لجنة المالية

مقدمة

1- تساءلت لجنة المالية في دورتها الثانية بعد المائة التي عقدت في الفترة 5-9/5/2003 عما إذا كان بالإمكان إعداد ما يعرف بالجزء المطوّل من تقرير المراجع الخارجي "بشكل مجزّأ" طيلة الفترة المالية. وكانت اللجنة في دورتها الرابعة بعد المائة في الفترة 15-19/9/2003 "قررت دراسة موضوع التقارير المنفصلة مرة أخرى في دورة مايو/أيار 2004 وطلبت من المستشار القانوني أن يواصل استكشاف حلول بديلة في ضوء تقديم تقارير منفصلة مماثلة في برنامج الأغذية العالمي، ونظام التقارير المبدئية في منظمة الصحة العالمية، والخبرات ذات الصلة في وكالات الأمم المتحدة الأخرى". وفي الواقع، يقدّم المراجع الخارجي تقارير منفصلة إلى لجنة المالية. ويمكن إدراجها في نهاية المطاف ضمن الجزء المطوّل من تقرير المراجعة عن الفترة المالية المعنية، على أن تحال بعد ذلك إلى المؤتمر العام عن طريق المجلس.

الممارسات المتبعة في منظمة الأغذية والزراعة

2- أعدّ المراجـع الخارجـي حتـى الآن تقريــراً عامــاً واحداً عن كل فترة من الفترات المالية في المنظمة، أي تقريراً واحداً لكل فترة مالية. ويحال التقرير إلى لجنة المالية والمجلس والمؤتمر العام. ويتألف التقرير من ثلاثة أجزاء هـي: (أ) رأي المراجع الخارجي بشأن حسابات المنظمة بحد ذاتها؛ (ب) الحسابات المراجعة مصحوبة بالجداول والمذكرات ذات الصلة؛ و(ج) الجزء المطوّل الذي يتضمّن "ملاحظاته بصدد كفاءة الإجراءات المالية والنظام المحاسبى والضوابط المالية الداخلية وكل ما يتصل بالإدارة والتنظيم في المنظمة بوجه عام" (أنظر البند 12-4 من اللائحة المالية).
3- وجرت العادة أيضاً في برنامج الأغذية العالمي حتى عام 2002 على إصدار تقرير عام موحّد، إلا أنّ التقرير كان يحال إلى المجلس التنفيذي بعد عرضه على لجنة الأمم المتحدة الاستشارية لشؤون الإدارة والميزانية وعلى لجنة المالية في منظمة الأغذية والزراعة لإسداء المشورة بشأنه¹. وكانت لجنة المالية قد أخذت فى الحسبان عند اتخاذها القرار المذكور أعلاه، الترتيبات الجديدة لإعداد التقارير التي طبقت مؤخراً في البرنامج والتي يصدر بموجبها المراجع الخارجي النتائج التي أسفر عنها التقرير تباعاً. وتصف هذه الوثيقة بإيجاز تلك الترتيبات الجديدة قبل البحث في طريقة تطبيقها في منظمة الأغذية والزراعة.

عرض عام عن الترتيبات الجديدة في برنامج الأغذية العالمي

4- كما هي الحال في المنظمة، كان عادة تقرير المراجع الخارجي، فى المعتاد، وثيقة موحّدة تتألف من ثلاثة أجزاء رئيسية هي (أ) رأي المراجع الخارجي في حسابات المنظمة بحد ذاتها؛ (ب) الحسابات المراجعة مصحوبة بالجداول والأرقام ذات الصلة؛ و(ج) الجزء المطوّل الذي يتضمّن "ملاحظاته بصدد كفاءة الإجراءات المالية والنظام المحاسبى والضوابط المالية الداخلية وكل ما يتصل بالإدارة والتنظيم في برنامج الأغذية العالمي بوجه عام".

5- وفي عام 2002، طلب المجلس التنفيذي أن يصدر المراجع الخارجي، إذا أمكن ذلك، النتائج التي أسفر عنها التقرير تباعاً خلال الفترة المالية عوضاً عن الإبلاغ عنها دفعة واحدة في نهاية الفترة المالية. واجمالا، تابع المجلس التنفيذى وهيئة مكتبه الموضوع عن كثب.

