En este documento técnico se expone brevemente cómo ha evolucionado la situación de la alimentación, la agricultura y la seguridad alimentaria en el mundo desde comienzos del decenio de 1960 hasta el momento actual, dedicando una especial atención al período posterior a la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974. Se analiza también cómo puede evolucionar la situación hasta el año 2010, basándose en el estudio de la FAO que lleva por título Agricultura mundial: hacia el año 2010.
El principal indicador de que se dispone para estudiar la evolución de la seguridad alimentaria mundial es el consumo de alimentos per cápita, que se calcula a nivel nacional a partir del suministro de energía alimentaria (SEA) en calorías, sobre la base de las hojas de balance de alimentos y de los datos sobre la población. Esto permite seguir, en el espacio y en el tiempo, la evolución del suministro de alimentos como promedio nacional. Partiendo de estas premisas puede trazarse un cuadro de la evolución de la seguridad alimentaria mundial desde la Conferencia Mundial de la Alimentación, y sobre las proyecciones del estudio hasta el año 2010 (Cuadro 1).
Cuadro 1 | |||
PROMEDIO PER CÁPITA DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ALIMENTARIA | |||
| Países | 1969-1971 | 1990-1992 | 2010 |
| (Calorías per cápita/día) | |||
| Total mundial | 2 440 | 2 720 | 2 900 |
| Países desarrollados | 3 190 | 3 350 | 3 390 |
| Países en desarrollo | 2 140 | 2 520 | 2 770 |
No existen datos tan completos, a nivel internacional, para estudiar cómo ha evolucionado la situación de las personas o grupos de población en los distintos países en lo que respecta al acceso a los alimentos. Siempre con referencia al promedio nacional, la población de los países en desarrollo puede agruparse como se muestra en el Cuadro 2.
Cuadro 2 | |||
POBLACIÓN DE LOS DISTINTOS PAÍSES AGRUPADA POR SUMINISTRO DE ENERGÍA ALIMENTARIA PER CÁPITA | |||
| Grupo de países | 1969-1971 | 1990-1992 | 2010 |
| (promedio de SEA per cápita) | |||
(millones) | |||
| < 2 100 Calorías | 1 747 | 411 | 286 |
| 2 100 - 2 500 | 644 | 1 537 | 736 |
| 2 500 - 2 700 | 76 | 338 | 1 933 |
| > 2 700 Calorías | 145 | 1 821 | 2 738 |
Para interpretar estos datos pueden utilizarse algunos conceptos que permiten inferir el alcance de la desnutrición en los distintos países. Se establece un umbral correspondiente al SEA medio (teniendo en cuenta el sexo, la distribución por edades y el peso corporal medio), que representa las necesidades energéticas mínimas, que permiten únicamente una actividad ligera. Ese nivel varía entre 1 720 y 1 960 calorías por persona y día según el país. Para estimar la desigualdad en la distribución de los suministros alimentarios disponibles en cada país se utilizan indicadores indirectos como encuestas familiares de gastos o de consumo de alimentos. Esto permite deducir de manera aproximada en qué porcentaje de la población el acceso a los alimentos no permite alcanzar el umbral nutricional establecido. La conclusión es que en los países en los que el SEA promedio está próximo al umbral, la mayor parte de la población padece desnutrición, mientras que la experiencia indica que cuando el SEA se aproxima al nivel de las 2 700 calorías, el porcentaje de personas desnutridas es reducido, salvo si existe una desigualdad extrema. Así, y esta es la información que permite determinar mejor el concepto de acceso a los alimentos, se ha estimado la población de los países en desarrollo que queda por debajo del umbral respectivo (Cuadro 3).
Cuadro 3 | |||
POBLACIÓN DESNUTRIDA | |||
| Población cuyo acceso | 1969-1971 | 1990-1992 | 2010 |
| a los alimentos es inferior al umbral nutricional | |||
| Millones | 920 | 840 | 680 |
| Porcentaje del total | 35 | 20 | 12 |
En varios países en desarrollo, los años setenta fueron un decenio de progresos, más rápidos que los logrados en los sesenta. El progreso continuó siendo acelerado hasta mitad de los años ochenta, para atemperarse posteriormente. Pero otros países y regiones enteras no consiguieron prosperar y sufrieron un claro retroceso, particularmente muchos países de Africa, mientras que en Asia meridional, los avances fueron escasos durante los años setenta, pero más notables en el decenio de 1980.
En el decenio de 1970 aumentó significativamente la dependencia de los países en desarrollo con respecto a las importaciones de alimentos procedentes de los países desarrollados y disminuyó su nivel de autosuficiencia, pero esta tendencia se atenuó notablemente en el decenio subsiguiente. La producción de cereales aumentó mucho en el conjunto de los países desarrollados de la OCDE para satisfacer la creciente demanda de importaciones de los países en desarrollo y de las antiguas economías de planificación centralizada (EPC) de Europa oriental y la ex URSS. Sin embargo, en la primera mitad de los años noventa se estancó la producción mundial de cereales, se equilibraron la oferta y la demanda en los mercados mundiales, aumentaron los precios y disminuyeron las existencias. Esta tendencia de los últimos años se debe al deterioro de la situación en las antiguas EPC durante el período de transición económica, a las perturbaciones meteorológicas y a las reformas de política que se han acometido en los principales países desarrollados exportadores para reducir los excedentes estructurales y las existencias del sector público.
Previsiblemente, en lo sucesivo el crecimiento de la agricultura mundial será menor que en los decenios anteriores, aunque no tan escaso como el registrado en la primera mitad de los años noventa. Esta desaceleración refleja el menor crecimiento de la demanda mundial de alimentos, atribuible tanto a factores positivos como negativos en el panorama agrícola y alimentario mundial. Entre los factores positivos figuran el descenso del crecimiento demográfico mundial y el hecho de que en muchos países con un elevado consumo de alimentos per cápita el margen de incremento en esta variable es más reducido que antes. Los factores negativos son, entre otros, el crecimiento absolutamente insuficiente de los ingresos per cápita y la persistencia de una situación de extrema pobreza en muchos países en los que el nivel nutricional es muy bajo.
El corolario es que en muchos países en desarrollo los suministros de alimentos per cápita pueden seguir siendo totalmente insuficientes e impedir un progreso significativo en el ámbito de la nutrición, a pesar de que para el año 2010 el promedio de los países en desarrollo en su conjunto podría aumentar hasta situarse en torno a las 2 800 calorías/día. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta el crecimiento demográfico, es posible que el número de personas desnutridas pase de 840 a 680 millones, descenso insuficiente pero significativo en cuanto a porcentaje de la población total.
Probablemente, seguirá aumentando la dependencia de los países en desarrollo de las importaciones de alimentos y en el año 2010 las importaciones netas de cereales superarán los 160 millones de toneladas. Los países desarrollados exportadores no tendrán graves dificultades para alcanzar este nivel de exportaciones netas. A ello contribuirán las antiguas EPC, primero con un descenso notable de sus importaciones netas y, posteriormente, porque pasarán a ser exportadores netos. Pero si bien es cierto que la capacidad del mundo en su conjunto para aumentar la producción alimentos y satisfacer la demanda efectiva no suscita una grave preocupación, las dificultades de diversos países para aumentar la producción seguirán condicionando fuertemente las perspectivas de progreso en la esfera de la seguridad alimentaria. Esto es particularmente cierto en el caso de los países de bajos ingresos en los que el suministro de alimentos, los ingresos y el empleo dependen de su propia agricultura y cuyas posibilidades de importar alimentos son limitadas. Naturalmente, la dificultad, bien conocida, para aumentar las capturas pesqueras es otro ejemplo que indica que las limitaciones desde el punto de vista de la producción podrían incidir negativamente en las perspectivas de mejora de la seguridad alimentaria.
