Principios rectores
Objetivos y componentes
estrategicos
Ejecución de las actividades
El ser humano está en el centro del problema de la desertificación, ya sea como autor o como víctima. L a lucha contra la desertificación es una lucha por la vida: forma parte integrante de los programas de desarrollo socioeconómico que afectan a los recursos en tierras y a los habitantes de las zonas correspondientes. Su principal objetivo es involucrar a las poblaciones, a los servicios técnicos gubernamentales y a las organizaciones no gubernamentales en la lucha contra esta plaga, promoviendo la participación activa de toda la población. Este enfoque (que suele llamarse enfoque global o participante) está basado en cinco grandes principios.
El principio de integración, cuyo objetivo es integrar las necesidades inmediatas y a medio y a largo plazo de la población. I as primeras son las más evidentes: alimentación, salud, educación, ingresos financieros. Las segundas, a menudo menos claras y expresadas de manera confusa, son las que atañen a la defensa, la rehabilitación y la valorización de los recursos naturales disponibles. Las soluciones a estas dos clases de necesidades están estrechamente vinculadas: la satisfacción de las necesidades inmediatas será aleatoria y provisional si no va acompañada de una mejora y de una valorización de los recursos del suelo; la ordenación de las tierras y de los recursos no podrá salir adelante y tropezará con numerosos obstáculos si las necesidades inmediatas no están colmadas. Este principio de integración abarca también la integración de las técnicas y las de las acciones necesarias para satisfacer las necesidades precedentes de manera coherente y coordinada, y para evitar las contradicciones tanto en la realización de 1 as actividades como en sus efectos. Incluye igualmente la integración de la experiencia tradicional cuyos conocimientos pueden modernizarse, y los resultados obtenidos recientemente mediante la experimentación en entornos similares. Por último, este principio abarca la integración de los recursos humanos con el doble objetivo de acelerar la difusión de las técnicas y de fomentar la participación de la población.
El principio de concertación se apoya en la participación de la población y se ejerce a varios niveles:
• La concertación dentro de la colectividad permite al grupo tomar decisiones, organizarse y administrar su trabajo y sus actividades, y al mismo tiempo resolver las divergencias o los conflictos que surgen entre sus miembros. Dicha concertación requiere una organización de aldea que puede existir o que podría crearse.
• La concertación entre las colectividades suele ser necesaria debido a que viven en una misma cuenca hidrográfica o a que utilizan mancomunadamente un mismo espacio. No solamente sirve para resolver conflictos sino también como medio para la ayuda recíproca, el intercambio de experiencias, la creación de asociaciones y entidades de ahorro o de crédito, etc.
• La concertación entre las colectividades locales y las instituciones regionales y nacionales, y con el conjunto de organismos de administración y de apoyo al desarrollo debe organizarse a nivel del Estado. La calidad y el carácter permanente de esta concertación depende ante todo del Estado, de su organización política y de la organización de sus servicios de ayuda al desarrollo.
• La concertación entre los organismos de ejecución y de ayuda al desarrollo (servicios, proyectos, organizaciones no gubernamentales) es indispensable, para evitar las contradicciones y la competencia, y aprovechar plenamente los medios y los efectos del apoyo que prestan.
El principio de un enfoque geográfico planificado es fundamental para garantizar la coherencia de las actividades. Una concepción del desarrollo regional y nacional como una simple yuxtaposición de predios sometidos aun proceso de ordenación sería una utopía peligrosa, principalmente por tres motivos:
• No siempre es posible intervenir simultáneamente y de manera eficaz en todas las tierras ala vez. Por este motivo es preferible proceder por etapas en el marco de una programación racional y concertada a partir de varios terrenos de prueba en los que los responsables y la población, así como también los agentes, servicios y proyectos obtendrían experiencia. A continuación estas experiencias se trasladarían otros terrenos mediante un esfuerzo conjunto de los responsables de los servicios técnicos y los de los habitantes de los terrenos de prueba.
• Una colectividad es uno de los elementos de un conjunto más amplio. Por este motivo está obligada a mantener relaciones con otras colectividades, con los servicios y organismos regionales y nacionales encargados de respaldar el desarrollo y con un entorno técnico, social y económico particular. Todos ellos ejercen en la colectividad una serie de influencias y de presiones que hay que orientar y encauzar para que no entren en contradicción con sus orientaciones.
