E.B. Barbier
Edward B. Barbier trabaja en el Departamento de Economía Ambiental y Gestión Ambiental de la Universidad de York, Heslington, York, Reino Unido.
Nota: El presente artículo se basa en un proyecto de informe elaborado por el autor para la Dirección de Productos Forestales de la FAO.
Se analizan las consecuencias para el comercio de productos forestales del Acuerdo de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) firmado recientemente. Se ofrece una estimación de los probables efectos que tendrá para el comercio de determinados productos forestales la reducción de los derechos arancelarios en los principales mercados de importación. También se trata las posibles contribuciones de la Ronda Uruguay a la reducción de algunos importantes obstáculos no arancelarios al comercio de productos forestales. A pesar de los avances logrados en la Ronda Uruguay, están surgiendo en el comercio de productos forestales varios "nuevos" obstáculos que podrían socavar ese progreso y plantear problemas al GATT/Organización Mundial del Comercio.
El comercio de productos forestales está altamente regionalizado, con tres importantes bloques comerciales, la cuenca del Pacífico, América del Norte y Europa occidental (véase el Cuadro 1). En cada uno de los bloques comerciales, los principales importadores son los países industrializados. Más de la mitad del valor de las importaciones de productos forestales corresponde a Europa y más del 25 por ciento de las importaciones restantes las realizan Canadá, Japón y Estados Unidos (FAO, 1994). Canadá y Estados Unidos son los principales exportadores mundiales de madera en rollo industrial, de madera aserrada y de pasta de madera; los países europeos son los principales exportadores mundiales de productos de papel.
En los últimos años los países en desarrollo, particularmente los de Asia, han ido incrementando constantemente su participación en las importaciones mundiales, principalmente de trozas y de productos madereros semielaborados como materias primas para las industrias de transformación orientadas a la exportación. Indonesia y Malasia han surgido como los más destacados exportadores del mundo de tableros, trozas y madera aserrada de especies no coníferas, y el Brasil, Chile y los países asiáticos de reciente industrialización se están convirtiendo en importantes exportadores de pasta de madera y productos de papel. En general, el comercio de productos forestales se ha desplazado cada vez más hacia productos elaborados con valor añadido. La expansión más rápida de la capacidad de transformación industrial se ha producido en Asia y las proyecciones a corto y largo plazo del comercio de productos forestales confirman la importancia cada vez mayor de los países en desarrollo como exportadores y como importadores de productos forestales con valor añadido (véase Barbier et al., 1994).
TENDENCIAS DE LOS OBSTACULOS AL COMERCIO ANTES DE LA RONDA URUGUAY
El comercio de productos forestales ha solido beneficiarse de los sucesivos acuerdos concertados después de las discusiones en el marco del GATT. Los obstáculos arancelarios al comercio de productos forestales han continuado disminuyendo en los últimos años, particularmente en la era posterior a la Ronda Tokio (FAO, 1988). El grado de reducción de los aranceles difiere según los mercados y los productos. Con pocas excepciones, los aranceles de los mercados de los países desarrollados habían disminuido a niveles muy bajos incluso antes de que se convinieran las listas de la Ronda Uruguay (véase el Cuadro 2).
No obstante, la progresividad arancelaria -la medida en que los derechos arancelarios aumentan con el nivel de transformación industrial con valor añadido de un producto forestal- ha continuado en la mayoría de países desarrollados, y a productos transformados concretos, como los tableros derivados de la madera, la ebanistería para la construcción, el papel esmaltado y acanalado, el papel kraft y los muebles, se les suelen asignar tasas relativamente superiores. En comparación con los mercados de los países desarrollados, los aranceles han sido siempre más elevados -a menudo considerablemente- en los mercados de los países en desarrollo. Aunque la progresividad arancelaria también está presente en la mayoría de mercados de los países en desarrollo, algunos países han preferido aplicar una tasa uniforme elevada a todos los productos forestales.