6- واستذكر المراجع الخارجي في برنامج العمل للفترة المالية 2002-2003 أنه تعهّد، بموجب التزامه تجاه المجلس، باستعراض الأنشطة في 12 بلداً على الأقلّ وبرفع ما مجموعه 19 تقريراً إلى الإدارة في كل فترة من الفترات المالية، تتضمّن رسائل الإدارة إلى المدير التنفيذي بشأن المراحل الرئيسية الثلاث من المراجعة؛ مشروعات التقارير عن الموضوعات الهامة لمراجعة كفاءة الأداء/الإدارة؛ رسائل الإدارة بشأن النتائج المتعلقة بكل مكتب من المكاتب القطرية التي شملتها الزيارات وتقرير مراجعة نهائي موحد مقدّم إلى المجلس التنفيذي. وكانت الاستراتيجية الخاصة بالموارد البشرية في البرنامج واحدة من تلك الموضوعات.

7- كما استذكر المراجع الخارجي أنّ المجلس التنفيذي كان قد طلب أن يصدر المراجع الخارجي، إذا أمكن الأمر، النتائج التي أسفر عنها التقرير إلى المجلس التنفيذي تباعاً خلال الفترة المالية عوضاً عن أن يكون ذلك دفعة واحدة في نهاية الفترة المالية. وأعرب المراجع الخارجي عن استعداده لاتّباع هذا الترتيب من خلال رفع تقارير مبدئية إلى المجلس التنفيذي خلال الفترة المالية، ومن خلال بحث رسائل الإدارة بشأن الموضوعات الواردة في تقارير الإدارة مع المدير التنفيذي تباعاً. وأشار أيضاً إلى أنه سيصدر تقريراً موحداً يُدرس في نهاية الفترة المالية ويرافق الكشوف المالية ورأي المراجعة، والامتثال باللائحة المالية.

8- وكتب المراجع الخارجي تحديداً: "بناء على طلب المجلس التنفيذي بإعداد عدد أكبر من التقارير، سوف نقدّم تقارير مبدئية إلى المجلس بالإضافة إلى تقرير موحد في نهاية المراجعة عن الفترة المالية ككلّ" و"أنوي عرض تقرير مبدئي على المجلس التنفيذي في أكتوبر/تشرين الأول 2003 عن التقدم المحرز في المراجعة؛ القضايا المالية؛ وتقرير الإدارة عن الموارد البشرية المذكور أعلاه".

9- وبما أنّ الترتيبات الآنفة الذكر لا تزال في مراحل التنفيذ الأولى، لا بد من التشديد على أنّ الخبرة المكتسبة في برنامج الأغذية العالمي لا تزال محدودة وأنّ طريقة عمل الترتيبات لم تتضح بعد بالكامل.

احتمال تنفيذ الترتيبات في منظمة الأغذية والزراعة

10- عند البحث في إمكانية وكيفية إدخال الترتيبات المذكورة في منظمة الأغذية والزراعة، لا بد من التمييز بين القضايا القانونية والعملية التى ينطوى عليها الأمر.

الاعتبارات القانونية

11- السؤال الأول الذي يتبادر إلى الأذهان هو معرفة ما إذا سيكون بإمكان المراجع الخارجي من الناحية القانونية، بموجب الأحكام ذات الصلة من النصوص الأساسية، التى تشير الى تقرير واحد. وكذلك الاتساق مع التقليد المرعى على هذا الأساس، إعداد الجزء المطوّل في تقريره على شكل تسلسلى من خلال إصدار عدة تقارير محددة.

12- وتنص المادة 12-9 من اللائحة المالية في المنظمة على أن "يضع المراجع الخارجي للحسابات تقرير مراجعة الكشوف المالية وما يتصل بها من جداول، وتتضمن هذه التقارير المعلومات التي يقدر وجوب إيرادها بشأن الموضوعات المشار إليها في الفقرة 12-4 من هذه المادة وفي بيان صلاحياته". وبموجب المادة 12-4 من اللائحة المالية "للمراجع الخارجي للحسابات أن يبدي ملاحظاته بصدد الإجراءات المالية، ونظام الحسابات والمراقبة المالية الداخلية، وكل ما يتصل بالإدارة والتنظيم في المنظمة بوجه عام". وتنصّ المادة 12-6 من اللائحة المالية على أنّه "يجوز للجنة المالية أن تطلب إلى المراجع الخارجي للحسابات القيام بمهام خاصة، وتقديم تقارير منفصلة عن نتائجها". وتنص المادة 12-10 من اللائحة المالية، من بين ما تنص عليه، أن "تقدم تقارير المراجع الخارجي للحسابات، ومعها الكشوف المالية المراجعة، إلى المجلس بواسطة لجنة المالية وفقاً لما تراه هذه اللجنة. ويفحص المجلس الكشوف المالية وتقارير المراجع، ثم يقدمها إلى المؤتمر مشفوعة بما يراه من تعليقات (...)"².
13- ومن الناحية القانونية، تشير الأحكام المذكورة أعلاه على ما يبدو، بالنظر اليها مجتمعة وعلى ضوء الممارسات المتبعة في المنظمة، إلى أنه يتعيّن على المراجع الخارجي تقديم تقرير عام موحّد عن كل فترة من الفترات المالية.

