1. El Informe sobre la Evaluación del Programa ofrece a los Órganos Rectores y a la administración superior de la FAO una evaluación en profundidad de determinados programas y actividades de la Organización. Aunque, por su misma naturaleza, cada informe trata un pequeño número de temas elegidos, se tiene la intención de abarcar una sección transversal de actividades de la FAO; programas sustantivos (dos o tres programas/subprogramas), operaciones de campo (un tema) y un tema que abarca toda la Organización (uno). Este cuarto Informe abarca dos programas (Programa 2.1.4, Sistemas de apoyo a la agricultura y 2.4.1 Recursos forestales) en los Capítulos 1 y 2, un Programa Principal 3.2, Apoyo a la inversión, en el Capítulo 3, una evaluación temática de proyectos del PCT sobre control de calidad de los alimentos en el Capítulo 4, y un examen temático de enfoques participativos del desarrollo, en el Capítulo 5. Como ocurrió en el informe anterior, se eligieron estos temas en consulta con el Comité del Programa . Se tuvo también la intención de incluir un capítulo sobre el Programa 2.2.4, Políticas alimentarias y agrarias, pero no pudo hacerse en esta ocasión por limitaciones de tamaño del documento.
2. La Conferencia, el Consejo y el Comité del Programa han subrayado la importancia de la evaluación como medio de rendición de cuentas y como instrumento para aprender lecciones a fin de introducir mejoras en el futuro. Se ha subrayado la importancia del enfoque analítico en la evaluación de los resultados y el impacto, así como de una retroinformación eficaz por medio de la evaluación para mejorar la planificación y ejecución de programas y proyectos. Al examinar el último informe, acogieron favorablemente las mejoras introducidas en su calidad analítica y transparencia. Tales mejoras consistieron en la introducción de algunas nuevas prácticas, a saber a) inclusión de observaciones de los administradores de los programas; b) la utilización de una evaluación resumida basada en una serie de criterios de evaluación; y c) la aportación de expertos externos en algunos de los exámenes de programas. Al mismo tiempo, reiteraron sus preocupaciones tradicionales en favor de una utilización mayor de la evaluación en la FAO y alentaron la introducción de ulteriores mejoras, incluidas las "nuevas" prácticas aplicadas en dicho informe.
3. En la preparación de este informe, se han tenido en cuenta estas sugerencias en la medida practicable. Se celebraron consultas más intensivas con los administradores de los programas y su personal de rango superior para analizar los resultados, las cuestiones y las recomendaciones dimanantes de cada examen, y sus observaciones se han adjuntado a cada examen en el informe, incluyendo la reacción de la administración superior acerca de cuestiones más amplias. Se ha hecho lo posible para fundamentar de forma explícita la evaluación resumida que se hace. Por último, en la utilización de expertos externos se han seguido nuevos planteamientos. Primero, se contrató a consultores especialistas para el examen temático sobre enfoques participativos y la evaluación temática de los proyectos del PCT en lo que respecta al control de calidad de los alimentos. Segundo, los informes del examen fueron comentados por examinadores homólogos externos. En el caso del Programa sobre Sistemas de apoyo a la agricultura, cuatro especialistas dedicaron tres días en Roma a examinar el proyecto de informe junto con el personal del Programa; sobre los exámenes de otros programas, se facilitaron las observaciones por correspondencia. Se adjuntan también en el informe estas observaciones a cada examen en el informe.
4. Se tiene intención de continuar con los exámenes paritarios externos que implican un costo directo muy bajo. Esta experiencia piloto confirmó su utilidad para mejorar el contenido de los exámenes, así como sus beneficios para los administradores de los programas en cuestión al ofrecer una "segunda opinión" y centrar la atención en cuestiones y recomendaciones derivadas del proceso.
