Par
Ravi Prabhu1, P. Abbot, D. Blay, K. Buchanan, F. Castañeda, A.
Danso, M. Dudley, J.M. Kim, A. Marjokorpi, M. Nkosi, B. Pokorny, R. Prasad, H.
Seppanen, H. Thiel, D.Wijewardena, P.Wright
Avec la contribution de:
V. Agyemah, J.J. Campos, B. Finegan, C. Sabogal, T. Schlichter, A. M. Tiani
Conférence internationale sur la
contribution des critères et indicateurs pour
la gestion forestière
durable : le chemin à suivre (CICI-2003)
Guatemala (Guatemala)
3-7 février 2003
Les réviseurs des versions précédentes de ce document nous ont conseillé de veiller à ne pas confondre les critères et indicateurs avec la certification. Nous nous sommes efforcés dans tout le document de séparer ces deux concepts, mais les frontières sont souvent imprécises dans les stratégies nationales visant la gestion durable des forêts et, du moment que ce document est centré sur les expériences nationales, cette imprécision pourrait parfois se manifester dans le texte. Nos réviseurs nous ont également suggéré de tenter d'articuler le document autour des neuf processus internationaux. La décision de n'en rien faire a été prise par l'auteur principal du fait que, dans un document sur la mise en oeuvre de critères et indicateurs, leur même origine théorique éventuelle est totalement masquée par les contextes dans lesquels ils sont appliqués. Ce qui ressort, dès lors, est l'expérience nationale. En outre, en les réunissant dans des processus, on risquait de laisser supposer la présence de similarités qui en réalité n'existent pas. Nous souhaitons que ces choix répondent aux besoins de lecteurs intéressés à la mise en oeuvre de critères et indicateurs.
Nos remerciements vont à Marcela Ochoa, William Mankin, Christel Palmberg-Lerche, Robert Hendricks et aux deux réviseurs anonymes pour leurs observations.
Les critères et indicateurs de gestion durable des forêts (C et I) ont fait beaucoup de chemin depuis que l'OIBT a publié son ensemble il y a un peu plus d'une décennie (OIBT, 1992). Depuis cette date, neuf processus internationaux sur les critères et indicateurs ont été lancés, intéressant environ 150 pays et couvrant la plupart des zones boisées du monde. Mais où en sommes-nous, en tant que communauté mondiale, dans la mise en oeuvre de ces C et I ? Comment sont-ils appliqués et quelles leçons pouvons-nous tirer des efforts de mise en oeuvre ? Voilà quelques-unes des questions que ce rapport cherchera à traiter.
Il est impossible d'identifier, de décrire et d'analyser les enjeux que posent la mise en oeuvre des C et I dans les 150 pays, et un tel effort ne serait pas nécessaire dans un rapport comme celui-ci, même si toutes les informations étaient facilement disponibles. De fait, la plupart des pays n'ont pas encore commencé à appliquer les C et I et, parmi ceux qui l'ont fait, la plupart en sont à un stade préliminaire ou à celui de l'expérimentation. C'est ainsi que les tests terrain détaillés menés par l'OIBT ont montré que 75 pour cent environ des 32 pays à l'étude n'avaient pas suffisamment de données relatives aux indicateurs pour établir des repères. L'enquête a également révélé que sur les quatre principaux obstacles s'opposant à l'application des C et I, trois concernaient le manque de capacités : absence de moyens financiers, limitation de personnel spécialisé et absence de données. L'autre entrave, qui a été considérée comme la plus importante, était le manque d'engagement politique. (Rapport sur les tests de terrain et les quatre ateliers de formation des vulgarisateurs en matière de mise en oeuvre des critères et indicateurs de l'OIBT, XXX session du CIBT).
C'est ainsi que le présent document ne cherchera à saisir que la « saveur » des enjeux, contraintes et succès auxquels font face les pays qui s'efforcent de mettre en oeuvre les C et I comme outils permettant de faciliter ou de renforcer la gestion durable des forêts. Il se fonde donc sur une coupe transversale de « cas » provenant du monde entier. Il s'agit d'« histoires » relatives à un choix de pays appartenant à toutes les régions géographiques de l'univers, avec une sous-représentation regrettable de l'Europe (due notamment au manque de réponse à un appel lancé pour l'échange d'expériences relatives au thème du présent rapport). Nous chercherons à tirer de ces cas présentés à l'annexe les principales leçons de ce qui reste encore dans une large mesure une histoire inachevée.
Les « études de cas » réunies dans ce rapport cherchent à donner une idée de la diversité des approches et des contextes existant dans le monde, en ce qui concerne l'élaboration de C et I. Les cas ont été choisis en fonction des réponses à des demandes d'informations liées au mandat établi pour ce rapport et suivant un format proposé. Bien que la quasi-totalité des réactions ait été positive, les informations n'ont pas été disponibles dans la même mesure sur tous les sujets. Sur le plan géographique, l'Europe a été sous-représentée dans ce rapport, ce qui traduit davantage le manque de temps disponible de participants européens potentiels que l'absence d'informations.
