PARTE I - SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS DE LA CONSERVACIÓN Y DESARROLLO DE LOS BOSQUES

Tendencias mundiales en el ámbito de los productos forestales

El desafío al que se enfrenta el sector forestal en la actualidad consiste en satisfacer las necesidades de productos madereros y no madereros atendiendo al mismo tiempo la demanda de servicios ambientales y sociales que se esperan de los bosques. Los esfuerzos desplegados para alcanzar un equilibrio entre producción y protección y entre utilización y conservación dominan en gran medida el debate planteado en este momento en el sector forestal.

Las pautas generales de producción y consumo de productos madereros de los países desarrollados son muy diferentes de las que predominan en los países en desarrollo. Si los países desarrollados representan el 70 por ciento de la producción y consumo mundial de productos madereros e industriales, los países en desarrollo producen y consumen alrededor del 90 por ciento de la leña y carbón vegetal, que son en muchos de ellos las principales fuentes de energía doméstica (véase la Figura 3). El consumo anual de leña y carbón vegetal a escala mundial supera el de madera en rollo industrial. Se prevé que la demanda de leña seguirá aumentando del 1,1 por ciento anual desde el momento presente hasta el año 2010, mientras que la demanda de madera en rollo industrial se incrementará a un ritmo del 1,7 por ciento anual en ese mismo período. Los factores que previsiblemente influirán en la satisfacción de esa demanda creciente son el aumento de las fuentes de madera (por ejemplo, las plantaciones y los árboles situados fuera de los bosques), las mejoras tecnológicas en la elaboración de la madera, que permitirán alcanzar una mayor eficiencia en el empleo de la materia prima, y una utilización más intensa de fibra recuperada y no maderera. El comercio seguirá contribuyendo a colmar los déficits de madera de unos lugares con los excedentes existentes en otros.

Aunque la madera es el principal producto comercial procedente de los bosques, la función económica real y potencial de los PFNM está siendo objeto de una creciente atención. Se reconoce cada vez más la importancia de los PFNM para las economías familiares y locales, particularmente en los países pobres en desarrollo, así como la necesidad de muchos de esos países de tenerlos en cuenta en la planificación de la ordenación forestal y en las políticas forestales.

La dendroenergía es otro sector que despierta un interés creciente. La leña y el carbón vegetal siguen siendo fuentes importantes de energía en los países en desarrollo, especialmente para su uso en el hogar, y en varios países se está investigando su potencial para contribuir en el sector energético moderno como alternativa a los combustibles fósiles.

Las cuestiones relacionadas con el comercio de productos forestales y la interacción entre el comercio y el medio ambiente continúan teniendo una gran visibilidad en el programa forestal mundial. Los aspectos comerciales se debatieron largamente, aunque sin llegar a conclusiones definitivas, en la segunda reunión del FIB, en septiembre de 1998. En los dos últimos años se han registrado diversas novedades en lo que respecta a la certificación de productos forestales, uno de los aspectos más complejos y controvertidos del sector forestal. La crisis económica asiática ha sido el factor que ha influido de forma más inesperada y perturbadora en el comercio de productos forestales durante el período 1997-1998.

LOS PRODUCTOS FORESTALES NO MADEREROS: LAS PLANTAS MEDICINALES

La población destina a un sinfín de usos los numerosos recursos vegetales y animales que aportan los bosques. A lo largo de los siglos, diversas especies han sido domesticadas e integradas en los sistemas de producción agrícola, pero otras, denominadas PFNM, siguen siendo recolectadas en su forma silvestre. En muchas partes del mundo, los PFNM son una fuente de alimentos (carne de caza menor, setas, frutas, nueces y forraje para los animales), materiales de construcción, fibras (bambú, rotén u hojas de palmera) medicinas y otros productos para el cuidado de la salud, y bienes de importancia religiosa o espiritual. Aunque la mayor parte de ellos se recolectan para su utilización en el hogar o su venta en los mercados locales, algunos son objeto de comercio nacional e internacional en cantidades importantes. Frecuentemente, la producción de PFNM se caracteriza por la existencia de un gran número de proveedores, todos ellos en pequeña escala, y por la ausencia de desarrollo industrial. En la Situación de los bosques del mundo 1997 (FAO, 1997d), se trazó una panorámica mundial de los principales productos forestales no madereros, presentando de forma resumida la información conocida sobre la situación de la producción, valor, comercio y factores que afectan a su desarrollo.

En diversos foros regionales e internacionales se están debatiendo una serie de cuestiones relacionadas con los PFNM. Una de ellas es cómo garantizar la conservación de la diversidad biológica forestal asegurando al mismo tiempo el acceso equitativo a los recursos forestales (incluidos los PFNM), particularmente de la población local. Otro aspecto al que es necesario prestar atención es el de la elaboración de una metodología apropiada y justa de fijación de los precios de los PFNM (inclusive los gravámenes correspondientes a los derechos de propiedad intelectual). Entre las dificultades más importantes que afronta este subsector cabe mencionar el difícil acceso a los recursos y la falta de seguridad en los derechos de tenencia sobre ellos, así como la ausencia de información pertinente sobre el mercado, incluso el acceso equitativo al mismo.

Las plantas medicinales figuran entre los PFNM más valiosos. Aunque no en su totalidad, la mayor parte de las plantas medicinales que se recolectan en forma silvestre proceden de las tierras forestales. Su enorme valor puede actuar como un incentivo adicional para la ordenación sostenible de los recursos forestales y para la conservación de determinados hábitats.

El empleo de las plantas medicinales

Más de 10 000 especies vegetales (procedentes de los bosques o de otros lugares) se utilizan con fines medicinales, principalmente como medicamentos tradicionales. Según las estimaciones de la OMS, el 80 por ciento de la población de los países en desarrollo depende de medicamentos tradicionales, la mayor parte de origen vegetal, en lo que respecta a la atención primaria de salud. Sin embargo, su utilización no se limita a los países en desarrollo y a los medicamentos tradicionales. En efecto, al menos el 25 por ciento de los medicamentos utilizados en la farmacopea moderna es de origen vegetal y muchos otros son productos sintéticos análogos elaborados a partir de compuestos aislados de las plantas. La demanda de plantas medicinales es cada vez mayor, tanto en los países en desarrollo como desarrollados.

La recolección y producción de plantas medicinales

La inmensa mayoría del material vegetal utilizado con fines medicinales procede de países en desarrollo y en su mayor parte se recolecta en forma silvestre, principalmente en los bosques, para su uso en el hogar. Son muy escasas las especies de plantas medicinales cultivadas, porque el bajo precio del material silvestre recolectado hace que su cultivo no resulte financieramente atractivo. Sin embargo, en el futuro aumentará el número de especies cultivadas porque se están reduciendo las fuentes de material silvestre y porque para la producción en gran escala de medicamentos comerciales es mucho más conveniente utilizar material cultivado, por razones de eficiencia y control de la calidad. La normalización, tanto en el caso de productos puros, como de los extractos o medicamentos en bruto, es esencial y lo será cada vez más a medida que se impongan requisitos de calidad cada vez más estrictos en todo el mundo.

Las plantas medicinales silvestres mantendrán su importancia al menos a corto plazo, y durante mucho más tiempo en las zonas en desarrollo del mundo y para los sectores más pobres de la sociedad. Por otra parte, no será fácil cultivar algunas especies o sintetizar su ingrediente activo. Ello atribuye una importancia crucial a asegurar la combinación de cultivo y/o recolección sostenible de plantas medicinales silvestres. Sólo este sistema puede suponer, mediante la ordenación apropiada de estos recursos, un incentivo adicional para conservar los hábitats que tienen una mayor variación genética.

Pero además de que millones de personas dependen de esas plantas para la atención sanitaria en el hogar, en algunas zonas rurales remotas la recolección de plantas medicinales con fines comerciales es una de las escasas oportunidades de conseguir empleo remunerado o ingresos complementarios. No obstante, cuando una especie adquiere importancia comercial, el control del recurso se transfiere a un concesionario (una persona, una empresa o un plan comunitario de «reserva extractiva») o a una junta de comercialización, lo que impide a una parte de la población local acceder a los recursos, ya sea para su empleo en el hogar o como fuente de ingresos.

Política y reglamentación del comercio de plantas medicinales

Por lo general, los usuarios finales desconocen hasta qué punto la demanda creciente de plantas medicinales supone una amenaza para la supervivencia de determinadas especies. Los precios que perciben los recolectores suelen ser muy bajos y con frecuencia los recursos son de propiedad común o de acceso libre. La consecuencia es que las personas que recolectan plantas comerciales no ordenan los recursos, sino que más bien los destruyen. Las especies en mayor peligro de extinción son aquellas con una gran demanda, que se reproducen lentamente, necesitan unas condiciones específicas por lo que respecta a su hábitat y tienen una distribución limitada (por ejemplo, Warburgia salutaris en el África oriental y meridional). El impacto de la recolección sobre la planta también depende de cuál sea la parte de la planta recolectada o del método utilizado. Por ejemplo, la explotación comercial intensiva de la corteza de Prunus africana, que se utiliza como medicamento anticancerígeno, ha devastado poblaciones de este árbol en toda el África húmeda.

