104. El costo público adicional combinado de todas las necesidades de inversión indicadas en este programa será de aproximadamente 24 000 millones de dólares EE.UU., en precios de 2002. De ellos, 5 000 millones de dólares EE.UU. se destinarán a resolver el problema del hambre mediante transferencias directas para las personas desnutridas. Otros 19 000 millones de dólares se necesitarán para combatir el problema de la desnutrición y la pobreza rural impulsando el crecimiento agrícola y la productividad en las zonas rurales. A continuación, se examinan las posibles fuentes de financiamiento para esta última parte.
105. En el año 1999, el total de la asistencia oficial para el desarrollo (es decir, las donaciones bilaterales y multilaterales y de los flujos oficiales de capital en condiciones favorables) para la agricultura y desarrollo rural en los países en desarrollo y en transición ascendió aproximadamente a 8 100 millones de dólares EE.UU.[4], mientras que los flujos oficiales en condiciones no concesionarias sumaron alrededor de 3 000 millones de dólares. En términos reales, la disminución de la asistencia agrícola en condiciones de favor, según la definición amplia, fue de aproximadamente el 31 por ciento entre 1990 y 1999, y del 48 por ciento según la definición estrecha (Figura 2). Lamentablemente, esta tendencia a la baja no fue compensada con mayores préstamos agrícolas de las instituciones financieras internacionales[5]. La proporción de la agricultura en los préstamos totales -en condiciones de favor y en condiciones no concesionarias- por las mencionadas instituciones disminuyó en más del 50 por ciento durante este período: desde el 20 por ciento de los préstamos totales en 1990 a cerca del 9 por ciento en 1999. El volumen total de los préstamos agrícolas declinó del 40 por ciento en términos reales.
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Figura 2
Nota: En la agricultura entendida en sentido estricto se incluyen producción de cultivos y producción animal, agua y tierra, suministro de insumos de producción, servicios agrícolas, pesca, y silvicultura. En la definición amplia se incluyen todos los elementos de la anterior más los siguientes: investigación, capacitación y extensión, manufactura de los insumos, protección del medio ambiente, agroindustrias, desarrollo rural e infraestructura y ordenación regional y fluvial. En el gráfico puede observarse la evolución de la asistencia externa en condiciones concesionarias para la agricultura desde 1988 hasta 1999, en precios reales de 1995. Las cifras representan los compromisos contraídos por los donantes. En las cifras se observa un drástico descenso de la asistencia oficial para el desarrollo durante el período en cuestión. El descenso es más pronunciado en el sector de la agricultura entendida en sentido estricto. La disminución de los flujos en condiciones concesionarias para el sector de la agricultura en sentido amplio es menor, debido sobre todo a la mayor ponderación de la protección del medio ambiente, la investigación, la extensión y la capacitación y el desarrollo rural y la infraestructura en el total de la ayuda en condiciones concesionarias a la agricultura. |
106. El problema de la disminución de los flujos de recursos oficiales destinados al desarrollo agrícola y rural no corresponde plenamente a la distribución del hambre en el mundo. En el marco del Programa de Lucha contra el Hambre aquí propuesto, se necesitaría una reorientación de los flujos de recursos adicionales en favor de las regiones que tienen una alta incidencia de subnutrición.
107. En la Figura 3, con un desglose más detallado en el Cuadro 2, pueden verse las contribuciones relativas de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), la asistencia en condiciones no concesionarias y el gasto nacional al costo total de este programa. Los recursos totales necesarios para el componente de desarrollo agrícola y rural de este programa ascienden a 18 600 millones de dólares EE.UU. De ese total, se prevé que unos 2 500 millones de dólares se financiarán mediante flujos de asistencia en condiciones no concesionarias. Los 16 000 millones de dólares restantes se financiarán con una combinación de flujos externos en condiciones concesionarias (AOD) y recursos internos. Se prevé que la mayor parte del acceso directo al componente alimentario se financiará mediante la AOD.
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Figura 3
Nota: Todas las cifras están expresadas en dólares EE.UU. de 1999. Esta figura muestra una posible opción para compartir los costos de las inversiones que se proponen aquí.