Al considerar la función de la producción como factor clave en la problemática de la seguridad alimentaria, adquiere especial importancia la cuestión de la sostenibilidad. La experiencia indica que la expansión e intensificación de la agricultura ha desencadenado muchas veces presiones que han ocasionado la degradación de los recursos y han tenido efectos negativos sobre el medio ambiente en general. Ese tipo de presiones adquirirán cada vez mayor fuerza y será muy importante encontrar la forma de reducir al mínimo sus efectos negativos sobre los recursos, el medio ambiente y la sostenibilidad de la agricultura. Esto reviste una especial importancia en los países de bajos ingresos en los que la explotación de los recursos agrícolas es el principal pilar de sus economías y en los que el deterioro de sus recursos pone en peligro la seguridad alimentaria y el bienestar económico en general. Al mismo tiempo, es en esos mismos países en los que la pobreza y el aumento de la población que depende de la agricultura intensifica las presiones que favorecen la degradación y la insostenibilidad.
Puede afirmarse, a modo de conclusión, que si no se altera el curso normal de los acontecimientos, muchos de los problemas que existen actualmente en el ámbito de la seguridad alimentaria persistirán y que algunos de ellos se agravarán. Pero eso se puede evitar si se adoptan ahora medidas para fomentar el crecimiento y el desarrollo agrícola, como forma de reducir la pobreza, y para conseguir una agricultura más sostenible.
En el presente documento se recogen las experiencias de diversos países en relación con la mejora de la seguridad alimentaria. Se exponen brevemente los principales problemas que se han planteado en cada país en esta esfera y se analizan de forma sucinta los diferentes planteamientos que se han adoptado a lo largo del tiempo para solucionarlos. En el período transcurrido desde principios del decenio de 1960, la mayor parte de esos países han conseguido una mejora significativa y sostenida del nivel nacional de disponibilidad de alimentos y de seguridad alimentaria familiar. Otros países han conseguido logros en determinados aspectos de la seguridad alimentaria, pese a que no hayan podido mejorar ni la disponibilidad media de alimentos ni la seguridad alimentaria familiar. Finalmente, la iniciativa internacional que permitió impedir una grave crisis de la seguridad alimentaria en el Africa austral ejemplifica las medidas que deben adoptarse para evitar una situación de hambre generalizada después de una catástrofe natural.
El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO se fijó como objetivo garantizar que «todas las personas tengan en todo momento acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan». Se llegó a la conclusión de que para ello debían cumplirse tres condiciones: garantizar la suficiencia o disponibilidad de los suministros de alimentos; asegurar la estabilidad de los suministros; y garantizar el acceso de las familias, particularmente las familias pobres, a los alimentos. La Conferencia Internacional sobre Nutrición, que tuvo lugar en 1992, añadió una dimensión nutricional, al afirmar «la necesidad de que todas las personas tengan acceso en todo momento a alimentos inocuos y nutritivos que les permitan mantener una vida sana y activa».
Si fuera posible establecer una distinción entre los efectos del saneamiento, la salud y los cuidados, por un lado, y los de la seguridad alimentaria, por otro, los indicadores del estado nutricional ofrecerían el medio más directo para evaluar la situación de la seguridad alimentaria a nivel individual. Pero ante la gran escasez de datos al respecto, en este documento se utilizan como indicadores principales de la seguridad (o inseguridad) alimentaria la disponibilidad de alimentos per cápita (o suministro de energía alimentaria, SEA) y las mediciones basadas en las estimaciones de la prevalencia de la desnutrición crónica efectuadas por la FAO.
Burkina Faso cobró plena conciencia de su vulnerabilidad a raíz de la sequía que afectó a la región del Sahel desde finales de los años sesenta hasta mediados de los setenta. A partir de entonces, se han venido adoptando diversas medidas –políticas macroeconómicas (reestructuración de las finanzas públicas), de conservación del suelo y recogida de aguas, de colonización de nuevas tierras y de generación y transferencia de ingresos a las familias– que han contribuido a superar la inseguridad alimentaria y promover el bienestar humano. Lo cierto es que a pesar de la gran irregularidad tanto del SEA como de la producción de alimentos en el curso de los años, la situación de la seguridad alimentaria familiar en el país ha mejorado notablemente desde comienzos del decenio de 1990.
China ha recibido grandes elogios por su capacidad para alimentar a más de una quinta parte de la población del mundo pese a que sólo cuenta con la quinceava parte de la tierra cultivable. Si a comienzos de los años sesenta el SEA medio era de 1 500 calorías, a comienzos de los años noventa superaba las 2 700 calorías y ese logro se había conseguido casi exclusivamente gracias al incremento de la producción interna. La experiencia de China, en especial las reformas iniciadas en 1978, demuestra la importancia de ofrecer incentivos y crear un marco institucional favorable para obtener el máximo rendimiento de la infraestructura agrícola, así como de desarrollar una labor adecuada de investigación sobre nuevas tecnologías y asegurar su difusión.
En Costa Rica, la situación de la seguridad alimentaria ha experimentado una mejora constante durante los últimos 30 años. En parte, ello es el fruto de una política decidida de lucha contra la pobreza. Aunque los problemas macroeconómicos exigieron ajustes en las políticas que hicieron que disminuyera la producción de algunos cultivos tradicionales, la reorientación hacia un crecimiento basado en las exportaciones permitió financiar las importaciones de alimentos y aumentar, de esa forma, el SEA medio, que en la actualidad se aproxima a las 3 000 calorías.
En el Ecuador, donde los principales indicadores de la seguridad alimentaria revelan que se ha registrado una importante mejora en los tres últimos decenios, la producción y disponibilidad de alimentos per cápita han evolucionado al compás de los indicadores y políticas macroeconómicos. La aplicación de nuevas políticas macroeconómicas y sectoriales ha tenido una especial incidencia en el suministro de alimentos per cápita, que hasta el decenio de 1980 estuvo en constante disminución a causa de los desequilibrios macroeconómicos y que ha mejorado sustancialmente con la introducción de políticas de estabilización y de ajuste estructural.
La India, con un PIB de alrededor de 300 dólares EE.UU., está considerada como un país de bajos ingresos. Desde comienzos de los años ochenta, ha crecido a un ritmo del 5,2 por ciento anual, 3 puntos porcentuales por encima del crecimiento anual medio de la población durante el mismo período. Aunque la irregularidad ha sido la nota dominante en lo que concierne a la disponibilidad de alimentos desde los años sesenta, el decidido empeño de la India por desarrollar la producción nacional de alimentos, reducir la dependencia respecto de la asistencia y mejorar la seguridad alimentaria familiar durante todo este período ha tenido un éxito moderado. En la actualidad, el SEA es de sólo 2 400 calorías y la pobreza afecta todavía a amplios sectores de la población, aunque está disminuyendo tanto en cifras absolutas como relativas, pero la aplicación de medidas selectivas de lucha contra la pobreza ha permitido reducir la vulnerabilidad al hambre y garantizar una seguridad alimentaria mínima aun en las zonas más pobres del país.
Indonesia, que ha experimentado un fuerte crecimiento económico en los dos últimos decenios, ha aplicado con éxito una política de autosuficiencia en arroz, principal alimento básico nacional, desde finales de los años sesenta. Esto ha permitido garantizar la seguridad alimentaria, ya que el SEA ha pasado de algo menos de 2 000 calorías en aquella época a casi 2 700 a comienzos de los años noventa, y la situación de la seguridad alimentaria familiar ha mejorado significativamente. Parte del éxito es atribuible a la política agrícola de gran alcance adoptada por el Gobierno, que complementa las intervenciones en la esfera de la comercialización con actividades de investigación y extensión centradas en el suministro de variedades de arroz de alto rendimiento y de los insumos modernos necesarios.
