Dr. Gustavo Best
Coordinador de Energía FAO
CONVERGENCIAS
USO EFICIENTE DE RECURSOS
Suelo
Agua
Hidrocarburos
Subproductos
CONVERGENCIAS
SOSTENIBILIDAD
energías renovables
bombeo fotovoltaico
electricidad eólica
biocombustibles
secado solar
agricultura orgánica
gestión del suelo
gestión del agua
tratamiento integrado de plagas
biofertilizantes y bioenergía
biodiversidad
reciclaje de insumos
biomasa
CONVERGENCIAS
MEDIO AMBIENTE
reducción de contaminantes
• de agua, tierra aire y “producto”
• de origen energía, fertilizantes
reducción de emisiones
• CO2
• NH3
• NOx
provenientes de energía, campos o animales
productos más sanos
CONVERGENCIAS
SOCIEDAD
mejorar forma de vida
• salud, penuria, educación
• técnicas adaptadas
promover mayor equidad
• urbano/rural
• entre géneros
• optimismo al futuro
DESARROLLO
• nuevos empleos
• sinergia energía/agricultura
Políticas y gestión agrícola
• estrategias, independientes y autosuficiencia
• políticas de uso de suelo
• políticas de tenencia de tierras y producto
• políticas de precios y de garantías
Gestión de Recursos Naturales
agua
tierra
biomasa
 | Políticas de equidad social |
-acceso a insumos | |
-empleo | |
-seguridad | |
-salud | |
-precios | |
-subsidios/mecanismos | |
-financieros |
políticas de investigación
regulación y reglamentación
gestión de recursos naturales
- hidrocarburos
- dendroenergía
- solar
- eólico
- biomasa
gestión de subproductos y residuos
| Políticas de Equidad Social |  | |
| • acceso a la energía | ||
| • cobertura geográfica | ||
| • precios | ||
| • subsidios | ||
| • mecanismos financieros |
Políticas y Gestión Energéticas
estrategias, independencia y autosuficiencia
políticas de energización rural
políticas de exploración, evaluación y explotación de recursos energéticos
políticas de transición energética y substitución
Energización de la Cadena Alimentaria
Convergencias entre políticas energéticas y agrícolas
Coordinador de Energía Dr. Gustavo Best FAO-Roma
La Cadena Alimentarias
Políticas Energéticas
Miguel Angel Trossero
FAO - Departamento de Montes - Roma
Resumen
Conociendo de antemano el papel desempeñado por el uso de la biomasa forestal como fuente de energía en la región y sus múltiples interrelaciones con diferentes disciplinas del área forestal, energética y del medio ambiente, este paper intenta:
explicar el marco conceptual que condujo a la elección de este tema como elemento central de las discusiones de esta reunión conjunta de la Red y Glaers;
analizar las perspectivas de utilización de los biocombustibles en la región teniendo en cuenta las circunstancias actuales por las que atraviesan la mayoría de los países de la región;
evidenciar, por un lado, las posibilidades de valorizar la biomasa resultante de las actividades agrícolas de producción de alimentos mediante la utilización como biocombustibles y, por el otro lado, la posible contribución al mejoramiento de los costos de producción de ambos bienes: biocombustibles y alimentos;
describir la posible contribución de este esquema tecnológica a la distribución de la renta nacional y su impacto a la generación de empleo en áreas rurales
INTRODUCCION
Para iniciar, permítanme realizar una serie de consideraciones generales relacionadas con las diferentes áreas de interés y disciplinas que están involucradas en la utilización combinada de biomasa para la producción de combustibles y alimentos a fin de mostrar algunos puntos de fuerza por la cuales es posible esperar ventajas sustanciales derivadas del uso múltiple e integrado de dicha biomasa y de paso brindar una explicación de los motivos que nos condujeron a al elección de este tema como eje de las discusiones de esta reunión.
CONSIDERACIONES SECTORIALES
A continuación se presentan un numero de consideraciones generales relativas a los sectores agrícola, forestal y económico que están vinculadas directamente con diversos aspectos de la producción, transformación y procesamiento de alimentos dejando como resultado un excedente de biomasa que, en muchos casos, pueden ser utilizados ventajosamente como combustibles para la generación de energía eléctrica, térmica y mecánica
la producción agropecuaria en la región ha crecido y continuara a crecer en el futuro a fin de satisfacer las demandas locales, regionales e internacionales de alimentos y productos diversos siendo cada vez mas productiva y competitiva debido a la introducción continua de nuevas tecnologías y al desarrollo de nuevas practicas de producción
la región es neta exportadora de una serie de una serie de alimentos básicos y diversas materias primas agrícolas tales como: maíz, soja, arroz, azúcar, carne, etc. mientras que por otro lado el consumo de dichos insumos continua creciendo como resultado de un cierto crecimiento económico de los sectores modernos de la sociedad
en el sector forestal enfrenta una situación similar en donde la demanda de diversos productos forestales continua incrementándose para cubrir los requerimientos del mercado regional e internacional
en todas las actividades de producción y transformación de materias primas agrícolas en alimentos (y otros productos industriales como los forestales) existe una gran excedente de biomasa disponible como subproductos, (a veces concentradas y otras veces dispersa) que puede ser aprovechada ventajosamente en la generación de energía
dicha biomasa bien puede ser utilizada como combustible para la generación de energía con tecnologías maduras, confiables y disponibles en los mercados nacionales, regionales e internacionales
en la mayoría de los países de la región se han implementado la liberalización de los mercados internos y se ha promovido la apertura hacia los mercados internacionales con lo cual se ha generado una abierta competencia de precios y productos
en un mercado con demandas crecientes de insumos agrícolas, forestales y energéticos; los precios internacionales de las materias primas agrícolas a lo largo de los últimos 50 anos es decreciente
el sector energía no ha escapado a este proceso de cambio y las grandes empresas públicas están siendo privatizadas mientras el mercado de los insumos energéticos continúa liberalizándose en donde la participación del capital privado tiene un papel cada vez más importante a jugar
el análisis de los precios de la energía a lo largo de los últimos 50 años son crecientes
A partir de dichas consideraciones generales vale la pena señalar los siguientes aspectos de nuestro interés:
en un mercado de productos alimenticios liberalizado, muy competitivo, con precios de materias primas agrícolas decrecientes y precios de la energía crecientes, las ventajas que surjan del aprovechamiento de la biomasa resultante de la producción de alimentos para la producción de combustibles son sin dudas enormes. Estos aspectos podrían contribuir a la reducción de los costos de producción y transformación de alimentos.
los biocombustibles así generados podrían ser utilizados para la generación de la energía necesaria en dichos procesos de producción y los excedentes se podrían volcar al mercado de oferta de combustibles y energía como sea mas conveniente
desde un punto de vista energético, la utilización de dicha biomasa, que en la mayoría de los casos hay que pagar para su eliminación o subutilizada, permitiría contar con una fuente local de combustibles (especialmente importante para aquellos países de la región que son netos importadores de combustibles fósiles) para hacer frente a la demanda creciente de energía y combustibles proveniente del sector industrial, comercial, público y transporte
CONSIDERACIONES DE ORDEN SOCIOECONÓMICO
Existen además otra serie de aspectos socioeconómicos en la región que son interesante de tener en cuenta en este análisis y es conveniente presentar para evaluar las perspectivas de la bioenergía en la región. Ellos son:
las reformas económicas del sector público y privado llevadas a cabo en la ultima década en la región ha beneficiado a sectores muy específicos de la sociedad principalmente localizados en los grandes centros urbanos
las áreas rurales, especialmente aquellas mas remotas no se han beneficiado hasta el momento de dichas reformas adoptadas por los gobiernos de los países de la región, quedando en la mayoría de los casos marginadas de los procesos de cambio, mientras la situación socioeconómico se ha considerablemente agravado como resultado d e los ajustes del sector público y del sector privado (eliminación de subsidios y barreras proteccionistas) dejando una gran masa de desocupados de escaso nivel de capacitación
una serie de documentos técnicos del sector muestran que el uso de biomasa como combustible para la generación de energía permite generar un gran numero de empleos con relativamente bajas inversiones, especialmente en aquellas actividades del sector agrícola y forestal donde hay una gran cantidad de subproductos disponibles para uso energético. Se ha establecido en forma muy genérica que por cada 50 y 100 m3 de madera utilizada como leña, genera un empleo estable y esta capacidad de generación de empleo de la dendroenergia es por lo monos 10 veces mayor que en lo procesos energéticos involucrando fuentes energéticas convencionales
la generación de energía es competitiva con los precios actuales de los combustibles convencionales disponibles en el mercado mediante el uso, como se menciono anteriormente de tecnologías maduras y disponibles. Algunos casos fueron ilustrados en la reunión de la Red realizada en Montevideo, 1995 y en esta reunión tendrán la oportunidad de escuchar los resultados de un estudio muy detallado que realizo la FAO de la producción de energía a partir de leña y bagazo en dos ingenios azucareros de Nicaragua)
A partir de estas consideraciones y las diversas oportunidades que están en estudio y/o realización en los paises de la región, se puede decir que los tiempos están rápidamente madurando como para poder esperar el inicio de un proceso en que se adopten e implementen políticas orientadas a promover el uso de dicha oportunidades
La implementación de dichos esquemas contribuirá sin dudas a una redistribución de la renta energética hacia dichos sectores rurales y periurbanos que permitirá el uso de los subproductos (biomasa sólida, liquida y gaseosa) derivados de las actividades de producción y procesamiento de materias primas alimenticias como biocombustibles para la generación de energía
CONSIDERACIONES DE ORDEN AMBIENTAL
Una creciente atención de los aspectos ambientales y de cambio climático ocupa los mayores foros internacionales y nacionales que, conjuntamente con los aspectos de desarrollo sostenible y pobreza, constituyen los grandes desafíos de la humanidad en los próximos años.