Nous commencerons par présenter un bref aperçu des processus de C et I auxquels participent ces pays car ils influencent la mise en oeuvre de l'approche qu'ils ont adoptée. Nous examinerons ensuite le cadre juridique et réglementaire de la mise en oeuvre des C et I dans ces pays, car nous estimons qu'il aura une forte incidence sur la façon dont ils sont utilisés et les accords institutionnels nécessaires à cette fin. A partir de là, nous jetterons un regard sur le type de parties prenantes participant à la mise en oeuvre avant d'examiner les accords institutionnels et organisationnels effectifs dans le cadre desquels opère la collaboration des pays. Cela nous mènera à examiner la capacité et les ressources nécessaires pour réaliser cette mise en oeuvre. A quel type de gestion de l'information ces pays font-ils appel dans leur mise en oeuvre des C et I ? Comment circule l'information ? A qui est-elle destinée et pour quels objectifs ? Telles sont les questions auxquelles nous nous efforcerons de donner une réponse dans les deux sections qui suivent. Dans les deux dernières sections, nous examinerons le rôle et la contribution de la recherche, du point de vue de ces pays, et le chemin à suivre éventuellement par tous qui sont engagés dans la tâche de mise en oeuvre. En lisant ce rapport, il sera important de se reporter à l'annexe pour des exemples des différentes approches choisies, car c'est là qu'est narrée la vraie histoire.
Bien que, dans ce rapport, l'accent soit mis sur les C et I au niveau national, nous parlerons aussi du niveau provincial et de celui de l'unité de gestion forestière là où cette question a été jugée importante par un pays. Dans le même esprit - bien que nous nous occuperons essentiellement des C et I comme outils de suivi et pour communiquer les progrès accomplis vers la gestion durable des forêts -, lorsqu'un pays a mis fortement l'accent sur le rôle de la certification dans sa stratégie de gestion durable des forêts, nous examinerons aussi la mise en oeuvre des C et I dans le cadre de la certification.
Ce rapport doit être considéré comme le premier essai de découpage d'une histoire cohérente sur la mise en oeuvre des C et I.
En fournissant un aperçu des pays auxquels appartiennent les processus de C et I et des approches qu'ils ont adoptées pour les mettre en oeuvre, nous avons été guidés par des influences tangibles plutôt que par l'adhésion pure et simple à un processus. Il est manifeste que tous les pays ont été exposés à une multitude d'influences allant des processus internationaux de C et I, à la certification et, surtout, à leurs propres exigences et programmes nationaux.
Bien que les C et I se proposent d'évaluer2 la situation des forêts et de leur gestion, ils se différencient au plan du contenu et de la structure, en raison des conditions de base particulières qui sont responsables de leur élaboration. Pour classer les raisons de cette diversité, Pokorny et al(2002) identifie trois groupes de facteurs comme le montre la figure 1 : 1) les différentes conditions extérieures au cadre, y compris les facteurs qui influencent indirectement les individus participant au processus d'élaboration des C et I ; 2) les caractéristiques du processus d'élaboration des C et I, y compris les conditions particulières de travail et les attributs des individus3 directement impliqués ; et 3) les exigences posées par l'application des C et I vis-à-vis des ressources financières et humaines, ainsi que des contraintes temporelles4.
Figure 1: Les facteurs clés qui expliquent la diversité d'ensembles de C et I (d'après Pokorny)
Pour la plupart des pays considérés pour ce rapport, le trajet vers l'élaboration de C et I au niveau national a commencé par leur adhésion à l'un des neuf processus internationaux. Les deux exceptions concernent l'Equateur et l'Afrique du Sud dont les processus d'élaboration de C et I paraissent avoir été le résultat en premier lieu d'initiatives nationales, bien qu'on ne puisse ignorer les influences internationales. Au niveau de la gestion des forêts et à l'échelon sous-national, les influences proviennent soit de la certification, comme dans le cas du Brésil et du Ghana, soit du besoin de relier de manière efficace les nécessités d'information et les capacités nationales à celles du niveau sous-national ; le programme LUCID et les programmes de forêt modèle des Etats-Unis et du Canada en sont des exemples. Enfin, de grands efforts ont été déployés au niveau local pour mettre en oeuvre des instruments du type C et I pour le suivi et l'évaluation de projets, efforts qui n'ont pas été documentés dans le présent rapport. Le CIFOR mène une recherche sur l'utilisation d'accords de suivi concertés fondés sur les indicateurs pour promouvoir des améliorations dans la gestion locale des forêts.
Manifestement, la nature des processus et leurs objectifs auront une influence sur le type de parties prenantes concernées et la capacité de mettre en oeuvre les C et I. L'importance de cette influence dépendra du niveau auquel la consultation des parties prenantes et les mesures de mise en oeuvre sont articulées dans le processus. C'est ainsi qu'on ne s'est guère prononcé sur ces questions dans le processus de la Zone aride par rapport au processus de Montréal ; il suffit de comparer cela avec les normes détaillées de certification pour jauger l'influence du « processus ».
Deux principaux facteurs émergent si l'on considère la situation actuelle de la mise en oeuvre des C et I. Tout d'abord, il faut tenir compte de la question de l'intérêt et de la participation des parties prenantes à la mise en oeuvre. Nous désignons sous le nom de parties prenantes tout groupe de personnes qui pourrait avoir un intérêt légitime pour les informations générées par les C et I, ou pourrait détenir ou avoir la capacité de générer des informations intéressantes. Ainsi, les parties prenantes comprennent les départements gouvernementaux, les ONG, l'industrie privée et d'autres groupements analogues. L'autre facteur est la capacité de ces parties prenantes de s'engager dans le processus de mise en oeuvre. Souvent cette capacité fait défaut et il faudra faire appel à des mesures pour la créer. La création de capacité est souvent considérée comme un processus au travers duquel des « aptitudes » ou des « ressources » sont ajoutées à un groupe (ou un individu). Cela est vrai dans de nombreux cas, mais il ne s'agit certes pas d'une règle générale. Créer une capacité de s'engager dans le processus de mise en oeuvre pourrait être une action aussi simple que de sensibiliser un groupe aux avantages potentiels de l'utilisation de C et I, « libérant » ainsi la capacité innée qui autrement n'aurait pas été disponible. Ce type de création de capacité sera probablement nécessaire pour d'importantes sections de la société. Quoi qu'il en soit, elle déterminera le besoin de ressources additionnelles.