Mozambique, tras casi un decenio de liberalización económica y cuando sólo han transcurrido cuatro años desde que concluyó la guerra civil que asoló el país, sigue siendo uno de los países más pobres del planeta, y el hambre es un elemento habitual en la vida de muchas familias. Esta situación no debe ocultar, sin embargo, que en los últimos años se han realizado progresos alentadores en la consecución de la seguridad alimentaria sostenible, como lo demuestran el aumento del SEA, pese a la drástica reducción de la ayuda alimentaria; el descenso y estabilidad de los precios del principal alimento básico de producción nacional, el maíz blanco; y la implantación de un sistema alimentario que ofrece a los consumidores una gama más amplia de productos básicos de bajo costo.
En Tailandia, la estabilidad macroeconómica, la estrategia de desarrollo orientada al exterior y la educación primaria universal han permitido, junto con otros factores, que la economía haya alcanzado un crecimiento anual del 7 por ciento en los tres últimos decenios. Pero si la producción de alimentos aumentó al amparo del desarrollo económico, ni el SEA ni la seguridad alimentaria familiar mejoraron en la misma medida. De hecho, el SEA se mantuvo en torno a las 2 000 calorías hasta finales de los años ochenta, pero a comienzos del decenio de 1990 no había superado las 2 500 calorías. El aumento de la producción se debió en primer lugar a una fuerte expansión de la superficie cultivada. Intensificar el cultivo, despejar las amenazas para el medio ambiente y mejorar la distribución, combatiendo con ello la pobreza rural, siguen siendo cuestiones de la mayor importancia para conseguir la seguridad alimentaria sostenible.
Túnez ha experimentado desde principios de los años sesenta una rápida mejora en el ámbito de la seguridad alimentaria, gracias a la evolución económica y social positiva, que ha recibido un fuerte impulso por parte del Gobierno. El incremento del SEA, que ha pasado de unas 2 000 a casi 3 500 calorías, se ha conseguido principalmente mediante importaciones de alimentos, dadas las graves limitaciones naturales que afectan a la producción agrícola. La existencia de un sistema amplio de protección social a nivel familiar ha hecho posible que el aumento de la disponibilidad de alimentos se traduzca en una mayor seguridad alimentaria para una gran parte de la población.
Turquía es uno de los países incluidos en este documento en los que la disponibilidad de alimentos y la seguridad alimentaria se han mantenido en unos niveles relativamente altos durante todo el período examinado. La mayor parte de los logros se consiguieron en el período anterior a 1960, con una amplia intervención del Gobierno en los mercados agrícolas más importantes. En la actualidad, los problemas de seguridad alimentaria tienen menos que ver con la disponibilidad de alimentos que con la necesidad de conseguir una dieta equilibrada desde el punto de vista nutricional. Pese a los renovados intentos de liberalizar los mercados agrícolas, sigue siendo difícil reducir la intervención pública, que supone una carga importante para el presupuesto del Estado y los niveles generales de los precios.
Zimbabwe no ha conseguido mejoras importantes en la disponibilidad media de alimentos ni en la seguridad alimentaria familiar en los últimos 30 años, y ese hecho lo sitúa entre los países vulnerables. La productividad ha mostrado una tendencia negativa en el sector alimentario desde comienzos de los años setenta y, en especial en los años ochenta. Más recientemente, las reformas estructurales que se han acometido en la comercialización del maíz, principal cultivo alimentario, han permitido eliminar en parte las limitaciones existentes en los mercados. El resultado de ello ha sido una mejora considerable de la seguridad alimentaria de los grupos más vulnerables de la población, gracias al descenso del precio de consumo del principal producto alimenticio.
El Africa austral sufre periódicamente los efectos de la sequía. Las últimas manifestaciones de este fenómeno datan de 1991/92 y 1994/95. En especial, la sequía de 1991/92, que tuvo consecuencias devastadoras para la producción agrícola de la subregión y elevó las necesidades de importación a un nivel sin precedente, será recordada probablemente como la más grave de los últimos decenios. Esta catástrofe redujo la producción de cultivos alimentarios de la subregión a menos del 50 por ciento de la cosecha normal. El déficit de cereales se duplicó con creces y unos 18 millones de personas se vieron enfrentadas al espectro de la inanición. Gracias a un sistema de alerta eficiente, a la rápida coordinación regional y al apoyo internacional fue posible evitar la escasez generalizada de alimentos y el hambre.
Estos estudios monográficos ilustran la importancia que tiene el marco normativo en la evolución económica y social, que en último extremo determina la situación de la seguridad alimentaria de la población en cualquier país. Las medidas directas dirigidas a los grupos vulnerables han demostrado su eficacia allí donde se han aplicado, pero para que den buen resultado es necesario que los múltiples objetivos que se persiguen sean factibles desde el punto de vista político, social y económico. En casi todos los países que se han examinado, los años ochenta fueron un período de graves dificultades financieras y económicas. En los países en los que se ha reducido la protección al sector agrícola y alimentario, la fase inicial de transición ha sido penosa y ha redundado en el agravamiento de la inseguridad alimentaria. Sin embargo, sea cual fuere la política más apropiada, el establecimiento de sistemas de protección social de los grupos vulnerables y su mantenimiento en los momentos de penuria económica siguen siendo componentes indispensables de la lucha contra el hambre.
En materia de seguridad alimentaria se han registrado grandes cambios en los dos decenios transcurridos desde la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974. Tal vez el acontecimiento más importante sea la globalización de la economía. También contribuyeron a imprimir un nuevo rumbo a la historia el desmoronamiento de las instituciones de planificación centralizada en Europa central y oriental y en la ex Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas y la transición consiguiente hacia una economía liberal; el esfuerzo en favor del desarme y contra la proliferación de armamentos; el final de la discriminación racial en Sudáfrica; el rápido crecimiento económico de China y otros países de Asia oriental; y la terminación de guerras civiles en países como Angola, Mozambique, Camboya, El Salvador y Nicaragua.
En los últimos años han surgido también conflictos de carácter más étnico, a veces asociados a nacionalismos por largo tiempo soterrados, como ha ocurrido en Chechenia, la ex Yugoslavia, Rwanda y Somalia. De hecho, la mayoría de los conflictos actuales son interiores y no entre países, pero no por eso comprometen menos la seguridad alimentaria. El consumo de drogas y las actividades criminales y de corrupción en el tráfico de las mismas se presentan como otro de los principales problemas de las sociedades contemporáneas, que obstaculizan la seguridad alimentaria a nivel individual y colectivo.
Algunas de las ideas que se expusieron en la conferencia de 1974 son todavía importantes, y cuestiones como el crecimiento de la población, la salud, la urbanización y la pobreza siguen aún pendientes de un tratamiento adecuado. Además, se presta ahora más atención a los problemas ambientales, como la deforestación, la calidad del agua y del aire, el cambio climático y la sobreexplotación de la pesca, y su relación con la seguridad alimentaria.