5. Los exámenes y evaluaciones contenidos en este informe han sido preparados por el Servicio de Evaluación, que es el responsable de los análisis y juicios que figuran en él. No obstante, el personal del Servicio de Evaluación trabajó en colaboración estrecha con los administradores de los programas y su personal durante todo el proceso, lo que fue valiosísimo como comunicación de información y enseñanzas mutuas de forma extraoficial, además de lo que se consigna explícitamente en el Informe. Al mismo tiempo, estos exámenes y evaluaciones internos tienen algunos límites, especialmente en lo relativo a la independencia y conocimientos técnicos disponibles. Por ello, se han utilizado los exámenes paritarios externos teniendo en cuenta la necesidad de eficacia en función del costo y las limitaciones presupuestarias.
6. Como se explicaba en la publicación anterior del Informe sobre la Evaluación del Programa, los exámenes y evaluaciones de programas que se presentan siguen la metodología básica de evaluación aplicada en la FAO, que se deriva en gran medida del enfoque de marco lógico y refleja la metodología común de un sistema de las Naciones Unidas, especialmente la relativa a la evaluación de proyectos de asistencia técnica. Se centra principalmente en la evaluación de: la pertinencia y coherencia del diseño de los programas, incluyendo objetivos y consideraciones estratégicas; la eficiencia de ejecución en la entrega de los productos y la gestión de la coordinación entre los participantes fundamentales; la eficacia en conseguir los efectos e impacto programados; y la sostenibilidad de los resultados obtenidos. Para que los análisis tengan una profundidad razonable, los exámenes de los programas abarcan un período de tres a cuatro bienios.
7. El enfoque aplicado en los exámenes de los programas que se presentan en este informe sigue la estructura que se indica a continuación. Se trata del enfoque normal para exámenes de programas elegidos pero debidamente adaptado a las necesidades de cada tema concreto en cuestión.
8. Aunque existen actualmente una notable aceptación e interés con respecto a los exámenes y evaluaciones de los programas entre los administradores de los programas y el personal de la FAO, se plantean algunas limitaciones importantes en la realización eficaz de estas actividades. Tales son: a) las deficiencias en el diseño de los programas, tales como falta de claridad en los objetivos e indicadores de las realizaciones más allá de los productos inmediatos; b) la falta de información sistemática sobre el logro en la ejecución del programa, especialmente sobre resultados (como han utilizado los usuarios y asociados los productos y servicios para conseguir los resultados previstos); y c) limitaciones de tiempo por parte del personal del programa, especialmente los administradores, para participar debidamente en el proceso de examen. Algunas de estas limitaciones, especialmente las primeras, se están tratando de resolver mediante la planificación estratégica y la mejora en los procesos de planificación de los programas.
9. El programa, realizado por la Dirección de Sistemas de Apoyo a la Agricultura (AGS), ha proporcionado una respuesta pertinente y eficiente a las necesidades de los países en desarrollo. La prosperidad rural aumenta a medida que crece la proporción del valor añadido obtenido fuera de la explotación agrícola, y cuando ésta misma se convierte en una empresa. Las esferas de trabajo abarcadas por el programa, es decir, el fomento de sistemas de explotación agrícola, la ingeniería agrícola, la gestión postcosecha, las industrias alimentarias y agrícolas, el mercadeo y las finanzas rurales, han sido, por lo tanto, particularmente importantes para los países en desarrollo durante el período de liberalización de sus economías. Los resultados de la evaluación que se resumen a continuación fueron aprobados ampliamente por el Equipo de examen por homólogos externos que se reunió en la Sede de la FAO durante tres días.
10. Aunque se ha adolecido de la falta de una estrategia coherente del programa en su conjunto, se está corrigiendo esto ahora mediante un proceso de planificación estratégica interna, que ha señalado esferas transversales específicas en las que habrán de concentrarse los esfuerzos en el futuro. En general, los distintos subprogramas han tenido una finalidad coherente, si bien los correspondientes a Industrias alimentarias y agrícolas y Gestión postcosecha han tardado bastante más que otros subprogramas en ajustarse a una función más normativa.