Un efecto importante de la disminución de los aranceles para los productos forestales en los mercados de los países desarrollados es que el diferencial arancelario entre las tasas de nación más favorecida y del sistema generalizado de preferencias se ha reducido significativamente (FAO, 1988). La mayoría de las reducciones arancelarias han conducido a una reducción general de la tasa de nación más favorecida, mientras que la tasa del sistema generalizado de preferencias (que a menudo era equivalente a cero) normalmente no ha sufrido variaciones. Ello sugiere que para determinados productos forestales los exportadores a los que se aplicaban íntegramente tasas de nación más favorecida pueden haberse beneficiado más de la disminución de los aranceles que los países en desarrollo que solían beneficiarse del sistema generalizado de preferencias y de otros planes de preferencias.
Las medidas no arancelarias que más habitualmente se han aplicado al comercio de productos forestales han sido las restricciones cuantitativas y/o los controles de calidad que han tenido como objetivo productos concretos, especies forestales e incluso determinados exportadores. Sin embargo, se ha utilizado una variada gama de medidas no arancelarias y su utilización ha sido destacada y creciente en el caso de algunos productos en el período anterior a la conclusión de la Ronda Uruguay.
CONSECUENCIAS DE LA RONDA URUGUAY
El Acuerdo de la Ronda Uruguay firmado en Marrakech tiene varias consecuencias importantes para el comercio de productos forestales. El Canadá, la Unión Europea, el Japón y los Estados Unidos, junto con otros destacados importadores, entre ellos Finlandia, la República de Corea y Nueva Zelandia, acordaron la eliminación de los aranceles sobre la pasta y los productos papeleros. Tomando como referencia el nivel de aranceles de 1986, esos países reducirán a la mitad sus aranceles para el año 2000 y los reducirán progresivamente hasta eliminarlos por completo en el año 2004. La mayoría de los países restantes que no han acordado eliminar completamente los aranceles sobre la pasta y los productos papeleros también reducirán sus aranceles, aunque en menor medida.
Los principales países desarrollados importadores también se han comprometido a reducir en un 50 por ciento los aranceles sobre los productos de madera maciza sobre la base de una media ponderada en función del comercio exterior a lo largo de un período de cinco años a partir de 1995. En el caso de los muebles, algunos destacados importadores como la Unión Europea, el Japón y los Estados Unidos han acordado eliminar completamente los aranceles en los próximos ocho a diez años. La mayoría de los países restantes también han convenido en reducir los aranceles para los productos de madera maciza y los muebles, o por lo menos declarar unas tasas consolidadas.
Aunque no se eliminaron los aranceles sobre todos los productos forestales, la tasa media de las reducciones arancelarias del Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre esos productos en los mercados de importación de los países desarrollados es más favorable en comparación con la de otros productos industriales (Cuadro 2). Los aranceles sobre los productos forestales aplicados antes de la Ronda Uruguay eran los más bajos de todo el grupo de principales productos industriales y alrededor del 45 por ciento más bajas que la tasa media del conjunto de productos. No obstante, la reducción absoluta de la tasa media ponderada en función del comercio exterior de los aranceles sobre los productos forestales era equivalente a la reducción de aranceles de todos los bienes industriales.
Como consecuencia del Acuerdo de la Ronda Uruguay, sobre la base de un cálculo ponderado en función del comercio exterior, los productos forestales presentan el porcentaje más alto (85 por ciento) de todas las importaciones en franquicia arancelaria de los mercados de importación de los países desarrollados, es decir, casi el doble de la proporción de las importaciones de todos los productos industriales a los que se aplica un arancel cero (Cuadro 3). Esto refleja asimismo el hecho de que el Acuerdo ha significado que los aranceles de los países desarrollados sobre los productos forestales, que ya eran bajos, se han reducido todavía más.