Desde esta perspectiva hay algunas aspectos en los cuales los biocombustibles y la energía derivada presenta una serie de aspectos favorables a nivel local, zonal y global resultante de la conversión de residuos en biocombustibles contribuyendo así a la reducción y/o sustitución de la emisión de CO2.
En el caso en que sea necesario el establecimiento de plantaciones energéticas de tipo forestal o simples cultivos energéticos como en el caso que se presentara de Nicaragua, esto constituye un elemento adicional para absorber cantidades considerables de CO2 de la atmósfera permitiendo el uso de tierras marginales poco productivas.
CONSIDERACIONES DE ORDEN TECNOLÓGICO
Veamos de una forma breve la evolución de los acontecimientos de orden tecnológicos que sucedieron en el área energéticos en los ultimas décadas desde el inicio de las crisis petroleras a mediados de los años 70.
Mirando hacia atrás, con el correr de los años se observan las siguientes fases principales:
una primera fase dedicada a la búsqueda de sustitutos para los combustibles fósiles que condujo a una proliferación de ideas y soluciones tecnológicas de las cuales muchas de ellas no han sido muy exitosas;
una segunda fase que va desde la mitad de los años 80 hasta el inicio de los 90 que coincide con la caída de los precios internacionales del petróleo a niveles increíblemente bajos en donde muchas soluciones tecnológicas con escaso potencial de desarrollo comercial quedan finalmente abandonadas; y
una tercera fase que inicia a partir de los años 90 y que inicia a consolidarse luego de la conferencia de RÍO hasta el presente en donde las cuestiones ambientales y desarrollo son los aspectos dominantes de la política internacional y dentro de este amplio espectro cubierto por dichos aspectos se encuentra la emisión de CO2 como resultado del consumo cada ves mas intensivo de los combustibles fósiles
A este punto se puede concluir que en la utilización de biomasa para la producción integrada de combustibles y alimentos existen sinergias que pueden ser ventajosamente aprovechadas para cubrir las necesidades crecientes de ambos insumos (alimentos y combustibles) vitales para la sociedad actual
Sinembargo quedan una serie de barreras y restricciones que es necesario eliminar para la difusión comercial y aplicación industrial de la bioenergia en donde las relaciones entre eficiencia, inversiones y diferentes niveles de productividades de las diferentes soluciones y paquetes tecnológicos constituyen los mayores desafíos del futuro.
A ello hay que agregar las diversas dificultades que surgirán como resultado de la falta de recursos humanos debidamente capacitados y las inadecuadas infraestructuras públicas y privadas existentes para la aplicación de las múltiples opciones que ofrece la bioenergía; desde la generación combinada de calor y electricidad (CHP) hasta la producción de combustibles líquidos para el transporte mediante el uso ETBE o biodiesel y pasando por diversas opciones intermedias como pueden ser el uso de biocombustibles aglomerados, biogas, etc.
Por último y antes de finalizar quedan preguntarse que va a suceder con el uso de la leña y el carbón vegetal en el sector tradicional tanto residencia como el de pequeñas industrias rurales y caseras?
Estos sectores sufrieron una serie de cambios interesantes en donde sin ninguna duda va a suceder una combinación de los siguientes transformaciones:
La leña y el carbón vegetal continuarán siendo importantes fuentes de energía para el sector residencial y de pequeñas industrias tradicionales que será necesario modernizar mediante el desarrollo de sistemas dendroenergéticos optimizados y sostenibles (SDOS) de los cuales tuvimos la oportunidad de discutir en la reunión de la RED realizada en Tegucigalpa en 1993
La sustitución de leña y carbón vegetal por combustibles fósiles (gas y kerosén) va a continuar a un ritmo creciente marcado por los niveles de desarrollo económico de los países de la región
UWET
UNIFIED WOOD ENERGY TERMINOLOGY, DEFINITIONS, UNITS AND CONVERSION FACTORS
Para terminar, deseo presentar brevemente una terminología armonizada para uso en diversos Organismos Nacionales, Regionales e Internacionales para la obtención, almacenamiento y presentación de informaciones y datos estadísticos relacionados con los aspectos de los biocombustibles y de la energía
Esta iniciativa surge en la FAO luego de un análisis exhaustivo de los diferente bancos de información y datos estadísticos de biocombustibles mediante los estudios regionales de WETT (Wood Energy Today for Tomorrow, La Dendroenergía de Hoy para el Mañana) que nos permitió evidenciar la existencia de una serie de términos confusos, mal definidos que hacían difícil el intercambio de informaciones entre el sector, los diversos sectores y agencias involucradas.
Además, el uso de unidades diferentes para la presentación de datos e informaciones sin la determinación precisa de parámetros de conversión, agrega un elemento adicional de falta de contabilidad a los datos e informaciones estadísticas existentes en los Organismos Internacionales (Naciones Unidas, FAO, IEA) Regionales (Olade, Eurostat, BUN, WRI) y Nacionales
Ing. Carlos Alberto Avalos Ortiz
Guatemala
INTRODUCCION
El presente trabajo tiene como objeto de estudio, el proceso de la desmonopolización y privatización en el sector energía de Guatemala. El mismo cobra importancia en tanto que desde hace algunos años en Guatemala se ha profundizado el ajuste estructural, a propuesta de los organismos financieros internacionales, el cual se ha concretizado en la implantación de metas macroeconómicas, tendientes a reducir el déficit fiscal, la liberación de la economía, la liberación de precios, la eliminación de subsidios y la reforma del Estado, materializada en la desmonopolización y privatización de las empresas estatales.
En el caso del sector energía, el avance de las medidas de ajuste se han hecho sentir en los profundos cambios de la legislación, los cuales han ido desde la derogación de la Ley del Instituto Nacional de Electricidad -INDE-, la formulación de la Ley General de Electricidad, la creación de la Comisión Nacional de Energía y las reformas a la Ley de Compras y Contrataciones del Estado.
Con estos cambios se ha convertido al principal ente regulador del Estado, el INDE, en una empresa más del mercado de la electricidad y se han abierto las puertas al capital nacional e internacional para que puedan operar libremente en el negocio de la generación, transporte, distribución y comercialización de la electricidad. Además, se crea la Comisión Nacional de Electricidad (conformada por «técnicos en la materia»), que se encargará de fijar los nuevos pliegos tarifarios a nivel residencial, mientras que el Mercado Mayorista lo hará a nivel de la generación y el transporte.
Como se ve, con el nuevo esquema institucional se pretende dejar en manos del sector privado el manejo de una variable estratégica como lo es la electricidad, lo cual plantea el inconveniente de que el negocio de la electricidad se manejará según sea los niveles de rentabilidad financiera y no necesariamente en función de las necesidades y posibilidades de la población. Además, el uso de los recursos naturales para la generación de electricidad podría verse afectado si no se aplican estrictamente las medidas de orden ambiental.
