El sector energía de Uruguay se ha caracterizado por una fuerte participación del Estado como empresario, iniciada a fines del siglo XIX.
En octubre de 1912 se creó la administración General de las Usinas Eléctricas del Estado, con el cometido de explotar el monopolio estatal de la producción, trasmisión y distribución de la energía eléctrica en todo el territorio nacional. Desde 1974 la institución se denomina Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) y es una empresa integrada verticalmente, que desarrolla todas las actividades de la industria eléctrica.
En otra etapa del proceso de participación estatal en el sector de la energía, se creó en 1931 la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland, con el cometido de explotar y administrar el monopolio del alcohol y el carburante nacional, de importar, rectificar y vender petróleo y sus derivados y de fabricar cemento portland.
Ambas empresas, a las que se les confirió el carácter de Entes Autónomos, marcaron el desarrollo del sector energía de Uruguay desde la creación de las mismas, por su presencia monopólica en sus respectivas ramas de actividad.
En 1974 se creó el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), órgano del Poder Ejecutivo que tiene los cometidos de proyectar e implementar la política industrial y energética del país, ejerciendo la supervisión y contralores correspondientes. La Dirección Nacional de Energía (DNE) es la unidad ejecutora del MIEM encargada de proyectar y coordinar la política nacional en materia energética.
También tiene competencia en la fijación de precios del sector energía la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, unidad asesora de la Presidencia de la República.
El Gobierno Nacional que asumió funciones el 1° de marzo de 1995 considera que es necesario transformar la estructura institucional del sector energía uruguayo, de modo de contemplar los cambios ocurridos en el mundo y en la región y facilitar la inserción del mismo en el MERCOSUR, la unión aduanera que, desde el 1° de enero de 1995, componen Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Con esa finalidad, el Poder Ejecutivo ha remitido a la consideración del Parlamento Nacional un proyecto de ley de Marco Regulatorio del sector eléctrico.
En ese proyecto se establece una reestructuración institucional del sector eléctrico de nuestro país, que viabilice la participación del mismo en el proceso de integración regional que emprendió Uruguay a partir de la firma del Tratado de Asunción.
En todo el mundo y, en particular en el Cono Sur del continente americano, la industria eléctrica viene experimentando desde comienzos de la década pasada, procesos de transformación estructural, impulsados por la necesidad de incrementar la competitividad de los sectores productivos, la búsqueda de la eficiencia económica del sector eléctrico y la necesidad de captación de los recursos financieros que permitan el mejoramiento y la expansión del mismo.
Adicionalmente, la profundización de la apertura de la economía al comercio internacional y, más específicamente al de la región MERCOSUR, obliga a mantener los precios relativos internos alineados con los vigentes en el mercado mundial. En particular, las tarifas eléctricas para los consumidores industriales no deben colocar a la industria nacional en una posición desventajosa frente a la competencia externa.
En tal sentido, se considera imprescindible concretar la integración del mercado eléctrico uruguayo con los mercados de los tres países que constituyen el MERCOSUR, si se tiene en cuenta la situación presente de estos y la disponibilidad de recursos naturales aplicables a la producción de energía eléctrica en cada país.
En efecto, Uruguay ha desarrollado en forma prácticamente total sus fuentes posibles de hidroelectricidad y no cuenta con reservas probadas de combustibles fósiles. En la región, Brasil tiene un gran potencial hidroeléctrico aún no explotado (sólo ha aprovechado el 22% del mismo). Paraguay cuenta con enormes excedentes hidráulicos originados por la construcción de las obras binacionales Itaipú y Yaciretá y Argentina dispone de aprovechamientos hidráulicos aún no concretados y abundantes reservas de gas natural, combustible de bajo costo y óptimas propiedades para la producción de energía eléctrica.
Se vuelve indispensable entonces establecer en el sector eléctrico uruguayo condiciones compatibles con las existentes en los sectores de los países vecinos, de modo de hacer posible el proceso de integración de mercados.
De ese modo, se asegurará que las tarifas eléctricas no constituyan un elemento que perjudiquen la competitividad de los consumidores del sector productivo nacional y se crearan las condiciones que posibilitaran el ingreso de nuevos operadores e inversores al sector eléctrico de nuestro país.
El Gobierno Nacional considera que la reforma de la industria eléctrica debe promover la eficiencia en la asignación de recursos a corto plazo, así como en la inversión de largo plazo, por medio de la introducción de incentivo adecuado en todas las etapas del proceso de esa industria. En este sentido, se entiende que los beneficios derivados de la mayor eficiencia pueden alcanzarse sin que exista la necesidad de transferir activos del Estado al sector privado, si bien se reconoce como imprescindible la participación de éste en los nuevos emprendimientos del sector eléctrico que requieren grandes recursos financieros, como las grandes obras de generación y trasmisión de energía eléctrica.