La mayor parte de los países carecen de reglamentos -o éstos son muy insuficientes- para controlar la recolección y el comercio de especies silvestres, e incluso cuando existe una legislación nacional es posible que sea insuficiente o ineficaz. En Bhután, las leyes aprobadas para impedir la recolección de determinadas plantas tuvieron el efecto de incrementar su precio y estimular la recolección ilegal, lo que provocó prácticamente su extinción a nivel local. La introducción de restricciones o prohibiciones de la recolección en un país puede dar lugar a una extracción excesiva en otros países exportadores.

En su mayor parte, las plantas medicinales se intercambian en los mercados locales o nacionales, siendo relativamente escasas las especies objeto de comercio internacional en cantidades considerables. Apenas se dispone de datos fiables a nivel mundial o nacional de las plantas medicinales recolectadas en forma silvestre y es difícil distinguir entre especies silvestres y cultivadas en las estadísticas comerciales sobre las plantas medicinales. Según los datos recogidos de la base de datos COMTRADE, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el valor total de las exportaciones de plantas medicinales de un conjunto aproximado de 100 países ascendió en 1995 a 880 millones de dólares EE.UU. A nivel regional, Asia ocupa el primer lugar en el suministro y consumo de plantas medicinales, seguida por América del Norte. Alemania domina el comercio europeo; importa material vegetal procedente de más de 100 países y reexporta un tercio del mismo en forma de productos acabados.

La principal tarea de seguimiento y reglamentación del comercio internacional de determinadas plantas medicinales se lleva a cabo a través de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES). Se están adoptando varias iniciativas nacionales e internacionales impulsadas por organizaciones gubernamentales y/o no gubernamentales para afrontar el problema de la explotación no sostenible de muchas especies de plantas medicinales. A nivel mundial, hay que señalar el Grupo Especializado en Plantas Medicinales de la UICN y TRAFFIC, un programa de vigilancia del comercio de especies silvestres del WWF y la UICN, que coopera estrechamente con la Secretaría de CITES. Por ejemplo, TRAFFIC ha iniciado recientemente un programa prioritario sobre el «comercio de especies silvestres de plantas medicinales». Los objetivos propuestos para el período 1997-2000 son los siguientes: identificar y predecir las amenazas que pueda plantear a las especies silvestres el comercio de especies medicinales e indicar posibles soluciones; examinar los reglamentos locales, nacionales e internacionales en vigor e introducir en ellos las modificaciones necesarias para mantener el comercio dentro de unos niveles sostenibles; y promover la aplicación y la observancia de los reglamentos establecidos para conservar las especies silvestres que son objeto de intercambios comerciales.

Ciertamente, la ordenación sostenible de los PFNM en general, y de las plantas medicinales en particular, será un reto permanente que exigirá una actuación concertada a nivel local, nacional e internacional.

CONTRIBUCIÓN DE LOS COMBUSTIBLES DE MADERA AL SECTOR DE LA ENERGÍA

Una gran parte de la madera extraída en el mundo cada año se destina a la producción de energía. De los 3 350 millones de m³ de madera que, según se estima, se extrajeron en el mundo en 1995, alrededor de 2 100 millones de m³, el 63 por ciento, se utilizó como combustible a base de madera²⁷. Mientras que en los países desarrollados sólo se utilizó para generar energía el 33 por ciento de la producción de madera, en los países en desarrollo los combustibles a base de madera representan el 81 por ciento (el 91 por ciento en África, el 82 por ciento en Asia y el 70 por ciento en América Latina) de la madera extraída. Estas cifras ilustran la importancia de los combustibles a base de madera en la producción total y su importancia para el sector forestal²⁸.

Los combustibles a base de madera siguen siendo fuentes importantes de energía en los países en desarrollo, especialmente en los sectores rural y doméstico. Sin embargo, en los últimos años han suscitado la atención como materiales energéticos respetuosos con el medio ambiente. Las modificaciones introducidas en las políticas energéticas han favorecido el desarrollo de sistemas de dendroenergía y las nuevas tecnologías relativas a la energía de la biomasa están incrementando la viabilidad económica de la dendroenergía, particularmente en los países con una densa cubierta forestal y con industrias de elaboración de madera muy desarrolladas. El costo ambiental de los combustibles fósiles también atribuye un mayor interés a los combustibles a base de madera.

Función de los combustibles a base de madera en los sectores forestal y de la energía

Los combustibles a base de madera son la leña, el carbón vegetal y el licor negro (un subproducto obtenido en la fabricación de pasta y papel). En el Cuadro 6 se presenta el consumo de diferentes tipos de combustible a base de madera por regiones y una panorámica de la contribución del sector forestal al sector energético.

Fuente: FAO-WEIS (Sistema de Información sobre Dendroenergía). Para más información sobre estas cifras consúltese el sitio Web: http://www-data.fao.org/waicent/faoinfo/forestry/energy/feforum.htm.
^aCon la inclusión de México y todos los países de América Central y del Sur.
^b Con la inclusión de Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Estonia, Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Letonia, Lituania, República de Moldavia, Federación de Rusia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán.

Los combustibles a base de madera representan aproximadamente el 7 por ciento del suministro total de la energía mundial, pero en los países en desarrollo, en los que la leña es una fuente importante de combustible en el hogar, la parte de los combustibles a base de madera en el consumo total de energía es en promedio del 15 por ciento. En 34 países en desarrollo, la leña y el carbón vegetal cubren más del 70 por ciento de la demanda nacional de energía. Los combustibles a base de madera constituyen la principal fuente de energía en la mayor parte de los países del África subsahariana, América Central y el Asia sudoriental continental. En tanto que la leña es la forma predominante de dendroenergía utilizada en las zonas rurales de los países en desarrollo, el carbón vegetal sigue siendo una fuente importante de energía para muchos países africanos, asiáticos y latinoamericanos, principalmente en los hogares de los núcleos urbanos.

Los combustibles a base de madera representan tan sólo el 2 por ciento del consumo total de energía en los países desarrollados. Sin embargo, esta cifra encubre grandes diferencias a nivel nacional y subnacional. Por ejemplo, en Europa, se utilizan cantidades relativamente reducidas de combustibles a base de madera en el Reino Unido, Bélgica y Alemania, pero se consume un volumen importante en los países con una densa cubierta forestal, como Finlandia, Suecia y Austria. En Finlandia, se estima que la dendroenergía satisface el 17 por ciento de la demanda nacional de energía (FAO, 1997h). El licor negro representa una proporción elevada del total de combustibles de madera utilizados en la mayor parte de los países desarrollados, donde las grandes industrias de pasta y papel lo utilizan para cubrir sus necesidades de calor y energía.

Novedades recientes en el sector de la dendroenergía

En los países en desarrollo, el consumo de dendroenergía ha aumentado sin cesar al compás del crecimiento demográfico, aunque la parte de los combustibles a base de madera en el conjunto de la energía nacional de esos países ha disminuido gradualmente a causa de la mayor utilización de combustibles fósiles como el petróleo, el carbón y el gas. Los combustibles fósiles continúan satisfaciendo la mayor parte de la demanda energética en casi todos los países desarrollados.

Sin embargo, las medidas de desregulación, liberalización y privatización de los mercados de la energía que han adoptado muchos países en los dos últimos decenios han estimulado la competencia entre los suministradores y han permitido que surjan nuevas oportunidades para la utilización de otras fuentes energéticas de combustibles no fósiles. Algunos países también han aumentado los impuestos sobre los combustibles fósiles y ello ha hecho disminuir su utilización y, en algunos casos, ha supuesto un incremento del empleo de otras fuentes de energía. Además, el desarrollo e implantación de nuevas tecnologías de producción, transporte, manipulación y almacenamiento de combustibles a base de madera; la existencia de mecanismos de combustión más eficientes; y los sistemas mejorados de planificación, ordenación y organización de los sistemas de dendroenergía están contribuyendo a hacer de los combustibles a base de madera fuentes de energía mucho más competitivas en cuanto al costo. Por ejemplo, en Suecia, el precio de la energía generada con combustibles fósiles se duplicó entre 1980 y 1997, mientras permanecía estable el de la dendroenergía, debido al incremento de los impuestos aplicados a los combustibles fósiles (Thornqvist, 1998).