El estudio busca pues, señalar los aspectos mas relevantes que en Guatemala se dan con relación a la desmonopolización y privatización en el sector energía, con cierto énfasis en el sub-sector eléctrico, tomando en cuenta que actualmente sólo el 30% de la población tiene acceso a la electricidad, no sólo por sus condiciones socioeconómicas sino por la falta de una política energética que este integrada a una proceso real de desarrollo económico y al hecho de que es sobre este sub-sector donde se aplica la cogeneración.
El estudio se plantea fundamentalmente de tipo documental en cuanto al material relacionado con los cambios de orden legislativo, institucional y de la propia estructura del sector; realizando un análisis estadístico comparativo de una serie de variables como la capacidad de generación, de transporte, distribución, y de las alternativas de generación.
Como resultados se espera poder contar con un documento que explique las características que asume en Guatemala el proceso de la desmonopolización y privatización en el sector energía, servir de medio de discusión del tema y de base para la ejecución de posteriores investigaciones relativas a la desmonopolización y privatización en otros sectores de la economía nacional.
JUSTIFICACION Y PLANTEAMIENTO MARCO DE LA POLITICA PRIVATIZADORA.
Desde finales de la década de los ochentas y principios del noventa se ha venido intensificando en Guatemala, la puesta en marcha de una serie de medidas enmarcadas dentro de lo que se conoce como la «Modernización Económica», que ha llevado dentro de otras acciones, la desmonopolización y privatización del proceso de la generación, transporte y distribución de la energía.
De este modo, en los últimos años se intensificaron las visitas de misiones del Fondo Monetario Internacional -FMI- y del Banco Mundial -BM-, con el fin de evaluar la política económica y realizar una serie de recomendaciones y «sugerencias» en torno a las metas macroeconómicas de los próximos años. Aunque muchas de las sugerencias van dirigidas a mejorar la recaudación fiscal y al cumplimiento de los pagos atrasados de la deuda externa, el objetivo de fondo ha sido la presentación de un programa de modernización de la economía, que se concretiza en un Acuerdo Marco que viabilizaría fundamentalmente la implementación del Programa de Modernización Económica (por medio de un préstamo de US$ 120.0 millones), que apunta a agilizar los procesos de liberación comercial y financiera de la economía y la reforma del Estado; en donde ésta última, se concibe como la reducción y retirada del Estado de los procesos productivos, por la vía de la desmonopolización y privatización de sus empresas.
Dentro de éste contexto, el espíritu de la desmonopolización y privatización en el sector energía, se sustenta en la necesidad de darlè oportunidad al sector privado nacional y extranjero, de participar en el negocio de la electricidad y el petróleo, que ha estado en su mayor parte en manos del Estado.
Quienes propugnan éstas acciones plantean que dentro de sus objetivos están: abrir la oportunidad de poder gozar del servicio eléctrico en todas aquellas áreas del país que actualmente se encuentran marginadas; dotar del insumo electricidad a todos aquellos proyectos de tipo comercial, de servicios, industrial o agroindustrial que se interese desarrollar; y crear condiciones de competencia en la generación de electricidad, a través de aprovechar las fuentes térmicas e hidráulicas que permitan abaratar el precio del servicio.
Para el caso del petróleo, la estrategia esta dada en la tendencia por fortalecer los mecanismos de incentivación que incrementen las inversiones en exploración y explotación.
Para apoyar la nueva política energética, el Gobierno ha promovido una serie de cambios importantes, como lo es la promulgación no sólo de una nueva Ley del INDE, sino de la Ley General de Electricidad, que se constituye en el nuevo marco legal que rige todo el proceso de la generación, transporte y distribución de la electricidad y que viabiliza tanto la desmonopolización (iniciada con la derogatoria de la antigua Ley del INDE), como la privatización o venta de activos del Estado en este sub-sector. Para esto último, se reformaron aspectos fundamentales de la Ley de Compras y Contrataciones del Estado, a fin de agilizar la venta de activos como las plantas generadoras que operan actualmente, entre ellas, Planta La Laguna y la Planta de Gas Steward Stevenson. Varias instituciones, dentro de las cuales destaca la Universidad de San Carlos, denunciaron serias inconstitucionalidades en la reforma a la mencionada ley.
El estudio pretende identificar los aspectos mas relevantes, que para las Fuentes Nuevas y Renovables de energía en Guatemala, implica el mencionado proceso, en tanto que se abre la participación al capital privado nacional y transnacional para hacer uso de los recursos nacionales para la generación de energía, sea ello a base de petróleo, recursos hidráulicos, geotérmicos, biomásicos etc; se elimina la función de ente regulador que el INDE venía ejerciendo desde su creación, lo que significa que ya no le corresponde fijar los pliegos tarifarios, atribución que ahora le corresponde a la denominada Comisión Nacional de Electricidad y se reformulan las instituciones del sector.
Además, se separan las actividades de generación, transporte y distribución que antes tenía el INDE y en menor grado la Empresa Eléctrica de Guatemala S.A. -EEGSA-, eliminando así el monopolio natural que tenía el Estado en este sub-sector favoreciendo la posibilidad de que cualquiera entre al negocio de la energía, sin más requisito que el de considerar las disposiciones existentes con respecto a la preservación del medio ambiente (básicamente la realización de estudios de impacto ambiental de acuerdo a lo que establece la Ley del Medio Ambiente y las reglamentaciones que emita la Comisión Nacional del Medio Ambiente -CONAMA-).
En consecuencia, el estudio busca aportar criterios a una serie de interrogantes que surgen de la forma precipitada y sin la discusión sectorial requerida que ha caracterizado el proceso de la desmonopolización y privatización en el sector energía en Guatemala.
Dentro de las interrogantes, destaca determinar en que medida el proceso y la forma como se esta gestando, esta orientado efectivamente a dotar de energía a las áreas rurales del país; establecer hasta donde se viabilizará el desarrollo económico, es decir, si se dotará del insumo energía a los procesos productivos, comerciales, de transporte y de bienestar residencial; evaluar si el nuevo ordenamiento legal esta garantizando efectivamente el uso y preservación adecuada de los recursos naturales; y finalmente, si el proceso de desmonopolización y privatización podrá garantizar nuevas inversiones, que permitan el desarrollo de las Fuentes Nuevas de Energía, que beneficien a los sectores poblacionales de menores ingresos, consoliden los esfuerzos por la reducción de la dependencia energética importada, y la consecuente mejora de la Balanza de Pagos y el comportamiento de las variables macroeconómicas.
Es importante señalar que el proceso de la desmonopolización y privatización se ha tratado de justificar no sólo por la crisis financiera de las empresas del sector, principalmente del INDE, sino también, por la precariedad y escasa cobertura que hay del servicio de electricidad, ya que en Guatemala dentro del Balance Energético la electricidad sólo pesa el 3%, lo cual explica el por qué el 70% de la población no tiene acceso al servicio de electricidad, lo que contribuye a que contemos con uno de los consumos percápita mas bajos de América Latina.
A pesar de que Guatemala cuenta con abundantes recursos hidrológicos, solamente se aprovecha un 5% del potencial de generación hidráulico, lo cual ha sido, no sólo por la falta de recursos financieros y tecnológicos, sino por la falta de una política energética integrada a un proceso de desarrollo económico nacional, con una visión de mediano y largo plazo.
La industria nacional esta sustentada en gran parte en el uso del gas, de la leña, del Diesel y el Bunker como insumos energéticos, lo cual obedece a que todavía sea una industria que produce fundamentalmente alimentos y muy poco se dedica a la producción de insumos intermedios, no digamos bienes de capital o industria pesada. La electricidad en Guatemala es destinada más hacia el servicio de iluminación en los centros urbanos, lo cual ha contribuido a concentrar la producción industrial en la región central, dejando desprovista de tan importante servicio a la mayor parte de la población que habita en las áreas rurales.
La situación de Guatemala contrasta con el hecho de que en la actualidad no existe casi ningún proceso en el que no este contemplada la electricidad, ya sea para iluminación, comunicaciones, transporte, producción etc., lo que hace que este insumo este contribuyendo no sólo al desarrollo de métodos mas baratos y eficientes de fabricar productos, sino que se ha convertido, con el desarrollo de la informática, en la base de una revolución sin precedentes en la transmisión de información, que sin duda ha viabilizado a nivel mundial el proceso de la Globalización Económica.
