un 1,3 por ciento anual en el mismo período, debido a su adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

Al observar los resultados individuales de los países en las categorías de productos básicos más importantes, Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay mostraron el mayor crecimiento en semillas oleaginosas, debido a la expansión en la producción de soya. En frutas y hortalizas, México, Chile, Argentina y Brasil representaron la mayor parte de la expansión en América Latina. En silvicultura, el mayor progreso se produjo en Chile, Argentina y Uruguay. La ganadería también mostró un marcado crecimiento, con una expansión significativa en el uso de la tierra para este propósito en Brasil y Chile. El crecimiento fue principalmente resultado de la introducción de importantes cambios tecnológicos (David, Morales y Rodrigues, 2001).

CUADRO 2
Países latinoamericanos seleccionados: Crecimiento en agricultura, silvicultura, caza y pesca, 1970-1998

Fuente: Unidad de Desarrollo Agrícola de CEPAL (en David, Morales y Rodrigues, 2001).

La tendencia a la baja en los precios internacionales de algunos productos - en especial de aquellos que tradicionalmente han sido parte del mercado latinoamericano, como trigo, café, azúcar y algodón - tuvo un impacto negativo en muchos países exportadores y fue responsable de los pobres resultados de los productores de granjas familiares. Por esa razón, las categorías de productos básicos que mostraron el mayor crecimiento en la región durante la década de los noventa correspondieron directamente a productores capitalizados y más modernos, en tanto que los cultivos en manos de pequeños agricultores mostraron estancamiento o bien reducción en términos de cantidad de superficie plantada. David, Morales y Rodrigues (2001) sostienen que esto explica la fuerte caída en el número de granjas pequeñas durante los últimos diez o veinte años, como se ha determinado en recientes estudios de los censos agrícolas en Brasil, Chile y Uruguay, y en estudios de los sectores rurales en Argentina, Bolivia, Colombia y México. Esta tendencia se intensificó durante los años noventa.

Entre 1990 y 1998, la producción agrícola por persona económicamente activa en el sector aumentó en aproximadamente un 20 por ciento en términos reales en América Latina en su conjunto, y creció de 2 002 a 2 393 dólares de EE.UU. (en dólares estadounidenses de 1990). Esto equivale a un crecimiento anual promedio de aproximadamente 2,6 por ciento, muy por sobre la tasa de 0,5 por ciento anual lograda por los demás sectores, lo que demuestra que la productividad en las labores agrícolas aumentó mucho más que en otras actividades. Los mayores incrementos en este parámetro se produjeron en Argentina, Brasil y Chile (David, Morales y Rodrigues, 2001).

Durante los años noventa, los países del MERCOSUR tendieron a especializarse en aquellos productos que tenían una creciente demanda mundial. En Paraguay, las semillas oleaginosas, por las que la demanda mundial ha estado aumentando a un ritmo constante, comprenden el 49 por ciento de las exportaciones agrícolas y el 44 por ciento del total de las exportaciones. Las exportaciones de algodón se han reducido debido a la menor demanda de fibras vegetales a nivel mundial durante los años noventa. En Uruguay, la producción se vio afectada por la caída en la demanda mundial de dos importantes exportaciones, carne de vacuno y cereales. Bolivia y Brasil se recuperaron durante los años noventa debido a su capacidad para especializarse en la exportación de semillas oleaginosas. Chile ha mantenido su sólida posición en la producción de frutas y hortalizas, que son de gran demanda en el mercado internacional, aunque Chile depende enormemente de fuentes extranjeras en lo que respecta a cereales, semillas oleaginosas y carne de vacuno. Argentina registró los peores resultados entre los países del MERCOSUR ampliado durante el período, debido a su posición ambigua en el mercado hortícola: por una parte, Argentina es un gran exportador de frutas de clima templado, cítricos y jugos de frutas; por otra parte, ha habido recientemente un marcado aumento de las importaciones de determinadas hortalizas y de frutos tropicales (en particular preparados o congelados). También ha contribuido a los magros resultados de Argentina su dependencia de las aves de corral importadas, una de las categorías del sector agropecuario que mostró el mayor incremento de la demanda mundial durante los años noventa, en tanto que su posición como exportador de harinas y tortas de semillas oleaginosas evita que el indicador pase a ser negativo. Un efecto adicional de las reformas fue la reducción de los precios de los insumos agrícolas, lo que derivó en un enorme incremento del nivel de las importaciones de los insumos químicos, tales como pesticidas, herbicidas y fertilizantes (David, Morales y Rodrigues, 2001).

Como consecuencia de estas tendencias, la población económicamente activa (PEA) a nivel rural ha aumentado mucho más lentamente que la PEA a nivel urbano. Sin embargo, como se puede apreciar en el Cuadro 3, las cifras de la PEA a nivel rural varían ampliamente entre los países. En Brasil, por ejemplo, la PEA a nivel rural casi se ha nivelado desde los años ochenta, en tanto que Argentina y Uruguay mostraron una reducción de la PEA a nivel rural en términos absolutos en la última década. En los demás países del MERCOSUR ampliado (Bolivia, Chile y Paraguay), la PEA a nivel rural ha aumentado.

No obstante, existen marcadas diferencias entre la estabilización de la PEA a nivel rural en el período comprendido entre 1980 y 2000, y la PEA agrícola en los países del MERCOSUR, la que disminuyó de 19,6 a 15,6 millones de personas entre los años 1980 y 2000, lo que significa que el número de personas dedicadas a la agricultura se redujo en 2 millones por década (véase Cuadro 4). Hay grandes diferencias entre los países del MERCOSUR en este aspecto. En Brasil, la PEA agrícola tuvo una fuerte reducción; en Argentina y Uruguay también hubo una pequeña reducción, en tanto que en los demás países la PEA aumentó. Esto parece ser resultado de cambios en las condiciones productivas y en los patrones de consumo de los productos agrícolas y, asimismo, del crecimiento en varios servicios y actividades en el ámbito rural que no tienen relación con la agricultura, como el turismo y la construcción.