Presque tous les processus nationaux et internationaux de C et I se fondent sur des engagements pris pendant la CNUED en 1992, en particulier le paragraphe 11 d'Action 21 du protocole. Ces engagements ont été confirmés par la suite et élaborés par un certain nombre de programmes régionaux dans les différents continents. Enfin, presque tous les programmes forestiers nationaux contiennent des déclarations d'intention relatives au développement durable et au rôle des C et I dans sa réalisation.
Les approches de la mise en place d'un cadre juridique et réglementaire pour les C et I diffèrent grandement. Dans certains pays, les C et I sont fermement ancrés dans les lois étatiques et de nombreux pays ont formulé une nouvelle législation à cette fin. L'Afrique du Sud en est un bon exemple, et l'incorporation de C et I dans le code forestier national de 1998 est en fait le principal moteur de leur élaboration et de leur application. En Corée aussi des changements introduits récemment dans la législation forestière ont renforcé le rôle des C et I. Dans d'autres pays l'élaboration et la mise en oeuvre ont lieu dans le cadre de la législation existante; tel est le cas des Etats-Unis et du Canada. Lorsque cette tendance existe déjà il pourrait ne pas être nécessaire de fournir un cadre juridique aux C et I; cependant, d'une manière générale, il semble qu'en leur conférant une base légale, on stimule leur élaboration et leur application dans des domaines où cette élaboration est lente.
Le cadre réglementaire pour la mise en oeuvre des C et I variera suivant la tâche qui leur est assignée. Ils ne devront être réglementés au sens strict que s'ils servent à des fins d'inspection ou de vérification ou dans le type de certification obligatoire envisagé en Equateur. Dans la plupart des autres cas il ne sera nécessaire de réglementer que le type d'information qui est collectée à des fins de suivi, afin d'assurer leur comparabilité au fil du temps.
Les parties prenantes intéressées aux questions forestières se rencontrent normalement à quatre niveaux :
1. Les parties prenantes internationales sont généralement soit des institutions, organisations ou organismes internationaux comme ceux associés au Partenariat de collaboration sur les forêts (PCF)5 ou des ONG comme l'Union internationale des instituts de recherches forestières (IUFRO), l'Union mondiale pour la nature (UICN), le Fonds mondial pour la nature (WWF) et les instituts forestiers internationaux.
2. Les parties prenantes régionales sont, pour l'essentiel, alignées sur les régions ou les processus de critères et indicateurs de l'ONU.
3. Les parties prenantes nationales comprennent les autorités forestières nationales, des organismes industriels ou leurs affiliés, des groupes écologistes, des organismes professionnels, des syndicats.
4. Les parties prenantes locales comprennent des groupes écologistes, des groupes pratiquant la foresterie communautaire, des communautés locales, des associations professionnelles et des groupes locaux s'occupant de questions forestières 6.
Les pays ont utilisé une grande variété d'approches pour engager ou sensibiliser les parties prenantes. Parmi ces approches figurent les réunions, les conférences, les ateliers, les séminaires, la constitution de réseaux et de comités, la mise en circulation publique de documents de base pour obtenir des commentaires, des activités de recherche relatives ou la planification et la réalisation de programmes de vulgarisation à l'aide d'internet, les journaux ou la radio et la télévision. Aux Etats-Unis, par exemple, une table ronde nationale sur les forêts durables est organisée pour faciliter la participation des parties prenantes.
Pour les pays adhérant à l'un des neuf processus internationaux ou régionaux, la phase de l'élaboration a été, dans une large mesure, le fait de l'organisme gouvernemental promouvant la participation de chaque pays. Les ONG internationales et l'industrie ont été concernées à ce niveau. C'est par l'adoption de ces processus dans les pays que les principales parties prenantes nationales sont le plus étroitement engagées. Les types les plus courants de parties prenantes s'occupant de l'élaboration et de la mise en oeuvre des C et I sont les différentes ailes du gouvernement, les propriétaires forestiers et les ONG écologistes. Mais chaque pays, suivant sa propre situation, a ajouté d'autres parties prenantes. C'est ainsi qu'en Nouvelle-Zélande, elles comprenaient, outre celles citées ci-dessus, des universités, des instituts de recherche et l'organisation agroforestière. En Namibie, les petits producteurs d'objets en bois et l'industrie du charbon de bois ont participé au même titre que les instituts de recherche intéressés aux déserts et à la désertification. Dans des pays ou des C et I au niveau de l'unité de gestion forestière ont été adoptés, les principales parties prenantes impliquées étaient généralement des propriétaires forestières, des syndicats et des communautés locales. Il est manifeste que le type de partie prenante en jeu change avec l'échelle de l'application des C et I et l'objectif pour lequel ils sont utilisés.