Aun cuando pareciera que la desmonopolización y privatización es la solución a la problemática de insuficiencia de la energía para abastecer las áreas rurales y los procesos productivos, hay muchos factores como los señalados arriba que habría que investigar y evaluar en forma objetiva, a fin de que podamos, como estudiosos de la materia, emitir opinión sustentada en este delicado tema.
REFERENTE TEORICO
La desmonopolización y privatización del sector energía tiene su explicación teórica dentro del contexto del proceso de la Globalización Económica y el repunte del Neoliberalismo que esta siendo impulsado por los organismos financieros internacionales, en el marco de una serie de cambios que ha venido experimentando la economía mundial.
En efecto, a partir de la década de los ochentas se inicia la conformación del bloque europeo, el dinamismo de la economía asiática, la transformación del área socialista y los esfuerzos por la integración americana. El resultado más importante de estos acontecimientos ha sido la Globalización Económica, la cual se interpreta como un proceso de internacionalización e integración.
Dentro de este contexto, cada economía está siendo transformada en un componente de la fábrica mundial, lo cual ha implicado una reorganización de las fuerzas productivas y la profundización de la división internacional del trabajo. El proceso de internacionalización se manifiesta en tres niveles: el primero es la producción industrial, que implica la reconversión industrial; el segundo, es el de las finanzas mundiales, que ha dado pauta a la globalización financiera; y el tercero es el de la política económica, caracterizado por la desregulación de los mercados y la reducción del aparato estatal, para lo cual se establecen una serie de metas macroeconómicas dentro del contexto de los programas de ajuste que son impuestos por los organismos financieros internacionales.
La reforma del Estado es concebida como parte fundamental del Programa de Modernización Económica, la cual a su vez es parte del ajuste estructural caracterizado por la implantación de metas macroeconómicas «aceptables», como la reducción del déficit fiscal, el aumento de la carga tributaria, la eliminación de los subsidios, la apertura del mercado y la liberación de los precios entre otras.
En cuanto a la reforma del Estado, ésta no se limita sólo a la eliminación de instituciones estatales (como el caso de DIGESA, DIGEBOS, INDECA), ni a la reestructuración de otras, como BANDESA, que de empresa estatal se pretende convertir en sociedad anónima; sino por sobre todo, la desmonopolización y privatización, como lo demuestra la venta «al mejor postor» que se plantea hacer con GUATEL, la concesión por 50 años de FEGUA, la concesión de las carreteras y la privatización de algunos servicios básicos en los hospitales públicos y los centros educativos. La desmonopolización y privatización del sector energía forma parte pues, no sólo de la Globalización, sino del Programa de Ajuste Estructural, que ha buscado expresión propia en el Programa de Modernización Económica, que como se dijo antes, pretende disminuir el tamaño del Estado y abrir las puertas de la economía nacional al sector privado nacional y extranjero.
Cabe hacer notar que para el presente trabajo se entiende por desmonopolización, a la apertura para que nuevas empresas, privadas o estatales, entren a realizar actividades que han sido por lo general desarrolladas por empresas del Estado, sin que ello implique que éstas últimas dejen de operar o sean eliminadas. Por el contrario, se entenderá por privatización, al hecho de que sectores privados adquieren la propiedad de empresas del Estado y desarrollen sus actividades en función de la rentabilidad o ganancia y no necesariamente en función de las necesidades y posibilidades de la población.
MARCO LEGAL QUE AMPARA EL NEGOCIO DE LA ENERGIA
PROCESO DE GENERACION, TRANSMISION, DISTRIBUCION Y COMERCIALIZACION DE LA ELECTRICIDAD.
El proceso de generación, transmisión, transporte, distribución y comercialización de la electricidad en Guatemala había estado regulado normalmente por la Ley del Instituto Nacional de Electrificación (INDE) Decreto Legislativo No. 1287 del 27 de marzo de 1959, el cual estableció los mecanismos a seguir para poder entrar al negocio de la electricidad, y era el Consejo Directivo que lo conformaba, el órgano encargado de proponer al ejecutivo los niveles tarifarios. Esta institución se creó con el carácter de «entidad estatal descentralizada, con autonomía funcional, personalidad jurídica, fondos privativos y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones en materia de su competencia.»
La Empresa Eléctrica de Guatemala S. A. (EEGSA), por su parte, se organiza en 1894 por iniciativa de tres ciudadanos alemanes, funcionando hasta 1919, cuando el Gobierno de Manuel Estrada Cabrera nacionaliza los bienes alemanes como indemnización de la guerra contra Alemania. En 1918 la Electric Bond and Share-EBASCO-, respaldada por el Departamento de Estado del Gobierno de los Estados Unidos, logra negociar con el Gobierno de Estrada Cabrera el arrendamiento de dicha empresa por 50 años. El 18 de mayo de 1972, el Gobierno de Carlos Arana Osorio autoriza la emisión de Q18.0 milliones en bonos para la compra de las acciones de la Empresa Eléctrica en poder de Boise Cascade Corporation, pasando el 96.7% de las acciones a manos del Gobierno de Guatemala y el restante 3.3% en propiedad del sector privado, lo que le dio a la Empresa Eléctrica el carácter de empresa mixta, con la connotación de que los intereses del sector privado han predominado en la toma de decisiones.1
Aun cuando el negocio de la electricidad tradicionalmente se había manejando por la vía estatal (INDE, EEGSA y empresas eléctricas municipales), la Constitución de la República de Guatemala ha dejado planteado por muchos años (artículo 129), que en la producción de electricidad puede participar el sector privado.
En los últimos años, la economía nacional ha experimentado una serie de cambios enmarcados dentro del proceso de la globalización y ajuste estructural impulsado por los organismos financieros internacionales, que ha implicado promover la modernización de la economía, aspecto que se ha concretizado en una mayor apertura hacia el exterior y la reestructuración del aparato estatal, en función de una mayor participación de los agentes privados, bajo el esquema de la desmonopolización.
La idea de que el Estado debe relegar al sector privado las actividades productivas que no puede cumplir (papel subsidiario), ha pasado a ser fundamental, lo que ha motivado la necesidad de un ordenamiento que para el caso del sector eléctrico se ha materializado en propuestas concretas de tipo legal, que en primera instancia están permitiendo el proceso de la desmonopolización en este sub-sector.
Crisis Financiera del Subsector Eléctrico, antesala de la Desmonopolización.
El proceso de la desmonopolización no sólo ha respondido a los nuevos lineamientos internacionales de la globalización, sino se ha sustentado en la propia problemática del sub-sector eléctrico, caracterizada por los siguientes aspectos:
Baja capacidad real de generación. La capacidad real disponible de generación es menor que la capacidad nominal, derivado de la falta de mantenimiento y obsolescencia del parque hidro y térmico.
Bajo aprovechamiento hidroeléctrico. Del potencial energético total del país, la hidroeléctricidad tiene un peso del 49%, pero en el consumo energético nacional su participación es apenas un 3.7%, ello denota un desaprovechamiento de los recursos hídricos para producir electricidad a bajo costo.
Notable incremento de la Generación Térmica. Desde 1983, el INDE dejó de producir en nuevas plantas hidroeléctricas, manifestándose una cada vez mayor generación térmica, lo cual ha hecho depender, al sistema generador, del uso de hidrocarburos. que en su mayor parte son importados, lo cual representa no sólo una factura energética mayor a nivel de la Balanza de Pagos, sino una generación mas cara que no contribuye con los objetivos de preservación del medio ambiente.
Alta centralización del servicio de electricidad. Del número total de usuarios, el 70% se ubica en la zona central del país (Guatemala, Escuintla y Sacatepéquez), donde la EEGSA atiende el 85% del consumo nacional. El INDE atiende el 15% del consumo nacional en el interior del país. La cobertura del servicio de electricidad sólo abarca al 40% de la población.
Crisis financiera del INDE. Desde mediados de la década de los ochentas, la situación financiera del INDE experimentó un continuo deterioro, como consecuencia de los excesos en los costos de los grandes proyectos hidroeléctricos, (altamente impregnados de corrupción administrativa), la reducción de las tarifas reales, como consecuencia de la política monetaria, la unificación del tipo de cambio, que eliminó el cambio preferencial para el pago del servicio de la deuda externa del INDE y los altos requerimientos para el servicio de la deuda, así como la política de subsidiar el precio de venta de la electricidad en bloque a la EEGSA, institución que ha mantenido saldos importantes de deuda hacia el INDE.