La realidad de la interdependencia mundial se impuso a la atención de los planificadores por obra de las crisis del petróleo de 1973 y 1979 y de las crisis de la deuda del decenio de los ochenta. El problema de la deuda, que no se ha resuelto todavía no obstante las numerosas iniciativas de reducción y mitigación de la misma, tiene efectos perniciosos para la seguridad alimentaria. Las obligaciones del servicio de la deuda reducen la capacidad de importar alimentos, así como otros artículos que podrían incrementar la producción y el consumo internos de alimentos, y limitan los recursos disponibles para el desarrollo y el bienestar social. Los remedios más recomendados fueron la estabilización macroeconómica, la introducción de reformas estructurales (liberalización y privatización) y una mayor atención al comercio internacional. Se recurrió a una serie de medidas, tales como la reforma de los tipos de cambio, la privatización de las empresas estatales, en el sector público la reducción de personal y de los gastos en general, la contención de la inflación y la limitación de las subvenciones.
En el proceso de ajuste, las estrategias de industrialización que en los decenios de 1960 y 1970 se orientaban hacia el interior fueron sustituidas por otras que miran más hacia el exterior. Un enfoque donde prevalece el mercado ha reemplazado a las estrategias de desarrollo que insistían en la participación directa del gobierno en los asuntos comerciales y económicos, y las subvenciones con fines específicos han sustituido a las generalizadas. Con estos cambios estructurales los precios de los productos agropecuarios tienden a subir. Sin embargo, este hecho beneficia a los productores comerciales y a los campesinos que tienen fácil acceso a la tierra y no a los asalariados rurales y urbanos que suelen ser compradores netos de productos del campo. La liberalización del mercado y el ajuste macroeconómico pueden crear, en una fase inicial, el desempleo sectorial y la pobreza, a menos que se establezcan a la vez redes eficaces de seguridad social.
Al mismo tiempo, se construía una nueva estructura institucional para el comercio. Se concluyó la Ronda Uruguay de negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), dedicadas a reducir la protección según un plan predefinido, y se fundó la Organización Mundial del Comercio (OMC). Surgieron también organizaciones comerciales regionales. Los mercados financieros se han integrado y globalizado casi por completo. Como resultado de estas novedades, se ha limitado la capacidad de los países para administrar sus propias políticas monetarias y fiscales. Es aún demasiado pronto para evaluar plenamente la importancia de este contexto económico más liberal e integrado para la seguridad alimentaria, pero es probable que con el tiempo sea considerable.
Las corrientes de la asistencia exterior han ido disminuyendo en los últimos años, y esta reducción ha afectado en mayor proporción a la agricultura. Como consecuencia de ello, las asignaciones totales a la agricultura en 1994 eran un 23 por ciento inferiores a las de 1990. El flujo de capital privado exterior a los países en desarrollo aumentó considerablemente durante 1990-93, para estabilizarse después de la crisis mexicana; no obstante, siendo limitado el número de países que lo reciben, no es de esperar que compense la reducción de la asistencia oficial a los países de bajos ingresos. Además, existe el riesgo potencial de un pasivo exterior excesivo frente a la irregularidad de los mercados financieros.
La acentuación de los desequilibrios demográficos y económicos entre los países, y los acontecimientos políticos ocurridos sobre todo a comienzos de los años noventa han influido enormemente en la movilidad de la fuerza de trabajo internacional y en la estructura de las migraciones. A parte de los refugiados, más de 80 millones de personas viven actualmente fuera de sus países, y las migraciones a través de las fronteras han alcanzado niveles sin precedentes por razones económicas y políticas, mientras que la emigración del campo a la ciudad dentro de las fronteras es objeto de gran preocupación en muchos países. Las migraciones tienen consecuencias directas para la seguridad alimentaria tanto en las zonas de origen como en las de llegada de los emigrantes. Los enormes recursos dedicados a controlar y afrontar las consecuencias de las migraciones podrían reducirse si se hicieran más esfuerzos para mejorar las condiciones de vida y oportunidades de empleo de la población en sus lugares de origen.
Un contexto sociopolítico y económico más favorable a la eliminación de la inseguridad alimentaria, o en otras palabras, a la capacidad de garantizar alimentos para todos, incluiría los elementos siguientes:
En última instancia, la seguridad alimentaria en cualquier país debe ser competencia del gobierno nacional, en conjunción con las autoridades locales y en colaboración con los grupos y miembros de la sociedad interesados. La comunidad internacional y las organizaciones internacionales pueden ser útiles, pero no pueden reemplazar las intervenciones y la voluntad política necesarias en el propio país para conseguir la seguridad alimentaria.
Al final del segundo milenio el mundo heredará una situación alimentaria muy desigual. En el presente documento se ponen de manifiesto los contrastes y características regionales dentro de la situación y las tendencias mundiales. El análisis a largo plazo está basado en el concepto de necesidades de alimentos, adoptando así una perspectiva normativa en la medida en que el consumo y la demanda de alimentos reales y previstos son inferiores, o a veces, superiores a las necesidades.
Después del grave déficit alimentario registrado en 1962, en Asia ha ido aumentando continuamente la proporción de las necesidades energéticas de la población, que se satisface con las propias disponibilidades de alimentos, por lo que se está alcanzando una situación equiparable a la de América Latina donde, en cambio, después de un período en que mejoró la relación necesidades/suministros, puede observarse una estabilización de la situación. En contraposición, Africa no ha logrado mejorar su situación alimentaria media y algunos países, en especial aquellos en que se consume sobre todo yuca, ñame o taro, han sufrido un agudo descenso en esa esfera.
En los decenios que nos separan del año 2050 –para cuando se habrá producido la mayor parte del aumento antes de la estabilización–, el crecimiento de la población superará a otros factores demográficos como causa del aumento de la demanda mundial de alimentos. Se espera que la producción de alimentos aumente en términos generales en medida paralela a este crecimiento de la demanda, si bien para ello habrá que ejercer ulteriores presiones sobre los recursos agrícolas, económicos y ambientales. La situación que se registra en algunas partes de Africa es especialmente preocupante. No obstante, existen estrategias para reducir el futuro crecimiento demográfico, sobre todo a largo plazo. Entre éstas se encuentran los programas destinados a elevar el nivel de educación (sobre todo de las mujeres) y a incrementar el acceso a los métodos anticonceptivos, que facilitan también el logro de la seguridad alimentaria y los objetivos de la producción de alimentos.
Es útil destacar el reto de los factores demográficos, indicados por las proyecciones demográficas de las Naciones Unidas hasta el año 2050, evaluándolos en función de las correspondientes necesidades de energía alimentaria y pautas dietéticas plausibles. Las hipótesis expuestas hay que considerarlas más como objeto de reflexión que como proyecciones. La atención se centra sobre todo en el crecimiento demográfico a nivel regional y en algunos tipos de países caracterizados por determinados regímenes alimenticios, los cuales, cuando son países que dependen de la agricultura, corresponden aproximadamente a las zonas agrometeorológicas.
El aumento de las necesidades de energía alimentaria, expresadas como la energía total derivada de las plantas que se incorpora a la alimentación humana, de los países en desarrollo hasta el año 2050 se debe al crecimiento del número de habitantes y, en menor grado, a la diferente estructura de edad de la población. El envejecimiento de la población y el aumento de la altura de las personas como consecuencia de la mejor nutrición, son factores que contribuyen a elevar las necesidades energéticas, mientras que el descenso de la tasa de fecundidad y el aumento de la urbanización la reducen. En consecuencia, para el año 2050 las necesidades energéticas se multiplicarían por dos en los países en desarrollo en su conjunto (y por más de 3 en el Africa subsahariana).
En muchos países en desarrollo será preciso conseguir que la dieta media sea más nutritiva para poder eliminar la desnutrición crónica. Debido en parte a la desigualdad de las disponibilidades de alimentos entre la población de los países, para conseguir esa finalidad se necesitaría que las disponibilidades de energía alimentaria fueran un 30 por ciento mayores en Africa (el 40 por ciento en el Africa subsahariana), un 15 por ciento en Asia y menos del 10 por ciento en América Latina.