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Cuadro 2
Posibles fuentes de financiación del
programa
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Esfera de acción prioritaria |
Total de
las |
Aumento de la |
Aumento de la |
Aumento
por |
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Mejorar la productividad agrícola en las comunidades rurales pobres |
2,3 |
1,0 |
0,3 |
1,0 |
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Desarrollar y conservar los recursos naturales |
7,4 |
3,2 |
1,0 |
3,2 |
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Ampliar la infraestructura rural y el acceso a los mercados |
7,8 |
3,3 |
1,2 |
3,3 |
|
Fortalecer la capacidad de generación y difusión de conocimientos |
1,1 |
0,6 |
0,0 |
0,5 |
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Total del desarrollo agrícola y rural |
18,6 |
8,1* |
2,5 |
8,0 |
|
Asegurar el acceso a los alimentos de los más necesitados |
5,2 |
4,7 |
0,0 |
0,5 |
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Total |
23,8 |
12,8 |
2,5 |
8,5 |
* De los cuales, préstamos en condiciones concesionarias = 2 800 millones de dólares EE.UU., donaciones multilaterales = 2 000 millones de dólares EE.UU., y donaciones bilaterales = 3 300 millones de dólares EE.UU.
Fuente: Cálculos de la FAO.
108. El desglose varía según las partidas de inversión y los países. Tradicionalmente, en lo que se refiere a la agricultura y el desarrollo rural el desglose ha sido aproximadamente de 65:35 entre financiamiento interno y externo. Teniendo en cuenta las exigencias contradictorias a que se ven sometidos los presupuestos de los países en desarrollo para alcanzar otros Objetivos de desarrollo del Milenio, y habida cuenta de los esfuerzos organizados durante la Conferencia de Monterrey para aumentar la asistencia al desarrollo, parecería razonable suponer un desglose de 50:50 entre AOD y movilización de recursos internos, por término medio, para los recursos adicionales necesarios en el marco del Programa de Lucha contra el Hambre. Ello deja abierta la posibilidad de que los países con gran número de personas hambrientas contribuyan con una parte menor de recursos internos. Si se aplicara este principio general, se obtendría el resultado medio siguiente: mayor proporción de la AOD para las regiones donde el hambre está muy extendida, como el África subsahariana (en que se propone un coeficiente de 60:40 entre la AOD y los recursos internos), y una proporción menor de AOD para las regiones donde la prevalencia del hambre es menor, como los países en transición (25:75).
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Figura 4
En el eje vertical se observa la parte del gasto público en agricultura dentro el gasto total con relación a la parte de la agricultura en el PIB total. Mientras más elevada es esta relación, mayor es la importancia de la agricultura en el gasto del gobierno respecto a su importancia en el conjunto de la economía. Los países se han agrupado de acuerdo con la prevalencia del hambre. En la Categoría 1 se incluyen los países donde la parte de las personas subnutridas en el total de la población es inferior al 2,5 por ciento, etc. Debido a la falta de datos, se han omitido los países donde las personas subnutridas constituyen entre el 2,5 y el 5 por ciento de la población. Se observa que en los países que han conseguido combatir con mayor eficacia el hambre, el peso de la agricultura se refleja mejor en el gasto nacional que en los países con peores resultados, aunque en este último grupo de países la agricultura constituye el elemento esencial de economía. El abandono relativo de la agricultura en favor de proyectos de industrialización ha impedido que muchos países hagan realidad su potencial de crecimiento y de reducción del hambre. |
109. Si se aplican condiciones concesionarias, la participación media propuesta de participación en los costos (50:50) dará lugar a la duplicación de la asistencia oficial para el desarrollo destinada a la agricultura y el desarrollo rural, que pasaría de unos 8 000 millones de dólares en 1999 a 16 000 millones de dólares EE.UU. al año. Expresada en función de su parte en el total del PIB agrícola de los países en desarrollo, la duplicación de la AOD hará que esa proporción sea casi igual (pero todavía algo inferior) a la de 1988. Por ello, incluso la duplicación de la AOD para el desarrollo agrícola y rural no recuperará el terreno perdido por el constante descenso registrado desde el máximo de 1988. Parece ir en aumento el consenso a favor de dicha duplicación, como se pone de manifiesto, por ejemplo, en la declaración final de la serie de sesiones de alto nivel del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas de 2003. En la declaración se subraya la necesidad de un enfoque integrado para el desarrollo rural y luego se recuerdan las promesas hechas en Monterrey de aumentar sustancialmente la AOD y se piden en ese momento medidas inmediatas para duplicar como mínimo los niveles presentes de la asignación de AOD a la agricultura y el desarrollo rural.