• La obligación de trabajar en el marco regional en el que está ubicado el terreno de prueba se justifica igualmente por la necesidad de reducir la brecha en el nivel de desarrollo entre éste y los otros, de manera que se puedan aplicar en estos últimos los resultados cosechados en el primero. Por consiguiente, el enfoque global se aplica a un segundo marco espacial, a saber, la reglón en la que se encuentra el terreno (región agroecológica, socioeconómica y generalmente administrativa). A este nivel el instrumento privilegiado es la ordenación del territorio regional que sienta las bases para la integración de los terrenos sometidos a la ordenación Por último, y por motivos similares a los precedentes, aplicar un enfoque global supone la creación de vínculos con el nivel nacional y con la ordenación del territorio nacional. El enfoque global no provoca una atomización del territorio sino que, por el contrario, su objetivo es dar congruencia a todos sus componentes locales, regionales y nacionales.
El principio de la descentralización de decisiones y de medios de acción es fundamental para el éxito. El enfoque global y participativo debe ejercerse en un marco organizativo de integración, de concertación, de ordenación, de gestión y de acción. En este marco se cumplen las funciones necesarias de análisis y de formulación y sobre todo de formación, coordinación y aplicación de medios y acciones. El marco organizativo de base es la organización a nivel de aldea o de la comunidad. A nivel regional, el programa de enfoque global tiene dos funciones interdependientes: una función técnica y de gestión, y una función de concertación y de decisión. Estas dos funciones descentralizadas deben estar vinculadas a un centro de coordinación nacional cuyas tareas son:
Por último, el principio de la duración y la flexibilidad de la ayuda es evidente en toda actividad relacionada con el desarrollo rural y la lucha contra la desertificación Por duración se entiende la necesidad de que los gobiernos y los donantes se comprometan a seguir prestando su apoyo durante un largo período ateniéndose a las fases de financiación que corresponden a los períodos de planificación, si los hubiere. La exigencia de flexibilidad conlleva dos aspectos:
En definitiva, el enfoque global y participativo es más una manera de proceder que un método codificado. Su objetivo principal es promover la participación de la población; sus palabras clave son integración, concertación, ordenación del espacio, descentralización de la organización, duración y flexibilidad de la asistencia técnica y financiera. Las medidas que numerosos países en desarrollo han tomado en el último decenio confirman la pertinencia de este enfoque. ¿Cómo proceder a su aplicación?
Según la definición de desarrollo agrícola y rural sostenible aprobada por el Consejo de la FAO en 1988:
«Para alcanzar un desarrollo sostenible hay que ordenar y conservar los recursos naturales y encauzar los cambios técnicos e institucionales de tal manera que atiendan a las necesidades de las generaciones actuales y futuras (en los sectores agrícolas, forestales y pesqueros). Hay que conservar los suelos, las aguas y el patrimonio zootécnico y utilizar medios no perjudiciales para el medio ambiente, adecuados en cuanto a su técnica, viables económicamente y aceptables a nivel social.»
En lo que atañe específicamente a la lucha contra la desertificación y para alcanzar el objetivo estratégico, a saber, el desarrollo rural sostenible de las zonas áridas, semiáridas y secas subhúmedas, hay que responder a tres desafíos:
Pese a que las situaciones y el grado de gravedad varían considerablemente según el país, gracias a la información disponible actualmente se sabe que la superficie de las tierras de la categoría «extremadamente degradadas» es afortunadamente limitada, y que por lo general se trata de tierras para el pastoreo. No se conoce la causa principal de su degradación: podría haber sido provocada por las actividades humanas o consecuencia de una pérdida de productividad, o una erosión causada por un cambio climático. Por este motivo la FAO considera que las tierras de las dos primeras categorías (en las que viven la mayoría de las poblaciones afectadas por la desertificación debe ser objeto de una atención particular, y que las actividades de rehabilitación de los suelos extremadamente degradados deben limitarse a casos señalados en los que se conozcan exactamente las causas de la degradación y para los cuales las medidas de rehabilitación y de saneamiento se consideren eficaces y sostenibles.
En la medida en que las actividades de los seres humanos son, en la mayoría de los casos, la causa principal de la degradación de los suelos, es imprescindible que las políticas generales que toleran o incluso a veces provocan estas actividades sean puestas en tela de juicio. La lucha contra la desertificación no es únicamente una guerra tecnológica, sino un combate político. Para que la lucha surta efecto, hay que reexaminar en primer lugar las políticas de desarrrollo aprobadas hasta la fecha, e incluir en ellas el concepto de sostenibilidad, principio fundamental aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, aplicándolo en el futuro a todas las actividades de desarrollo.
La Conferencia FAO/Países Bajos sobre agricultura y medio ambiente: estrategia y medios para la agricultura y el desarrollo rural sostenibles, de abril de 1991, se ubicó dentro de este orden de ideas y llegó a la conclu sión que el objetivo de las políticas de desarrollo sostenible debería ser que los sectores agrícolas y rurales:
Dichos objetivos han de considerarse universales (de hecho figuran con otra forma en el Capitulo 14 del Programa 21 dedicado a la agricultura sostenible), y son especialmente pertinentes en los territorios y países afectados por la sequía y la desertificación o amenazados por estos fenómenos.