Para llegar a una dieta equilibrada hay que diversificar los alimentos que se ingieren. Para que en el año 2050 el nivel de diversificación fuera similar al previsto por la FAO para el mundo en el año 2010, en Africa la energía derivada de las plantas tendría que aumentar en otro 25 por ciento (46 por ciento para los países que consumen principalmente raíces y tubérculos) y en Asia, un 21 por ciento.
Teniendo en cuenta los efectos combinados de todos los factores señalados, los países en desarrollo tendrían que aumentar sus disponibilidades de energía vegetal en un 174 por ciento, lo que significa que, si bien los países de América Latina y Asia tendrían que duplicar aproximadamente la energía derivada de las plantas, Africa debería multiplicarla por 5 (y por 7 los países que consumen raíces y tubérculos).
En lo que respecta a Asia y América Latina, esta perspectiva exige un incremento ulterior de la productividad, si bien a un ritmo menor que en los últimos 15 años, mientras que Africa tendría que acelerar drásticamente el crecimiento de su productividad. La transición demográfica en Africa facilitaría el proceso para alcanzar la seguridad alimentaria. En tal caso, la tasa de crecimiento anual en las disponibilidades de energía derivada de las plantas sería del 2,6 por ciento para la variante más baja, en lugar del 3,3 por ciento para la variante alta, de las proyecciones demográficas de las Naciones Unidas.
Cuando escasean la tierra y el agua el mayor rendimiento se conseguirá sobre todo mediante el aumento de la productividad y el desarrollo de la capacidad humana. Muchos países de Asia, gracias a su actual nivel de educación, parecen estar bien preparados para el cambio del tipo de desarrollo. En cambio, para Africa el menor nivel de desarrollo de su infraestructura económica y de sus recursos humanos constituirá un serio obstáculo. Si superara el desafío de mejorar sus recursos humanos y su infraestructura, haciendo frente al mismo tiempo a su difícil situación alimentaria, Africa crearía las bases para resolver el problema de su seguridad alimentaria a largo plazo.
La reducción de la pobreza y la erradicación de la desnutrición, que padecen sobre todo los productores de alimentos en las zonas rurales, dará lugar a un aumento de la demanda de los productos alimenticios, que probablemente se satisfará en gran parte mediante las importaciones de cereales, sobre todo destinados a Asia. Para satisfacer esta demanda, así como las necesidades conexas de insumos e infraestructura, se generará un aumento de producción en la economía mundial, que deberá realizarse en condiciones sostenibles.
La mejora de la nutrición es un problema de la máxima importancia para muchos millones de personas de todo el mundo que padecen hambre y malnutrición persistentes, así como para otras que corren el riesgo de encontrarse en las mismas condiciones en el futuro. Existe actualmente un consenso general en que el hambre y la malnutrición se deben a un conjunto complejo de causas. Algunas de las causas más importantes se relacionan con la agricultura y la alimentación, y otras con los conocimientos y la conducta de las personas, pero en todas ellas influyen notablemente las políticas aplicadas. La finalidad del presente documento es examinar las relaciones entre la seguridad alimentaria, la agricultura y la nutrición y esbozar unas políticas que permitan prever una mejora rápida y duradera de la nutrición.
La malnutrición puede considerarse desde tres perspectivas diferentes: como falta de respeto de un derecho humano básico, como síntoma de problemas más amplios de pobreza y subdesarrollo o como causa de estos problemas. Se pueden aducir argumentos convincentes en favor de las tres perspectivas, que son sin duda complementarias a la hora de examinar medidas concretas.
Para poder formular políticas eficaces, es necesario conocer perfectamente los vínculos entre la seguridad alimentaria, la agricultura y la nutrición, así como todos los factores que determinan el bienestar nutricional:
Las dificultades de definición y medición y la insuficiencia de los datos no permiten conocer con exactitud cuántos hogares y personas padecen malnutrición. Cualquier información general sobre las estimaciones óptimas de los principales problemas nutricionales debe destacar los aspectos siguientes:
Es necesario que se cumplan una serie de condiciones previas antes de que sea posible aplicar medidas duraderas para mejorar la nutrición, variando las medidas concretas que ha de adoptar cada país para abordar sus problemas nutricionales con arreglo a su situación. Estas condiciones previas, que a menudo no se cumplen, son, entre otras, las siguientes:
Las medidas concretas que han de adoptarse varían de un país a otro y entre ellas se incluyen las siguientes:
Basándose en compromisos internacionales anteriores y en iniciativas actuales en favor de la mejora nutricional, el documento concluye indicando una serie de esferas de actuación y medidas prioritarias para abordar:
Cualquier consideración de los costos de una mejora nutricional debe tener también en cuenta los beneficios que dejarían de percibirse si no se adoptaran medidas. El hecho de centrar la atención en el gasto (fiscal) y pasar por alto los beneficios resultantes puede inducir a error. Al examinar los aspectos relacionados con el costo de la mejora nutricional es necesario basarse en el principio de alcanzar los objetivos nutricionales previamente definidos con rapidez y de modo sostenible utilizando los instrumentos normativos más eficaces en función de los costos.
Sólo en caso de que la urgencia de la situación relativa a la seguridad alimentaria y la nutrición sean evidentes se adoptarán las medidas apropiadas y se pedirá apoyo internacional para su aplicación. La disponibilidad de capacidad de organización es un requisito previo para vigilar los cambios en la situación nutricional y evaluar los efectos de las políticas y programas en materia de nutrición.
Es imprescindible que los organismos públicos, en particular los ministerios y todas las esferas no gubernamentales, que se ocupan de cuestiones relacionadas con la mejora nutricional estén perfectamente coordinados a nivel nacional. Las organizaciones internacionales pueden estimular esta coordinación, que a menudo carece de un marco bien establecido. Es necesario elaborar estrategias nacionales que involucren a todos los interesados en la alimentación y la agricultura con el fin de garantizar la continuidad y coherencia de las actividades encaminadas a mejorar la seguridad alimentaria y la nutrición. Los progresos en la aplicación de la estrategia serán mayores si todas las iniciativas en favor de la mejora nutricional se coordinan mediante una estructura administrativa ligera y orientada a los problemas, que reconozca que la mejora y el mantenimiento de una nutrición adecuada, para todos y en todo momento, dependen decisivamente de los actores pertinentes de la escena no gubernamental, especialmente de los productores de alimentos.
Se han adoptado en el pasado iniciativas internacionales en relación con la seguridad alimentaria y la nutrición que han promovido actividades encaminadas a mejorar la nutrición y la seguridad alimentaria. Sin embargo, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación valiéndose de los nuevos conocimientos, las nuevas circunstancias mundiales y las nuevas formas de cooperación, ofrece la oportunidad de sacar partido de las iniciativas anteriores. El establecimiento de un sistema internacional de notificación transparente y fiable para medir los progresos realizados por los países en la consecución del bienestar nutricional (como por ejemplo la reducción de la proporción y el número de niños de peso inferior al normal y otros indicadores pertinentes presentados en mapas o de otras formas) contribuirá a crear los incentivos políticos apropiados para aplicar las medidas necesarias. Los comités nacionales para las campañas de alimentos para todos serán uno de los instrumentos más apropiados para el seguimiento de la situación alimentaria y nutricional a nivel nacional y subnacional, así como para promover medidas que mitiguen el hambre y la malnutrición. Las actividades complementarias de los compromisos internacionales anteriores, como la Cumbre Mundial en favor de la Infancia y la Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN), han seguido el curso apropiado, debiendo reforzarse este planteamiento.