Une évaluation du projet national de certification forestière au Ghana a mis en évidence les facteurs suivants, qui ont été adaptés pour les rendre plus pertinents aux fins de notre étude :
Comme nous le savons tous, la participation efficace des parties prenantes est la clé du succès de la mise en oeuvre des C et I. Sans leur adhésion totale, toute initiative de gestion durable est vouée à l'échec. Cependant, les processus comportant la participation de groupes intéressés sont normalement lents et coûteux du fait qu'ils cherchent fondamentalement à influencer le comportement ou les attitudes de ces groupes. Reconnaissant le rôle clé que jouent ces processus dans la mise en oeuvre réussie des C et I, plusieurs organisations internationales et organismes bilatéraux de développement ont offert d'appuyer ces efforts. En fait, dans la plupart des cas semblables examinés, les parties prenantes avaient reçu soit un financement soit un soutien technique d'une ou plusieurs organisations extra-nationales.
Pour faciliter la pleine participation des parties prenantes dans la mise en oeuvre des C et I à l'échelle de l'unité de gestion, il a été estimé utile de :
La coordination institutionnelle joue un rôle important en facilitant la mise en oeuvre. Dans certains pays, la mesure et l'analyse des données pour certains indicateurs pourraient relever d'une autre institution publique et non pas nécessairement du service forestier national. C'est ainsi que la mesure des indicateurs liés à l'eau pourraient incomber au Ministère des terres et des eaux ; les indicateurs de l'érosion du sol du Ministère de l'agriculture ; les indicateurs de la main-d'oeuvre forestière du bureau des statistiques ou de la Banque centrale. Ce fait est encore plus important en ce qui concerne la coordination et la participation de différents organismes gouvernementaux vis-à-vis de la mise en oeuvre de critères et indicateurs. En outre, le service forestier national - l'organisme gouvernemental qui est le plus directement responsable de la mise en oeuvre - doit être capable de coordonner les actions, d'emmagasiner et d'analyser les données et de partager les résultats avec toutes les parties prenantes.
En Equateur, et dans une mesure moindre au Royaume-Uni, de nouveaux efforts sont déployés pour transférer des responsabilités globales au secteur privé, à d'autres institutions gouvernementales et à la société civile. Ces « expérimentations », si le terme est approprié, traduisent aussi bien l'adaptation aux difficultés financières qu'une nouvelle réflexion fondamentale sur le rôle du gouvernement.
De nombreux accords institutionnels ont été cités dans la section précédente, comme la constitution de comités ou d'équipes de travail. Ce qui est plus important que la création de « nouvelles » institutions sera l'utilisation performante de celles existantes comme les comités de coordination interdépartementaux, ou la liaison avec des groupes responsables des rapports sur l'« état des forêts » ou l'«état de l'environnement ». La valeur accrue obtenue en adhérant à ces groupes est souvent majeure que l'instauration d'un nouvel accord, notamment si l'on considère la durabilité potentielle de ces nouveaux arrangements ou institutions. L'Australie a eu recours à des accords forestiers régionaux comme l'une des principales incitations à élaborer des C et I. Ces accords représentent des arrangements de 20 ans conclus entre les gouvernements fédéral et du Commonwealth concernant la gestion et l'utilisation de zones forestières désignées avec des processus d'examen quinquennaux comportant des consultations publiques sur les activités de mise en oeuvre. Des approches semblables ont été signalées par le Canada où, en Terre-Neuve et au Labrador, le gouvernement prépare un plan de 20 ans de mise en valeur des forêts qui comprendra des références spécifiques à un ensemble provincial de C et I, et envisage d'intégrer les indicateurs dans la législation. A l'autre extrémité, au niveau de l'unité de gestion forestière, des jeux d'indicateurs adaptés à leurs besoins particuliers ont été mis au point au niveau local pour les forêts modèles. Dans ce cas, la « forêt modèle » devient elle-même un accord institutionnel pour la mise en oeuvre des C et I.
Malgré cela, il faudra élaborer de nouveaux accords institutionnels pour ne pas créer des capacités en surnombre pour la génération et le traitement des données et des informations relatives aux C et I. Il sera difficile de surmonter la résistance et l'inertie qui règnent entre les groupes collaborant aussi bien horizontalement qu'à travers les rangs hiérarchiques, et les résultats dépendront dans une large mesure de la conviction qu'ont les parties prenantes concernées des avantages de cet effort. En Afrique du Sud et en Corée, le processus de mise en oeuvre des C et I paraît avoir fait l'objet d'un élan majeur grâce aux travaux de commissions de haut niveau qui ont cherché à introduire une perspective multi-partenaires élargie dans la gestion durable des forêts et le rôle des C et I. En Afrique du Sud, il s'est agi de la Commission sur la gestion durable des forêts qui joue un rôle consultatif auprès du Ministère compétent et du Département des forêts ; en Corée, c'est la Commission présidentielle du développement durable.