Una importante contribución de la Ronda Uruguay ha sido reducir aún más el grado de progresividad arancelaria con que se enfrentaban los productos forestales en los mercados de los países desarrollados (Cuadro 4). Para los productos de madera maciza, la progresividad arancelaria sobre los tableros de madera se ha reducido en un 30 por ciento, los productos semielaborados en un 50 por ciento y los artículos de madera en un 67 por ciento. La reducción progresiva de los aranceles sobre la pasta y los productos del papel eliminará también completamente la progresividad arancelaria sobre el papel y el cartón y reducirá la progresividad en un 83 por ciento sobre el papel impreso. De los productos forestales enumerados en el Cuadro 4, solamente los tableros de madera tienen aranceles significativamente más altos que su equivalente no elaborado (es decir, las trozas).
Las implicaciones de la Ronda Uruguay en los obstáculos no arancelarios con que se enfrentan los productos forestales están menos claras. No obstante, dos acuerdos especiales, el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, ofrecen una base para abordar determinadas medidas no arancelarias que se han utilizado como obstáculos comerciales contra los productos forestales. El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias podría reducir la utilización de la inspección, la cuarentena y el tratamiento de productos forestales importados como medidas prohibitivas más allá de lo necesario para proteger de plagas o enfermedades las poblaciones humana, animal y vegetal del país. El Acuerdo sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio podría limitar la aplicación de normas técnicas sobre los productos forestales como restricciones no arancelarias y no para los fines legítimos de proteger la salud y la seguridad humanas, impedir la degradación del medio ambiente y garantizar unos criterios de diseño y calidad apropiados para los productos.
Otras disposiciones de la Ronda Uruguay que también pueden contribuir a reducir los obstáculos al comercio de productos forestales son las limitaciones y las aclaraciones sobre la utilización de los derechos antidumping y derechos compensatorios, los procedimientos de concesión de licencias y valoración en aduana y las restricciones al acceso a los mercados.
Un posible efecto indirecto del Acuerdo de la Ronda Uruguay es que puede haber causado una atenuación de otros obstáculos no arancelarios de larga data en ciertos mercados. Por ejemplo, la Unión Europea ha propuesto recientemente eliminar para 1995/96 su plan de contingentes arancelarios sobre el contrachapado para los beneficiarios del sistema generalizado de preferencias.
Recientemente se han estimado los efectos probables de las reducciones arancelarias de la Ronda Uruguay con respecto al comercio de productos forestales para determinados productos y mercados (Barbier, 1995). Como se indica en el Cuadro 5, se producirá un doble efecto:
Los resultados del an lisis indican que los efectos totales en el comercio de las modificaciones de los aranceles sobre determinados productos forestales acordadas en la Ronda Uruguay pueden oscilar entre 340 y 472 millones de dólares EE.UU. en los mercados m s importantes de los países desarrollados y países en desarrollo (Cuadro 5). Sin embargo, esos efectos equivalen solo al 0,4 por ciento del total de importaciones de productos forestales de 1991 en los mercados analizados, que tenían un valor global de 85 600 millones de dólares. Ello indica que, si bien los beneficios comerciales reales de las modificaciones arancelarias son positivos y significativos, es posible que no tengan un efecto destacado en el comercio mundial de productos forestales. Un factor que limita los beneficios de la Ronda Uruguay para los productos forestales es que los aranceles aplicados antes de la Ronda Uruguay a la mayoría de esos productos en los principales mercados de importación ya eran muy bajos.
Tal vez más importante que los beneficios estimados en el comercio de productos forestales sea el hecho de que la Ronda Uruguay habrá logrado reducir los aranceles sobre los productos forestales en los principales mercados a niveles aún más bajos que antes, y de que para algunos mercados y productos forestales los aranceles se irán eliminando completamente. Además, las nuevas tasas, que a menudo serán más bajas, de los mercados de los países desarrollados estarán consolidadas, al igual que lo estará una proporción creciente de los aranceles en los mercados de los países en desarrollo. Consolidar un arancel significa que un país ha aceptado oficialmente un límite máximo de la tasa arancelaria.
