C 2003/20 |
| C 2003/20 |
Trente-deuxième session |
Rome, 29 novembre – 10 décembre 2003 |
Table ronde ministérielle sur la sécurité sanitaire des aliments
dans la perspective de la sécurité alimentaire |
II. Le lien entre la sécurité sanitaire des aliments et la sécurité alimentaire
III. L'impact de la contamination des aliments
IV. Le coût de mise en application des normes de sécurité sanitaire des aliments
1. Le présent document se propose de faire l'analyse des liens de réciprocité existant entre la sécurité alimentaire et la sécurité sanitaire des aliments. Il dégage certains éléments importants méritant un examen à l'échelon international.
2. Selon les estimations, le monde compte aujourd'hui 840 millions de personnes sous-alimentées. Sans une réelle accélération du rythme de réduction de la sous-alimentation, l'objectif du Sommet mondial de l'alimentation de réduire de moitié le nombre des personnes souffrant de la faim d'ici à 2015, ne sera pas atteint. D'autre part, les problèmes liés à la sécurité sanitaire des aliments font l'objet d'une attention croissante, tandis qu'assurer une telle sécurité est une tâche que la mondialisation et le développement des échanges internationaux de produits alimentaires et agricoles contribuent à rendre plus complexe.
3. La relation entre la sécurité sanitaire des aliments et la sécurité alimentaire semble justifier une attention particulière. La question principale est la suivante: la mise en application de normes de sécurité sanitaire des aliments plus rigoureuses contribue-t-elle à la sécurité alimentaire, ou tend-elle plutôt à la compromettre?
4. Le Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation donne de la sécurité alimentaire la définition suivante: « La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. »
5. La sécurité sanitaire des aliments évoque les dangers qui sont associés aux denrées alimentaires et susceptibles de compromettre le bon état de santé des êtres humains. Certains d'entre eux ont une origine naturelle, d'autres dérivent d'une contamination des aliments. Ils peuvent pour certains, par exemple les pathogènes microbiens, être la cause de maladies graves tandis que d'autres augmenteront le risque de contracter des maladies chroniques comme le cancer. Les aliments doivent être sans danger, sur ce point l'accord est unanime.
6. D'une part, assurer une alimentation saine et sans danger a des retombées positives sur la sécurité alimentaire:
7. Toutefois, l'application de normes de sécurité sanitaire des aliments comporte aussi des coûts susceptibles d'avoir des répercussions négatives sur la sécurité alimentaire:
8. Les points ci-dessus montrent bien que l'établissement et la mise en application de normes et de règlements appropriés concernant la sécurité sanitaire des aliments, nécessitent la mise en balance des coûts et des avantages, avec des répercussions potentielles importantes sur la sécurité alimentaire.
9. Les maladies transmises par les aliments constituent un problème mondial d'une ampleur considérable en raison à la fois des souffrances humaines qu'elles engendrent et des coûts économiques qui leur sont associés. De nombreux agents et dangers biologiques et chimiques causent des maladies d'origine alimentaire d'une gravité variable, allant de la simple indisposition à l'affection chronique ou susceptible de mettre la vie en danger. On estime que les contaminants alimentaires sont responsables de 70 pour cent des quelque 1,5 milliard de cas de maladies diarrhéiques déclarés chaque année dans le monde. Bien que de nombreux pathogènes différents aient été identifiés, les aliments contaminés par E. coli causent jusqu'à 25 pour cent des épisodes diarrhéiques qui frappent les enfants, tandis que Campylobacter jejuni et Shigella spp. sont respectivement responsables de 10-15 pour cent et 5-15 pour cent des cas.
10. Les maladies transmises par les aliments constituent l'un des principaux facteurs sous-jacents de malnutrition et, indirectement, d'infections des voies respiratoires, dans les pays en développement. Des épisodes répétés d'intoxication alimentaire au cours d'une période donnée peuvent conduire à la malnutrition, avec pour les enfants de graves répercussions au niveau de la croissance et du système immunitaire.