CUADRO 3
Países seleccionados en América Latina y el Caribe: PEA a nivel rural por país, 1980-2000

Fuente: Estimaciones y proyecciones de CELADE (en David, Morales y Rodrígues, 2001).

CUADRO 4
Países del MERCOSUR: número estimado de PEA agrícola, 1980-2000

Fuente: FAO, Base de datos FAOSTAT, Roma, sobre la base de encuestas familiares y censos (en David, Morales y Rodrígues, 2001).

Aproximadamente el 29 por ciento de la PEA a nivel rural en Brasil desarrollaba actividades no agrícolas. Los sectores más importantes de las actividades no agrícolas son los servicios a los consumidores, la industria, el comercio, los servicios sociales y la industria de la construcción. Desde los años ochenta, ha estado aumentando rápidamente el número de estos trabajadores rurales no agrícolas, quienes se han convertido en residentes mayoritarios en algunos estados, entre los que se incluye Sao Paulo, Río de Janeiro y Río Grande do Norte (Graziano da Silva y Del Grossi, 2001).

Neiman y Bardomás (2001), al analizar los cambios en el suministro y demanda de empleo rural agrícola en Argentina, sostienen que el proceso de modernización de la producción agrícola ha influido en la estructura, ubicación y distribución de la fuerza laboral contratada en el sector agropecuario. La modernización de la agricultura también ha sido responsable en parte de la creación de empleos no agrícolas en el ámbito rural, aunque de manera ligada a cambios más amplios en las zonas rurales en general.

De acuerdo con los últimos dos censos de población realizados en Argentina, la fuerza de trabajo total en el sector agropecuario aumentó en aproximadamente un 13 por ciento entre 1980 y 1991, es decir, de 1,21 millones a 1,37 millones de personas. Durante el mismo período, la PEA en todo el país aumentó en aproximadamente un 20 por ciento, y la población rural se redujo, de un 17 por ciento de la población total en 1980, a un 12 por ciento en 1991. A pesar del incremento absoluto en el empleo agrícola, su participación en el total de la PEA continúa manteniendo la histórica tendencia a la baja, aunque en este período el descenso es menos marcado: de 12 por ciento a 11 por ciento del empleo total de la nación.

Neiman y Bardomás (2001) explican el cambio en la PEA por el aumento del número de trabajadores agrícolas que viven en zonas urbanas, quienes tienen el 85 por ciento de los aproximadamente 165 000 nuevos empleos creados entre 1980 y 1991, lo que aumenta la fuerza de trabajo agrícola urbana de 21 por ciento a 29 por ciento de la contratación total del sector. A la vez, el número de la PEA agrícola que vive en zonas rurales se mantiene virtualmente sin cambios. Durante el mismo período, el número de trabajadores contratados en actividades no agrícolas que vivían en zonas rurales se mantuvo virtualmente inalterado, tanto en términos absolutos como en cuanto a participación en el total de trabajadores que viven en zonas rurales.

De acuerdo con Piñeiro (2001), en Uruguay la PEA del sector agropecuario constituye sólo el 15 por ciento de la PEA total del país. Dentro de esa cifra, el grupo más grande de personas está dentro de la categoría de trabajadores rurales asalariados, lo que convierte al país en una excepción dentro del MERCOSUR, donde los trabajadores a nivel familiar representan la categoría más grande.^[48]

CUADRO 5
Países seleccionados de América Latina: cambios relativos en la importancia de los trabajadores agrícolas asalariados y los trabajadores independientes, 1990-1997

Fuentes: David, Morales y Rodrigues (2001), Neiman (2001), Piñeiro (2001) y Galeano (1997).

Sobre la base de los datos más recientes disponibles, la población rural en Uruguay ha disminuido de manera significativa (de 17 por ciento en 1975 a 13 por ciento en 1985), y se está reubicando dentro del entorno rural. Muchas personas se están trasladando a los departamentos que limitan con Argentina y Brasil, motivadas por las diferencias en el costo de vida y por las oportunidades de empleo. Los departamentos en el centro del país, con amplia producción agropecuaria, están perdiendo población. Cuatro factores constituyen la razón de la intensa migración rural-urbana en ciertos departamentos: i) expulsión de los productores a nivel familiar y sus trabajadores; ii) mejoras en el transporte; iii) concentración de la base productiva, dado que las nuevas categorías de exportaciones son producidas por sólo unos pocos cientos de productores; y iv) cambios técnicos que redujeron la demanda de trabajadores permanentes y aumentaron la demanda de trabajadores temporeros (Piñeiro, 2001).

La tendencia hacia una reducción de la demanda de mano de obra en el sector agropecuario en América Latina en general y en los países del MERCOSUR en particular, como se resume en el Cuadro 5, está directamente ligada a la producción y a los cambios tecnológicos que han tenido lugar en la región. Los crecientes aumentos de la productividad laboral, por ejemplo, junto con la relativa estabilidad de la frontera agrícola han dado lugar a una reducción del empleo. De acuerdo con David, Morales y Rodrigues (2001), la expansión de la ganadería y la silvicultura, que no requieren mucha mano de obra, significó una reducción en la creación de puestos de trabajo, en tanto que otras categorías en expansión (por ejemplo, fruticultura, horticultura y avicultura) están empleando cada vez más la agricultura contractual, que se basa en un mayor capital y que también reduce el empleo.