Dans la plupart des pays, l'élaboration de C et I en est encore aux premiers stades ; en fait, très peu de pays les ont mis en oeuvre. On peut dire sans se tromper que dans aucun pays cette mise en oeuvre peut être considérée comme une activité de base ou de routine. C'est pourquoi toutes les informations sur la capacité et les ressources présentées dans l'annexe ont un caractère quelque peu expérimental. Il n'est guère utile de citer ces informations ici. Il suffit de dire que les estimations des « coûts » de la mise en oeuvre des C et I vont d'une augmentation de 60 pour cent des coûts courants du suivi et de l'évaluation au Royaume-Uni aux chiffres inchangés de l'Equateur. Le Royaume-Uni est l'exemple d'un pays ayant une expérience relativement bonne en matière de mise en oeuvre de C et I, c'est pourquoi les coûts cités méritent d'être traités sérieusement. Cependant, ils traduisent aussi le type d'information que ce pays considère comme importante et l'échelle, la périodicité et le caractère granulaire de cette information. Dans le cas de l'Equateur, la raison pour laquelle la mise en oeuvre des C et I ne devrait pas alourdir le budget national est très simple : ce pays n'estime pas être en mesure d'affronter de nouveaux coûts. Il a donc réduit les résultats qu'il espère obtenir des C et I en fonction de ce qu'il peut dépenser. D'une manière générale, il n'y aura pas de coûts additionnels pour la mise en oeuvre des C et I, comme les cas de la Corée et de l'Afrique du Sud donnent à penser ; toutefois, ils varieront suivant les besoins, les capacités existantes et les ressources financières des pays en jeu.
Il est évident que le principal rôle des organisations internationales et des organismes bilatéraux est le renforcement des capacités de mise en oeuvre. Ce fait a été reconnu et plusieurs organismes bilatéraux d'aide au développement - y compris le Département du Royaume-Uni pour le développement international (DfID), l'Office allemand de la coopération technique (GTZ), l'Agence des Etats-Unis pour le développement international (USAID), l'Organisme finlandais pour le développement international (FINNIDA), les banques multilatérales de développement, le Gouvernement des Pays-Bas, la FAO, l'OIBT et le PNUD, pour n'en nommer que quelques-uns - ont travaillé activement pour promouvoir la capacité de mise en oeuvre des C et I. Ces efforts ne vont pas nécessairement du pays du « nord » au pays du « sud ». Le CIFOR a participé au transfert de compétences à des pays comme les Etats-Unis et l'Autriche, par exemple.
Un autre aspect de la création de capacités qu'il importe de reconnaître est l'incorporation des C et I dans les programmes des écoles de formation technique et les universités. Seuls de rares progrès ont été accomplis jusqu'ici dans ce domaine, et ils sont dans une large mesure la conséquence de l'incorporation de la certification dans les programmes et de son utilisation comme thème de brefs cours professionnels.
Dans l'ensemble, le fardeau de la création de capacités est tombé sur les gouvernements, et là où manque le soutien extérieur ou la reconnaissance extérieure de la valeur des C et I, les secteurs concernés se heurtent à des problèmes croissants lorsqu'ils organisent des cours de formation ou tentent de motiver. Il importe que ce fardeau soit partagé par des épaules plus nombreuses que celles du seul gouvernement, mais le préalable à cela est la pleine participation des parties prenantes au processus de mise en oeuvre des C et I.
Comme il a été reconnu en Australie, la capacité d'établissement de rapports sur les C et I dépend de la capacité technique et organisationnelle de collecter, réunir, analyser et valider de grands ensembles de données, qu'elles soient ou non spatiales, sur un nombre élevé d'attributs forestiers.
Nous pouvons imaginer que seules de rares données « neuves » devront être générées pour la mise en oeuvre des C et I ; dans la plupart des cas, il s'agira simplement de connecter des groupes d'informations épars et de réunir ou de traiter celles existants dans ces groupes. Cependant, ce travail exige un effort considérable pour analyser des sources de données potentielles et pour concevoir des moyens de les connecter de manière durable. Dans la présente section, nous nous occuperont plutôt de la capacité technique de gérer et de traiter les données.
Ici l'« histoire » est de nouveau caractérisée par une grande diversité. Le cas de la Corée documente les efforts faits par un pays pour développer la gestion des données forestières suivant les derniers principes et possibilités de la technologie de l'information. Cette activité entraîne des coûts considérables mais elle est susceptible de produire des gains en efficacité. Par ailleurs, en Inde, l'infrastructure de gestion des données existante est considérée comme étant l'épine dorsale du système d'information axé sur les C et I. Il est clair que si les moyens étaient disponibles, des efforts seraient faits pour perfectionner le système. A l'heure actuelle, en Inde comme dans de nombreux autres pays, ces moyens ne sont pas disponibles. L'Afrique du Sud se trouve à mi-chemin entre les techniques de pointe appliquées en Corée, aux Etats-Unis et au Canada, et le cas du Royaume-Uni met en évidence certaines des principales considérations dont il faut tenir compte en perfectionnant les systèmes d'information et de données.
En Australie, la disponibilité de données et la capacité de surveiller et d'établir des rapports varient largement en fonction des facteurs suivants
- régime de propriété de la forêt et régime foncier (la disponibilité de données est généralement meilleure, par exemple, pour les forêts publiques à multiples usages que pour les forêts privées);
- emplacement régional (les régions où les forêts font l'objet d'accords régionaux tendent à devenir des régions à forêts commerciales avec des données plus exhaustives par rapport à celles où les forêts ne sont pas soumises à des accords régionaux);
- le rapport avec les systèmes d'inventaire traditionnels (les C et I relatifs aux forêts de production peuvent être identifiés plus facilement à l'aide des systèmes d'inventaires existants que ceux concernant de nombreuses valeurs écologiques et sociales).
Dans la mesure où les moyens financiers le permettent, il paraîtrait que le fait de relier les données sur les C et I à un système d'information géographique et de partager ces résultats à l'aide d'un réseau consentirait de tirer le maximum d'avantages des coûts encourus. Si l'on veut aller encore plus loin, il semblerait que l'officialisation des réseaux de partage des informations favoriserait ultérieurement ce processus. Au Canada, l'une des initiatives qui permet l'utilisation et l'emmagasinage des données relatives aux C et I est la base de données forestière nationale, un programme visant à établir une base de données nationale exhaustive sur les activités de gestion des forêts. Encore au Canada, au niveau de l'UGF, on trouve un exemple de la manière dont les informations relatives aux C et I ont, dans l'approche de McGregor de la gestion durable des forêts, servi à planifier des scénarios.