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Recuadro 2 Mientras los países desarrollados continúan ofreciendo fuertes subvenciones a sus agricultores, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) destinada al desarrollo agrícola y rural de los países en desarrollo ha disminuido constantemente. En cifras reales, ha bajado nada menos que un 31 por ciento durante decenio de 1990, y ha retrocedido a un nivel de sólo 6 dólares EE.UU. por trabajador agrícola. La falta de recursos para el desarrollo agrícola y rural obstaculiza los esfuerzos de los países en desarrollo para aumentar la productividad y competitividad de su agricultura y agroindustria. Donde más patente se hace este fenómeno es en la infraestructura rural, en particular en la falta de caminos rurales, servicios de investigación y extensión e instalaciones de riego, pero también en los puertos, energía y telecomunicaciones. Los países en desarrollo carecen con frecuencia de los recursos materiales y humanos para adoptar las políticas y reformas institucionales necesarias para aplicar y aprovechar las oportunidades comerciales derivadas del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura. Se requieren cuantiosas inversiones con el fin de fortalecer la capacidad necesaria para aplicar los Acuerdos sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Obstáculos Técnicos al Comercio y Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio. El capital necesario puede equivaler al presupuesto de desarrollo de un año en muchos de los países menos adelantados. Si bien la ayuda no puede ser un sustituto de la eliminación de los obstáculos al comercio, continuará siendo esencial para la mitigación del hambre y la pobreza en muchos de los países más pobres. Un mayor volumen de AOD para las zonas prioritarias en el marco del Programa de Lucha contra el Hambre conseguiría, en particular, una mayor competitividad de la agricultura y de los sectores rurales de los países en desarrollo, en los mercados internos y externos. Se trataría, pues, de «ayuda para fomentar el comercio», gracias a la cual los países en desarrollo podrían compartir los beneficios de la liberalización del comercio. |
110. La repercusión para los presupuestos nacionales de los países en desarrollo será un aumento medio de aproximadamente el 20 por ciento del total de los gastos en agricultura, en comparación con el pasado reciente. La Figura 4 ilustra algunos de los efectos de estos gastos: los países que dedicaron relativamente más recursos públicos a la agricultura tuvieron una menor prevalencia del hambre.
111. Hay varias opciones posibles para movilizar los recursos externos adicionales necesarios para la financiación del Programa de Lucha contra el Hambre. Deberían considerarse también formas nuevas e innovadoras. A continuación se examinan dos posibilidades.
112. La liberalización del comercio agrícola implica sustanciales ahorros para los países desarrollados, debido a la reducción de las ayudas a sus sectores agrícolas. Algunos de los recursos ahorrados podrían encauzarse en forma de AOD con el fin de promover el desarrollo agrícola y rural en los países en desarrollo. El Recuadro 2 ofrece más información al respecto.
113. En la Figura 5 se comparan las inversiones públicas incrementales en la agricultura y el desarrollo rural propuestas con las corrientes recientes de recursos con destino a dichos sectores procedentes de consignaciones presupuestarias nacionales, asistencia internacional en condiciones favorables y préstamos en condiciones no concesionarias. Cabe subrayar que la propuesta de reparto de los costos formulada en el Programa de Lucha contra el Hambre es una de muchas opciones plausibles para dividir los costos entre las distintas fuentes de financiación.
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Figura 5
AOD destinada a la agricultura y el desarrollo rural: El nivel actual (8 000 millones de dólares EE.UU. en 1999) corresponde a la agricultura y el desarrollo rural, entendidos en sentido amplio. Presupuestos nacionales: Dado que sólo un número limitado de países proporcionan datos sobre los gastos públicos en la agricultura, ha habido que estimar la cifra correspondiente a todos los países en desarrollo. Por lo tanto, el porcentaje medio del gasto público destinado a la agricultura en los países que presentaron información se multiplicó por los datos correspondientes a 1998 sobre los «gastos generales de consumo final público» relativos a todos los países en desarrollo, en dólares EE.UU. corrientes. Fuentes de los datos: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial 2001, y FMI, Estadísticas de las Finanzas Públicas. Préstamos en condiciones no concesionarias: La cifra relativa al volumen actual de préstamos en condiciones no concesionarias ha sido calculada por la FAO utilizando datos del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y de las instituciones financieras internacionales. |
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[4] Fuentes: Sistema de
notificación de los países acreedores de la OCDE/CAD;
cálculos de la FAO, utilizando la definición amplia de desarrollo
agrícola y rural. Se han utilizado los datos de 1999, ya que no se
dispone todavía de los de 2000 correspondientes a las transferencias del
PNUD y la OPEP. [5] El Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. |