Entre las consecuencias de los cambios estructurales que se han producido en el sector agropecuario, incluida una mayor diferenciación en las condiciones de producción entre los pequeños y grandes productores y la reducción del número de puestos de trabajo, algunos de los resultados más adversos han sido el aumento de la pobreza y la desigualdad en el mundo rural. De acuerdo con diversas fuentes recopiladas por David, Morales y Rodrigues (2001), aproximadamente el 66 por ciento de los pobres que viven en los sectores rurales - 47 millones de personas - corresponde a pequeños productores, el 30 por ciento a pobladores rurales sin tierra, el 4 por ciento restante, a grupos indígenas y otros. De los pequeños productores, al menos el 40 por ciento son agricultores en pequeña escala, sin o con muy poco acceso a créditos, asistencia técnica o servicios de ayuda agrícola, y poca capacidad para comprar tierra. La persistencia de la pobreza en las zonas urbanas a pesar de los programas diseñados específicamente para combatirla, refuerza la sospecha de que todos los programas similares destinados a combatir la pobreza rural - incluidos aquellos diseñados para fomentar el desarrollo productivo - serán igualmente inapropiados o estarán mal orientados si no se abordan los problemas específicos, como tierra, crédito, capital y servicios de ayuda.

Estructura de las granjas agrícolas en los países del MERCOSUR

Neiman, Sánchez y Berger (2001) recopilaron datos de los censos agrícolas de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay realizados, en todos los casos, cuando el MERCOSUR se encontraba en su etapa inicial (Argentina, 1988; Brasil, 1996; Paraguay, 1991 y Uruguay, 1994). Sobre la base de estos censos, los países del MERCOSUR tienen más de 6,5 millones de establecimientos dedicados a la producción agrícola, de los cuales la mitad ocupa menos de 10 hectáreas de terreno, en tanto que casi el 90 por ciento tiene menos de 100 hectáreas del total de tierras declaradas (Cuadro 6). Estas cifras están dominadas por Brasil, dado que casi el 85 por ciento de todas las explotaciones agrícolas del MERCOSUR están ubicadas en Brasil, donde se encuentra un porcentaje aún mayor de las granjas pequeñas. Sin embargo, de las explotaciones de más de 10 000 hectáreas, más de la mitad son argentinas. Las características de Paraguay son similares a las de Brasil, en tanto que la estructura agrícola de Uruguay es más parecida a la de Argentina.

El sector agropecuario en el MERCOSUR emplea a más de 23 millones de personas, entre las que se incluyen trabajadores a nivel familiar y trabajadores asalariados permanentes en establecimientos agrícolas. Dada la existencia de aproximadamente 6,5 millones unidades productivas, hay en promedio 3,5 personas por establecimiento, sin contar a los trabajadores temporeros. Argentina y Uruguay muestran un patrón de empleo más amplio, dado que sus establecimientos dan trabajo permanente en promedio a aproximadamente 2,5 personas; en contraste, los establecimientos brasileños y paraguayos emplean sólo a un solo trabajador permanente más por establecimiento.

CUADRO 6
Distribución de granjas por tamaño y por país

En Argentina, hay 42 864 granjas adicionales sin deslindes definidos.
Según el censo agrícola de Paraguay, hay 7 962 productores sin tierra.

Fuente: Neiman, Sánchez y Berger (2001).

La estructura laboral de las granjas del MERCOSUR está dominada por trabajadores a nivel familiar que conforman casi el 85 por ciento de la fuerza de trabajo contratada en forma permanente. Las diferencias entre países son enormes: desde el extremo alto en Paraguay, donde el 92 por ciento de los trabajadores agrícolas campesinos son trabajadores a nivel familiar, hasta el extremo bajo de aproximadamente 50 por ciento en el caso de Uruguay. El número promedio de trabajadores a nivel familiar por granja en Brasil y Paraguay es aproximadamente 3, el doble del número de cada uno de los otros dos países. Una constante en los sistemas agrícolas de los cuatro países con respecto a este indicador es que la mayor presencia de trabajadores a nivel familiar se encuentra en granjas que tienen entre 10 y 100 hectáreas (con diferencias similares en este estrato entre los países y entre los respectivos promedios nacionales). Por país, el peso relativo de trabajadores remunerados permanentes es mayor en Argentina y Uruguay; comprenden al menos un tercio del total de la fuerza laboral. En los otros dos países, la relación entre trabajadores asalariados permanentes y la fuerza de trabajo total es aproximadamente de 1 a 5. De manera similar, Uruguay y Argentina muestran el promedio más alto de trabajadores asalariados por granja, con aproximadamente uno por unidad, en tanto que en Brasil y Paraguay el promedio es de un trabajador asalariado por cada tres granjas.

De acuerdo con Neiman, Sánchez y Berger (2001), el número de trabajadores asalariados permanentes aumenta en la medida en que se incrementa el tamaño de las parcelas, al contrario de lo que ocurre con el trabajo a nivel familiar. Esto llama particularmente la atención en las granjas grandes de Brasil y Uruguay, donde las granjas con más de 10 000 hectáreas contratan a alrededor de 45 trabajadores asalariados permanentes por empresa. En todos los países, las granjas con una superficie mayor a 1 000 hectáreas contratan aproximadamente a 3 trabajadores asalariados por granja como mínimo. Las granjas dentro de las categorías más pequeñas no contratan en promedio a más de una persona.

El trabajo a nivel familiar en la agricultura varía en relación con los diversos contextos productivos y socio-ocupacionales de la región. El número de trabajadores a nivel familiar empleados en Brasil y Paraguay corresponde (como en la región en total) a la representación general de esos trabajadores en la fuerza laboral. En Argentina y Brasil, sin embargo, el trabajo a nivel familiar se concentra en las unidades más grandes (entre 10 a 1 000 hectáreas). Los trabajadores asalariados permanentes conforman sólo el 10 por ciento de la fuerza laboral estable en la región, aunque es probable que esta cifra estimada sea baja, dada la información insuficiente debido a situaciones de contratación irregular y las dificultades para realizar el censo. Argentina y Uruguay tienen las mayores cifras en esta categoría, las que llegan a un 40 por ciento del total de la fuerza laboral permanente, en tanto que en Brasil y Paraguay son los establecimientos más grandes los que emplean a un número significativamente mayor de trabajadores asalariados por establecimiento (Neiman, Sánchez y Berger, 2001).