Algunos países están modificando su política energética para fomentar el empleo de la dendroenergía. El «Libro Blanco» que ha adoptado recientemente la CE (1997) concede una atención especial a la bioenergía (incluidos los combustibles a base de madera y los cultivos agrícolas productores de energía) y constituye el marco para el desarrollo futuro de la energía renovable en los 16 países de la Unión Europea (UE).

En 1994, el Gobierno finlandés estableció una serie de objetivos para la promoción de la dendroenergía con la finalidad de aumentar su utilización en un 25 por ciento para el año 2005 (Nousiainen y Vesisenaho, 1998). Otros países están adoptando iniciativas análogas. En Dinamarca, el 50 por ciento de los hogares utilizan biocombustibles en las calefacciones y los Países Bajos han puesto en marcha un programa especial de inversiones para fomentar las plantas de electricidad y calefacción utilizando biomasa de madera como combustible.

El Servicio Forestal Canadiense puso en marcha en 1995 una iniciativa para facilitar la introducción de la bioenergía (principalmente dendroenergía) para la generación de electricidad en las «Comunidades de las primeras naciones» remotas del norte del Canadá. El objetivo era no sólo hacer llegar más energía a esas zonas aisladas sino crear empleo y promover la autosuficiencia de las comunidades indígenas.

En diversos países en desarrollo se han llevado cabo con éxito programas de bioenergía (FAO, 1996e). Malasia, Tailandia, Filipinas e Indonesia han iniciado recientemente programas de dendroenergía con el apoyo del programa de cooperación económica entre la CE y los países de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), el Programa COGEN de la CE-ASEAN. Por otra parte, una empresa chilena, Chilgemer, suministra a diversas industrias energía generada a partir de desechos de la madera desde 1992. En Nicaragua, dos plantas productoras de azúcar han diversificado su producción de azúcar para producir electricidad generada con bagazo (durante la época de producción de caña de azúcar) y combustibles a base de madera (cuando no se puede disponer de bagazo) procedente de plantaciones de eucaliptos (véase el Recuadro 10). Ambas fábricas venden esta energía a la red nacional de energía. En Honduras está en curso de ejecución un proyecto similar.

Potencial de desarrollo de la dendroenergía en el futuro

Previsiblemente, los combustibles a base de madera seguirán cumpliendo una función importante durante algún tiempo como fuente tradicional de energía en los países en desarrollo, especialmente entre los sectores de ingresos bajos de la población. En los países desarrollados, la leña y el carbón vegetal seguirán también siendo utilizados en cantidades limitadas en los hogares y pequeñas industrias para usos especializados. Sin embargo, la modificación de las políticas y las experiencias adquiridas recientemente en el curso de los programas de bioenergía en varios países indican que los combustibles a base de madera están adquiriendo mayor importancia como fuente moderna de energía renovable. Es posible que puedan competir más abiertamente con los combustibles fósiles en determinadas situaciones, tanto por razones económicas (por ejemplo, como fuentes de energía disponible a nivel local y poco costosa, procedente, por ejemplo, de plantaciones de especies de crecimiento rápido que pueden ser utilizadas como combustible, de los aclareos de las plantaciones madereras y de industrias forestales) como por razones ambientales (en relación con las medidas adoptadas para mitigar el calentamiento mundial). El CMCC ha reconocido la importancia potencial de los combustibles a base de madera en la estrategia de sustitución para reducir las emisiones de CO2 procedentes de los combustibles fósiles (véase supra la sección sobre la contribución de los bosques en la mitigación del cambio climático mundial). El Protocolo de Kyoto del CMCC, en caso de que se ratifique, podrá desempeñar un papel catalizador en el desarrollo de la dendroenergía.

En respuesta a estos acontecimientos recientes, cabe pensar que probablemente el sector forestal y el sector de la energía prestarán más atención en el futuro a los combustibles a base de madera. La mejora de la planificación dependerá en parte de la existencia de una base de información adecuada, pero en el momento presente la información disponible a nivel mundial sobre este tipo de combustibles es extremadamente escasa (véase el Recuadro 11). Será indispensable llevar a cabo una labor constante para mejorar la recogida y análisis de información y evaluar con mayor precisión los costos y beneficios relativos de los combustibles a base de madera, los combustibles fósiles y otras fuentes alternativas de combustible, a medida que vayan evolucionando las condiciones económicas y los compromisos en materia medioambiental.

PROBLEMAS PLANTEADOS Y FACTORES QUE INFLUYEN EN EL COMERCIO DE PRODUCTOS FORESTALES²⁹

En el transcurso de los tres-cinco últimos años se ha desacelerado el crecimiento de la producción de productos forestales tropicales. La exportación de la mayor parte de productos ha seguido una tendencia similar, de manera que ha disminuido el volumen de exportación de trozas, madera aserrada y paneles de madera tropicales. Algunas de las tendencias responden a cambios estructurales importantes que difícilmente se modificarán, en tanto que otras reflejan los cambios normales a corto plazo que han experimentado las condiciones del mercado. Los factores que han impulsado esos cambios son los siguientes:

• el aumento del consumo interno en algunos importantes países productores en desarrollo;
• la reducción de los niveles de extracción de madera como consecuencia de las preocupaciones ambientales y de las condiciones del mercado de exportación;
• la sustitución de las exportaciones de trozas y, en menor medida, de madera aserrada, por productos de mayor valor;
• muy recientemente, la acusada disminución de la demanda en Asia, especialmente en el Japón.

La crisis económica asiática

El más importante de los efectos a corto plazo empezó a dejarse sentir a mediados de 1997 cuando las monedas de varios países asiáticos clave sufrieron una depreciación importante, que marcó el comienzo de lo que ahora se considera una grave recesión. En mayo de 1998, las monedas de Malasia, Filipinas, la República de Corea y Tailandia se cotizaban a los dos tercios de su valor del año anterior, aproximadamente. En ese momento, el valor de la rupia indonesia era el 25 por ciento del que tenía en mayo de 1997. En la mayor parte de esos países se hizo patente la existencia de graves problemas económicos y estructurales a medida que disminuía la liquidez y se hacía visible una profunda recesión.

Las variables esenciales que determinaron la repercusión de la crisis económica en el comercio de productos forestales fueron los drásticos cambios registrados en el valor relativo de las monedas; la gravedad de la recesión en el Japón, principal país importador; y las consecuencias de la crisis en otras regiones. Hasta septiembre de 1998, aproximadamente, la recesión se manifestó únicamente en la región de Asia y el Pacífico, pero para entonces había indicios de que los efectos comenzaban a extenderse hacia muchas otras zonas. Las principales repercusiones en el sector forestal han sido:

• la reducción de la demanda global de productos forestales, fenómeno que afectó principalmente al Japón, la República de Corea, China y Tailandia;
• la mayor competitividad de los países exportadores afectados (incluidos Malasia e Indonesia) a raíz de la depreciación del tipo de cambio, en un momento de disminución de la demanda;
• el descenso de los precios de los productos forestales en toda la región;
• la disminución de los ingresos en el sector forestal que ha sido causa del cierre de fábricas, la reducción del volumen de explotación forestal y el despido de trabajadores.

Estos efectos han trascendido fuera de los límites de la región asiática para extenderse a una serie de países que tienen una fuerte dependencia comercial de los mercados de Asia o que compiten con ellos.

La crisis asiática tiene una importancia considerable para el comercio de productos forestales de los países en desarrollo. La mayor parte de las exportaciones (en valor) de los países en desarrollo proceden de Asia, que domina las exportaciones de tableros de madera, trozas y productos de papel de los países en desarrollo. Sin embargo, los sudamericanos son los principales países en desarrollo exportadores de pasta de madera.

Dado que Asia representa alrededor del 80 por ciento de las exportaciones de madera tropical y más del 70 por ciento de las importaciones tropicales en valor (sólo el Japón absorbió en 1996 el 42 por ciento de las importaciones de productos tropicales), es probable que la crisis asiática perturbe el comercio de productos de madera tropical en mayor medida que el de productos no tropicales. La debilidad de la demanda en los principales mercados y las perturbaciones registradas en países productores fundamentales tendrán efectos de enorme gravedad sobre estos intercambios comerciales.

Una consecuencia importante de las dificultades experimentadas en Asia han sido los cambios introducidos en la política forestal de Indonesia en razón de los esfuerzos desplegados por el gobierno de ese país para cumplir las condiciones impuestas por el Fondo Monetario Internacional para la concesión de préstamos:

• la reducción de los impuestos de exportación aplicables a las trozas y al rotén hasta un máximo del 10 por ciento para marzo de 1998 (anteriormente, los elevadísimos impuestos de exportación hacían casi imposibles las exportaciones legales de trozas sin elaborar o de rotén);
• la supresión del monopolio de APKINDO (Asociación Indonesia de Madera Contrachapada) en las exportaciones de madera contrachapada; y
• el establecimiento de nuevos impuestos sobre los recursos madereros, inclusive el aumento de los derechos de tala y un nuevo sistema de licitación para asignar las concesiones.