Cependant, nous notons, dans la majeure partie des cas, l'incapacité de gérer et de traiter adéquatement les grandes masses de données déjà produites, pour ne pas parler des données supplémentaires exigées par les évaluations de C et I. Il s'agit là d'une grave limitation à la mise en oeuvre des C et I et à leur adoption généralisée.
Il ne suffit pas de penser qu'un rapport sur la « situation des forêts » soit l'aboutissement des C et I, comme la plupart des pays examinés ont montré. Il faut plutôt constituer activement un réseau d'usagers et d'usages pour les informations fondées sur les C et I, si l'on veut qu'elles facilitent la réforme des politiques et qu'elles atteignent le but fuyant de la gestion adaptative efficace. En Corée, par exemple, tout le système de collecte et de distribution des données et des informations est en cours de révision en vue de promouvoir la création d'un système avancé de gestion de l'information. Il en résultera la constitution d'un vaste réseau couvrant l'ensemble du secteur forestier de Corée, et il est envisagé d'incorporer les C et I dans ce système d'information à courte ou moyenne échéance. Le cas de la Namibie met en évidence certaines des « plates-formes » qui ont été créées pour le partage des informations sur les C et I, et celui du Brésil suggère que des dangers pourraient se présenter si les réseaux de partage des informations ne sont ni correctement ni efficacement conçus.
Cette considération s'applique à tous les échelons, du niveau national à celui de l'unité de gestion des forêts, comme le montrent les cas de l'Afrique du Sud et de l'Inde. Au Canada (voir l'encadré ci-dessous) et aux Etats-Unis, des approches plutôt intéressantes ont été adoptées au niveau de l'unité de gestion pour créer des « communautés d'usagers des informations sur les C et I ».
Pour la forêt modèle de Long Beach des moyens novateurs ont été conçus pour faire participer les membres de la communauté au suivi de la durabilité des forêts et pour communiquer les résultats. Simultanément, un projet connexe sur les connaissances écologiques traditionnelles des Ha'hulthi a réuni les anciens de la communauté pour documenter le savoir traditionnel sur la gestion des ressources des populations Nuu-chah-nulth. Le principe du « respect de ce qui vit » est fondamental pour le Ha'hulthi et décrit parfaitement les moyens traditionnels d'intendance, y compris la surveillance des ressources où différents membres de la communautés jouent des rôles différents, comme celui du gardien des cours d'eau. La création d'un congrès vivant d'indicateurs est une proposition en cours d'examen. L'idée initiale était de grouper en équipes les membres de communautés aborigènes et non, y compris le personnel gouvernemental et les écoliers. Chaque équipe représenterait un indicateur et, avec un groupe d'indicateurs reliés, formerait un critère. Les équipes seraient chargées du suivi de l'indicateur et de la diffusion des résultats. Le congrès pourrait se tenir une fois par an dans la communauté, et les équipes de l'indicateur ou du critère fourniraient des mises à jour et des histoires concernant leur état. Cette approche novatrice de présenter l'information obtient plusieurs résultats : elle promeut le concept du « respect de ce qui vit » et les rôles associés aux principes des Ha'hulthi ; elle relie entre eux les membres aborigènes et non des communautés ; elle peut déterminer une large participation communautaire au suivi de la durabilité ; et elle fournit un moyen original de présenter et de partager l'information.
Nous avons souligné dans tout ce rapport que les données et informations clés permettant une évaluation de la gestion durable des forêts devront être distribuées parmi les parties prenantes du secteur forestier et au dehors. La constitution de partenariats qui consentent la connexion de données à travers des ponts technologiques, institutionnels et organisationnels, sera déterminant pour que l'information circule de ceux qui la possèdent vers ceux qui en ont le plus besoin.
Bien que l'importance de la recherche soit largement reconnue, rares sont les pays concernés qui mènent une recherche active sur le thème. Pourtant l'investissement dans la recherche est indispensable pour intégrer les C et I dans le courant principal des politiques nationales et de la gestion des forêts ; il faut les faire cadrer avec les modalités de leur usage et les objectifs qu'ils se proposent d'atteindre. Même s'il est possible d'adapter une recherche menée ailleurs, notamment la recherche internationale, elle ne remplacera pas celle réalisée sur l'adaptation aux contextes nationaux.
Très peu de recherches sont en cours à l'heure actuelle sur la mise en oeuvre des C et I dans les pays en développement, et cette lacune doit susciter de graves préoccupations. Dans son projet de gestion adaptative concertée, le CIFOR mène actuellement des recherches sur la mise en oeuvre d'indicateurs locaux pour mieux renforcer la surveillance et la gestion locales. Cependant, ce projet ne s'occupe que des questions de mise en oeuvre dans le cadre de la gestion communautaire de la forêt. Elle ne concerne pas les entreprises forestières. Elle ne tient pas compte non plus de la mise en oeuvre d'indicateurs pour le suivi au niveau national. Ce sont là de graves lacunes.