11. Rien ne prouve que des additifs alimentaires ou des pesticides évalués, utilisés dans le respect des recommandations internationales, aient été nocifs pour l'homme. Il existe toutefois le risque qu'un usage inapproprié de ces produits chimiques puisse entraîner des problèmes de santé. Des phytotoxines ont également été mises en cause dans des problèmes de sécurité sanitaire des aliments. Un exemple est l'altération de certaines céréales vivrières par Lathyrus sativus, qui a été la cause d'intoxications alimentaires. D'autres poussées épidémiques ont été attribuées à des contaminants comme le plomb, le mercure, le cadmium; au mélange de graines de moutarde avec des graines d'argémone; à l'adultération de l'huile d'olive avec de l'huile minérale. Les biotoxines marines ont elles aussi été impliquées dans divers épisodes d'empoisonnement. Les mycotoxines dues aux moisissures sont très répandues. Certaines sont de puissants cancérigènes et peuvent aussi provoquer d'autres problèmes de santé chez les êtres humains et les animaux. Plusieurs cas de contamination par les mycotoxines ayant causé d'importantes flambées épidémiques, ont été recensés.
12. Les conséquences économiques de la contamination des aliments sont difficiles à estimer. Pour cela, il faut tenir compte de la valeur des produits végétaux ou animaux gâtés ou détruits du fait de cette contamination, de celle des rejets/saisies dans le commerce d'exportation, du coût des traitements médicaux et des pertes de production ou de recettes résultant de l'état de maladie ou d'invalidité, ou d'un décès prématuré. Cette dernière conséquence économique est la plus difficile à mesurer, mais à l'échelle mondiale il s'agit probablement de l'élément le plus important du coût global de la contamination des aliments.
13. L'analyse du coût de mise en application des normes de sécurité sanitaire des aliments est un processus complexe. Plusieurs études sont actuellement en cours de réalisation, notamment sous l'égide de la Banque mondiale. D'après ces enquêtes, les problèmes de fond attachés au processus de respect des normes sont les suivants: les différences au niveau des exigences techniques; les changements implicites au niveau des systèmes d'approvisionnement; les coûts engagés par les fournisseurs et les exportateurs nationaux; le coût total des changements implicites au niveau des systèmes d'approvisionnement; le coût additionnel net du respect des normes; etc.
14. Une récente étude1 a quantifié l'effet de la norme de l'Union européenne (UE) concernant les aflatoxines sur les exportations africaines de céréales, de fruits secs et de noix en Europe, par rapport à celui de la norme internationale pertinente, moins rigoureuse. Il en est ressorti que la nouvelle norme européenne, qui réduirait les risques pour la santé des consommateurs à raison d'environ 1,4 décès par milliard et par an, déterminera un fléchissement de 64 pour cent, soit 670 millions de dollars EU, des exportations africaines des produits en question. Une méthode analogue est employée par la Banque mondiale dans une étude couvrant 10 pays en développement, dont les résultats seront bientôt connus.
15. Des divergences persistent au niveau des normes nationales. En vertu de l'Accord SPS, les normes nationales qui entraînent un niveau de protection plus élevé sont permises s'il existe une justification scientifique. Il est néanmoins largement reconnu que les normes nationales devraient être harmonisées aux niveaux convenus à l'échelon international.
16. Au moment d'établir le niveau approprié des normes nationales de sécurité sanitaire des aliments, les pays chercheront (en principe) à assurer un juste équilibre entre les avantages qui dérivent de la réduction des risques d'origine alimentaire, et les coûts associés. Un tel équilibre sera fonction d'un certain nombre de facteurs, notamment de priorités différentes. Dans de nombreux pays à faible revenu, les maigres ressources disponibles peuvent produire un meilleur rendement, en termes d'amélioration de la sécurité alimentaire, de la sécurité sanitaire des aliments et de la santé publique, lorsqu'elles sont destinées à améliorer les installations sanitaires de base, l'approvisionnement en eau, les conditions de logement et l'environnement, au lieu d'être investies dans des systèmes de réglementation générale de la sécurité sanitaire des aliments. D'un autre côté, des normes de sécurité sanitaire des aliments plus rigoureuses peuvent toutefois s'avérer nécessaires pour satisfaire aux exigences des marchés d'exportation. Cette nécessité finit souvent par donner lieu à un double système de production et de distribution des denrées alimentaires: l'un pour le marché local et l'autre pour le marché d'exportation.