Al menos a corto plazo, el ajuste a estas nuevas condiciones limitará probablemente la producción de Indonesia.

Los efectos de la crisis asiática se han dejado sentir en el comercio de otros mercados y han afectado a exportadores de diversos lugares, desde África a Nueva Zelandia o América del Norte y del Sur. El descenso de los precios y el intento de los exportadores asiáticos de mantener las ventas han dado lugar a una caída de los precios para los exportadores de otras regiones (principalmente tropicales). Los intercambios comerciales han disminuido, pero también se ha modificado la participación en el mercado por efecto de la caída de los precios. Por ejemplo, los exportadores africanos y sudamericanos se han visto afectados por la baja de los precios asiáticos, y los últimos particularmente por la madera contrachapada asiática más barata.

En suma, los principales efectos de la crisis económica han sido la reducción de la demanda, especialmente en los mercados asiáticos, la alteración de los suministros, el debilitamiento de las monedas en la mayor parte de los países en desarrollo exportadores, el descenso de los precios y una intensa competencia. Los precios del mercado de los productos tropicales han disminuido significativamente y las estadísticas de la OIMT indican que los precios de muchos productos forestales tropicales cayeron hasta un 60 por ciento a comienzos de 1998. La situación mejoró a mediados del año, pero las dificultades políticas y financieras adicionales que se manifiestan en el otoño de 1998 en muchos países -incluidos la Federación de Rusia, China, muchos otros países asiáticos y algunos países de América del Sur- han impuesto una incertidumbre generalizada en los mercados de productos forestales.

Evolución de la liberalización del comercio

Se ha seguido concediendo bastante atención a las medidas destinadas a reducir las restricciones al comercio, que limitan y distorsionan el libre comercio de productos forestales³⁰. La reducción de aranceles a nivel mundial acordada en la Ronda Uruguay en 1994 ha comenzado a aplicarse en los países desarrollados y en desarrollo. Estas reducciones arancelarias se han complementado con otras reducciones adicionales promovidas por acuerdos regionales como el Foro de Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (APEC) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Los términos de la Ronda Uruguay prescriben la aplicación de los compromisos asumidos en materia de reducciones arancelarias el año 2004 a más tardar. Algunos países han adelantado incluso las fechas de entrada en vigor de las reducciones. Por ejemplo, los Estados Unidos, el Canadá, los países de la UE y el Japón han acordado eliminar todos los aranceles aplicables a los productos de pasta y papel. Dado que los tipos arancelarios que gravaban los productos forestales en los principales países importadores eran en general muy bajos antes de la Ronda Uruguay, en esos mercados no ha habido cambios importantes.

También algunos países en desarrollo han convenido en reducir sustancialmente sus tipos arancelarios. Especial relieve revisten las importantes reducciones de aranceles en los productos forestales en la India y las negociaciones sobre la adhesión de China a la OMC. La eliminación de otras restricciones al comercio, como las licencias de importación, ha impulsado en la India el comercio de trozas en el transcurso de los tres últimos años. Análogamente, las negociaciones con China sobre los aranceles aplicables a los productos forestales parecen estar a punto de concluirse con algunas reducciones relativamente importantes; los primeros informes relativos indican que los aranceles chinos que gravan los productos de madera y pasta podrían reducirse a la mitad (en promedio) y los correspondientes a los productos del papel en un porcentaje ligeramente superior (en promedio). La ingente población y demanda potencial en la India y China concede una evidente importancia a esas modificaciones.

No son tan evidentes las mejoras conseguidas en la esfera de los obstáculos técnicos al comercio, pero los acuerdos de la Ronda Uruguay han dado a este tema una mayor visibilidad. Algunos de los acuerdos establecidos al amparo de la Ronda Uruguay revisten importancia para el sector forestal, muy especialmente el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

El mayor beneficio relacionado con los acuerdos de la Ronda Uruguay estriba en el impulso que las negociaciones han dado a la introducción de nuevas reducciones arancelarias y nuevas mejoras en el acceso a los mercados.

Actualmente se están debatiendo en la OMC cuestiones de importancia global para el sector forestal, que incluyen la relacionada con la labor que está desarrollando el Comité de Comercio y Medio Ambiente (véase infra), y aquella sobre la posibilidad de comenzar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales similar a la Ronda Uruguay. Un cierto número de países están promoviendo la «Ronda del Milenio», que se iniciaría en el año 2000, mientras que otros consideran que antes de comenzar nuevas negociaciones sería necesario conseguir la aplicación plena del acuerdo de la Ronda Uruguay y solucionar los problemas a los que se enfrentan los países en desarrollo.

Al margen de las reducciones dimanantes de la Ronda Uruguay, hay un número creciente de acuerdos comerciales regionales que están estableciendo regímenes comerciales preferenciales o, en muchos casos, bloques de países donde impera el libre comercio. Todos ellos incluyen reducciones arancelarias que afectan al sector forestal. Entre ellos hay que mencionar la UE, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), el APEC, la ASEAN, el MERCOSUR, la Comunidad y Mercado Común del Caribe (CARICOM), el Acuerdo comercial por el que se estrechan las relaciones económicas entre Australia y Nueva Zelandia (ANZCERTA) y el Acuerdo de Cooperación Económica y Comercio Regional del Pacífico Meridional (SPARTECA).

Por ejemplo, el APEC ha propuesto un calendario para la liberalización del comercio en la región en virtud del cual los países miembros se comprometen a crear una región en la que impere la libertad de inversiones y comercio, antes del año 2010 en el caso de las economías industrializadas y del 2020 en el de los países en desarrollo. En noviembre de 1997, se determinó que los productos forestales serían uno de los quince sectores en los que se aplicaría la pronta liberalización sectorial voluntaria, en cuyo marco los miembros deberán aplicar voluntariamente un programa acelerado de liberalización del comercio. Está previsto que la formulación de propuestas a este respecto haya concluido a finales de 1998, fijándose como principal objetivo la consecución de un mercado libre de los productos forestales en las economías del APEC a mediados del próximo decenio.

Otro ejemplo destacable son los preparativos en curso para negociar el establecimiento de una zona de libre comercio de las Américas, cuyas negociaciones se espera que hayan culminado en el año 2004.

Se ha manifestado una cierta preocupación ante el temor de que la proliferación de este tipo de acuerdos comerciales regionales pueda afectar negativamente a las iniciativas de liberalización del comercio mundial. Existe también el temor de que los efectos de la crisis asiática, en particular, los problemas por los que está atravesando el Japón, puedan agravar las dificultades a las que se enfrenta el sistema de comercio. Suscita una especial inquietud el hecho de que la crisis económica pueda hacer resurgir las medidas proteccionistas, en el intento de los países de protegerse frente a la competencia de las importaciones realizadas a precios más bajos.

Comercio y medio ambiente: impactos y evolución

Aunque existe un consenso general sobre la necesidad de hacer compatibles los aspectos comerciales y las consideraciones ambientales, las opiniones difieren sustancialmente respecto hasta qué punto se puede conseguir este objetivo y sobre la forma de alcanzarlo. También es importante dilucidar qué áreas deben ser objeto de mayor atención y si son los organismos comerciales o ambientales los que deben predominar cuando surge algún conflicto.

Las cuestiones relacionadas con el comercio y el medio ambiente fueron consideradas de importancia suficiente como para constituir una de las áreas programáticas del GIB. La naturaleza compleja y conflictiva de estas cuestiones queda demostrada por el hecho de que el GIB no pudiera alcanzar un acuerdo sobre muchas de ellas, lo que obligó a remitir este tema al FIB para que continuara debatiéndolo.

La falta de consenso persistió cuando el FIB volvió a ocuparse de estos asuntos en septiembre de 1998. El acceso a los mercados, el comercio y la ordenación forestal sostenible, la relación entre las obligaciones contraídas en el marco de los acuerdos internacionales y las medidas nacionales relacionadas con el comercio, así como la cuestión del comercio ilegal, fueron las esferas sobre las que persistió el desacuerdo.

Los esfuerzos encaminados a aclarar todas estas cuestiones y alcanzar una posición común proseguirán en la reunión sobre «aspectos de la ordenación sostenible de todos los tipos de bosques relacionados con el comercio», que hospedarán el Gobierno del Brasil, la UNCTAD y la OIMT en febrero de 1999. Por su parte, el FIB debatirá nuevamente estos temas en su tercera reunión, que tendrá lugar en mayo de 1999.