Se entiende, asimismo, que la institucionalidad del sector eléctrico debe separar claramente los papeles normativo-regulador y empresarial del Estado. Las tres funciones básicas comprendidas en el primero, y que normalmente se denominan función reguladora, o función del organismo regulador, incluyen: a. la formulación de política y normas para el sector; b. la función reguladora propiamente tal, que se refiere a la aplicación de las disposiciones legales, reglamentarias y normativas vigentes, a las empresas que operan en el sector (como la regulación de los precios que las normas señalen que deben ser fijados); c. la función de fiscalización del cumplimiento de las normas entre calidad y seguridad del servicio eléctrico y la aplicación de sanciones por incumplimiento.
Las funciones descritas precedentemente deben ser cumplidas por organismos y entidades estatales diferentes a las empresas a través de las cuales el Estado realiza las actividades de la industria eléctrica.
Por otra parte, en el proceso industrial que permite disponer de energía eléctrica en los centros de consumo se identifican las etapas de producción o generación, trasmisión y distribución, que tienen características diferenciadas y, por lo tanto, requerimientos específicos en materia de regulación.
A partir del reconocimiento de esta realidad, se establece en el presente proyecto un Marco Regulatorio para el funcionamiento del sector eléctrico que, por un lado, estimule la libre competencia cuando ésta sea posible y por otro lado, permita asegurar que aquellas actividades que constituyen monopolios naturales sean desarrolladas por las empresas de tal forma que se traduzcan en beneficios para los consumidores, en términos de precios comparables a los vigentes en la región y en el orden internacional y de mejoras concretas en la calidad de los servicios.
La legislación nacional vigente asigna al Poder Ejecutivo todo lo relacionado con la formulación y contralor de la política en materia de energía eléctrica (artículo 4° del Decreto-Ley Nacional de Electricidad N° 14.694, de 1° de setiembre de 1977).
Al respecto, se considera que el proyecto de Mareo Regulatorio del funcionamiento del sector eléctrico constituye una herramienta adecuada para la obtención de los siguientes objetivos, los que, en opinión del Poder Ejecutivo, deberían caracterizar la política nacional en materia de generación, trasmisión y distribución de energía eléctrica:
- Abastecer la demanda de energía eléctrica al mínimo costo para el país, en un marco de factibilidad ambiental y de viabilidad financiera de los proyectos destinados a satisfacerla.- Promover el acceso al servicio eléctrico de los sectores sociales o productivos que el Estado califique, proveyendo los subsidios directos que se requieran.
- Promover la libre competencia en la actividad de generación de energía eléctrica.
- Promover el libre acceso de los generadores a todas las instalaciones de transporte de energía eléctrica, en condiciones de igualdad y no discriminación, con las únicas limitaciones que señala el Decreto Ley Nacional de Electricidad y el presente proyecto de ley.
- Proteger los derechos de los usuarios y de los agentes económicos, impidiendo prácticas monopólicas y de competencia desleal, asegurando las condiciones de calidad y seguridad de servicio, y regulando los precios de las actividades en que no exista competencia
- Reflejar en los precios que deban regularse los costos económicos de los servicios prestados, de forma tal que se promueva el uso racional y eficiente de los recursos.
- Promover la participación privada en los nuevos emprendimientos del sector eléctrico.
- Propender a que los proyectos, construcción operación y mantenimiento de las instalaciones de abastecimiento eléctrico se realicen de modo de proteger la integridad de las personas y de los bienes, y de preservar el medio ambiente, de conformidad con la legislación específica.
El nuevo Marco Regulatorio para el funcionamiento del sector eléctrico tiene en cuenta la legislación nacional vigente en el tema, cuya norma básica es el Decreto-Ley Nacional de Electricidad N° 14.694, de 1° de setiembre de 1977, modificado por la Ley N° 16.211.
Según esa norma, las actividades de la industria eléctrica comprenden la generación, transformación, distribución, exportación, importación y comercialización de la energía eléctrica, y tendrán el carácter de servicio público en cuanto se destinen total o parcialmente a terceros en forma regular y permanente (artículos 1° y 2°).
Cuando tengan el carácter de servicio público, las actividades de la industria eléctrica estarán sometidas al control técnico y económico del Poder Ejecutivo (artículo 3°), el que deberá también aprobar las interconexiones eléctricas internacionales, así como los respectivos contratos de compra e intercambio de energía eléctrica (artículo 5°).
La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) tiene por cometido realizar las actividades que constituyen servicio público de electricidad, según lo establecido en el artículo 6° del Decreto-Ley Nacional de Electricidad, en el que se dispone también que, en determinadas condiciones, el suministro del servicio podrá otorgarse en régimen de concesión a otras empresas eléctricas, en las cuales tendrán exclusividad en el área geográfica que se les asigne.
El Poder Ejecutivo cumplidas ciertas instancias definidas en el mismo articulo 6°, podrá autorizar la integración al sistema interconectado de UTE de centrales de generación y líneas de trasmisión de propiedad de otros sujetos de derecho o que fueren explotados o administrados por éstos.
En el artículo 10 de la norma se dispone la creación de un Despacho Nacional de Cargas (DNC) operado por UTE, cuya función será efectuar los intercambios de energía eléctrica entre las entidades que concurran al abastecimiento del mercado (administración física del mercado eléctrico).