En Paraguay, el sector agropecuario estancado y atrasado que predominaba hasta los años sesenta fue seguido de una estructura agraria marcada por el predominio de empresas agrícolas centradas en una modernización conservadora y basadas en un orden autoritario. La crisis del modelo exportador agrícola que se inició en los años noventa continúa hoy extendiéndose y expandiéndose, adoptando nuevas formas dentro de un nuevo contexto democrático. Dado que la agricultura es el sector productivo más importante de Paraguay, la crisis se extiende al resto de la economía. De acuerdo con el censo de 1991, la mitad del total de familias rurales participaba principalmente en actividades agropecuarias y el 75 por ciento tenía acceso a parcelas familiares, casi todas de menos de 20 hectáreas. El 40 por ciento de las 307 000 granjas con menos de 5 hectáreas controlaban menos del 1 por ciento del total de la tierra empadronada. Además, dos tercios de las unidades pequeñas tenían algodón como cultivo comercial y, por lo tanto, sufrieron los efectos de la crisis del algodón (Fogel, 2001).

Por otra parte, las unidades de más de 1 000 hectáreas representaban un 1 por ciento de las granjas, pero el 77 por ciento del total de la tierra objeto del estudio. Estos latifundios dominan la estructura de poder. Fogel sostiene que el tema de la tierra está presente en todos los grupos dominantes dentro de la sociedad paraguaya, desde aquellos que controlan el capital financiero hasta los funcionarios influyentes que poseen tierras y cuyos intereses están ligados a la tierra. Los grandes terratenientes también son actores políticos dominantes. En Paraguay, la concentración de la tierra está en la base de los actuales y potenciales conflictos agrarios.

Antes de los años noventa, la producción agrícola en Paraguay estaba dominada por el algodón (principalmente una actividad campesina) y la soja (producida por explotaciones con un mínimo de 50 hectáreas), que en conjunto representaban el 70 por ciento del total de las exportaciones de 1989 y el 37 por ciento de la producción agrícola. En los años noventa, hubo una fuerte caída en los cultivos tradicionales destinados al mercado interno y al consumo de la población campesina, y un aumento simultáneo de la producción agrícola, principalmente soja. La pobreza rural se expandió y aumentó el número de personas que emigraron a los centros urbanos (Fogel, 2001).

Galeano (1997) sugiere que durante los años ochenta, la diferenciación entre campesinos se hizo más aguda en Paraguay y empezó a influir en la estructura del empleo agrícola. El número de trabajadores independientes se redujo de 63 por ciento en 1982 a 50 por ciento en 1992, en tanto que los trabajadores asalariados, en su mayoría jornaleros, aumentaron de 15 a 24 por ciento. (Los empleados reales constituían menos del 1 por ciento). Hubo una reducción simultánea del número de trabajadores a nivel familiar no asalariados. Todos estos fenómenos se originaron por la expansión de la modernización agrícola, con su correspondiente efecto de exclusión, reforzado por el acceso extremadamente limitado a nuevas tierras para un sector campesino cada vez más desarraigado.

Este aumento de los trabajadores asalariados en los últimos años tiene dos características que llaman la atención, según señaló Galeano. Hay un aumento en la cantidad de trabajo no agrícola remunerado en las zonas de la periferia, en particular para el estrato más desarraigado de campesinos y en situaciones en que la demanda de mano de obra es alta, particularmente en etapas específicas del ciclo productivo. En su mayoría, las actividades no agrícolas remuneradas tienden a tener altos índices de rotación de personal.

Descentralización fiscal

El propósito de esta sección es presentar una perspectiva general de las experiencias en materia de descentralización en América Latina, en particular en los países del MERCOSUR, con énfasis en la descentralización fiscal en los programas de desarrollo rural. Las recientes presiones experimentadas por las provincias argentinas y los estados y municipios brasileños para que reduzcan los gastos ilustran el dilema que enfrentan los actuales programas de descentralización en los países del MERCOSUR. Por una parte, la descentralización estimula la participación política, en particular entre los grupos que están marginados a nivel federal. Por otra parte, no pueden satisfacerse las demandas adicionales de estos grupos debido a los límites impuestos por las políticas de austeridad fiscal vigentes o exigidas por los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional.

Descentralización: ¿Una opción política o económica?

Finot (2001) evalúa los aspectos normativo y económico de dos décadas de políticas de descentralización en América Latina. El aspecto normativo se centra en el cambio del suministro de ciertos bienes públicos desde el nivel nacional al subnacional. El aspecto económico intenta, en cambio, modificar los procesos productivos para aumentar su competitividad económica. Finot identifica la participación democrática de los ciudadanos en la toma de decisiones como la condición básica que debe existir para que la descentralización pueda contribuir a la eficiencia económica. Señala que tan importante como las decisiones que los ciudadanos pueden adoptar en materia de gastos, son aquellas relativas a los aportes que ellos harán para respaldar dicho gasto - un aspecto hasta ahora no incluido en los procesos de descentralización latinoamericanos. Por consiguiente, si bien la descentralización ha contribuido a importantes avances en cuanto a la cobertura de los servicios sociales e incluso en cuanto a participación política, ha creado presiones en el equilibrio fiscal y no ha contribuido a reducir la concentración económica.

Existe consenso en la literatura sobre la sólida relación existente entre la democratización de los países latinoamericanos y el proceso de descentralización implementado en las últimas dos décadas del siglo veinte. Como regla general, los regímenes militares de los años sesenta y setenta estaban fuertemente centralizados. En la medida en que empezaron a recuperarse las libertades civiles, la demanda por descentralización económica se mezcló - y, podría sostenerse, se confundió - con el tema de la participación política. En este aspecto, la descentralización fiscal ganó ímpetu, se convirtió en una meta tanto económica como política, y sirvió para que los ciudadanos tuvieran un mayor control del gasto.

CUADRO 7
Países y nivel de descentralización

Fuente: BID, 1997.