17. Pour bien des pays, une telle dualité peut assurer la compétitivité à l'exportation de certains produits et constituer une option abordable à court terme. Toutefois, une adoption plus générale des normes internationales sur les marchés locaux permettrait aux pays de saisir plus facilement et plus rapidement de nouveaux débouchés à l'exportation.
18. Une autre question particulièrement délicate est celle de la sécurité sanitaire des aliments fournis à titre de don (aide alimentaire). Dans la plupart des pays, les aliments ainsi livrés sont considérés comme des produits importés et soumis aux mêmes contrôles. Les problèmes se posent lorsque la denrée fournie au titre de l'aide alimentaire n'est pas conforme aux normes nationales du pays importateur, ni à celles du pays exportateur, et ne répond pas aux normes internationales. La question relève des règles de déontologie. Le Code de déontologie du commerce international des denrées alimentaires du Codex, actuellement en cours de révision, contient une série de recommandations destinées à prévenir de telles pratiques, notamment en ce qui concerne l'aide alimentaire.
19. Les principales questions à examiner sont les suivantes:
20. Actuellement, le processus d'établissement de normes internationales au sein d'organismes comme le Codex Alimentarius, repose sur des prises de décisions intergouvernementales basées sur des évaluations à caractère scientifique. En général, dans ce cas, les coûts associés à la mise en œuvre et au respect de ces normes ne sont pas pris expressément en considération. Cette pratique est parfois contestée. Il a été proposé que les normes internationales soient établies après avoir mis en balance les avantages et les coûts. Quelques points spécifiques pourront être examinés à ce propos.
21. Problème de mesure. Pour plusieurs contaminants alimentaires, pour lesquels il n'existe pas de dose journalière admise (DJA) fixée par des organismes d'évaluation scientifique nationaux ou internationaux, les responsables de la sécurité sanitaire des aliments recommandent souvent un niveau de tolérance zéro. Cela signifie qu'aucune trace de ces contaminants ne devrait être décelable par les méthodes d'analyse en application. Grâce aux progrès réalisés dans les techniques d'analyse et à la sensibilité accrue des instruments de laboratoire, il est aujourd'hui possible de déceler dans les aliments des quantités minimes de contaminants, de l'ordre du picogramme2. Des quantités aussi faibles peuvent être présentes dans l'environnement, ou comme sous-produits d'articles ou de matériaux d'emballage. La question est de savoir si la détection de niveaux aussi faibles de résidus de certains contaminants sans DJA constitue une véritable menace pour la santé des consommateurs. On peut également se demander si avec les techniques de détection améliorées, les niveaux de tolérance très faibles ou zéro ne risquent pas de devenir un obstacle technique déguisé au commerce. Cette question sera inscrite à l'ordre du jour de la prochaine session du Comité mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires (JECFA), en février 2004, lorsque celui-ci examinera le chloramphénicol.
22. Gestion des risques. L'Accord SPS sur les mesures sanitaires et phytosanitaires a souligné la nécessité que les mesures SPS soient fondées sur de solides principes scientifiques et établies sur la base d'une analyse appropriée des risques. La Commission du Codex Alimentarius a défini l'analyse des risques en matière de sécurité sanitaire des aliments comme le processus structuré d'évaluation des risques encourus, qui comprend trois volets distincts mais étroitement liés: i) l'évaluation des risques, c'est-à-dire l'évaluation scientifique des dangers associés; ii) la gestion des risques, processus consistant à mettre en balance les différentes politiques possibles pour le traitement des risques en tenant compte des résultats de l'évaluation des risques; et iii) la communication sur les risques, qui est l'échange interactif d'informations et d'opinions sur les risques entre les parties prenantes.