El Nuevo Marco Regulatorio reconoce que la generación de energía eléctrica es una actividad apta para ser explotada con amplía libertad, cualquier agente, inclusive para su comercialización total o parcial a terceros en forma regular y permanente. En este último caso, la actividad deberá desarrollarse cumpliendo las normas de control técnico y económico que establezca el Poder Ejecutivo.
La actividad de trasmisión, así como la de distribución de energía eléctrica en cada área de mercado (denominada "zona de servicio"), constituyen monopolios naturales y, en consecuencia, deben ser regulados por el Estado para garantizar una adecuada protección de los consumidores.
En el proyecto de ley se establece que UTE continuará actuando en exclusividad como distribuidor de energía eléctrica en todas las zonas de servicio en las que esté cumpliendo esa actividad a fecha de entrada en vigencia de la ley y manifieste su interés en seguir prestando ese servicio. En esas zonas existirá obligación de suministro del servicio.
En relación a la estructura de la demanda de energía eléctrica, se reconoce que, en adición al típico consumidor minorita que, desde el punto de vista económico, no tiene otra alternativa que ser abastecido por la empresa distribuidora por medio de la red de ésta, existen otros consumidores que, por su gran volumen y modalidad de compra y por cumplir determinados parámetros técnicos, están en condiciones de adquirir la energía eléctrica en forma directa a las empresas generadoras, con precio y demás condiciones libremente convenidos entre las partes.
Se constituye entonces el Mercado Mayorista de Energía Eléctrica (MMEE), el que funcionará en las etapas de producción y consumo, siendo agentes del mismo los generadores, trasmisores, distribuidores y grandes consumidores. En el texto del proyecto se definen en forma precisa los actores del MMEE.
Los generadores podrán celebrar contratos de suministro directamente con distribuidores y grandes consumidores. Dichos contratos serán libremente negociados entre las partes.
Los trasmisores y los distribuidores, por su parte están obligados a permitir el acceso no discriminado de terceros a la capacidad de transporte de energía eléctrica de sus sistemas que no esté comprometida para suministrar la demanda contratada.
Una entidad podrá realizar una o varias de las actividades de la industria eléctrica; en este último caso deberá presentar resultados económicos de gestión separados de la actividad de generación, trasmisión y distribución. Se considera que este concepto es básico para garantizar la transparencia del funcionamiento del MMEE y de las transacciones económicas que se realizan en éste.
Con autorización del Poder Ejecutivo, UTE podrá asociarse en forma accidental o permanente con otras empresas para cumplir las actividades de la industria eléctrica.
La administración física del MMEE estará a cargo del Despacho Nacional de Cargas, creado por el artículo 10 del Decreto-Ley Nacional de Electricidad.
En atención a principio de separación de los papeles normativos-regulador y empresarial del Estado, DNC pasará a ser operado por el Ministerio de Industria, Energía y Minería, con el asesoramiento de un Consejo integrado además con representantes de los agentes del MMEE (generadores, trasmisores, distribuidores y grandes consumidores).
El Poder Ejecutivo establecerá las normas a las que se ajustará el DNC para el cumplimiento de sus funciones de despacho técnico del Sistema Interconectado Nacional, las que deberán asegurar la transparencia y equidad de sus resoluciones.
Esas normas garantizarán la ejecución de los contratos libremente pactados entre los agentes del MMEE y la aplicación de criterios de precios basados en principios estrictamente económicos para los movimientos de energía que se realicen al margen de los contratos.
El Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Industria, Energía y Minería, adquirirá a UTE los bienes afectados al DNC que se entiendan necesarios para su funcionamiento.
El presupuesto de sueldos, gastos e inversiones del DNC será financiado con el producido de la tasa que se aplicará en ocasión de las transacciones que se ejecuten a través del Sistema Interconectado Nacional. El Monto de esta tasa no podrá superar, para cada una de las partes, el 2,5% del monto de la transacción.
Será fijado por el Ministerio de Industria, Energía y Minería, quien dispondrá la totalidad del producido de la misma, debiendo destinarlo exclusivamente a la financiación del presupuesto aprobado del DNC y volcar al Tesoro Nacional eventuales excedentes que pudieran registrarse.
El Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Industria, Energía y Minería, acordará con UTE la cesión de los recursos humanos y materiales necesarios para el funcionamiento del DNC, en tanto se proyecte y apruebe el presupuesto correspondiente.
Los funcionarios de UTE que se desempeñan en el DNC y opten por continuar haciéndolo al entrar en vigencia esta ley, conservarán el mismo estatuto funcional, inamovilidad y derecho al ascenso y sistema de retribución, al que actualmente tienen derecho o tendría derecho en el futuro en UTE.
La transformación de este proyecto en una ley del Parlamento Nacional creará el marco jurídico adecuado para desarrollar el imprescindible proceso de reestructuración del sector eléctrico uruguayo, que permita el logro de los objetivos expuestos precedentemente, considerados de un alto valor estratégico para nuestro país.
A modo de síntesis, constituye uno de los pilares de la Política Energética del Uruguay, la diversificación de las fuentes de energía, apuntando a contar con una oferta de energéticos con cantidad y precios, que alienten la competitividad del sector productivo nacional.