El Cuadro 7 indica el grado de descentralización del gasto gubernamental en los países del MERCOSUR, en comparación con México, que es una república federal bastante descentralizada para los estándares latinoamericanos. Argentina, Brasil y Colombia conforman el trío de países con el más alto nivel de descentralización en América Latina. De acuerdo con el BID (1997), en los últimos 15 años el monto del gasto público administrado por gobiernos locales (municipales o provinciales) en América Latina ha crecido de un 8 por ciento a un 15 por ciento en promedio. En el caso de Brasil, la relación entre los ingresos netos gubernamentales a nivel central y a nivel subnacional (después de las transferencias) varió de 70:30 en 1980 a 58:42 a principios del año 2001 (Villela, 2001). En varios países, sin embargo - en particular en los países más pequeños con menos población, como Paraguay - los recursos continúan estando altamente centralizados en el gobierno federal.

También hay muchas diferencias entre los países del MERCOSUR en los tipos de procesos de descentralización aplicados, en particular en lo que respecta al traspaso de recursos y responsabilidades a los gobiernos del nivel intermedio o a las municipalidades. En pleno proceso de democratización de Brasil que devolvió el poder político a los civiles, la constitución de 1998 aprobó el traspaso de recursos y responsabilidades directamente a las municipalidades. Argentina, por su parte, optó por fortalecer los niveles intermedios de gobierno en las provincias, lo que representaba en realidad una regionalización del país.

Una revisión de la distribución de la responsabilidad por la prestación de servicios públicos en 24 funciones en 18 países, llevada a cabo por el BID (1997), indica que en los países más descentralizados del MERCOSUR (Brasil y Argentina), muchas funciones se comparten entre los distintos niveles de gobierno. Ese es el caso de los servicios sociales, entre los que se incluye la educación primaria y secundaria, la atención de salud, y las viviendas que entrega el poder público. En Paraguay y Uruguay, el nivel subnacional de gobierno da cuenta de una pequeña parte del total del gasto público, y el gobierno central asume la responsabilidad por la mayoría de los servicios. En estos casos, las municipalidades se concentran en las funciones de mantenimiento de calles y vigilancia de mercados, mataderos y cementerios.

Villela (2001) señala que los gobiernos centrales tienden a retener las facultades de toma de decisiones en lo que respecta a la asignación de recursos para los servicios, pero no en lo relativo al suministro de los servicios. En 12 de 18 países latinoamericanos, la asignación de fondos para vivienda y educación primaria es determinada exclusivamente por los gobiernos centrales, en tanto que en 14 países la asignación de fondos para servicios sociales y atención primaria de salud es supervisada por los gobiernos centrales.

Brasil es el único país de América Latina que tiene un impuesto al valor agregado subnacional. Este impuesto representa la principal fuente de ingresos para sus estados, en que el 25 por ciento de las recaudaciones de impuestos pasa a las municipalidades. Las dificultades se presentan en los estados individuales que tienen la responsabilidad básica de regular este impuesto; entre estas dificultades están los altos gastos de cumplimiento y la tendencia a estimular los “conflictos fiscales” (competencia de impuestos) entre los estados cuando intentan atraer inversionistas. Estos problemas son muy importantes para el sistema, pero, no obstante, este impuesto ha sido el mecanismo para convertir a Brasil en uno de los países más descentralizados del mundo. De acuerdo con Villela, todos los demás países latinoamericanos tienen problemas para financiar los niveles intermedios de gobierno. Las provincias argentinas, los departamentos colombianos y los estados mexicanos dependen de manera extrema de los traspasos del gobierno central.

En un documento presentado como trabajo de base para la Estrategia de Desarrollo Subnacional del BID, Bird (2000) enfatiza que las finanzas subnacionales y las relaciones fiscales intergubernamentales son una preocupación mayor en Brasil y Argentina y que se están haciendo cada vez más importantes en otros países más grandes. La descentralización está también siendo considerada por países más pequeños como Paraguay, Uruguay, Ecuador y Guatemala. Bird (2000) destaca el ejemplo de Argentina, donde el gobierno nacional tiene un rol preponderante en la determinación de las tasas y bases de los impuestos, en el cálculo y recaudación de los mismos. Si bien se acumula el producto de los mismos para las provincias, dichos impuestos deben ser considerados como impuestos del gobierno central que se asignan a las provincias mediante transferencias. Una interpretación de este tipo es particularmente plausible, porque existe poca conexión entre el monto transferido y el monto recaudado localmente.

Magrassi (2000) analizó las necesidades de inversión subnacionales de los países latinoamericanos y la respuesta dentro de los mercados financieros. Determinó que la necesidad de capital de inversión local está aumentando en todos los países latinoamericanos, y que varios de ellos están intentando aumentar la toma de préstamos a nivel subnacional, con el fin de expandir y diversificar los recursos comunes disponibles para financiar la inversión en infraestructura. Entre las fuentes de crédito públicas y privadas que cita se encuentran bancos públicos, fondos de desarrollo municipal, bancos comerciales (a menudo a través de intermediarios financieros públicos secundarios) y mercados de capital. Los marcados contrastes entre los sistemas constitucionales y jurídicos de los países latinoamericanos y, asimismo, las distintas características de los mercados de crédito a nivel nacional, determinan las diferencias entre la demanda y la oferta de préstamos a nivel subnacional en cada país.

Para visualizar esta variabilidad, Magrassi (2000) presenta un índice de nivel de autonomía de toma de préstamos a nivel subnacional, desarrollado para 18 países latinoamericanos en relación con el citado informe del BID dedicado a los temas de descentralización. El espectro comprende grados más altos de autonomía en los Estados federados grandes (Brasil y Argentina) y en algunos Estados unitarios (como Colombia y Ecuador). Magrassi sostiene que la mayor autonomía para la toma de préstamos a nivel subnacional en estos países se deriva de la posibilidad de contraer deudas sin la autorización del gobierno central, de la disponibilidad de fondos futuros de impuestos compartidos, y de la posibilidad de constituirlos en prenda para garantizar la deuda. Otros países establecen límites para la adopción de decisiones de financiamiento de deudas a nivel subnacional (como en el caso de Bolivia), o sencillamente no permiten la toma de prestamos a nivel subnacional (como sucede en Chile).