14- وبالتالي، في حال أن طلبت الأجهزة الرياسية في المنظمة إلى المراجع الخارجي أن يقدّم الجزء المطوّل من تقريره بشكل تسلسلى، وإذا قرر المراجع الخارجي الاستجابة لهذا الطلب، فان هذا القرار لن يكون متعارضا مع الأحكام ذات الصلة في النصوص الأساسية، شرط تجميع مختلف الوثائق التي صدرت من قبل ضمن تقرير موحد نهائي يعرض على الأجهزة الرياسية، مع الإشارة بنوع خاص إلى المؤتمر. وبوجه عام، وبما أنّ المراجع الخارجي يتمتع بالاستقلال التام ومسؤول دون سواه عن إجراء عملية المراجعة، فلا بد له من التحلي بقدر من حرية التصرف في تنظيم عمله ويمكنه بالتالي، لدواعي الملاءمة، عرض عمله على اللجنة المالية بموجب المادة 12-4 من اللائحة المالية حال اعداده. ولا شيء في العملية التي أفضت إلى اقرار اللائحة الحالية يدلّ على أنه كانت هناك أي نيّة لاستبعاد إمكانية أن ينظّم المراجع الخارجي عمله على النحو المذكور استجابة لطلب من اللجنة المالية.

15- وتجدر الإشارة، فضلاً عما تقدّم، إلى أنّ المراجع الخارجي في منظمة الصحة العالمية، والتي تطابق لوائحها اللوائح المتبعة في منظمة الأغذية والزراعة بشأن موضوع البحث، قد باشر بإصدار تقارير مبدئية عامة إلى جمعية الصحة العالمية (تمتد الفترة المالية في منظمة الصحة العالمية لمدة سنتين، غير أنّ جمعية الصحة العالمية تعقد دورات سنوية لها).

16- وبناء على ذلك، إذا كان على المراجع الخارجي أن يقدّم الجزء المطول من تقريره إلى اللجنة المالية وإلى المجلس بصورة تسلسلية، فان ذلك لن يتعارض مع اللائحة المالية كما تؤكده على ما يبدو الممارسات المتبعة مؤخراً في منظمة الصحة العالمية وبرنامج الأغذية العالمي. وسواء انعكس ذلك أم لا لدواعي الوضوح في اللائحة المنقّحة، ينبغي النظر اليها على نحو مشترك بين الوكالات مع مراعاة العملية التي أفضت إلى الموافقة عليها في عام 1971.

الاعتبارات العملية

17- في سياق النظر في إمكانية تطبيق الخطة الجاري العمل بها في برنامج الأغذية العالمي في منظمة الأغذية والزراعة، يجب ألا يغيب عن البال أنه، خلافاً للوضع القائم في البرنامج، فان عملية استعراض تقرير المراجع الخارجي تشمل ثلاثة أجهزة في المنظمة هي لجنة المالية والمجلس والمؤتمر العام. وقد يعني هذا، من الناحية العملية، أنه ينبغي وجود أقسام منفصلة في الجزء المطوّل من التقرير يمكن إحالتها تباعاً إلى دورات مختلفة من دورات لجنة المالية والمجلس. ويتم بعد ذلك تجميع مختلف الأقسام المحالة إلى لجنة المالية وإلى المجلس ضمن تقرير واحد موحّد. وينبغي مناقشة طريقة الدمج مع المراجع الخارجي. وهناك خياران مبدئياً. فيكون الدمج في الخيار الأول على شكل ملخّص لمختلف التقارير المنفصلة من دون أن ترد كاملة. ويقتصر التقرير الموحد في الخيار الثاني على اعادة اصدار مختلف التقارير المنفصلة عن مراجعة عمليات الاشراف والإدارة المالية، إما من خلال ملخص عام شامل عن محتواها أو من دون الوثيقة الشاملة المذكورة. وينبغي عرض الوثائق المجمّعة ذات الصلة على كل من لجنة المالية والمجلس والمؤتمر العام. ورغم بعض الإشارات إلى "التقرير الموحد النهائي" في برنامج الأغذية العالمي (الفقرات 6 إلى 8 من هذه الوثيقة)، لا يمكن اعتبار تجربة البرنامج تجربة تامة في هذه المرحلة.