Por último, dado que después de la Ronda Uruguay los aranceles sobre los productos forestales en la mayoría de los mercados importantes serán muy bajos, toda reducción posterior de los aranceles sobre los productos forestales que pueda acordarse en ulteriores rondas del GATT o bajo los auspicios de la OMC no debería tener ya un efecto de desviación de las corrientes comerciales, por que tanto los países en desarrollo como los países desarrollados tendrán un arancel único en la mayoría de los mercados de importación. Como se indica en el Cuadro 2, teniendo en cuenta que la media de las tasas arancelarias sobre los productos forestales en los mercados principales es de tan solo el 1,1 por ciento, los beneficios de fomento del comercio que puedan obtenerse con nuevas reducciones arancelarias pueden ser significativos, pero no considerables.
"NUEVOS" OBSTACULOS
En los últimos años ha habido una proliferación de políticas y reglamentaciones adicionales que pueden convertirse en "nuevos" obstáculos para el comercio de productos forestales. Esos obstáculos son, entre otros:
Aunque sólo las dos últimas podrían definirse estrictamente como "nuevas" todas esas medidas comerciales se han aplicado cada vez más en los últimos años y existe la posibilidad de que afecten de manera significativa a las corrientes comerciales de productos forestales.
Por ejemplo, los países en desarrollo continúan utilizando las restricciones a la exportación de madera en productos en bruto y semielaborados para apoyar las industrias nacionales de transformación y mejorar las perspectivas de exportación de los productos forestales de mayor valor (Barbier et al., 1994). Si bien en Malasia, Filipinas e Indonesia se creó una mayor capacidad de transformación industrial, ésta se logró con un elevado costo económico, tanto respecto de los costos directos de la subvención como de los costos adicionales de operaciones de transformación antieconómicas y poco eficientes. Un reciente análisis de simulación del prohibitivo impuesto sobre las exportaciones de madera aserrada aplicado en Indonesia indica que es posible que esa política no sólo no consiga estimular la transformación en productos de mayor valor para la exportación sino que también tenga escasos efectos significativos sobre la deforestación relacionada con la producción maderera (Barbier et al., 1995). A pesar de las pérdidas atribuibles a la poca eficiencia económica y de las consecuencias para la ordenación de su base de recursos forestales, es poco probable que los países en desarrollo pongan fin a esas políticas en un futuro próximo, sino que más bien es posible que las utilicen más ampliamente.
Los países desarrollados también están comenzando a utilizar diversas reglamentaciones ambientales en sus sectores forestales -tanto por sí solas como conjuntamente con restricciones a la exportación- que pueden tener consecuencias significativas para el comercio (Barbier, 1994). Independientemente de que se utilicen intencionadamente para ese fin, esas reglamentaciones pueden producir discriminaciones y distorsiones en el comercio. Por ejemplo, Pérez-García (1991) concluyó que las restricciones comerciales y ambientales impuestas a la explotación maderera en la zona del Pacífico del noroeste de los Estados Unidos se combinaban de tal manera que tenían efectos considerables a nivel nacional y mundial, incluidos los aumentos de precios de la madera aserrada a nivel mundial y desplazamientos regionales de la producción con los efectos consiguientes en los principales mercados de madera aserrada y contrachapado de madera.
Muchos países desarrollados también sufren presiones para adoptar restricciones cuantitativas que limiten las importaciones de productos forestales obtenidos mediante una producción "insostenible" o para imponer derechos compensatorios a productos importados que se hayan beneficiado de una subvención "ambiental" a la exportación, es decir, una ordenación forestal "insostenible" que provoca una reducción de los costos de explotación y, por lo tanto, la reducción de los precios de los productos de exportación. Esto puede dar lugar a un intento de modificar las normas del GATT/OMC a fin de permitir excepciones para las restricciones cuantitativas y los derechos compensatorios por esos motivos ambientales. Por ejemplo, Arden-Clarke (1991) ha afirmado que el GATT debería enmendarse de manera que los Estados contratantes tuvieran la posibilidad de:
Obviamente, ese modo de proceder permitiría a las naciones recurrir a toda la gama de medidas normativas de que disponen para la intervención en el comercio de los productos madereros. Por ejemplo, como se ha señalado, los Estados Unidos ya han impuesto restricciones ambientales a sus propias operaciones de explotación maderera en la zona del Pacífico del noroeste. Teniendo en cuenta esta política, y en virtud de las normas enmendadas del GATT/OMC, el Gobierno de los Estados Unidos debería poder limitar las importaciones de madera de otros países que no mantuvieran unas normas ambientales análogas para sus operaciones de explotación maderera. Por otra parte, los Estados Unidos podrían decidir subvencionar las instalaciones de producción de madera aserrada y de contrachapado de madera de la región y de otros lugares del país por su pérdida de "competitividad internacional" como consecuencia de las restricciones ambientales.