La certificación es uno de los temas controvertidos en la esfera del comercio y el medio ambiente (véase la siguiente sección). Mientras que los países productores y los grupos comerciales subrayan los aspectos restrictivos del comercio, los países consumidores, en los que los grupos ecologistas tienen una presencia importante, insisten en las ventajas ambientales, y muchos consumidores ven el etiquetado ecológico³¹ como un instrumento para solucionar una diversidad de problemas.

La labor que está llevando cabo el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC arroja más luz acerca de los distintos aspectos del debate sobre el comercio y el medio ambiente, que incluye el etiquetado ecológico, el acceso a los mercados, las repercusiones de la liberalización del comercio y los efectos de los acuerdos suscritos en el marco de la OMC (véase, por ejemplo, OMC, 1998). Aunque el Comité se centra principalmente en aspectos generales relacionados con el comercio, más que en sectores específicos, el sector forestal es uno de los sectores en los que confluyen muchas de esas cuestiones genéricas, ya que la mayor parte de los aspectos de este sector guardan una estrecha relación con el medio ambiente. Entre los puntos que están siendo objeto de debate en el Comité, casi todos ellos de interés para las actividades forestales, cabe señalar los siguientes:

• los efectos de la liberalización del comercio sobre el medio ambiente;
• si iniciativas no gubernamentales como la certificación, que quedan fuera del ámbito de las normas del comercio internacional, constituyen obstáculos no arancelarios al comercio;
• qué tipo de vinculación existe entre el comercio y el medio ambiente;
• si las medidas que restringen el comercio, adoptadas por razones ambientales, son contrarias a las normas de la OMC;
• en caso de conflicto, qué acuerdo multilateral debe predominar, el acuerdo multilateral sobre el medio ambiente o el acuerdo comercial multilateral.

Novedades más recientes en el ámbito de la certificación de productos forestales

La certificación de productos forestales sigue siendo un tema de gran importancia y en muchos casos controvertida al interior del sector forestal. Adicionalmente, existen iniciativas encaminadas a extender la certificación a los productos forestales no madereros, lo cual suscitaría nuevas cuestiones.

Es difícil conseguir estadísticas precisas sobre la superficie de bosques y el volumen de madera certificados y las cifras que se ofrecen son muchas veces difíciles de interpretar. Según los datos aportados por el Consejo de Administración de Bosques (CAB), se han certificado 10,3 millones de ha por certificadores acreditados por el CAB³². Es importante señalar que el 90 por ciento de la superficie certificada se encuentra en países desarrollados de la zona templada, principalmente de Europa y América del Norte. Sólo Suecia y Polonia contienen el 58 por ciento del total de bosques certificados. Así pues, sólo una pequeña parte de esos bosques se encuentran situados en países tropicales, en los que se manifiesta con mayor gravedad el problema de la deforestación. Aunque se desconoce la cuantía del volumen de madera certificada y qué parte de esa madera se ha introducido en el mercado o se introducirá en breve, sin duda es todavía poco significativo a escala mundial y regional. La superficie de bosques certificados no es una indicación precisa del volumen de madera introducida en los mercados, pues puede darse el caso de que algunas partes de los bosques certificados no sean de edad explotable, no contengan especies comerciales o, en casos extremos, ni siquiera sean zonas arboladas.

Las iniciativas de certificación se están llevando cabo en todos los niveles, tanto internacional (por ejemplo, CAB, Organización Internacional de Normalización - ISO), como regional (por ejemplo, la Organización Africana de la Madera - OAM, o los instrumentos de ordenación y verificación ecológicas - EMAS, y de etiquetado ecológico de la UE), y nacional (por ejemplo, el Canadá, Indonesia, Suecia, Finlandia, Ghana y el Brasil). En el transcurso de los dos últimos años se han adoptado un gran número de nuevas iniciativas y otros bosques han sido certificados o se hallan en proceso de certificación. Entre los países importadores, es en Europa donde este tema suscita mayor interés, especialmente en Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido. Los países exportadores más interesados en la certificación son aquellos cuyos principales mercados de exportación son países europeos y, en menor medida, los Estados Unidos. Ello explica el considerable esfuerzo que han dedicado Malasia, Indonesia, el Canadá, Finlandia y Suecia para poner a punto sistemas nacionales de certificación.

El fundamento de los sistemas de certificación es la evaluación de las prácticas de ordenación forestal. Los dos enfoques principales, cuyas ventajas relativas son objeto de un notable desacuerdo, son los del CAB y los del ISO. El primero propugna un método basado en las realizaciones, que estipula la necesidad de alcanzar un nivel determinado de ordenación forestal que abarca todos los aspectos, incluso los sociales. El segundo se basa en el método del sistema de ordenación, es decir, estipula la necesidad de aplicar determinados sistemas de ordenación y de asumir el compromiso de arbitrar una serie de medidas y procedimientos. El enfoque del CAB considera también -a diferencia de los restantes enfoques- que la vigilancia permanente es una parte esencial del proceso. Son muchos los que creen que implantar un sistema de vigilancia es demasiado difícil y costoso.

Los distintos países aplican uno de esos dos sistemas o una versión modificada de los mismos, en función de sus circunstancias. Aunque muchos consideran que los dos enfoques de la certificación son incompatibles, se reconoce cada vez más que pueden ser complementarios y que es posible alcanzar un grado determinado de aceptación mutua. Se admite también que si no se consigue esa aceptación mutua, el progreso será difícil y fragmentario.

Incluso dentro de un mismo país, distintos grupos están aplicando enfoques diferentes. Por ejemplo, Suecia anunció recientemente la conclusión de un acuerdo entre las grandes empresas forestales y el CAB para la aplicación de un sistema de certificación basado en las normas de este organismo. Sin embargo, los pequeños propietarios de bosques del país lo han rechazado y aplican su propio sistema.

En muchos países, un aspecto importante de la certificación es su pertinencia y consecuencias para los pequeños propietarios de bosques. Éste es un aspecto de importancia en aquellos lugares en los que una gran proporción de las tierras forestales es propiedad de un gran número de propietarios, muchos de los cuales poseen tan sólo pequeñas extensiones, en muchos casos de menos de 10 ha. Así, en Finlandia, el 62 por ciento de la tierra forestal corresponde a unos 440 000 propietarios forestales privados y el tamaño medio de la propiedad forestal es de 26 ha. (El Estado tiene en propiedad el 25 por ciento de la tierra forestal, las grandes compañías el 8 por ciento y otros, municipios, parroquias, propietarios de bosques comunales y otros organismos, el 5 por ciento). De igual forma, en Francia, alrededor de 4 millones de propietarios privados poseen casi 10 millones de ha de bosques; cada propiedad tiene una extensión de 2,8 ha en promedio. Incluso en los Estados Unidos, donde grandes compañías privadas son propietarias de zonas extensas de bosques, alrededor del 60 por ciento de las tierras forestales comerciales pertenece a 10 millones de pequeños agricultores y terratenientes.

Los pequeños propietarios temen que los sistemas de certificación que se están promoviendo puedan discriminarles, limitar su libertad y excluirles de los mercados, o que sean demasiado costosos de aplicar. Consideran que muchos de los principios establecidos resultan de imposible cumplimiento para los pequeños productores o son inadecuados para su situación (véase el Recuadro 12).

Muchos elaboradores de productos forestales y de papel encuentran dificultad para identificar y controlar el material que utilizan cuando procede de un gran número de pequeños proveedores. Puede haber también material de desecho, reciclado o reutilizado. A menudo, se combinan en el proceso de fabricación materiales de distinta procedencia; determinados componentes se venden para su nueva fabricación y algunos productos se reciclan y se fabrican con ellos nuevos productos. La necesidad de afrontar estos problemas da lugar a una constante modificación de las normas y procedimientos de certificación. Como parte de ese proceso de adaptación hay que señalar la certificación basada en la proporción de material certificado existente en el producto final, lo cual permitiría certificar productos sin necesidad de que el 100 por ciento del material utilizado procediera de fuentes certificadas.