Magrassi (2000) reconoce a México, Brasil y Argentina como países que tienen mercados financieros con un desarrollo suficiente para establecer estrategias destinadas a aumentar la toma de préstamos a nivel subnacional. Cada uno de estos países tenía casi 30 por ciento del total de la emisión de deudas públicas y privadas en América Latina en 1996. También señala la infraestructura legal y reguladora más desarrollada de los mercados nacionales en Brasil, Chile, Argentina, Colombia y Uruguay, donde existen agencias de clasificación independientes a nivel local que pueden realizar evaluaciones de riesgo respecto de las deudas gubernamentales y privadas.

El documento de estrategia de desarrollo subnacional del BID (2000) trata las diversas y a veces divergentes motivaciones para promover la descentralización. Entre estas se incluyen la descentralización como mecanismo para realizar una mejor asignación y un mejor uso de los recursos públicos (logrando una mejor concordancia entre los productos y servicios ofrecidos por el gobierno y las preferencias de la población), promover el compromiso de la comunidad y lograr que esta tenga el dominio de los programas de desarrollo local, fomentar una mayor responsabilidad y una mejor gestión pública a nivel local, y considerar las necesidades y preferencias de las distintas regiones de cada país. Los detractores a menudo señalan que la autonomía local para la toma de decisiones no garantiza por sí misma el mejoramiento de los servicios públicos y puede de hecho incluso empeorarlos si la élite política local controla el proceso de toma de decisiones o si la distribución de los recursos no mantiene el equilibrio de la capacidad de entrega entre las jurisdicciones subnacionales. Estos problemas dan argumentos a los defensores de la centralización, normalmente aquellos preocupados de la estabilidad macroeconómica y de la disciplina fiscal, y a menudo localizados en los ministerios de hacienda.

El Banco Mundial (1995) señala otras dificultades. La descentralización puede fracasar si no está acompañada de facultades suficientes en materia tributaria o de transferencias del gobierno central. Si bien en el largo plazo la descentralización puede aumentar la eficacia del gasto público, los costos iniciales de puesta en marcha para solventar el personal profesional adicional, las edificaciones y equipos, pueden ser considerables. Además, aun cuando las subvenciones en bloques entregadas sin condiciones mejoran la flexibilidad de la toma de decisión a nivel local, también facilitan el control de los fondos por parte de las elites locales. Las concesiones de bloque pueden eliminar los inventivos para que los gobiernos locales obtengan sus propios recursos.

El BID (2000) toma nota de los distintos tipos de gobiernos subnacionales. El Cuadro 8 muestra que la población promedio de 7 155 municipios del MERCOSUR es superior a 30 000, en comparación con la población promedio de 12 000 en los municipios de la Unión Europea. Por lo tanto, si bien la mayoría de los municipios del MERCOSUR son pequeños, otros son relativamente grandes comparados con los países de la Unión Europea. Por ende, en promedio un municipio latinoamericano debe proporcionar servicios a un triple de población que su contraparte en Europa.

El fenómeno de los desequilibrios regionales se analiza en el citado documento del BID (2000). Las “economías de aglomeración” que se generan por la concentración de la actividad económica en las ciudades favorecen la productividad, pero también ejercen presión sobre la infraestructura y el medio ambiente, problemas cuya solución requiere grandes inversiones. En las zonas rurales, no sólo hay menos personas que trabajen, sino que la concentración de las actividades productivas (que se limitan en general a unas pocas actividades de extracción o están basadas en los recursos naturales) dificulta la diversificación y hace que las economías locales sean vulnerables a las fluctuaciones del mercado. Los desequilibrios regionales existentes consumen el potencial local para la expansión económica, crean tensiones sociales y de migración entre las regiones, fomentan la distribución desigual de la riqueza, y hacen que se perpetúen las desigualdades entre las regiones. Estos desequilibrios regionales se pueden apreciar en la brecha existente entre los recursos y las capacidades de los gobiernos subnacionales en las regiones ricas versus las regiones pobres. Las enormes diferencias de tamaño entre los gobiernos subnacionales se reflejan en su capacidad institucional. Mientras algunos municipios grandes tienen capacidades institucionales mayores que las de muchos países pequeños, con capacidad financiera y administración financiera acordes, a veces los municipios pequeños ni siquiera tienen un personal permanente.

CUADRO 8
Población y municipios en países seleccionados

Fuente: Datos básicos del BID (2000).

Programas de desarrollo rural

Parker (1995) enfatiza que la descentralización es un proceso de múltiples dimensiones que avanza con éxitos y reveses. Las iniciativas de descentralización están, por lo tanto, supeditadas a un continuo proceso de modificación que refleja los cambios en las condiciones sociales, políticas y económicas. Luego de revisar una amplia serie de experiencias con proyectos de desarrollo rural descentralizado, Parker reconoce la imposibilidad de diseñar una estrategia única para la descentralización. Destaca, en cambio, la importancia de los elementos normativos, fiscales e institucionales del proceso de descentralización para distintas estrategias de desarrollo rural.

Van Zyl et al. (1995) subrayan la importancia fundamental de la participación de la comunidad y de delegar la facultad de tomar decisiones a los niveles inferiores de gobierno y otras instituciones. Destacan tres sucesos recientes que distinguen los actuales procesos de descentralización de anteriores intentos. El primero es el establecimiento y/o la extensión de las instituciones democráticas en muchos países, incluido el reemplazo de los regímenes militares por gobiernos civiles elegidos, y el hecho de que muchos funcionarios de gobierno/ alcaldes y concejales ya no son nombrados sino elegidos. El segundo es el tardío reconocimiento de la importancia de proporcionar recursos financieros a las instituciones descentralizadas, con el fin de facilitar el ejercicio de sus facultades y el cumplimiento de sus responsabilidades, dado que la falta de esos recursos condenó al fracaso a muchas campañas de descentralización anteriores. El tercero es que la participación en la descentralización se amplía a una mayor variedad de instituciones, lo que contempla la privatización de algunos servicios, la inclusión de las ONG y de las organizaciones comunitarias en el suministro de servicios, y una mejor focalización en los grupos vulnerables.