Además, en virtud de las normas enmendadas del GATT/OMC que se han mencionado, todo país o bloque comercial importador podría imponer sanciones comerciales a los países productores que parecieran estar produciendo madera o derivados de manera "insostenible". En la medida en que la ordenación "insostenible" supone una reducción de los costos de explotación y, por consiguiente, de los precios de exportación de los productos, los países importadores tendrían el derecho de imponer aranceles como medio de corregir esa subvención "ambiental" a la exportación. Si se logra esa ampliación de las normas del GATT/OMC, la utilización de restricciones cuantitativas e incluso de derechos compensatorios por los países importadores -por ejemplo, para restringir las importaciones de productos madereros que no hayan sido producidos de manera "sostenible" o para contrarrestar presuntas subvenciones "ambientales" a la exportación- se convertirá en una característica cada vez más frecuente del comercio de productos forestales.
Por último, el número de iniciativas de certificación y etiquetado ecológico aplicadas al comercio de productos forestales ha aumentado rápidamente en los últimos años, si bien hasta la fecha se han puesto en práctica pocos de esos planes. En general, el propósito de esas iniciativas es distinguir los productos forestales producidos de manera "sostenible" o bien garantizar que las importaciones de productos forestales se ajustan a las normas y reglamentos nacionales sobre el medio ambiente. Siempre que esos planes y reglamentaciones no sean discriminatorios, sean transparentes y estén justificados, se hayan convenido entre asociados comerciales o mediante negociaciones multilaterales, sean acordes con las normas del GATT y sigan las directrices reconocidas internacionalmente, su posible utilización como obstáculos al comercio se reducirá drásticamente.
Aunque existen usos legítimos de las medidas normativas mencionadas, el ritmo a que se están aplicando y la frecuencia con que han provocado distorsiones del comercio y discriminaciones sugiere que es necesario examinar atentamente su utilización. Las normas y acuerdos internacionales que rigen esa utilización también deberían negociarse. La aplicación indiscriminada y generalizada de esas medidas comerciales como "nuevos" obstáculos al comercio de productos forestales podría fácilmente contrarrestar los beneficios resultantes de la recientemente concluida Ronda Uruguay.
CONCLUSION
El Acuerdo de la Ronda Uruguay ha supuesto una continuación de los notables progresos realizados durante los últimos decenios para reducir los obstáculos al comercio de productos forestales. En realidad, debido a que los aranceles que se aplicaban en los mercados de importación sobre la mayoría de productos forestales ya eran bastante bajos, las estimaciones de los beneficios para el comercio de las reducciones adicionales logradas en la Ronda Uruguay sugieren que los efectos netos en el comercio tal vez no sean muy considerables si se comparan con el volumen general de los intercambios. No obstante, es posible que se produzcan nuevos beneficios para el comercio gracias a la reducción de la incertidumbre mediante la "consolidación" de los aranceles en los principales mercados de importación y el continuo mejoramiento del nivel de progresividad arancelaria. Además, se hicieron algunos progresos en la limitación de algunos importantes obstáculos no arancelarios y de otro tipo que habían afectado al comercio de productos forestales. Sin embargo, todos esos beneficios potenciales de la Ronda Uruguay para el comercio de productos forestales pueden verse contrarrestados por los "nuevos" obst culos al comercio de productos forestales que se han señalado en este artículo. Abordar la cuestión de estos obst culos podría ser una tarea importante de la Organización Mundial del Comercio, así como de las ulteriores rondas de las negociaciones del GATT.
Bibliografía
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