Se indican a continuación algunas novedades significativas que se han registrado en el transcurso de los dos últimos años:

• En el Canadá, la Asociación Canadiense de Normas (ACN) ha concebido un sistema de certificación basado en la ISO. Este sistema permite que un evaluador independiente certifique a determinadas empresas utilizando normas elaboradas por la ACN. Hasta la fecha no se ha notificado la certificación de bosques con arreglo a este sistema.
• En el marco de una iniciativa similar, un grupo de trabajo sobre cuestiones forestales de la ISO ha preparado un informe técnico para ayudar a las organizaciones forestales a aplicar el sistema de normas de ordenación ambiental ISO 14001. El informe facilita información sobre los principios forestales y los criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible elaborados por otros grupos.
• Los Países Bajos y Alemania han trabajado sobre la elaboración de métodos para validar los certificados aportados por los proveedores (nacionales y extranjeros) a sus mercados, y de vincular esos certificados con los productos finales. En los Países Bajos, la Fundación Keurhout ha elaborado un sistema de evaluación de los certificados de los proveedores (de cualquier procedencia certificada) y aplicar un sistema de vigilancia (es decir, hacer el seguimiento de la materia prima hasta que ésta adquiere la forma de producto definitivo) hasta que el producto llega al usuario final. Existe una «sello de marca» (es decir, una etiqueta) para los productos finales.
• La Asociación Americana de los Bosques y el Papel (AF&PA) ha puesto en marcha una iniciativa de actividades forestales sostenibles en virtud de la cual las empresas miembros se comprometen a avanzar hacia la consecución de la actividad forestal sostenible. Este es un requisito obligatorio para ser miembro de la AF&PA. Aunque no se trata de un proceso de certificación, los principios y directrices que las empresas se comprometen a asumir pueden servir de base para la certificación futura por un organismo independiente.
• El CAB ha seguido extendiéndose por un mayor número de países y ha preparado una etiqueta para su utilización en productos finales certificados. La etiqueta puede ser utilizada en los suministros certificados por certificadores acreditados por el CAB.

Pese a todas esas iniciativas, siguen existiendo interrogantes sin respuesta en torno a la certificación e incertidumbre sobre cómo evolucionará en el futuro. Existen apenas datos sobre las posibles repercusiones -negativas o positivas- de la certificación en el mercado. El dato más evidente que confirma la intensificación de las actividades de certificación es el área de bosques certificados, pero no hay indicaciones de que se haya introducido en el mercado un volumen importante de productos certificados. Ello se debe en parte a que los suministros certificados siguen siendo limitados, pero puede explicarse también por la posible falta de interés de los compradores.

No se sabe con certeza si aumentará la demanda de madera certificada y si ésta tendrá un sobreprecio. Ni siquiera los mercados donde mayor es el interés en la certificación muestran signos de que haya una demanda importante o creciente ni de que se esté pagando un sobreprecio. Se han hecho diversos estudios de mercado (Brockmann et al., 1996) que han llegado a la conclusión de que no hay indicios de una demanda significativa de productos certificados.

Otro interrogante sin respuesta es si la certificación contribuirá significativamente a mejorar la ordenación forestal allí donde más grave es el fenómeno de la deforestación, es decir, en los países en desarrollo. Inicialmente, fueron los grupos ecologistas los que fomentaron la certificación como instrumento basado en el mercado para mejorar la ordenación forestal y reducir la deforestación. En el momento presente quienes certifican los productos o comercian con productos certificados la utilizan más bien como un instrumento de comercialización para conseguir una cuota de mercado o incrementarla, o para alcanzar o mejorar el acceso a los mercados. Sin embargo, algunos propietarios de bosques consideran que la certificación es un factor positivo respecto de las prácticas de ordenación forestal, además de rendir beneficios comerciales (véase el Recuadro 13).

A pesar de estas incertidumbres, no deja de aumentar el interés en la certificación. Parece claro que al menos a corto y medio plazo continuará aumentando la superficie de bosques sometidos a certificación a medida que los grandes países productores, como el Canadá, Finlandia, Indonesia y Malasia, pongan a punto los sistemas que están elaborando. Es difícil, no obstante, predecir dónde se implantará en último extremo la certificación y qué tipo de sistema, o combinación de sistemas, se impondrá. Sus efectos dependerán en gran medida de cuáles sean los mercados que lo implanten; qué apoyo le presten los consumidores, legisladores y comerciantes en esos mercados y de hasta qué punto se consiga la armonización, o cuando menos el reconocimiento mutuo, de los diferentes sistemas. La certificación puede progresar y tener repercusiones importantes en algunos mercados, y también podría aplicarse únicamente en algunos mercados y para determinados usos (por ejemplo, la fabricación de muebles de gran valor). También es posible que a más largo plazo dejara de tener efectos importantes. El factor determinante será la actitud del consumidor frente a los productos, lo cual no está claro en modo alguno en este momento.

LA DEMANDA Y LA OFERTA FUTURAS DE MADERA EN ROLLO INDUSTRIAL Y DE LOS PRODUCTOS DE LA MADERA

La FAO ha llevado a cabo recientemente dos nuevos estudios sobre la demanda y la oferta mundial: el Modelo del Suministro Mundial de Fibras (MSMF) (FAO, 1998a) y el Estudio de las perspectivas mundiales sobre los productos forestales (FAO, 1999). También se ha realizado recientemente un estudio importante y más detallado sobre el sector forestal en la región de Asia y el Pacífico (FAO, 1998f). Estos nuevos estudios, en lugar de dedicar una atención excesiva a las previsiones del mercado, que serán vulnerables a los efectos de los cambios macroeconómicos (como los que se han registrado recientemente en Asia), se han centrado en las posibles repercusiones normativas de la evolución del mercado de productos forestales. El texto que sigue describe brevemente los principales acontecimientos que se prevén en el mercado y analiza sus repercusiones en el contexto de la ordenación forestal sostenible.

Producción y consumo futuros de productos forestales por regiones

En la Figura 4 se indica por regiones el nivel actual y proyectado de la producción y consumo de madera en el año 2010. (En el Cuadro 4 del Anexo 3 figuran los niveles actuales del consumo y producción de madera por productos y países.) Entre 1996 y 2010, la producción y consumo mundiales de productos forestales industriales aumentará, según las previsiones, a un ritmo anual del 1,7 por ciento, aproximadamente, de 1 490 a 1 870 millones de m³. Así pues, en el año 2010, la producción será alrededor de un 25 por ciento mayor que en la actualidad, aunque sólo será un 10 por ciento superior a la cota máxima alcanzada en torno a 1990 (1 700 millones de m³).

El crecimiento variará según las regiones y serán Asia y Oceanía las que alcanzarán una tasa más elevada de expansión. Naturalmente, la actual evolución que se manifiesta en Asia superaría todo intento para describir la situación futura de los mercados de productos forestales (véase el Recuadro 14). Se prevé un crecimiento escaso del consumo en África y América del Sur y un crecimiento también pequeño del consumo y la producción en América del Norte y Central, que, sin embargo, seguirá siendo con creces la principal región productora y exportadora del mundo.

En el año 2010, Europa, Asia y América del Norte y Central representarán alrededor del 85 por ciento de la producción y más del 90 por ciento del consumo (prácticamente el mismo porcentaje que en 1996). Pero dentro de ese grupo se prevé que Asia absorberá una pequeña parte -del orden del 5 por ciento- del consumo mundial a expensas de América del Norte y Central.

En cuanto al comercio neto (la diferencia entre el consumo y la producción de la Figura 4), Asia seguirá siendo la única región importadora neta de madera en rollo y de productos de madera. Sin embargo, por lo que respecta a las corrientes comerciales brutas, la estructura del comercio no experimentará algún cambio, aunque continuará a cambiar la configuración y la forma del mercado. Desde el decenio de 1950, el comercio de productos forestales no ha cesado de aumentar en proporción de la producción total. La perspectiva del comercio mundial de productos forestales se orienta hacia un aumento tanto de los volumenes comerciales brutos como, en proporción, de la producción.

El aumento del comercio se fundamentará en dos razones principales. En primer lugar, se prevé que muchos países continuarán a dar prioridad al desarrollo de su capacidad para la elaboración y transformación industriales, en lugar de exportar madera en rollo y pasta, continuando el rápido declino de las exportaciones de productos semielaborados, ya que los productores tratan de aumentar el valor añadido de los materiales no elaborados. Por ejemplo, una mayor proporción de productos, como la madera aserrada y los tableros, serán objeto de una mayor elaboración para fabricar muebles y productos de ebanistería. En segundo lugar, se prevé una expansión de los mercados internos en una serie de países en desarrollo, en correspondencia a la maduración y crecimiento de sus economías. El crecimiento de tales mercados permitirá una economía de escala para el procesamiento, el diseño, la elaboración y distribución de los productos forestales. Además, el aumento de la especialización, de la segmentación del mercado y de la competitividad traerán consigo mayores niveles de comercialización tanto inter-regionales como internacionales.

Por lo que respecta a la oferta, los factores que determinarán una mayor producción de madera en rollo y de productos diferirán ampliamente de unos a otros países. En algunos, el aumento de la producción de madera en rollo se basará en factores relacionados con la oferta, como la apertura de nuevas zonas de bosque y la maduración de importantes recursos de las plantaciones (por ejemplo, en los países de la costa meridional del Pacífico). Sin embargo, por lo general será el aumento de la demanda derivado de unas tasas elevadas de crecimiento económico el que impulsará la producción (por ejemplo, en la mayor parte de las economías europeas y un número importante de las asiáticas). En los países en los que exista un fuerte incremento de la demanda, y particularmente en aquellos cuyos recursos forestales son limitados, los productores de productos de la madera comenzarán a considerar la posibilidad de utilizar una gama más amplia de materia prima de madera y fibra que en el pasado (véase el Recuadro 15).