23. La gestion des risques doit prendre en compte les conséquences économiques et la faisabilité de différentes options en matière de gestion des risques. Il s'agit dans tous les cas d'assurer la transparence et la cohérence du processus de prise de décisions.
24. Aux termes du Codex, « la précaution est inhérente à l'analyse des risques. Nombreuses sont les sources d'incertitude dans les processus d'évaluation et de gestion des risques pour la santé humaine liés aux aliments. Le degré d'incertitude et de variabilité de l'information scientifique disponible doit être explicitement pris en compte dans l'analyse des risques » et trouver correspondance dans l'option sélectionnée pour la gestion des risques.
25. Les principales questions à examiner sont les suivantes:
26. L'adoption de normes de sécurité sanitaire des aliments plus rigoureuses, bien qu'elle entraîne des coûts à court terme, peut néanmoins avoir des effets positifs dynamiques, même pour les pays en développement. Des normes plus efficaces dans ce domaine tendent à stimuler l'innovation et le progrès technologique, ce qui se traduit à plus long terme par un abaissement des coûts de mise en application de ces normes. Pour les pays en développement, elles peuvent s'avérer avantageuses en raison notamment de leur effet catalytique sur l'essor du commerce d'exportation des denrées alimentaires et l'amélioration de la qualité et de la sécurité sanitaire des aliments destinés à la consommation intérieure. Un certain nombre d'études conduites ces dernières années en attestent.
27. Les exportations de produits de la pêche du Bangladesh, du Kenya, du Maroc et de la Thaïlande, par exemple, ont constamment augmenté au cours de la dernière décennie à la suite des efforts déployés par les autorités compétentes pour mettre en place des systèmes d'assurance de la qualité, comme le système HACCP d'analyse des risques aux points critiques, et pour se conformer aux réglementations des pays importateurs concernant la sécurité sanitaire des aliments. Par exemple, le volume moyen des exportations de crevettes du Bangladesh est ainsi passé de 24 000 tonnes en 1990-92 à près de 32 000 tonnes en 1999-2001. Ces progrès ont souvent été le résultat d'une intervention accrue de la part du secteur public, accompagnée d'investissements privés.
28. Les principales questions à examiner sont les suivantes:
29. Les exigences en matière de sécurité sanitaire des aliments ont de profondes répercussions sur le fonctionnement de la chaîne d'approvisionnement alimentaire et sur les conditions économiques des acteurs tout au long de cette chaîne. Une question se pose en particulier: quels sont les investissements à effectuer au niveau des systèmes de production et de distribution dans les pays en développement pour renforcer les capacités et assurer ainsi des contrôles efficaces de la sécurité sanitaire des aliments? Une autre question est celle de la répartition des bénéfices entre les producteurs, les transformateurs et les négociants à petite échelle, et de leur réelle participation à la mise en application de normes plus rigoureuses de sécurité sanitaire des aliments.
30. Des investissements sont nécessaires selon les besoins spécifiques des pays et les pays en développement tireront profit des efforts de renforcement des capacités et de l'assistance technique fournis par les pays développés et les organismes internationaux compétents. Un tel effort devrait s'étendre aux besoins manifestés à tous les niveaux de la chaîne de production. Une nécessité connexe est celle d'assurer une participation efficace des pays en développement aux processus d'établissement de normes internationales, et les membres de la Commission du Codex Alimentarius ont mis en place un fonds fiduciaire spécial à cet effet.
31. Les principales questions à examiner sont les suivantes:
32. Le problème dont la Table ronde est saisie peut essentiellement se résumer en une seule question fondamentale: la tendance à établir des normes de sécurité sanitaire des aliments de plus en plus rigoureuses et globales, en vue de répondre aux besoins de tous, riches et pauvres, est-elle compatible avec la nécessité à court terme des populations pauvres et en situation d'insécurité alimentaire d'accéder à des aliments en quantité suffisante pour satisfaire leurs besoins de santé essentiels?
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1 Otsuki, T., Wilson, J.S., et Sewadeh, M. (2001): Saving two in a billion: quantifying the trade effect of European food safety standards on African exports. Food Policy, 26, 495-514.
2 Picogramme = 10-12 gramme.