La revolución verde que empezó en el decenio de 1960 se considera generalmente un logro tecnológico mundial cuyos efectos todavía se perciben hoy en día. La introducción de variedades mejoradas, el riego y el empleo de plaguicidas y fertilizantes minerales en los cultivos básicos, junto con las inversiones en infraestructuras institucionales y los programas de investigación en curso, aumentaron enormemente la producción de alimentos y la productividad.
El incremento de la productividad ha sido especialmente significativo en el cultivo del arroz y el trigo en Asia, si bien muchos agricultores de otras regiones han conseguido incrementar también la productividad durante los últimos tres decenios. No obstante, dado el crecimiento demográfico constante y la reducción de la superficie disponible para producir alimentos, sigue vigente la necesidad de tener que incrementar la productividad e introducir los instrumentos necesarios para ello en los países más pobres expuestos a la inseguridad alimentaria.
Desde la revolución verde hasta el momento actual, la ciencia y la tecnología han venido ocupando una posición destacada facilitando instrumentos para incrementar la producción de alimentos. Hoy en día, como parte del proceso continuo y constante de aprendizaje, se está en situación de abordar además diversos factores sociales, económicos y ambientales que afectan al proceso de producción de alimentos. La experiencia y los conocimientos acumulados durante los últimos 30 años confirman la enorme influencia que las fuerzas del mercado, las políticas gubernamentales y las fuerzas sociales y culturales dominantes tienen sobre los paquetes tecnológicos. Ello debe tenerse en cuenta para que los progresos alcanzados puedan sostenerse.
En efecto, se ha empezado ya a ampliar las investigaciones a una variedad mayor de cultivos y animales, con inclusión de los sistemas de cultivo; a hacer hincapié en el manejo integrado de plagas y la nutrición vegetal, y a adoptar criterios de investigación ecorregionales con el fin de tener en cuenta las limitaciones biológicas y físicas existentes.
En Africa y América Latina el incremento de la producción de alimentos se ha logrado en parte ampliando la superficie de cultivo, a menudo utilizando zonas marginales con un potencial de rendimiento sostenible más bajo. Los incentivos para que los agricultores incrementen su productividad han sido mínimos, debido a la baja productividad de la mano de obra, las disfunciones de los mercados y las dificultades para acceder a la mecanización y las fuentes de energía.
Las instituciones de investigación todavía pueden lograr importantes incrementos de rendimiento con instrumentos de investigación convencionales, y con los nuevos instrumentos de que se dispondrá podrán mejorarse todavía muchos más cultivos y razas de animales. Un importante objetivo, entre otros, es reducir la diferencia existente entre los rendimientos obtenidos en los programas de investigación y los conseguidos realmente por los agricultores. Ello puede lograrse impulsando nuevas formas de comunicación con los agricultores, modernizando los sistemas de extensión agrícola, llevando a cabo investigaciones más participativas e impartiendo capacitación de manera constante.
La función de la biotecnología es todavía objeto de un intenso debate internacional en relación con sus aspectos éticos, su inocuidad y los derechos de propiedad intelectual. Pueden transcurrir otros 10-20 años antes de que los agricultores de los países en desarrollo logren disfrutar plenamente de sus beneficios.
Los siguientes son algunos elementos fundamentales para continuar la evolución de la revolución verde:
Una importante cuestión todavía sujeta a debate hace referencia a cuál es la mejor forma de ayudar a la población que vive en zonas donde no es posible obtener una producción de alimentos suficiente. Existen muy pocos modelos que ofrezcan buenos resultados si bien las necesidades son enormes. Los factores económicos y ambientales hacen pensar que es conveniente invertir en las tierras que ofrezcan mayores posibilidades de lograr incrementos de producción sostenibles. No obstante, las estrategias deben también poder mejorar las condiciones de vida y el bienestar de la población en las zonas de escasos recursos.
Asimismo, las estrategias deben hacer mayor hincapié en la educación y la capacitación relacionada con el empleo, la diversificación de las actividades en otros sectores además de la agricultura, las inversiones en la elaboración de productos agrícolas y la capacidad de comercialización para añadir valor a dichos productos y los programas especiales de apoyo gubernamental. Las mejoras de las infraestructuras de transporte nacionales y regionales pueden formar parte de las estrategias para prestar asistencia a las zonas de menor potencial al facilitar el traslado de los alimentos al mercado para intercambiarlos con bienes o servicios que se ofrecen en dichas zonas. Si bien la mayor parte de las opciones tienen en cuenta los aspectos de políticas y culturales, y son difíciles de llevar a la práctica, es necesario probar nuevos planteamientos que sean innovadores y ofrezcan soluciones.
La ciencia y la tecnología son fundamentales pero por sí mismas no pueden solucionar los problemas de la seguridad alimentaria de los países en desarrollo. Asimismo, deben tenerse en cuenta los factores sociales, económicos e institucionales pertinentes con el fin de mantener los logros alcanzados hasta ahora.
A escala mundial, la disponibilidad de recursos de agua dulce fácilmente accesible es limitada. Teniendo en cuenta que no puede extraerse toda el agua superficial, porque parte de ella debe quedarse en los ríos para salvaguardar la conservación del medio ambiente, no puede disponerse de más de la mitad de la escorrentía accesible. En las regiones áridas y semiáridas, en los países con una alta densidad de población y en la mayor parte del mundo industrializado, se ha comenzado ya a competir por los recursos escasos de agua. En la mayor parte de las regiones productoras de alimentos, la escasez de agua de riego es un fenómeno cada vez más extendido. A la luz de las proyecciones demográficas y económicas, los recursos de agua dulce de los que todavía se puede disponer constituyen una base estratégica para el desarrollo, la seguridad alimentaria, la salud del medio ambiente acuático y, en algunos casos, la seguridad nacional.
El agua no es sustituible en algunas de sus funciones: para beber las personas y abrevar a los animales, para la higiene, el lavado, el saneamiento y los servicios municipales, para los procesos industriales, la vida acuática de los peces y el medio ambiente. La producción de biomasa, incluidos los alimentos, depende de la disponibilidad de humedad suficiente en el suelo. La tecnología agronómica intensiva que ha permitido un aumento constante de la producción mundial de alimentos a partir de las variedades de alto rendimiento, unida a la aplicación de fertilizantes y medios eficaces para la lucha contra las plagas, depende en gran parte del riego que asegure y controle la humedad del suelo en los casos de insuficiencia o inseguridad de las precipitaciones. Pero la agricultura de regadío es una actividad que requiere una gran cantidad de agua. De hecho, utiliza casi el 70 por ciento del agua extraída en todo el mundo (más del 90 por ciento en las economías agrarias de las zonas tropicales áridas y semiáridas, pero menos del 40 por ciento en las economías industriales de las regiones húmedas templadas).
La agricultura de regadío, que es mucho más productiva que la de secano, aporta casi un 40 por ciento de la producción mundial de alimentos en el 17 por ciento de la tierra cultivada. El aumento de la producción destinado a satisfacer la demanda de alimentos del futuro debe obtenerse básicamente mediante la intensificación, y no mediante la expansión, de la agricultura. La intensificación debe afectar tanto a la agricultura de secano como a la de regadío, si bien las posibilidades de esta última son mucho mayores. Algunos autores indican que el 80 por ciento de la producción adicional de alimentos procederá de la agricultura de regadío
Sin embargo, a medida que aumentan las necesidades de alimentos, se hace más difícil suministrar más cantidad de agua a los agricultores. Teniendo en cuenta, asimismo, la utilización industrial y los servicios municipales, las pérdidas y la necesidad de preservar un caudal mínimo en los cursos de agua, las necesidades generales de agua para el año 2025 superan en torno al 5 por ciento toda la escorrentía accesible. Las cifras correspondientes a este análisis (contribución de la agricultura de regadío y de secano respectivamente, cantidad de agua necesaria para producir la dieta humana, cantidad necesaria para alimentar el caudal de los cursos de agua) pueden ser objeto de distintas interpretaciones. Sin embargo, es evidente que las necesidades humanas terminarán por chocar con la capacidad del ciclo hidrológico para el suministro de agua, que está empezando a escasear en todo el mundo. La limitación de este recurso básico influirá en el coste de los alimentos.