Brasil es una de las federaciones más descentralizadas del mundo luego de la adopción de la Constitución de 1988, que aclaró los respectivos roles de los diferentes niveles de gobierno. Las funciones meramente locales se han asignado exclusivamente al nivel municipal. Entre estas se incluyen la educación, la atención de salud preventiva y el transporte interno de la ciudad. La responsabilidad de los servicios públicos que tienen alcance nacional, como la defensa y las relaciones exteriores, continúa siendo exclusivamente una función federal. La responsabilidad respecto de las demás funciones se comparte entre la administración federal y la estatal, de modo que el gobierno federal dicta las normas y los estados son responsables del suministro de los servicios.

Van Zyl et al. (1995) señalan la discrepancia a menudo considerable entre la asignación de facto y la asignación de jure, junto con la persistente participación directa del gobierno federal en funciones exclusivamente locales. Sin embargo, sostienen que en relación con la responsabilidad de los programas de desarrollo en particular, la descentralización (si se maneja correctamente) tiene el potencial para superar los problemas financieros y administrativos asociados a la excesiva centralización de la implementación del proyecto, lo que ha sido identificado como una importante limitación en intervenciones anteriores en el noreste. La descentralización permite a las comunidades locales desempeñar un rol más activo en la elección e implementación del proyecto.

Los Proyectos de Desarrollo Rural en el Noreste de Brasil del Banco Mundial, que se reformularon en 1993, se centraron en pequeñas inversiones en subproyectos adaptados en función del cliente e implementados por las mismas comunidades, con administración descentralizada del proyecto a nivel de estado y local, mayor transparencia en la toma de decisiones y rendición de cuentas por la ejecución del proyecto. Su implementación entregó cinco lecciones importantes:

1) La descentralización de la toma de decisiones en materia fiscal y de inversiones, mediante el traspaso de esta facultad del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales, tiende a dar por resultado una administración más eficiente del proyecto.

2) La descentralización de las decisiones en materia de asignación de recursos e inversiones, mediante su traspaso a las municipalidades y comunidades rurales, debe estar acompañada de un sistema de control claramente definido y bien informado, de modo de impedir el uso indebido de los fondos.

3) La participación en el financiamiento de subproyectos genera un sentido de propiedad y una disposición para compartir la responsabilidad por el funcionamiento y mantenimiento futuro de las inversiones del proyecto.

4) La participación del beneficiario en la elección, ejecución, supervisión y en el financiamiento de las inversiones del proyecto garantiza que las inversiones respondan a una genuina necesidad, generen ahorro de costos y aumenten la responsabilización a nivel local.

5) La sostenibilidad de las inversiones del proyecto tiene mayor potencial cuando las municipalidades y comunidades contribuyen al financiamiento del subproyecto mediante un acuerdo de costos compartidos y cuando hay mayor participación del beneficiario (Banco Mundial, 1994).

Consideraciones finales

El nuevo enfoque hacia el desarrollo sostenible tiene el innegable mérito de superar las arcaicas dicotomías urbano/rural y agrícola/no agrícola. Como se sabe, las actividades agrícolas han sido profundamente transformadas por las actividades no agrícolas. El espacio rural ya no es un espacio definido por su particular relación con la tierra - y, en términos más amplios, con la naturaleza y el medio ambiente - sino que está profundamente ligado al espacio urbano contiguo.

No obstante, el enfoque del desarrollo local presupone un mínimo de organización social que permita a los distintos actores sociales operar como auténticos protagonistas del cambio de los espacios que habitan. Por lo tanto, el desarrollo local sostenible debe también entenderse como desarrollo en materia de políticas, en el sentido de que permita una mayor y mejor representación de los diversos actores sociales. Al hablar de estos actores, no se trata solamente de los productores agrícolas, independientemente de lo variado que pueda ser ese grupo. También se deben incluir a quienes habitan el entorno rural o a aquellos de las zonas urbanas que simplemente mantienen un punto de referencia idílico para una nueva relación con la naturaleza.

Las crecientes exigencias e inquietudes relacionadas con la administración y conservación de los recursos naturales son otros componentes importantes en el fortalecimiento del espacio rural. También en este aspecto, la organización de los actores sociales puede dar el impulso para la participación e implementación de planes de desarrollo local orientados a sus intereses. Continúa habiendo muchas restricciones sobre las formas de participación y representación, debido a los bajos niveles de movilización y, asimismo, a las dificultades para representar adecuadamente a todos los sectores sociales involucrados. Esto crea sesgos operacionales y organizacionales que tienen su origen en las estructuras institucionales locales y en la facultad de tomar decisiones de los grupos más acomodados.

En el caso del MERCOSUR, si bien las medidas dirigidas exclusivamente al desarrollo agrícola lograron fomentar la modernización en algunas partes de los países miembros, ello no estuvo acompañado de las correspondientes ganancias en términos de desarrollo rural. Una de las principales razones de este fenómeno es que sólo se consideraron importantes las dimensiones tecnológica y económica del proceso de desarrollo rural, en tanto que se relegaron a un segundo plano los cambios en las políticas y en el ámbito social, como la organización de los trabajadores rurales sin tierra y de los pequeños agricultores.

Además, dentro del marco de la globalización, las desigualdades que existen en los países del MERCOSUR tienden a exacerbarse, tanto en términos regionales como en el sector agropecuario, en lo que respecta a la relación entre el sector agropecuario familiar y la agroindustria. Es evidente que la globalización está acelerando la exclusión social de quienes ya están en desventaja y, por consiguiente, está acentuando los desequilibrios que caracterizan la modernización agrícola. Si bien el nuevo enfoque hacia el desarrollo local sostenible permite superar las viejas dicotomías urbano/rural y agrícola/no agrícola, la organización social rural existente puede no ser adecuada para proporcionar a los nuevos actores sociales la oportunidad de participar plenamente en los mecanismos de descentralización.