Dans les pays industrialisés, par ailleurs, il existe diverses initiatives pluriannuelles sur l'élaboration, l'expérimentation et la mise en oeuvre des C et I, notamment au Canada, en Australie, aux Etats-Unis et en Finlande. Cependant, de par sa nature même, cette recherche tend à être orientée vers le contexte et les besoins, limitant par là même la possibilité de transférer les résultats. L'IUFRO a joué un rôle moteur en catalysant l'échange d'informations liées à la mise en place de C et I ; bien qu'ils s'agisse d'importantes informations elles ne répondent pas entièrement aux besoins des parties prenantes participant à la mise en oeuvre des C et I.
Pour la recherche sur la mise en oeuvre, il serait sans doute plus utile de forger des alliances stratégiques entre agences d'exécution, instituts de recherches et organisations de bailleurs de fonds afin que soit réalisée une recherche active. On trouve un exemple d'une telle alliance dans celle instaurée entre le Département des eaux et des forêts d'Afrique du Sud (DWAF), le CIFOR, l'IIED et d'autres partenaires locaux. Cette alliance a été favorisée par le DWAF et le DfID (Royaume-Uni) et financée par ce dernier. Le CIFOR et l'IIED fournissent l'expertise, le soutien technique et la facilitation sur la base de leur compétence en matière de recherche internationale; cependant, toutes les activités de « recherche et action » d'Afrique du Sud sont réalisées par des institutions du pays. L'arrangement a l'avantage d'identifier comment les C et I peuvent être mis en oeuvre aux échelons national, provincial et local, et en même temps de créer les capacités nécessaires. Ce type de recherche permet d'éviter l'écueil des approches traditionnelles du « transfert de technologie » où l'on tente souvent d'enfoncer un piquet rond dans un trou carré, et ou la propriété à la fin de la période fait parfois gravement défaut.
Les critères et indicateurs fournissent un cadre important pour caractériser la gestion durable des forêts, surveiller les objectifs des programmes forestiers nationaux et les communiquer, et faire le point sur les valeurs forestières au fil du temps. Pour faire progresser les critères et indicateurs, les facteurs suivants devront être pris en compte :
A l'heure actuelle il existe neuf processus internationaux 7 sur les C et I relatifs à la forêt dont la couverture, l'élaboration et la mise en oeuvre varient. L'harmonisation des processus internationaux d'établissement de rapports sur les forêts, qui tire parti des différents processus de C et I, représente, lorsqu'elle est réalisable, une occasion pour les pays de réduire le fardeau des rapports et de promouvoir l'efficacité du suivi. Notamment, cela inclut la possibilité que les processus de C et I existants contribuent aux rapports sur le programme de travail pluriannuel du Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF) et des propositions d'actions GIF/FIF.
La participation des parties prenantes est déterminante pour appliquer avec succès les C et I. Cependant, il faut faire davantage pour la mise en oeuvre réussie - les accords institutionnels concernant la production et l'exploitation des informations relatives aux C et I doivent mener à la collaboration entre parties prenantes et réaliser les même objectifs que les C et I. Pour ce faire, ces instruments doivent être adéquatement munis d'informations adéquates et les personnes en jeu doivent être à même de s'acquitter de leurs responsabilités.
Les points de vue sur les indicateurs sont en évolution constante, aux niveaux international, national, régional et local, à mesure que sont formulées les politiques forestières et que s'accroît notre compréhension de la contribution potentielle des forêts au développement durable. Nous devons donc avoir des systèmes de collecte des données suffisamment souples pour répondre aux besoins futurs, plutôt que de les lier de façon rigide à un jeu initial d'indicateurs. Nous avons affaire à un objectif mouvant et il faut en tenir compte. C'est pourquoi l'appui à la recherche sur les indicateurs et leur utilisation est fondamental.
Il est important de reconnaître que les C et I ne sont pas un aboutissement. Ce n'est que s'ils remplissent un besoin clairement (et largement !) reconnu qu'ils pourront catalyser l'action sur la mise en oeuvre. Les tests de terrain de l'OIBT ont montré que l'adoption des C et I au niveau de l'UGF était bien plus grande qu'au niveau du pays parce qu'elles paraissent représenter un moyen d'obtenir la certification. Il est probable aussi que la mise en oeuvre au niveau de l'UGF n'inclue pas certaines des transformations complexes de données liées à l'échelle et à la hiérarchie qui sont nécessaires pour l'utilisation des C et I au niveau national. Pour que la mise en oeuvre des C et I puisse ouvrir une percée il faut que les groupes et les individus participant à la fourniture, au traitement ou à l'utilisation des données et informations perçoivent d'eux-mêmes les avantages. Ils pourront revêtir diverses formes. Dans les pays à même de financer la mise en place d'un système d'information spécialisé, les avantages pourraient consister en emplois ou incitations financières. Mais même dans ces pays, il est improbable que les fonds suffisent pour que chacun puisse remplir son engagement. Ici, comme dans d'autres pays aux budgets limités, il faudra planifier la mise en oeuvre des C et I de manière qu'elle soit convaincante pour tous les intéressés. C'est-à-dire qu'il ne s'agisse pas d'une responsabilité d'une lourdeur insupportable, et que les informations puissent assurer des avantages personnels. A cette fin, l'intégration des C et I dans une approche adaptative de la gestion paraît essentielle pour réaliser son utilité.
Le rapport pur et simple sur l'état de la forêt n'est pas toujours suffisant sans une rétroinformation adéquate qui le relie à la gestion. Il est important de savoir quelle valeur a le processus d'élaboration et de mise en oeuvre des C et I pour l'organisation et les partenaires. L'exécution d'un programme de C et I peut contribuer à forger une vision commune de la pérennité et un langage commun permettant à des individus aux perspectives différentes de communiquer plus efficacement.