Producción y consumo futuros de productos forestales por categorías

En el Cuadro 7 se presentan las estimaciones actuales y las previsiones sobre la producción y consumo mundiales de productos forestales por categorías de productos. Como ha ocurrido hasta el momento presente, se prevé que será el mercado de papel y cartón el que crecerá con mayor rapidez, a un ritmo del 2,4 por ciento anual (véanse el Cuadro 7 y las Figuras 5 a 10). En cambio, la producción de pasta para la fabricación de papel crecerá tan sólo el 1,1 por ciento anual, en razón del previsible incremento de la utilización de papel recuperado en el suministro total de fibra. Se pronostica un incremento moderado del consumo de productos de madera maciza, con una tasa anual de crecimiento del 1,1 por ciento en el caso de la madera aserrada y del 1,3 por ciento en el de los tableros de madera. Por lo que respecta a la producción y el consumo de tableros de madera, la mayor parte del crecimiento corresponderá al sector de los tableros de madera reconstituida, más que al de la madera contrachapada.

Previsiones sobre la producción de madera y de fibra en relación con el potencial de producción

En el Recuadro 15 se comparan las previsiones relativas a los niveles de producción de madera en rollo en la región de Asia y el Pacífico con el potencial de producción (o potencial biológico estimado), poniendo en evidencia, en general, que la demanda futura de madera se podría satisfacer fácilmente en la región, aunque serán cada vez más escasos los suministros de determinados tipos de madera (por ejemplo, las trozas de aserrío) en algunos países.

Nota: Las cifras negativas se refieren al volumen de las exportaciones.

Nota: Las cifras negativas se refieren al volumen de las exportaciones.

Nota: Las cifras negativas se refieren al volumen de las exportaciones.

Nota: Las cifras negativas se refieren al volumen de las exportaciones.

Nota: Las cifras negativas se refieren al volumen de las exportaciones.

Nota: Las cifras negativas se refieren al volumen de las exportaciones.

La FAO no dispone todavía de datos suficientes para evaluar la capacidad de producción a escala mundial. Por ejemplo, el MSMF, que abarca una gran parte del mundo, no incluye la importante contribución de los árboles situados fuera de los bosques, a pesar de lo cual puede utilizarse para comparar los niveles de producción previstos (como se hace en la Figura 4) con el potencial de suministro de los bosques y a partir de fibra recuperada y de fibra no maderera en algunas regiones (Cuadro 8).

^aSegún el MSMF (FAO, 1998a) o estimaciones oficiales gubernamentales.

Como se desprende del Cuadro 8, los niveles de producción previstos se encuentran dentro de los límites del potencial de producción proyectado para América del Sur y Oceanía, pero se aproximan al límite en Asia y lo superan en el caso de África. Los resultados del quinto Estudio sobre tendencias y perspectivas de la madera en Europa (División Mixta CEPE/FAO de la Agricultura y de la Madera, 1996) indican que en el futuro inmediato Europa dispondrá también de suministros suficientes de madera para atender las necesidades de producción. Parece conveniente, sin embargo, señalar dos aspectos. Primero, los datos contenidos en el MSMF han de considerarse como el suministro máximo absoluto y el costo de acceder a zonas cada vez más marginales incluidas en el análisis del MSMF podría impedir que en el futuro inmediato se utilizara en su totalidad el suministro potencial que se presenta en el Cuadro 8. Segundo, es preciso tener en cuenta que aunque los suministros puedan ser suficientes a nivel regional o nacional, es posible que sigan existiendo déficit a nivel local, lo que podría situar a los responsables de las políticas forestales ante la necesidad de permitir la explotación maderera de zonas de bosque natural.

En regiones como Africa y Asia, donde comienzan a escasear los suministros procedentes de los bosques (particularmente de trozas de gran tamaño), los consumidores de madera y de fibra deberán recurrir de forma creciente a otras fuentes para atender la demanda (como las que ya existen en Asia), para no someter a los bosques a una explotación excesiva. Podría ocurrir también -lo que parece más probable- que los mercados de productos forestales continúen la tendencia a sustituir la madera aserrada y contrachapada por otro tipo de tableros de madera y por productos de madera obtenidos mecánicamente, que se pueden fabricar utilizando madera de pequeñas dimensiones o sustitutos de la madera.

Se puede concluir, por tanto, que el análisis de la oferta y la demanda realizado por la FAO indica que la capacidad de los bosques y de otras fuentes de suministro de fibra será suficiente para satisfacer la demanda en el futuro previsible. Sin embargo, la situación no será idéntica en todos los países y regiones. África y el Asia meridional deberán seguir utilizando una amplia gama de fuentes no forestales de suministro para cubrir sus necesidades y en la demanda de trozas de aserrío de mayor calidad también se utilizará casi por completo, o se superará, la capacidad de producción de los bosques y las plantaciones en regiones como África, Asia meridional y las islas del Pacífico.

Se prevé que los precios no aumentarán significativamente durante el período analizado. Muchas regiones poseen una amplia o excesiva capacidad de elaboración de los productos madereros. La actual desaceleración económica a nivel mundial, mitigará la presión de los precios al consumo. En casos especiales, puede que haya una presión al alza en los precios de determinados tipos de madera (en general, las de mayor calidad), pero tales aumentos resultarán limitados por la disponibilidad de madera más barata y de sustitutos de la madera. No se prevén cambios importantes en la estructura del comercio, aparte la tendencia actual hacia la elaboración de la madera en bruto en los países productores, lo cual conllevará una disminución del comercio de productos madereros semielaborados y preparados, y un aumento en el de aquellos de mayor calidad.

Previsiones sobre la evolución del mercado

El suministro de madera. Probablemente, las fuentes de suministro de madera y otras fibras utilizadas en la producción no serán las mismas en el futuro. Cabe pensar que en la mayor parte de los países se sustituirán los recursos forestales utilizados para la producción de madera y fibra por otras fuentes de suministro basadas en la tierra o de otro tipo. El cambio más significativo consistirá en una mayor utilización de los residuos de la elaboración de madera y de fibras recicladas en el conjunto de insumos del producto. Con toda probabilidad, el empleo de esas fuentes secundarias será mayor en las partes más desarrolladas de América del Norte, Europa y Asia, mientras que en algunas de las regiones menos desarrolladas del mundo tendrán cada vez más importancia los terrenos arbolados situados fuera de los bosques, a medida que disminuyan los recursos forestales.

También es probable que en el futuro se modifiquen las pautas de suministro dentro de los bosques. Durante los diez próximos años comenzarán a ser productivas en el hemisferio sur grandes extensiones de plantaciones comerciales de rotación corta para la obtención de madera para pasta (véase el análisis de las plantaciones supra). Se empezará también a explotar zonas más amplias de plantaciones más antiguas establecidas para la producción de trozas de aserrío en países como los Estados Unidos, el Reino Unido, Sudáfrica, Chile, Australia y Nueva Zelandia. Estas plantaciones aportarán la mayor parte del incremento del potencial de producción de madera previsto. En cambio, muy pocos países podrán aumentar de manera sostenible la producción en los bosques naturales sin realizar cuantiosas inversiones en silvicultura.

Se prevé un aumento de la superficie de bosque natural integrada en los espacios protegidos mediante normas legales. Muchas de las zonas que se clasificarán como zonas de conservación no se explotan en la actualidad y su aprovechamiento se considera inviable por razones económicas (limitaciones físicas o de transporte, escaso valor de la madera, etc.). La disminución de la intensidad de explotación en los bosques naturales aprovechables tendría un mayor impacto en el potencial de suministro. Dos son las razones por las que se podría reducir la intensidad de explotación:

• las consideraciones ambientales podrían inducir a los países tropicales a modificar la normativa de explotación para reducir la tala de madera en una zona determinada;
• podrían disminuir los niveles de densidad si se trasladaran las operaciones forestales desde los bosques vírgenes a los bosques secundarios.

La combinación de esos factores podría tener repercusiones muy importantes sobre la disponibilidad futura de madera y reforzaría la sustitución prevista de los bosques naturales por las plantaciones y las fuentes de suministro no forestales a la que se ha aludido más arriba.