Alto costo del subsidio estatal. El mantenimiento de tarifas a niveles adecuados a la capacidad adquisitiva de la población y el pago del servicio de la deuda, hubo de ser financiado por millonarios subsidios por parte del Gobierno que, de este modo, reducía parte importante del gasto social.
Nueva Ley del INDE
Dentro del marco de la problemática del sub-sector eléctrico brevemente esbozada, se inicia el proceso de la desmonopolización, para lo cual el primer paso consistió en que el Gobierno, nombrara a una Comisión Multisectorial, que se ocuparía de proponer soluciones integrales a la problemática del sub-sector eléctrico. Esta Comisión queda convocada oficialmente el 24 de junio de 1993 y estuvo integrada por representantes del Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Finanzas Públicas, la Cámara de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF, es decir, sector privado organizado), del Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Electrificación (STINDE), del Instituto Nacional de Electrificación (INDE), de la Empresa Eléctrica de Guatemala S.A (EEGSA) y de la Comisión de Energía y Recursos Naturales del Congreso de la República.2
2 COMISION MULTISECTORIAL. "Informe sobre el Sub-sector Eléctrico. Junio 24/93 a mayo 17/94.
Dentro de las Conclusiones y Recomendaciones de la mencionada Comisión destacan:
Desmonopolizar el sub-sector eléctrico.
Establecer mecanismos para que las relaciones entre los agentes que participen en el sub-sector, se realicen en un marco de transparencia, competencia y eficiencia, eliminando la ingerencia política.
Garantizar que los agentes que participen en cualquiera de las funciones del servicio (generación, transmisión, distribución y comercialización), operen en igualdad de condiciones en cada una de ellas.
Revisar la legislación y estructuración de las empresas públicas del sub-sector para ponerlas en condiciones que les permita competir en el mercado.
Garantizar que los recursos naturales renovables y no renovables aplicados al sub-sector sean utilizados racionalmente.
Promover el uso de fuentes alternas de energía para la generación eléctrica, haciendo efectiva la aplicación de las leyes específicas (Decreto Ley 20–86).
Revisar la estructura de distribución de energía y promover la competencia y reconversión de las empresas distribuidoras, así como facilitar la participación de nuevas empresas.
Establecer mecanismos adecuados para la venta de acciones y cualquier otro proceso que permita optimizar los recursos de la EEGSA en el menor plazo posible y previa revaluación de activos.
Todas las empresas eléctricas tendrán la autonomía para administrar su producción, compras y distribución de energía, para satisfacer la demanda de potencia y energía de su área de servicio.
Se deberán efectuar los cambios necesarios a la legislación vigente, para que cualquier empresa que participe en las actividades del sub-sector eléctrico, puedan fijar sus propios precios, conforme lo determinen sus respectivos órganos directivos.
La Comisión Multisectorial propuso además, el proyecto de ley que buscaba sustituir la Ley de Creación del INDE (Decreto 1287), situación que finalmente se da el 7 de diciembre de 1994 en que a través del Decreto del Congreso de la República No. 64–94 se deroga el 1287 y todas las disposiciones regulatorias que sobre el sub-sector tenía hasta esa fecha el INDE, con el fin de sentar las bases de condiciones de mercado en el negocio de la electricidad que estimularan la inversión privada y la electrificación del país.3
Dentro de los considerandos de la nueva Ley del INDE, se indica que la actual legislación ya no satisface las necesidades del país, y que se hace necesario emitir una ley que sin monopolio o privilegios por parte del INDE, permita que los particulares inviertan libremente en igualdad de condiciones para todos. El artículo No 1 de la nueva Ley dice: « El Instituto Nacional de Electrificación, es una Entidad Estatal Autónoma, la cual goza de personalidad jurídica, fondos privativos y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones en materia de su competencia».4
3 Ibidem. Pág. 11.
4 Ibidem. Pág. 8.
En tal virtud, el INDE, tendrá su propio presupuesto y fondos privativos, siendo su política financiera, la de capitalizar sus utilidades netas que obtenga y destinarlas a la financiación y ejecución de sus planes de electrificación. En consecuencia el INDE ya no dependerá financieramente del Gobierno y administrará su patrimonio en forma independiente del Gobierno Central.
Cabe hacer notar que el Gobierno Central, a través del Acuerdo Gubernativo Número 1–95 de fecha 3 de enero de 1995, vetó el Decreto No. 64–94, estimando «que el Decreto (…) contiene disposiciones (…) inconvenientes desde el punto de vista técnico y financiero (…)»; sin embargo, el Organismo Legislativo, por medio del punto Resolutivo No. 5–95 de fecha 2 de febrero de 1995, rechaza el veto del Presidente de la República, dejando vigente el mencionado Decreto.
Ley General de Electricidad
El artículo 50 del Decreto 64–94 publicado el 20 de febrero de 1995, dejó establecido que «(_…) en un plazo no mayor de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, el Organismo Ejecutivo deberá presentar al Congreso de la República, una iniciativa de ley que regule la electrificación nacional en lo relativo a generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica en el país.»5
Con base en el contenido del artículo anterior, el 15 de Noviembre de 1996, el Congreso de la República promulga el Decreto 93–96 «Ley General de Electricidad», la cual plantea dentro de su exposición de motivos que «Guatemala presenta uno de los mas bajos índices de electrificación en Latinoamérica, así como debilidades en la calidad del servicio proporcionado. Esta situación ha sido causada entre otros, por la ausencia de competencia empresarial para la prestación del servicio, la dificultad para obtener nuevos capitales y las debilidades en el orden administrativo que presentan las empresas que prestan el servicio actualmente(…)». Agrega, que dentro del objetivo de la Transformación Productiva del Plan de Gobierno se establece: « (…) la eliminación de controles y obstáculos a la actividad productiva y al establecimiento de marcos regulatorios modernos para evitar la formación de monopolios y garantizar la protección del consumidor.»6
Dentro de los mecanismos que se plantea para lograr la reestructuración del sub-sector eléctrico, vía la Ley General de Electricidad, destacan los siguientes:7
La creación de un mercado competitivo entre empresas, para fomentar la eficiencia del sub-sector.
La regulación de aquellos mercados que, por su naturaleza, constituyen monopolios naturales (por ejemplo la transmisión), con el objeto de evitar abusos y proteger al usuario.
La creación de un ente autónomo e independiente que garantice plena transparencia en la operación del sistema nacional interconectado.
La apertura al sector privado para fortalecer la competencia y estimular la incorporación de nuevas fuentes de capital.
Conceder autonomía presupuestaria, administrativa y financiera a las empresas estatales, para que puedan operar en un ambiente competitivo y se promueva su transformación en sociedades por acciones.
5 Ministerio de Energía y Minas. “Proyecto Ley General de
Electricidad”. Exposición de Motivos.
6 Ibidem. Exposición de Motivos.
7 Ibidem. Exposición de Motivos.
Dentro de los aspectos mas importantes de la Ley General de Electricidad que tienden a motivar la participación del sector privado en las diferentes fases del proceso (generación, transmisión, distribución y comercialización) se citan los siguientes:
Es libre la generación de electricidad y no se requiere autorización o condición previa por el Estado, más que las reconocidas en la Constitución Política de la República y las leyes del país.
Es libre el transporte de electricidad y el servicio de distribución privada de electricidad, cuando para ello no sea necesario utilizar bienes de dominio público. El transporte de electricidad y el servicio de distribución final de electricidad, que implique utilización de bienes de servicio público, estarán sujetos a autorización previa.
Son libres los precios por la prestación del servicio de electricidad, con excepción de los servicios de transporte y distribución sujetos a autorización. Las transferencias de energía entre generadores, comercializadores, importadores y exportadores, que resulten de la operación del mercado mayorista, estarán sujetas a la regulación de la Comisión y el Mercado Mayorista.
La Comisión Nacional de Electricidad (CNEE) es un órgano técnico con independencia funcional para el ejercicio de sus atribuciones y funciones como las siguientes:
Velar por el cumplimiento de las obligaciones de los adjudicatarios y concesionarios.
Proteger los derechos de los usuarios y prevenir conductas atentatorias contra la libre competencia, así como prácticas abusivas o discriminatorias.
Definir las tarifas de transmisión y distribución sujetas a regulación.
Emitir las normas técnicas relativas al sub-sector y fiscalizar su cumplimiento en congruencia con prácticas internacionales aceptadas.