18- ولابد لبعض القضايا، مثل استجابة المنظمة لملاحظات المراجع الخارجي في تقاريره ضمن شكل جديد لإعداد التقارير، أن تمتثل للشرط الأساسى القاضى بضرورة إعطاء المدير العام فرصة للتعليق على كل مشروع من مشروعات التقارير التي يعدّها المراجع الخارجي قبل وضع اللمسات الأخيرة عليها، وذلك عملاً بالأحكام ذات الصلة من الصلاحيات الإضافية لتنظيم المراجعة الخارجية للحسابات (الملحق الأول باللائحة المالية).

19- وفي الختام، ترى المنظمة أنه في حال تعيّن على المراجع الخارجي تقديم الجزء المطوّل من تقريره بشكل تسلسلى إلى لجنة المالية والمجلس، فان ذلك لن يتعارض مع اللائحة المالية كما يتضح على ما يبدو من الممارسات المتبعة مؤخراً في منظمة الصحة العالمية وبرنامج الأغذية العالمي. ولا بد من إدخال تعديلات في الممارسة الحالية بما يراعي الشكل الجديد لإعداد التقارير وهو أمر يستدعي توجيهات من لجنة المالية. وعملاً بالأحكام ذات الصلة من الصلاحيات الإضافية لتنظيم المراجعة الخارجية للحسابات (الملحق الأول باللائحة المالية)، يجب أن تحرص الترتيبات العملية الواجب اتباعها على إتاحة الفرصة للمدير العام للتعليق على كل مشروع من مشروعات تقارير المراجع الخارجي قبل وضع الصيغة النهائية لها.

الإجراء الذي يقترح أن تتخذه اللجنة

20- يرجى من اللجنة استعراض هذه الوثيقة وإبداء وجهة نظرها وتقديم توجيهاتها التي تراها مناسبة بشأن القضايا المطروحة. وبوجه خاص، إذا رأت لجنة المالية أنّه يتعيّن على المراجع الخارجي إصدار تقارير منفصلة عن أنشطته، يرجى من اللجنة إعطاء التوجيهات اللازمة عن التطبيق العملي لنموذج إعداد التقارير.

¹ عملاً بالفقرة 6 من المادة الرابعة عشرة من اللائحة العامة للبرنامج.

² يجدر التذكير بالظروف التي أحاطت الموافقة على أحكام اللائحة المالية لمنظمة الأغذية والزراعة، بصيغتها الحالية، في عام 1971. ففي حينه، شكّلت اللجنة الاستشارية المعنية بالتنسيق لجنة خبراء مخصصة لبحث الشؤون المالية في الأمم المتحدة والوكالات المتخصصة واستعرضت عملها من ثمّ اللجنة الاستشارية المعنية بالمسائل الإدارية (أنظر الوثيقة CL 57/5، تقرير الدورة السادسة والعشرين للجنة المالية، سبتمبر/أيلول 1971، الفقرات 125-129؛ الوثيقة CL 57/REP، نوفمبر/تشرين الثاني 1971، الفقرات 125-128). وأوصت اللجنة المخصصة قدر المستطاع بتوحيد الأنظمة الداخلية المتعلقة بشكل إعداد الميزانية والممارسات ذات الصلة. كما اقتُرح أن يبدأ التوحيد، قدر الإمكان، بالمادة المتعلقة بـ "المراجعة الخارجية". ووافق المؤتمر العام في دورته السادسة عشرة في نوفمبر/تشرين الثاني 1971 على المادة الثانية عشرة الجديدة من اللائحة المالية. وكانت، مع مراعاة مقتضى الحال، هي نفسها المطبّقة آنذاك في عدد من الوكالات المتخصصة.