Para poder aplicar estos objetivos se requiere una firme voluntad política, de suerte que las poblaciones rurales cuenten con un entorno jurídico, legislativo, social y económico propicio a la realización de iniciativas encaminadas al desarrollo sostenible, en conformidad con los principios de un enfoque global y participativo. La voluntad política debe estar apuntalada por un entorno internacional favorable que podría propiciar la elaboración de una convención internacional sobre la desertificación que dé curso a los textos aprobados por la CNUMAD.
En el plano nacional, un marco político general adecuado permitiría a los habitantes delas zonas rurales expresar plenamente el concepto de sostenibilidad. El contexto económico y político debe favorecer la equidad y el desarrollo sostenible dando al individuo la posibilidad de elegir y de defender sus intereses. El fin de la política demográfica adaptada a la situación del país debería ser la consecución de una tasa de crecimiento viable y el establecimiento de una serie de objetivos para alcanzar un número óptimo de habitantes. También se necesita una política en materia de asentamientos humanos en la mayoría de los paises para conseguir un equilibrio entre la población rural y la población urbana. Los sistemas de producción, elaboración y comercialización, y los arbitrajes entre sectores deben ser tratados con equidad.
En el plano internacional, hay que atenuar los efectos negativos que tiene el endeudamiento y las normas que rigen el comercio internacional en la capacidad de los gobiernos de los países en desarrollo de alcanzar un equilibrio sostenible. Se necesita una colaboración internacional en materia de gestión de los recursos compartidos y de acceso a la tecnología. La ayuda financiera y técnica internacional debe orientarse el desarrollo sostenible: el beneficio económico inmediato para las generaciones actuales no debería ser el factor que determine la concesión de la ayuda.
Los componentes estratégicos de las actividades en pro del desarrollo sostenible de las zonas áridas y la lucha contra la desertificación pueden desglosarse como sigue:
Componentes internacionales
• Los paises desarrollados deben tomar medidas para aliviar la carga excesiva que supone el servicio de la deuda para los paises en desarrollo y para frenar el creciente deterioro de los términos del intercambio.
• Los paises desarrollados deben mejorar las relaciones económicas a nivel internacional y bilateral, de manera que se logren mantener o aumentar los ingresos de los agricultores y de los pastores; por consiguiente, deben proponer incentivos que propicien las inversiones requeridas en las zonas áridas, semiáridas y secas subhúmedas amenazadas o afectadas por la desertificación
• La comunidad internacional debe suministrar a los paises en desarrollo con menos recursos la asistencia técnica y financiera necesaria para ayudar a poner en práctica las estrategias de desarrollo rural sostenible en las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas amenazadas o afectadas por la desertificación.
• La comunidad internacional, y en particular los organismos internacionales, regionales y subregionales, debe movilizarse para organizar de manera eficaz la recopilación, el tratamiento de datos y la difusión de información obtenidos de la observación continua y de los pronósticos acerca de la ocurrencia de fenómenos como la sequía y la desertificación
• La comunidad científica internacional debe aunar sus esfuerzos para llevar adelante el estudio de los procesos de desertificación y para desarrollar las tecnologías correspondientes.
Componentes nucionales
• Los gobiernos deben reconocer que la población rural desempeña un papel vital, a saber, se encarga de garantizar la seguridad alimentaria y de conservar la base de los recursos naturales renovables. En la mayoría de los paises este reconocimiento debe reflejarse en la asignación delos medios financieros adecuados, en las políticas de precios, en la descentralización de las instituciones y en la delegación de atribuciones a la población rural, prestando una atención especial a los grupos más pobres y a las mujeres.
• Los gobiernos deben facilitar a los agricultores y ganaderos, especialmente a los pequeños agricultores y a los sectores más pobres de la población -hombres y mujeres el acceso a la educación y a la formación, alas tecnologías y a los recursos adecuados.
• Los gobiernos deben llevar a cabo en muchos paises las profundas modificaciones y ajustes necesarios para crear las condiciones propicias a la sostenibilidad. La erradicación de la pobreza en particular debe ser uno de los ejes de dicha estrategia, ya que con ella se podrían desarrollar de manera sostenible las zonas rurales densamente pobladas y las tierras marginales donde viven los pequeños agricultores y los agricultores sin tierra.