Emitir las disposiciones y normativas para garantizar el libre acceso y uso de las líneas de transmisión y redes de distribución de acuerdo con la Ley y su Reglamento.
Una misma persona, individual o jurídica, al efectuar simultáneamente las actividades de generar y transportar y/o distribuir energía eléctrica en el Sistema Eléctrico Nacional deberá realizarlo a través de empresas o personas jurídicas diferentes. El INDE y cualquier otra empresa que actualmente se dedique a las actividades de generación, transmisión o distribución, sea esta de capital privado o mixto, separarán sus funciones y administración, dentro del plazo de un año (vence el 15 de noviembre de 1997).
Es libre la instalación de centrales generadoras, las cuales no requerirán autorización de un ente gubernamental alguno, y sin mas limitaciones que las que se den de la conservación del medio ambiente y la protección de las personas, a sus derechos y a sus bienes. En caso de que se utilicen bienes del Estado se deberá tener autorización del Ministerio de Energía y Minas y un dictamen de evaluación de impacto ambiental evaluado por la Comisión Nacional del Medio Ambiente -CONAMA-.
Se entiende por autorización para la instalación de centrales generadoras, y de prestación de servicios de transporte y de distribución, a los permisos mediante los cuales se faculta al adjudicatario para que utilice bienes de servicio público, de conformidad con la ley.
La administración del Mercado Mayorista estará a cargo de un ente privado, sin fines de lucro, denominado Mercado Mayorista, cuyas funciones son:
Coordinar la operación de centrales generadoras, interconexiones internacionales y líneas de transporte, al mínimo costo para el conjunto de operaciones del mercado mayorista, en un marco de libre contratación entre generadores, comercializadores, incluidos importadores y exportadores, grandes usuarios y distribuidores.
Establecer los precios de mercado de corto plazo para las transferencias de potencia y energía entre sus agentes, cuando estas no correspondan a contratos de largo plazo libremente pactados.
Garantizar la seguridad y el abastecimiento de la energía eléctrica. Así por ejemplo, si un generador o transportista no opera sus instalaciones de acuerdo a las normas de coordinación emanadas del Administrador del Mercado Mayorista, será sancionado con multa, pudiendo incluso disponerse su desconexión forzosa.
Están sujetos a regulación los precios de los siguientes suministros:
Las transferencias de potencia y energía eléctrica entre generadores, distribuidores, comercializadores, importadores y exportadores que resulten de la operación a mínimo costo del Sistema Eléctrico Nacional, cuando dichas transferencias no estén contempladas en contratos libremente pactados entre las partes (los fija el administrador del Mercado Mayorista).
Los peajes a que están sometidos las líneas de transporte e instalaciones de distribución que no hayan sido establecidos por libre acuerdo entre las partes (determinadas por la comisión).
Los suministros a usuarios del servicio de distribución final, cuya demanda máxima de potencia se encuentre por debajo del límite señalado por el reglamento (por el momento el límite es de 500 KW.)
Son libres los precios no señalados explícitamente en los incisos anteriores.
Los peajes que determine la Comisión reflejarán en forma estricta los costos medios de capital y operación de sistemas de transporte económicamente adaptados. Los costos de distribución deberán corresponder a costos estándares de distribuciones de empresas eficientes.
Las tarifas a usuarios de servicio de distribución final serán determinados por la Comisión, a través de adicionar los costos de adquisición de potencia y energía referidos a la entrada de la red de distribución con los componentes de costos eficientes de distribución a que se refiere el párrafo anterior. Las tarifas se estructurarán de modo que promuevan la igualdad de tratamiento a los consumidores y la eficiencia económica del sector.
Las compras de electricidad, por parte de los Distribuidores, se efectuarán mediante licitación abierta. Los adjudicatarios del servicio de transporte y distribución final están obligados a permitir la utilización de sus sistemas de transmisión y distribución a terceros, mediante el pago de peajes para que puedan suministrar energía a usuarios a precio libre.
Ley de Fomento al Desarrollo de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía
Aun cuando la Ley General de Electricidad constituye el marco dentro del cual se inscribe cualquier actividad dedicada a cualquier parte del proceso (generación, transmisión, distribución y comercialización), es importante destacar que en cuanto al proceso concreto de la Cogeneración, existe desde 1986 la Ley de Fomento al Desarrollo de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía (Decreto-Ley 20–86); cuyo objetivo fundamental es promover y fomentar el aprovechamiento de fuentes nuevas y renovables de energía, fuentes no convencionales y fuentes nuevas en el país, estableciendo incentivos y ventajas legales a «las actividades que involucren uno o más de los siguientes campos: investigación, experimentación, educación, capacitación, promoción, difusión, producción, fabricación de equipos específicos y para el aprovechamiento de fuentes nuevas y renovables de energía y la comercialización de los productos obtenidos de estas actividades»; definiendo como Fuente Nueva y Renovable de Energía (Artículo No. 7) «aquellas como la radiación solar, el viento, las mareas, el agua, la geotermia, la biomasa y cualquier otra fuente de energía que no sea la nuclear ni la producida por hidrocarburos y sus derivados.»
En consecuencia, dicha Ley se aplica a toda persona individual o jurídica nacional o extranjera que esté interesada en realizar proyectos en el país, con fuentes nuevas y renovables de energía. Tales proyectos gozan de dos tipos de incentivos contemplados en la Ley:
FISCALES
Importación libre de derechos de aduana, gravámenes conexos, cargas y derechos consulares sobre la importación de materiales fungibles, maquinaria, equipos, repuestos y accesorios para uso o consumo definitivo en el país, siempre que no se produzean en el mismo.
Régimen de suspensión temporal, sin caución alguna, de derechos y cargas de aduana y demás gravámenes conexos sobre la maquinaria, equipos y accesorios de propiedad extranjera que se destinen a los proyectos.
Deducción del impuesto sobre la renta, hasta el 100% del valor de la inversión, para personas domiciliadas en el país.
Deducción del 100% en el impuesto sobre la renta del monto de las donaciones hechas para los proyectos de fuentes nuevas y renovables de energía.
NO FISCALES
El Banco de Guatemala tiene una línea de crédito para financiar proyectos de este tipo, sí tienen como objetivo:
• La reducción del consumo de hidrocarburos;
• El suministro en áreas rurales;
• Mejorar el nivel de vida de la población;
• El aprovechamiento de los recursos naturales.
Aun cuando la Ley de Fuentes Nuevas data de 1986, no fue sino hasta 1990 en que se aprueban los primeros proyectos de cogeneración a los ingenios de Santa Ana, Pantaleón y Concepción, y se firman los primeros contratos de venta de electricidad a finales de 1993.
Cabe hacer notar que los ingenios azucareros que han gozado de los beneficios de esta Ley, han podido dotarse de la infraestructura física necesaria para cogenerar y vender el excedente del fluido eléctrico al Sistema Nacional Interconectado por la vía de la EEGSA, independientemente de los beneficios fiscales que ello les ha representado. En el proceso de la cogeneración, los ingenios se han apoyado en el aprovechamiento energético de la biomasa como una de las formas de acogerse a los beneficios de la Ley. Sin embargo, los ingenios no han utilizado la leña en el proceso de generación sino los denominados residuos vegetales, principalmente el bagazo de caña de azúcar, el cual para 1991 se estimaba en unos 3.0 millones de toneladas anuales.8
8 Ministerio de Energía y Minas. “Primer Plan Nacional de Energía”. 1990 pág. 62.
Es importante señalar, que ante la crisis energética que padeció el país en los años recientes y que se manifestó a través de molestos racionamientos del fluido eléctrico a lo largo de varios meses, el Congreso de la República promulgó el 9 de agosto de 1995, el Decreto No. 57–95 por medio del cual establece que «Aquellas empresas que gocen de los beneficios que otorga el Decreto Ley 20–86, siempre y cuando cumplan con las obligaciones contenidas en la autorización respectiva del Ministerio de Energía y Minas, quedan autorizadas para generar energía eléctrica de fuentes energéticas de cualquier naturaleza durante las épocas o períodos en los que no haya disponibilidad de la fuente energética renovable; manteniendo los beneficios que esa ley confiere.» Esto indudablemente fue en contra del espíritu de la Ley 20–86 que establecía beneficios a las fuentes energéticas que no fueran la nuclear ni la producida por hidrocarburos y sus derivados.»