La disponibilidad de agua y la demanda mundial prevista indican los problemas específicos de cada región. Prácticamente, todos los países cuyo territorio es árido en su mayor parte, como el Cercano Oriente y Africa del Norte, son ya importadores netos de alimentos. La prioridad en el uso del agua en dichos países será la de asegurar un suministro suficiente a las ciudades y para una economía saneada en los sectores industrial y de servicios, a fin de conseguir los ingresos necesarios para importar alimentos. Dado el valor de bien escaso del agua, estas regiones no podrán establecer industrias que necesitan una gran cantidad de este recurso. El sector agrícola de los países áridos con escasez de agua está destinado a depender cada vez más del agua residual de las ciudades, y a especializarse en producir cultivos que dan los mayores rendimientos, como las hortalizas y la fruta. En esos países, la seguridad alimentaria estará íntimamente relacionada con la solidez de la situación comercial en un contexto de estabilidad regional y seguridad colectiva.
En los principales países de Asia, la cantidad de agua dulce disponible actualmente por persona y año (2 300 m3 en China, y 2 000 m3 en la India) apenas supera el volumen que hace falta para producir los alimentos necesarios por persona y año (2000 m3 para una dieta equilibrada que incluya la carne). A medida que aumente la población y la diversidad de la dieta en Asia, y disminuya la posibilidad de expansión del riego y el aprovechamiento de los recursos hídricos y aumente la competencia intersectorial, algunos de los principales países con cultivos de regadío de Asia podrían incluso convertirse en importadores netos de alimentos. Dado que el 60 por ciento de la población mundial vive en Asia, esta evolución podría afectar gravemente a los mercados mundiales de alimentos. Aunque todo el mundo admite que muchos países de Asia gozan de una gran solidez económica, no hay que olvidar que siguen existiendo grandes bolsas de pobreza, sobre todo en Asia meri-dional.
Africa, con excepción de la cuenca central del Congo-Zaire, es el continente más seco (junto con Australia) y padece el régimen pluviométrico más inestable de todos. Cada año hay más personas amenazadas por los efectos de sequías inevitables de mayor o menor gravedad. Además, los recursos hídricos de Africa están relativamente menos desarrollados que los de otras regiones. La productividad agrícola por habitante en el Africa subsahariana no se ha mantenido al mismo ritmo que el aumento demográfico, y la región se encuentra ahora en peor situación que hace 30 años en lo que respecta a la nutrición: la producción de alimentos ha aumentado un 2,5 por ciento anual aproximadamente, mientras que la población lo ha hecho a un ritmo de más del 3 por ciento anual. Además, no ha aumentado la capacidad de obtener beneficios de las exportaciones a fin de comprar alimentos. Hasta ahora, el aumento de alimentos necesarios en Africa continuaba procediendo de la amplación de las zonas cultivadas, pero a medida que se disponga de menos tierra apta para el cultivo, la región se verá obligada a intensificar los sistemas de producción para aumentar los rendimientos. Las distintas formas de aprovechamiento del agua, desde la recogida y acopio a los sistemas modernos de riego por tubería, contribuirán considerablemente a transformar la eficiencia y seguridad de los suministros de alimentos en Africa.
El continente de América Latina cuenta con abundantes recursos hídricos, pero existen considerables diferencias entre las distintas regiones. Los problemas de agua en América Latina se refieren sobre todo a un bajo rendimiento de utilización, así como a la ordenación de los recursos, a la degradación ambiental y a la lucha contra la contaminación.
La mayor demanda de agua estimulará los esfuerzos encaminados a crear nuevas fuentes de suministro y a utilizar los ya existentes de forma más eficaz. Aumentar el abastecimiento de agua es técnicamente viable pero costoso y se han realizado ya los proyectos más atractivos. Se cree que la próxima generación de depósitos de almacenamiento e infraestructura de transporte del agua, con una gestión más estricta de los factores externos que en el pasado (un tratamiento más igualitario de la población, consideración de los daños ambientales y plena recuperación de las inversiones), costará varias veces más que las estructuras de la generación pasada destinadas al aprovechamiento de los recursos hídricos. Se han hecho grandes avances en la tecnología para la desalinización del agua de mar, a pesar de lo cual el precio del trigo producido con agua desalada seguiría siendo cinco veces más elevado que el precio medio del mercado mundial. Se dispone de varios métodos experimentados para la recogida de agua de lluvia que permiten esperar un aumento de los suministros a bajo costo. La rehabilitación y protección de las cuencas de captación de montaña dan lugar también a un régimen hidrológico más equilibrado y a la disminución de los sedimientos retenidos en los depósitos.
Los suministros de agua existentes pueden utilizarse de forma más eficaz evitando la evaporación improductiva y la contaminación y salinización del agua. Se dispone de una serie de medidas con las que se espera aumentar el rendimiento de la producción de alimentos sin incrementar, o incluso disminuyendo, el consumo de agua disponible para la agricultura. A nivel de cuenca fluvial, una administración integrada (conjunta), tanto estructural como no estructural, puede reducir las pérdidas de agua por evaporación, contaminación y salinización. A nivel de sistema de riego y de explotación agrícola, podría aumentarse considerablemente el aprovechamiento del agua de riego, que a veces es de un 30 por ciento solamente.
El crecimiento demográfico, la emigración y la urbanización continuarán teniendo un efecto significativo en todos los aspectos del desarrollo. Estos cambios provocarán una mejora de la infraestructura y de los sistemas de comercialización, que permitirán llegar hasta las zonas rurales subdesarrolladas. Una mayor y más viable producción local de alimentos, cerca de los lugares de consumo, constituye un seguro contra el riesgo de elevación de los precios. Una agricultura más eficaz contribuye al desarrollo general, y hay que encontrar el medio de superar los elevados costos de sustitución y las dificultades ocasionadas por la creciente diferencia entre las necesidades de alimentos y la producción local de los mismos.
¿Cómo podría realizarse el necesario aprovechamiento de los recursos hídricos ante la percepción general de que las inversiones en ese sector, sobre todo las inversiones en riego, son ineficaces y constituyen una amenaza para el medio ambiente? Esta opinión está mal documentada y habría que volver a evaluar las perspectivas relativas a la recogida de agua y al riego en pequeña y gran escala. Las inversiones en sistemas de regulación del agua en pequeña y gran escala (evitando los costosos sistemas de los últimos 25 años) pueden aportar mayores beneficios que las que se destinan a otros proyectos agrícolas y muy similares a los que rinden las inversiones no agrícolas. La infraestructura existente puede rehabilitarse y modernizarse y es posible mejorar la gestión del agua. Las vinculaciones positivas con la economía pueden ser mayores para el riego que para los otros proyectos; de hecho, el riego genera empleo y con ello atrae a los colonos procedentes de las zonas montañosas áridas más frágiles y susceptibles de degradación ambiental. Cuando proceda, se deberá ayudar a los agricultores a adquirir títulos de propiedad y asumir responsabilidades en la gestión de los bienes producidos por el sector público. Sin ello, se reducirán las posibilidades de que los agricultores (y los consumidores) se beneficien del conjunto de tecnologías agrarias.