• Hay que aplicar una política demográfica para mejorar las posibilidades de instaurar una perspectiva a largo plazo de desarrollo sostenible en las zonas áridas. Dicha política debería contemplar los problemas de planificación familiar y del traslado de los habitantes de las zonas de mayor riesgo hacia otros lugares más seguros y potencialmente productivos.
• Hay que aplicar una política equitativa de acceso a la tierra que reconozca los derechos de aquellos que en ella viven y que la trabajan, la hacen producir y la protegen, para que así los habitantes de las zonas rurales asuman realmente la responsabilidad que les corresponde.
• Hay que emprender una política de creación de centros de servicios rurales que pondrán a disposición de las poblaciones:
• Una política y ordenación del territorio con miras a formular planes globales de desarrollo en los que los conceptos de vulnerabilidad y de riesgo sean componentes esenciales de las decisiones tomadas en materia de planificación..
• Una política de diversificación de cultivos y de desarrollo de nuevas actividades, fuentes de ingresos y de alimentos como la pesca y la acuicultura, la apicultura y la elaboración de productos madereros.
El problema de la aplicación de las medidas estriba en la formulación de una verdadera sinergia entre las aspiraciones y los deseos de la población rural, y las decisiones y los compromisos asumidos por el gobierno y la administración. La solución no consiste en dar a los habitantes de las zonas rurales todo el poder y todos los medios, ni tampoco en decidir y ejecutarlo todo en su lugar. El enfoque global y participativo solamente podrá dar fruto si las estrategias políticas de los gobiernos se ciñen a los principios orientadores que figuran en los párrafos precedentes. De igual manera, los componentes estratégicos de la lucha contra la desertificación tendrán un impacto a nivel local solamente si se aprueba, se propicia y se mantiene un enfoque global y participativo a nivel de las comunidades de base.
No existe ningún enfoque que encaje perfectamente e inmediatamente en todas las situaciones y para todos los obstáculos. Cada país, cada comunidad debe encontrar el mejor camino para llegar a la meta que se ha fijado. Analizando las condiciones que llevaron a su concepción y su aplicación, en varios casos se observa que este enfoque varía según la situación: puede ser extremadamente pragmático, conceptualizado, abierto o programado. Su forma la determinan las situaciones y las personas que las viven. El objetivo esencial de una estrategia de esta índole es fomentar la coordinación y la concertación entre los participantes utilizando como referencia un plan de ordenación progresivo basado en la participación de las poblaciones. Dicha estrategia ha de plasmarse en un programa de concertación y de coordinación, de ordenación y de participación popular. A cada componente del programa han de contribuir los participantes en cumplimiento de sus respectivas atribuciones.
El enfoque territorial (territorio en el que vive una comunidad rural, muchas voces sinónimo de terruño de una aldea) es imprescindible en la lucha contra la desertificación y en el desarrollo sostenible. De hecho, este enfoque brinda un marco geográfico en el que se expresan las relaciones dinámicas entre los factores locales de la desertificación y por eso es posible encararlos de manera coordinada y programada. El marco puede dividirse en microcuencas hidrográficas o tierras de labranza, obteniendo así una escala de coherencia tan significativa como la anterior, aunque más pequeña, que sirve como punto de partida para las actividades que se llevarán a cabo en todo el territorio. Inversamente, hay casos en los que el marco ha de ampliarse para incluir los factores físicos que influyen en los territorios de varias comunidades, especialmente los factores hidrográficos. El enfoque territorial brinda también un marco socioeconómico, el de la comunidad, con sus conocimientos, su experiencia y sus facultades sobre la tierra que labra. En este marco socioeconómico, suelen abundar los valores culturales, y en él la comunidad puede organizarse y administrar la defensa y la rehabilitación de los recursos naturales productivos de su territorio. También es el marco más propicio para entender el lugar y el papel de los distintos miembros de la comunidad, mujeres y niños especialmente, de manera que se pueda mejorar sus condiciones y atender a sus necesidades.
Es necesario que los proyectos y los servicios que se ocupan de desarrollo reconozcan la capacidad de organización de las comunidades rurales, y las ayuden a administrar sus territorios de manera sostenible, sin desviarla para sus propios fines. Esta ayuda es necesaria para contribuir a agilizar la realización de las propuestas técnicas que la población puede reproducir y aprender. Su importancia estriba también en la información y adiestramiento que se ofrece a las comunidades rurales mejorando su capacidad de idear, organizar, gestionar y decidir las actividades que se han de llevar a cabo. Por último, esta ayuda puede tomar una forma concreta cuando una comunidad carece de medios físicos y económicos para obtener los equipos, materiales y mano de obra necesarios para rehabilitar sus tierras. En estos casos los servicios técnicos descentralizados del gobierno y organismos competentes deben intervenir en ayuda de la población.