Cabe destacar que a los beneficios recibidos del Decreto 57–95 debe sumarse al obtenido en el Decreto 38–92 Ley del Impuesto a la Distribución del Petróleo Crudo y Combustibles Derivados del Petróleo, el cual si bien en el artículo No 1, establece un impuesto de Q0.50 por galón sobre el petróleo crudo y los combustibles derivados del petróleo, ya sean importados o producidos en el país; expresa en el artículo No 5 (exenciones) que «están exentos de la aplicación del impuesto los despachos de los productos destinados a: (…) la generación de energía eléctrica para al venta y consumo público, en cuanto se refiere al petróleo crudo, diesel y bunker usados como combustibles en plantas termoeléctricas, conectadas al sistema eléctrico nacional.»
Lo anterior evidencia que la Cogeneración como tal ha perdido su connotación original, en tanto que se ha convertido en un proceso de generación más, por lo menos en la época que por no disponer de bagazo de caña se utilice bunker o diesel para generar.
Esta disposición obligada por la crisis energética, no dejo de desvirtuar el objetivo original del Decreto Ley 20–86, en tanto que la cogeneración ya no sería necesariamente utilizando las fuentes nuevas y renovables de energía, lo que convertiría la situación a una simple generación de electricidad que no tenía porque mantener los beneficios del mencionado instrumento legal. Además, se sabe que muchas empresas han celebrado contratos de inversión con otras que habían sido calificadas por el Ministerio de Energía y Minas para desarrollar proyectos dentro del espíritu del Decreto Ley No 20–86, con la finalidad de reportar el monto de tales inversiones como deducibles hasta en un 100% del pago del Impuesto Sobre la Renta.
No extraña pues, que recientemente se diera a conocer por medio de los medios de comunicación que las nuevas reformas al impuesto sobre la renta que actualmente se discute en el Congreso, presenten en el artículo No 29 (Transitorio), una disposición que las exenciones, exoneraciones y deducciones del impuesto, que están contenidas en varias leyes bancarias y en todo su contenido a la Ley de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía.
Por otra parte, el Decreto No 57–95 podría haber obedecido a presiones de los cogeneradores que encontraron un obstáculo en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, ya que ésta establece que no gozan de exenciones fiscales los equipos que hubieran sido obtenidos con franquicia aduanal.
CONCLUSIONES
Es indudable que el marco jurídico que norma la actividad del sub-sector eléctrico ha experimentado cambios importantes, así la derogación de la Ley del INDE eliminó el trámite de que cualquier empresa que deseara entrar al negocio de la electricidad tuviera que ser aprobada por el INDE previamente. Además, el INDE entra ahora al mercado como una institución más, con plena autonomía financiera, que si bien le permite la reinversión de sus utilidades de acuerdo a sus propios planes de expansión, también la exime de cualquier apoyo estatal por la vía del subsidio, a no ser que sea un subsidio focalizado para un determinado sector de la población y que esté ubicado en las áreas rurales. El INDE debe ahora operar con los mejores niveles de eficiencia y eficacia que le permita ser competitiva en el mercado de la electricidad.
La Ley General de Electricidad viene a ser el complemento de las reformas a la Ley del INDE, al constituirse en el marco global al cual deben sujetarse todas aquellas empresas nacionales y extranjeras interesadas en entrar al negocio de la electricidad, para lo cual únicamente deberán respetar las estipulaciones existentes en torno al medio ambiente y el uso de los bienes de dominio público.
La Ley de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía, dejó de ser el eje sobre el cual gira todo el proceso de la Cogeneración eléctrica, donde los ingenios azucareros llevan la delantera sobre cualquier otra industria que desee cogenerar. Desafortunadamente, los nobles fines de la Ley se desvirtuaron, lo que incidió en su derogatoria, lo que a su vez, provocó un desestímulo para el desarrollo de las fuentes nuevas de energía.
MARCO INSTITUCIONAL DEL SECTOR ENERGIA EN GUATEMALA.
El sector energía en Guatemala está constituido por tres sub-sectores que incluyen las diversas entidades e instituciones que realizan actividades en dicha materia. Tales sub-sectores son:
Sub-sector Hidrocarburos, también denominado Petróleo y sus Derivados.
Sub-sector Eléctrico.
Sub-sector Biomasa y Fuentes No Convencionales, también conocido como Fuentes Alternas de Energía, o Fuentes Nuevas y Renovables de Energía.
Sub-sector Hidrocarburos.
Conformación Institucional.
El sub-sector hidrocarburos se caracteriza en nuestro medio por grandes volúmenes de importaciones, tanto de petróleo crudo y/o reconstituido como de productos petroleros. El país tiende a lograr una autosuficiencia en la medida en que se incremente el descubrimiento y desarrollo de campos petrolíferos y de gas natural asociado.
El sub-sector hidrocarburos se integra por todas las entidades públicas y privadas que se dedican a la exploración, explotación, refinación, distribución y comercialización de petróleo y sus derivados.
En este sentido se clasifican:
Empresas Exploradoras. Aquellas que se dedican a realizar operaciones con el objeto de descubrir hidrocarburos en el territorio nacional. Tales operaciones comprenden el reconocimiento superficial, preparación de sitios de perforación, completación o terminación de pozos exploratorios, recolección y estudio de todos los datos que se obtengan de estas actividades, etc.
Empresas Explotadoras. Las que realizan operaciones de desarrollo y producción comercial de hidrocarburos dentro del área de explotación, o bien en el establecimiento de líneas de conducción entre áreas de explotación.
Refinerías. Instituciones que se dedican a realizar operaciones de procesamiento del petróleo crudo y reconstituido, con el objeto de obtener diversos combustibles. En Guatemala se cuenta con la refinería propiedad de la Texas Petroleum Company, ubicada en el departamento de Escuintla, con una capacidad nominal de 17.6 miles de barriles/día.
Empresas Distribuidoras. Las que poseen autorización para distribuir productos petroleros, siendo: Texaco Guatemala Inc., Compañía Distribuidora Guatemalteca SHELL, ESSO Central América Inc., DIGAS, TROPIGAS.
Consumidores Propios. Son los que compran directamente a las compañías distribuidoras, el combustible que necesitan exclusivamente para sus requerimientos energéticos específicos. Entre éstas podemos mencionar: INDE, EEGSA, Cementos Progreso, Empresas de Autobuses, etc.
Sub-sector Eléctrico Conformación Institucional.
Lo integran todas las entidades públicas y privadas que generan, transmiten, distribuyen y comercializan la electricidad en el país. De acuerdo con el servicio que prestan se les clasifica en:
Empresas de Servicio Público. Aquellas que se encargan de satisfacer la demanda pública del servicio eléctrico. Hasta hace poco las principales eran el INDE, la EEGSA, y las Empresas Eléctricas Municipales.
Autoproductores. Las que generan su propia electricidad y la consumen en procesos internos. Los principales exponentes son los Ingenios Azucareros.
Sub-sector Fuentes Alternas de Energía Conformación Institucional
Lo integran todas aquellas instituciones públicas y privadas que realizan y patrocinan la investigación, protegen, supervisan, controlan, distribuyen y/o comercializan los recursos naturales de tipo biomásico, tales como la leña, carbón vegetal, bagazos y desechos agroindustriales de origen agrícola, o bien las fuentes no convencionales de energía tales como la solar, eólica, biodigestión anaeróbica, vapor geotérmico, las olas del mar, etc.
Hasta principios de la presente década, existió la Dirección General de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía, dependencia directa del Ministerio de Energía y Minas, como ente regulador del sub-sector, sirviendo de coordinador de los Grupos Nacionales de Fuentes Alternas de Energía, donde convergían entidades de carácter público, privado y organizaciones no gubernamentales, participantes de programas y proyectos en fuentes de energía alternas a las convencionales (electricidad y derivados del petróleo), con un claro énfasis de fomento al apoyo del desarrollo rural sustentable.
ANALISIS DE LOS IMPACTOS LEGALES SOBRE EL MARCO INSTITUCIONAL
Los cambios en la legislación del sector, principalmente en lo que atañe a los sub-sectores electricidad y fuentes nuevas, han provocado una reestructuración en las instituciones que les conforman, lo que también está reorientando, a nivel estatal, las asignaciones presupuestarias y las prioridades de inversión.