El mundo está atravesando una era de rápido cambio. El riego requiere condiciones macroeconómicas justas, y en este sentido se han hecho progresos considerables. Se ha revisado la política hidrológica que ha provocado las asignaciones erróneas y el despilfarro del pasado, y la aplicación de una normativa idónea se ve favorecida por un entorno propicio y una legislación adecuada cuya observancia está garantizada. Se admite la importancia de que los futuros beneficiarios participen en el diseño y ejecución de los nuevos proyectos, así como la necesidad de que los diseños de los proyectos sean realistas y sencillos. Está mejorando rápidamente la capacidad institucional de los gobiernos, las Organizaciones no gubernamentales y el sector privado para trabajar conjuntamente, y se dispone de una gran variedad de tecnologías para el aprovechamiento del agua, pero se necesitan inversiones públicas y privadas para aplicarlas. La principal dificultad, sin embargo, estriba en crear la capacidad necesaria a todos los niveles para conseguir una gestión eficiente y altamente productiva del agua necesaria a fin de asegurar la disponibilidad de alimentos suficientes y a bajo precio para la población prevista.
La insuficiencia e inestabilidad de los suministros de alimentos supone un elevado costo social y financiero para la sociedad, que va aumentando con los años. La disponibilidad constante de alimentos suficientes para conseguir la seguridad alimentaria depende de una serie de medidas complementarias. Entre éstas, la regulación de los recursos hídricos permite que se obtengan beneficios en la producción derivados de la utilización de variedades de alto rendimiento y de prácticas de cultivo mejoradas. La regulación de las aguas tiende asimismo a proteger la producción agrícola de las variaciones climatológicas, garantizando un suministro de alimentos más estable. Por consiguiente, el aprovechamiento de los recursos hídricos para la producción de alimentos constituye un elemento importante para aumentar la seguridad alimentaria.
El presente documento se centra en la comercialización, elaboración y distribución de alimentos. En él se subraya la importancia de estas funciones, se examinan brevemente algunos de los medios en que podría conseguirse una mayor eficiencia y se concluye con un análisis de las esferas prioritarias donde podrían introducirse ulteriores mejoras, que abarcan aspectos como la reforma normativa y el fomento de la investigación, la tecnología y la infraestructura. Se estudia toda la gama de actividades postcosecha, desde la elaboración de alimentos en los hogares hasta el fomento de la infraestructura e gran escala.
Una parte considerable y creciente del precio que pagan los consumidores corresponde a la comercialización, elaboración y distribución de alimentos, actividades que contribuyen de modo notable al empleo y los ingresos nacionales. Una cadena postcosecha y de comercialización eficaz promueve la producción y distribución de acuerdo con las necesidades de los consumidores y asegura que los costos de transferencia del productor al consumidor se mantengan en un nivel mínimo. Una comercialización eficaz garantiza la disponibilidad de alimentos y facilita el acceso a alimentos inocuos y poco costosos. Por consiguiente, un sistema poscosecha y de comercialización sostenible constituye un requisito previo de la seguridad alimentaria.
Gran parte de los alimentos que se producen no se consumen nunca. Ello se debe tanto al hecho de que la producción se realiza sin tener en cuenta la demanda de consumo como a las pérdidas que se registran en la cadena postcosecha. Las subvenciones públicas siguen teniendo en ciertos casos el efecto de estimular una producción excesiva de algunos productos y escasa de otros. Además muchos agricultores carecen todavía de información suficiente sobre la demanda, lo que da lugar a una sobreproducción y, por consiguiente, a una asignación inadecuada de recursos productivos como el agua y los insumos.
Las mejoras en la manipulación, almacenamiento y distribución pueden contribuir notablemente a reducir las pérdidas, disminuyendo de este modo los costos para el comprador e incrementando los ingresos de los participantes en la cadena alimentaria. Sin embargo, no es fácil asegurar que estas mejoras sean viables económicamente y que se ajusten al modo en que funciona el sistema de comercialización. Muchas innovaciones postcosecha, tanto las dirigidas a pequeños agricultores como las relacionadas con instalaciones en gran escala, no son viables ni económica ni socialmente.
Aunque en el pasado muchos gobiernos consideraban que su cometido consistía en intervenir directamente en el sistema de comercialización, la mayoría de ellos están reorientando ahora sus funciones para facilitar la comercialización, almacenamiento y distribución por el sector privado. En el presente documento se especifican diversos ámbitos en los que es necesario este apoyo, entre otros el establecimiento de un marco jurídico adecuado en el que pueda funcionar el sector privado, la prestación de servicios de información sobre el mercado que permita a agricultores y comerciantes tomar decisiones con conocimiento de causa sobre lo que han de producir y dónde han de venderlo, y la creación de infraestructura, como mercados rurales. También se examina la mejora de los conocimientos sobre comercialización y actividades postcosecha dentro de los servicios de extensión agraria.
La población urbana crece en unos 60 millones de personas al año. Este crecimiento seguirá planteando enormes problemas para el suministro y distribución de alimentos. Por una parte, los ingresos de algunas de las personas que viven en las ciudades aumentan rápidamente, lo que da lugar a una creciente demanda de alimentos más costosos, así como de productos elaborados. Por otra, gran parte de la población urbana de los países en desarrollo sigue estando fuertemente desfavorecida, al tener un poder adquisitivo muy limitado. Garantizar a esas personas una distribución eficiente de alimentos nutritivos pero de bajo costo será uno de los principales problemas de la seguridad alimentaria en los próximos decenios. En el documento se examinan modos de mejorar las cadenas de distribución de alimentos entre las zonas rurales y las urbanas y se analizan brevemente experiencias de programas de suministro de alimentos de bajo costo. También se estudia la importante función de la venta de alimentos en la vía pública.
En el documento se examina la función de la elaboración de alimentos, desde la conservación en los hogares para disponer de ellos cuando escasean los de otras procedencias hasta el nivel de la elaboración agroindustrial en gran escala. El sector es una fuente apreciable de empleo para la población tanto rural como urbana, y especialmente para las mujeres, y un importante vehículo de crecimiento en muchos países. Todas las operaciones de elaboración, ya se realicen en pequeña escala o en grandes empresas que emplean a miles de personas, deben basarse en la existencia de una demanda del producto elaborado que pueda satisfacerse de modo rentable. Sin embargo, en muchos países en desarrollo se ha tendido a promover la elaboración como medio de dar salida a la producción excedente, sin tener en cuenta la demanda del mercado, lo que ha ocasionado la acumulación de productos invendibles.
Los gobiernos pueden crear un entorno apropiado en el que el sector postcosecha pueda funcionar de modo rentable. Las políticas adoptadas deben subrayar la función decisiva del sector para asegurar a los consumidores un suministro suficiente, asequible e inocuo de alimentos y garantizar la máxima eficacia del sistema de producción. Los gobiernos pueden también velar por que las políticas, leyes y normas sean compatibles con la necesidad de estimular un funcionamiento eficaz del sector privado en el ámbito de la comercialización y elaboración. Es esencial crear, cuando no exista, un código adecuado de derecho contractual que ofrezca seguridad a quienes llevan a cabo transacciones comerciales.
En el documento se subrayan cierto número de actividades prioritarias en el sector, que abarcan la elaboración de políticas y leyes, la investigación en el sistema postcosecha, el fomento de la tecnología, la mejora de la infraestructura, la promoción de los conocimientos sobre actividades postcosecha y comercialización a través de los servicios de extensión y, por último, la prestación de los servicios de apoyo necesarios al sector privado.