Los intentos para avanzar en la descentralización fiscal a fin de dar mayor autonomía a los gobiernos regionales y a las municipalidades en los países del MERCOSUR se encuentran con el obstáculo que significan las restricciones cada vez mayores que imponen las leyes federales tendientes a aplicar medidas fiscales más rigurosas, con el pretexto de tener que mantener la responsabilidad fiscal. Estas medidas comprenden la limitación del gasto sobre la base de la capacidad real de recaudar impuestos de los gobiernos locales, más los traspasos recibidos (en particular en los países que han logrado un mayor avance en la descentralización relativa a las políticas, como Argentina y Brasil).

El concepto de que la pobreza rural no es el único impedimento para el desarrollo sostenido en los países en desarrollo está lejos de ser novedoso. La falta de organización social en los países en desarrollo - en especial en las zonas rurales más pobres - se reconoce cada vez más como una importante barrera, en un entorno en que la globalización trae consigo un renovado reconocimiento del valor de los espacios locales como escenarios para la participación política, económica y social.

Finot (2001) argumenta que un enfoque estratégico intensificaría la descentralización política en la entrega de infraestructura y servicios básicos y, tras esto, se construiría la base para el desarrollo local. Esto conllevaría la descentralización operacional de un sistema de suministro que garantice a todos los habitantes un acceso igualitario a una “canasta social” de servicios públicos. No tendría que interferir necesariamente con el hecho de dejar las decisiones políticas en materia productiva a nivel centralizado (o incluso recentralizado) con el objeto de favorecer la competencia económica.

Finot propone reemplazar los actuales sistemas de transferencia con un sistema territorial (basado en decisiones autónomas en cuanto al desarrollo local) y un sistema social (la canasta mínima de servicios). Los gastos deberían ser proporcionales al trabajo relativo de cada comunidad. Aquí, no sólo se consideraría el aporte tributario, sino también los aportes de las personas (a través de sus organizaciones sociales) en términos de trabajo, materiales y dinero para el suministro de bienes públicos.

De la evidencia disponible tras unos 20 años de experiencia en materia de descentralización fiscal en América Latina, Villela (2001) concluye que a pesar del fracaso de la descentralización para reducir la desigualdad regional en cuanto a riqueza, en especial en países grandes como Argentina y Brasil, ha tenido un efecto positivo en términos de equidad territorial y social. Se han incrementado los fondos disponibles para las regiones menos desarrolladas y se ha mejorado la cobertura de servicios básicos, como la atención de salud primaria. Villela cita una mayor eficiencia en la distribución y una mayor cobertura de los servicios (aunque reconoce costos unitarios más altos), y señala que los resultados fueron mejores en el sector salud - donde el gobierno central ha mantenido una mayor responsabilidad en la asignación de fondos - que en otros sectores, como la educación primaria, donde el financiamiento se descentralizó significativamente.

Villela (2001) llama la atención sobre la inseguridad y el desequilibrio en términos macroeconómicos, que pueden amenazar con anular los beneficios de la descentralización, en especial la tendencia a que los gastos aumenten con mayor rapidez que los ingresos locales. Esto puede producir una brecha que tiene que ser cubierta con mayores transferencias del gobierno central o bien un déficit y un alto endeudamiento subnacional. Recientemente se han introducido en varios países leyes sobre responsabilidad fiscal diseñadas para controlar el desequilibrio fiscal, promover la transparencia y restablecer la disciplina fiscal subnacional, aunque no está claro si han logrado crear un pacto intergubernamental sostenible de prudencia fiscal y un entorno propicio para el crecimiento y la democracia. La actual crisis argentina, para citar un ejemplo, da que pensar al respecto.

¿En qué medida ha servido la descentralización para el desarrollo rural de los países del MERCOSUR? Aunque la evaluación inicial del Banco Mundial (1995) de su experiencia con los proyectos descentralizados de desarrollo rural reconoce que se requiere mayor investigación para tener una visión clara de lo que funciona y lo que no funciona, el informe sugiere que ya es posible extraer algunas lecciones importantes de la experiencia acumulada a la fecha. Es fundamental la importancia del diseño apropiado de los tres elementos cruciales - político, fiscal e institucional - y la armonía entre ellos. El diseño apropiado del mecanismo que permite combinar los tres elementos no puede determinarse mediante un modelo fijo, sino que debe ser elaborado por cada país, considerando las tradiciones, la historia, la política, y los factores sociales locales.

Temas de investigación futura

Una primera área de investigación es la creación de capacidad a nivel administrativo local como parte del proceso de descentralización. Se han realizado pocas investigaciones o evaluaciones en relación con el aumento de la capacidad local en recursos humanos, en particular en términos de negociación, manejo de proyectos y presupuestos, y atracción de inversiones privadas. Esta clase de investigación es de particular trascendencia dada la importancia de la descentralización dentro del concepto de desarrollo basado en el aspecto territorial en los países del MERCOSUR.

Una segunda área esencial de investigación es la organización y participación social en la descentralización. De particular interés es la organización independiente o autónoma de los actores sociales emergentes en el escenario rural, donde las actividades no agrícolas y las “nuevas” actividades agrícolas son cada vez más importantes como formas de generar trabajo e ingresos. En este punto, es conveniente destacar las actividades relacionadas con la conservación de los recursos naturales y la posibilidad de realizar una explotación sostenible de los recursos para actividades recreativas y turismo rural.

Un tercer aspecto que merece mayor investigación es la nueva relación entre el sector agropecuario familiar y la agroindustria. ¿Cómo se han alterado las relaciones tradicionales del minifundio y del latifundio en función de los cambios que se han producido en la agronomía latinoamericana durante las últimas dos décadas?

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