Conceptualmente, en Guatemala se había logrado una integración sub-sectorial apoyada con la legislación específica y la asignación presupuestaria clara para el desarrollo de cada sub-sector. La derogatoria de la ley del INDE, la promulgación de una nueva ley de electricidad, la apertura para la participación de comerciantes de electricidad en todas las etapas del proceso, han hecho que el sub-sector eléctrico se vea fragmentado: el INDE por ejemplo, se ha tenido que partir en tres instituciones según se dediquen a generar, distribuir o transmitir; la EEGSA por su parte, también está en ese proceso de fragmentarse, de manera de acoplarse a la legislación y políticas nuevas.
En todo caso, el sub-sector eléctrico ha registrado cambios orientados a aceptar las políticas de modernización, desmonopolización y privatización de la economía en Guatemala, creándose los mecanismos legales y reestructurando las instituciones para enfrentar estos retos.
En el caso del sub-sector hidrocarburos, éste es el que menos se ve afectado por esta «modernización del sector», registrándose en su caso, una marcada tendencia a favorecer la exploración y explotación del recurso en el país, de manera de hacer más atractiva la participación de empresas extranjeras a través de ampliar las ventajas fiscales y mejorar las condiciones de trabajo en Guatemala. La legislación petrolera no ha sido objeto de cambios drásticos ni se considera en el corto plazo realizarlos. A nivel institucional, el Ministerio de Energía sostiene la existencia de la Dirección General de Hidrocarburos y la Comisión Nacional Petrolera como entidades rectoras del sub-sector, dependientes directamente del propio Ministerio, aunque en el caso de la referida comisión, ésta goza de independencia relativa.
En el caso de las Fuentes Nuevas y Renovables, la derogatoria del Decreto Ley No 20–86 y la no promulgación de una ley que le sustituya, ha dejado a dicho sub-sector sin el respaldo legal que promueva su desarrollo, lo cual a la vez ha orientado a que el Ministerio de Energía y Minas no considere en su reestructuración organizacional, la existencia de un nivel institucional para atender el sub-sector. De hecho actualmente, la Dirección General de Fuentes Nuevas y Renovables de
Energía ya no existe en el organigrama del Ministerio, habiéndose en su lugar establecido la Dirección General de Energía, con un claro y marcado interés por la electricidad, sirviendo como enlace entre el Ministerio y el INDE en lo que corresponda.
Las FNRE se han quedado sin el respaldo institucional y sin la legislación que les permitía acceder a niveles de política y decisión institucional en el sector, y no existe por el momento ninguna iniciativa que tienda a revertir o compensar esta situación. Mientras tanto, se plantea la incógnita de que alternativa tendrán los pobladores del área rural para satisfacer sus demandas energéticas cuando los vendedores de electricidad y demás formas de energía comercial les ofrezcan su producto a precios de mercado.
Las FNRE, que antes padecían de desventajas en el proceso de asignación y consecución de fondos, ahora se ven relegadas a una casi inexistencia como sujetos de financiamiento y presupuestación, pues se les ha diezmado en el concurso institucional.
Parece ilógico que ante un balance energético donde las FNRE tienen una participación tan alta, las políticas gubernamentales fijen sus prioridades en los sub-sectores que menor impacto tienen sobre los sectores poblacionales mayoritarios, que coincidentemente son los menos protegidos de la sociedad y los de menores ingresos económicos.
Es obvio que las políticas de desarrollo del sector energía están fuertemente orientadas a cumplir los intereses de grupos poblacionales de poder económico y político en el marco del proceso de modernización del Estado. El alza en los precios de la electricidad bajo el argumento de alejarse de los subsidios, la liberación de los precios de los combustibles derivados del petróleo, están incidiendo en la calidad de vida del ciudadano, como parte del ajuste en la sociedad para incertarnos en la modernización económica.
El gobierno maneja la premisa de una pronta explotación de los recursos petroleros, lo permitiría reducir el riesgo de incrementos constantes en el costo del kilovatio producido en base térmica, lo cual es discutido como incierto, no sólo en cuanto lograr los niveles de producción en el corto plazo, sino también porque si se llegara a descubrir recursos explotables, éstos serían tratados en el contexto del mercado libre y su precio sería el de tal referencia, es decir, el hecho de encontrar petróleo no significaría que los precios del kilovatio base térmico se reduzcan.
De manera más específica, los impactos de las políticas de privatización en el sub-sector Fuentes Nuevas y Renovables de Energía, podemos resumirlas en:
Anulación del Sub-sector en la Estructura Institucional.
Reducción Completa de Apoyo Financiero Nacional para su Desarrollo.
Limitación y Reducción de desarrollo de proyectos en el área rural.
Desmotivación académica para la investigación y estudio de las FNRE.
Inaccesibilidad a niveles políticos de decisión (Congreso, Ministerio, Banca, etc.)
Planificación incompleta del sector energía. Consideración de las FNRE como complemento de los balances de energía con carácter puramente estadístico y publicitario.
Desintegración del Sub-sector:
Recurso Biogás al sub-sector pecuario, con marcado interés agrícola más que energético. Etc.
Adopción de un modelo de desarrollo energético desvinculado de la realidad rural (cultura, pobreza, demandas, infraestructura, etc.)
Re-orientación del desarrollo rural con base en el desarrollo energético de fuentes convencionales: electricidad y petróleo.
Incremento en el modelo de concentración de servicios y reducción del nivel de independencia energética, con las implicaciones en la balanza de pagos y la limitación del desarrollo de tecnologías apropiadas.
POSIBILIDADES DE LAS FNRE EN EL NUEVO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL.
Sin duda que las posibilidades de las FNRE se han reducido grandemente, primero porque no ofrecen ventajas de generación económica importante para el comercio ni la industria, pero también porque por más de dos décadas no han logrado un impacto meritorio en el desarrollo mundial, salvo el caso de la solar con las aplicaciones en los vuelos espaciales.
Sin embargo, desde la perspectiva del poblador rural, pobre y falto de recursos, las FNRE mantienen su importancia, pues gracias a ellas, se posibilitan trabajos y se reducen esfuerzos, conjugando implicaciones ambientales que sostienen la calidad de vida y mejoran las condiciones de desarrollo.
Las FNRE podrán seguir siendo de impacto en:
Areas muy remotas que queden afuera del sistema eléctrico nacional.
Como apoyo a la oferta en sectores puntuales: caso de ingenios y otras industrias.
En las comunidades de muy bajo nivel de economía monetizada.
Como elemento coadyuvante al desarrollo de la agricultura rural.
Quizás el desarrollo tecnológico de las FNRE en el futuro permita su competitividad con la fuentes convencionales, pero es muy difícil que desplace toda la organización económica, financiera y política que sostiene a la fuentes convencionales en el mundo, con las implicaciones comerciales que están asociadas y el mercadeo de la industria que se deriva de su explotación.
En el corto plazo, la opción de mayor atracción lo constituye su asociación en el desarrollo con el sector ambiental, pues mantiene por sobre las fuentes convencionales, importantes ventajas que permiten su competencia. A esto podemos agregar que las FAE seguirán siendo la base del desarrollo rural en muchos lugares, donde las formas comerciales de la energía no accedan por su mismo carácter mercantil, mientras no se cumplan las aspiraciones del modelo neoliberal del desarrollo.
En cuanto a las fuentes de financiamiento, las opciones exigirán cumplir con ciertas características a los programas y proyectos, tales como rentabilidad y seguridad en los servicios, por lo que la formulación de iniciativas FAE deberán apegarse más a estos lineamientos. Programas especiales para su apoyo podrán gestarse y de hecho ya existen algunos, pero como consecuencia de presiones del sector ambiental, o asociados a programas de apoyo al desarrollo rural, lo que permitirá la proyección de las FAE en cualquiera de estos marcos de trabajo. La consecución de fondos nacionales se verá fuertemente limitada al no existir en el país el respaldo legal ni institucional que oriente su asignación, por lo que serán las instituciones de los sectores agrícola y forestal los que deberán oficialmente mantener el desarrollo de FAE.
De ahí que es importante mantener y ampliar la capacitación de cuadros técnicos en los sectores forestal y agrícola, en la temática del desarrollo rural sustentable apegada a las posibilidades de las FAE, como elemento coadyuvante, de manera que encontremos en estos sectores el camino para proseguir en nuestros esfuerzos por ayudar al poblador rural a lograr su desarrollo y bienestar.
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ANEXOS
ESQUEMA LEGAL E INSTITUCIONAL DEL SECTOR ENERGIA
IMPACTO DE LAS POLITICAS DE PRIVATIZACION