El cambio tecnológico. En el análisis de la oferta y la demanda que se ha presentado más arriba el cambio tecnológico sólo se ha tenido en cuenta en el sector de la pasta y el papel, en el que se ha dado por sentado que las tendencias actuales de uso de papel recuperado en el suministro total de fibra se mantendrán en el futuro. Por ejemplo, mientras que en 1970 una tonelada de papel y cartón contenía más de un 80 por ciento de pasta de madera, en 1997 la proporción había disminuido al 56 por ciento y se prevé que en el año 2010 será inferior al 50 por ciento. Ello se debe en parte a la mayor utilización de papel recuperado, pero también a los cambios en la participación de los distintos productos en el mercado, con un aumento del papel de imprenta y para escribir (que tienen un menor contenido de fibra), tendencia que se prevé que continúe en el futuro.

Es posible que se produzcan otros cambios tecnológicos, aunque no se han tenido en cuenta en el modelo. En primer lugar, las mejoras que se consigan en las prácticas de extracción podrían aumentar la recuperación de trozas y reducir los residuos de corta en muchos bosques del mundo. Muchos países en desarrollo disponen de un margen considerable para aumentar las tasas de recuperación de trozas. Incluso un modesto incremento de este índice en países donde los niveles anuales de corta son elevados podría dar lugar a un aumento de la producción y contribuir sustancialmente a atender el crecimiento previsto de la demanda de madera en rollo industrial.

El aumento de la tasa de recuperación en las fábricas también podría tener consecuencias importantes al reducir el volumen de madera en rollo necesario para fabricar los productos (véase el Recuadro 16). En este mismo contexto, los residuos se podrían utilizar más eficazmente para satisfacer la demanda de otros elaboradores de madera. No son muchos los datos de que se dispone actualmente acerca de la utilización de los residuos de las serrerías, salvo en un número reducido de los grandes países desarrollados. Sin embargo, existe la impresión de que un volumen importante de residuos se desperdician o no se utilizan. Como ha puesto de manifiesto el Estudio sobre las perspectivas del sector forestal en Asia y el Pacífico, todas estas fuentes podrían suponer una contribución importante en el suministro de madera.

Un tercer cambio tecnológico que podría registrarse es una mayor utilización de los paneles reconstituidos, a causa de dos factores: la presión al alza de los precios a causa de la creciente escasez de trozas, y el desarrollo tecnológico en el sector de la construcción y en otros sectores que utilizan madera, que permitiría utilizar esos productos en lugares donde ahora sólo se usa madera contrachapada o madera aserrada. Ello ocasionará también una mayor utilización de los recursos (las tasas de recuperación de los tableros reconstituidos es mayor que las de la madera aserrada o contrachapada) y originará un mercado para los residuos de otras industrias.

Repercusiones en materia de política

En la sección anterior se han examinado dos cambios estructurales importantes que se prevén en el sector forestal en el futuro. Es difícil precisar dónde y cuándo tendrán lugar esos cambios (en muchos casos ya se han producido en Europa, por ejemplo), pero de lo que no existe duda es que se introducirán en algún momento. Lo importante para muchos responsables de las políticas forestales en todo el mundo es la forma de gestionar el proceso de cambio. El análisis de los mercados de la madera en el futuro indica que hay tres aspectos -la fijación de los precios, el desarrollo de los recursos humanos y el cambio estructural- que exigen la atención inmediata de las autoridades responsables. (Véase en la Parte II el examen de los cambios recientes de política e institucionales del sector.)

La fijación de precios. Los precios son un claro indicador de la escasez y cuando no se han fijado adecuadamente, pueden ocasionar una asignación sumamente ineficiente de la inversión y los recursos. Alrededor del 40 por ciento del suministro mundial de madera procedente de bosques privados y una proporción similar de la madera se vende en mercados competitivos (o con arreglo a un sistema que se asemeja a los mercados competitivos). Sin embargo, los gobiernos controlan en gran medida la fijación de los precios de la madera extraída en los restantes bosques (en su mayor parte bosques naturales) y a menudo se fijan precios bajos para estimular el desarrollo industrial.

La fijación de precios bajos para la madera en pie puede convenir para alcanzar determinados objetivos de desarrollo pero con frecuencia tiene efectos negativos, algunos de los cuales se están ya manifestando en muchos países. La fijación de precios demasiado bajos desincentiva la eficiencia de la extracción y la elaboración, reduce los incentivos para invertir en plantaciones y sitúa en una posición de desventaja a proveedores alternativos como los pequeños propietarios y los recicladores. Por consiguiente, establecer una mejor política de fijación de precios será esencial para estimular la ampliación de las fuentes de suministro y fomentar una mayor eficiencia, que será necesaria en el futuro.

Uno de los principales desafíos al que se enfrentarán en el futuro los responsables de las políticas forestales y los encargados de la gestión forestal será el de generar los ingresos necesarios para financiar la ordenación forestal sostenible. La fijación de precios competitivos basados en el mercado será un primer paso importante en este proceso. Los encargados de formular las políticas forestales deberían considerar cómo se pueden crear mercados competitivos para la madera en rollo extraída de los bosques naturales, de manera que los gravámenes que establezcan reflejen el valor de mercado del recurso y eliminen la distorsión que favorece la extracción de madera en los bosques naturales.

El desarrollo de los recursos humanos. La actividad forestal es intensiva en mano de obra. Para conseguir mejoras tecnológicas y satisfacer la demanda creciente de mejores prácticas de ordenación y extracción, será necesario mejorar la capacidad en el sector.

Es ésta una tarea ingente, teniendo en cuenta el número de personas empleadas en el sector. Por ejemplo, el empleo en la actividad forestal industrial se ha estimado en aproximadamente un millón de empleos a tiempo completo en los países desarrollados y en 2,7 millones de empleos en los países en desarrollo (Poschen, 1997). Además, la necesidad de mejorar la capacidad no se limita al sector de la producción. El aumento de las fuentes de suministro y la consecución de mejoras deseables en la ordenación, como la participación comunitaria, también hará necesario mejorar significativamente la capacidad del personal en las administraciones forestales de muchos países y de otras organizaciones involucradas en la ordenación forestal.

El cambio estructural. La necesidad final apremiante del sector consistirá en conseguir una mayor capacidad para afrontar los cambios estructurales que se producirán con toda probabilidad. Muchos gobiernos ya han adoptado una amplio conjunto de medidas destinadas a estimular el desarrollo de determinados tipos de industrias nacionales de elaboración de la madera (por ejemplo, desgravaciones fiscales preferenciales, fijación de determinadas condiciones en los contratos de concesión, prohibición de realizar exportaciones). Estas medidas deberán ser revisadas a la luz de los cambios previstos en el modelo de suministro de madera (es decir, menos trozas de gran tamaño en los bosques naturales, un mayor volumen de madera cultivada en plantaciones y una mayor cantidad de papel reciclado). Además, los gobiernos tendrán que tener en cuenta los niveles de inversión necesarios para financiar esos cambios estructurales.

Como ya se ha señalado, las administraciones forestales deberán ocuparse de un mayor número de cuestiones. Para mejorar las funciones sociales y ambientales del sector, algunas secciones de los organismos forestales que se ocupan de la conservación, las relaciones comunitarias, la ordenación de las cuencas hidrográficas y las actividades de extensión, tendrán que disponer de mayores recursos. Será necesario introducir cambios en las influyentes secciones de extracción y utilización de las administraciones forestales. Los oficiales encargados del suministro de madera pasarán de controlar estrechamente a un número reducido de concesionarios a ejercer un control mucho menos estricto sobre un mayor número de proveedores de menor envergadura. Para afrontar los cambios previstos deberían considerar la posibilidad de delegar algunos aspectos de ese control en las autoridades regionales, locales, e incluso comunitarias.

²⁷La diferencia entre esta cifra y la que se ofrece en la Figura 1 se debe a que se ha incluido el licor negro derivado de la madera en el cálculo del volumen de madera utilizado para generar energía.
²⁸Estas cifras proceden de FAO-WEIS (Sistema de Información sobre Dendroenergía). Para más información sobre estas cifras, consúltese el sitio Web http://www-data.fao.org/waicent/faoinfo/forestry/energy/feforum.htm.
²⁹Todas las cifras que se citan en esta sección proceden de diferentes ediciones del Anuario de productos forestales de la FAO, FAO, Roma.
³⁰Véase FAO, 1998e para un análisis detallado de las restricciones comerciales que afectan a los productos forestales.
³¹Se entiende por etiquetado ecológico la garantía de que se han respetado determinadas normas ambientales en todas las fases del producto, desde la producción, hasta el transporte y elaboración. Tiene, pues, un alcance más amplio que la certificación, que indica que el producto procede de bosques explotados de acuerdo con una normativa ambiental determinada, pero no hace referencia alguna a las prácticas aplicadas después de la extracción.
³²Al 15 de mayo de 1998. En 1996 se habían certificado de 2,3 a 4 millones de ha de bosques, en el marco del sistema de certificación del CAB y de otros procesos (FAO, 1997d).