Pour conclure, le renforcement de l'aptitude des parties prenantes à élaborer efficacement des critères et indicateurs peut exiger les facteurs suivants :
a) Une politique forestière dynamique et participative intégrée à d'autres secteurs et mise en oeuvre à l'appui de la gestion durable des forêts.
b) Une législation forestière qui facilite la mise en oeuvre des C et I et améliore par là même les politiques forestières nationales et les plans de gestion de la forêt.
c) La disponibilité de ressources techniques et financières permettant aux institutions gouvernementales et non gouvernementales de promouvoir et de vérifier le respect des politiques forestières établies.
d) La mise en oeuvre d'un plan national qui vise à renforcer la capacité de mener des recherches et de transférer les connaissances, les compétences et la technologie. L'investissement dans la recherche, la formation et l'enseignement forestier et le transfert de technologie dans ce domaine.
e) Des normes qui régissent les pratiques forestières de manière à assurer la gestion durable des forêts.
f) La fourniture aux parties prenantes et aux gouvernements locaux des moyens de renforcer leur participation et leur appui à la gestion durable des forêts.
g) Le maintien de systèmes d'information qui enregistrent les capacités productives des écosystèmes forestiers..
h) Des mécanismes de coopération horizontale en matière forestière.
i) L'accès, dans la mesure du possible, aux techniques de l'information.
Beaucoup de réflexions ont été consacrées ces derniers temps à la possibilité d'utiliser les C et I comme outils non seulement pour surveiller et évaluer la gestion durable des forêts, mais aussi pour les intégrer dans des activités « normales » de gestion, comme la délégation, l'assignation, le transfert et la location des forêts, le financement, le développement des capacités institutionnelles, etc. Beaucoup reste encore à faire dans ce domaine, et un échange accru d'expériences devrait accélérer les progrès.
Il existe encore des possibilités non exploitées de tirer parti des institutions sous-régionales et régionales pour faciliter la création de capacités en vue de la bonne mise en oeuvre des C et I dans des domaines comme la collecte de données, la création de banques de données et leur traitement et analyse. Un autre pas dans la même voie serait la promotion d'ateliers régionaux et sous-régionaux pour favoriser l'échange d'informations tirées de l'expérience de différents processus (comme exprimé à l'annexe dans la section sur la Namibie).
Une contribution de cette conférence internationale pourrait être de condenser les documents d'information et les échanges en un ensemble simple et généralisable de lignes directrices à l'intention des usagers pour la mise en oeuvre des C et I.
Enfin, il est important que la mise en oeuvre des C et I soit une démarche à peine au début de son démarrage ; il faudrait aussi parcourir une longue distance le long de ce chemin avant de chercher à évaluer les résultats. Des évaluations prématurées, qui sont fréquentes, mèneraient à de fausses conclusions. Cela dit, il est important que l'utilité des systèmes d'information basés sur les C et I soient évaluée afin d'en apprécier l'efficacité à l'égard de la promotion de la gestion durable des forêts. Comme bien d'autres activités liées à la gestion de complexes systèmes où interviennent l'homme et la forêt, ces évaluations devront être itératives et appuyer l'apprentissage à des fins d'amélioration, car c'est là l'objectif que les C et I visent à réaliser.
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1Acting Director, Program on Forests and Governance, CIFOR Regional Office for Eastern and Southern Africa, 73 Harare Drive, Mt. Pleasant, Harare, Zimbabwe. Tel: 263-4369655; Fax: 263-4369657; [email protected].
2 Le terme est pris ici dans son sens général. On utilise souvent le terme "apprécier" pour indiquer une évaluation qui n'implique pas le jugement, alors que l'"évaluation" comporte un jugement (bon ou mauvais). En réalité, il n'y a aucune différence entre ces termes puisque, de toute manière, le suivi n'a de sens que s'il détermine une meilleure prise de décisions, ce qui pose la nécessité de choix et, dès lors, de jugements. Cependant, dans notre utilisation du terme "évaluation" nous ne prévoyons pas un jugement final comme faisant nécessairement partie d'une évaluation ou d'une appréciation des C et I. De fait, nous nous attendons à ce que cela fasse partie d'un processus séparé.
3 Il ne fait guère de doute qu'un ensemble de C et I défini par des écologistes sera différent de celui établi par des entreprises forestières ou des scientifiques.
4 Un ensemble de C et I servant au suivi de projets forestiers communautaires dfférera de ceux utilisés pour vérifier des projets d'exploitation commerciale ou dans les prises de décision au niveau politique.
5 Le Partenariat de collaboration sur les forêts se compose actuellement de 11 membres: le Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique de l'ONU (CDB), le Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR), le Département des affaires économiques et sociales de l'ONU (DESA), l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le Secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCCC), Le Fonds pour la protection de l'environnement (FEM), l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT), le Secrétariat de la Convention des Nations Unies de lutte contre la désertification (CCD), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et la Banque mondiale..
6 A noter que les groupes autochtones et écologistes peuvent être représentés aux quatre niveaux.
7 Organisation africaine du bois, Forêt sèche en Asie, Zone aride d'Afrique, OIBT, Lepaterique, Montréal, Paneuropéen, Tarapoto, et Proche-Orient (PCF 2002); cadre du Partenariat de collaboration sur les forêts à l'appui des travaux du FNUF.