11. El programa ha sido en general eficiente en la realización de los productos, siendo de destacar la especial productividad del Subprograma de Mercadeo. Se han registrado algunas deficiencias a este respecto en los casos en que no se centraron debidamente los esfuerzos en la obtención de productos de aplicación más general en los países en desarrollo, como ocurrió en cierta medida en el Subprograma sobre Industrias alimentarias y agrícolas. Los productos de calidad que cabe destacar son:
12. Aunque la calidad general de los productos fue muy satisfactoria, entre los sectores en que se ha señalado que deben introducirse mejoras, figuran la orientación específica de las publicaciones y las formas de trabajar en materia de asesoramiento sobre políticas.
13. Lo mismo que en muchos programas de la FAO, el trabajo conjunto interno podría haber sido mayor, pero se ha incrementado notablemente la eficacia en función del costo del programa mediante sólidas asociaciones externas. Cabe señalar entre éstas los trabajos realizados en colaboración con la GTZ en materia de Finanzas rurales y para el desarrollo de INPhO. El potencial de trabajo conjunto con la ONUDI no se realizó pese a los esfuerzos de la FAO. Se consiguieron importantes efectos multiplicadores mediante redes y asociaciones.
14. La información sobre el impacto que llegaría a tener la labor del programa fue insuficiente, si bien misiones de evaluación independientes habían informado casi de forma uniformemente positiva sobre los resultados de los proyectos de campo. La distribución de las publicaciones fue limitada, como ocurre en general con los trabajos técnicos de la FAO, pero hubo pruebas de que los arriba señalados tuvieron una excelente acogida. Las redes y asociaciones ofrecieron un marco para la difusión de los resultados y las asociaciones regionales de mercadeo y finanzas rurales, autónomas y bien establecidas, fueron en sí mismas un impacto de la labor anterior de la FAO. Hay acuerdo general en que la FAO ha contribuido a promocionar el concepto de fomento de sistemas de explotación agrícola a partir de las ideas de investigación sobre sistemas de explotación agrícola. MicroBanker es uno de los productos principales en este sector, y se ha demostrado que beneficia notablemente a los usuarios. Para 1998, se había instalado en más de 1 000 lugares de 27 países.
15. Al aumentar la dependencia de las Oficinas Regionales para el apoyo directo a los países, AGS deberá completar rápidamente en la Sede la reorientación, para pasar del apoyo al Programa de Campo a atender necesidades comunes de instrumentos, enfoques e información de política que sean prácticos. Se puede fortalecer ahora ulteriormente la eficacia del programa mediante una mayor integración interna. Por consiguiente, se propone que la misión de AGS sea: "AGS defenderá y apoyará el desarrollo del empresariado en la agricultura, las empresas agrarias y otros servicios de apoyo agrícola, a fin de mejorar las oportunidades de empleo rural y los medios de vida, y de producir y comercializar suficientes alimentos y otros productos agrícolas."
16. Además de las observaciones detalladas sobre el futuro de los trabajos en los distintos sectores temáticos, las recomendaciones para el programa se centran también en:
17. Las cuestiones planteadas para la Organización son, entre otras:
18. El Programa de Recursos Forestales, que ejecuta la Dirección de Recursos Forestales (FOR) se ocupa de la ordenación, utilización y conservación de los bosques y recursos arbóreos. Abarca 10 esferas programáticas que van desde la protección, evaluación y utilización de los recursos forestales, especialmente dentro de ecosistemas frágiles y tierras áridas, hasta el apoyo para la mejora de las prácticas de ordenación forestal y utilización de la tierra en el marco del desarrollo sostenible. El programa desempeña la función de la FAO como coordinador para dos capítulos del Programa 21 de la CNUMAD (Capítulo 11, Lucha contra la deforestación y Capítulo 13, Desarrollo sostenible de las zonas de montaña) y actúa como secretaría del Grupo de Expertos de la FAO sobre recursos genéticos forestales y de la Comisión Internacional del Álamo. Se ha encargado también de la realización de actividades que condujeron a la Convención de Lucha contra la Desertificación (en el Capítulo 12) y al Convenio sobre la Diversidad Biológica (en el Capítulo 15).
19. Durante el período en examen (1992-98), el programa se ha centrado, a nivel internacional, en el apoyo a los procesos internacionales en curso dirigidos por la CSD sobre la elaboración de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible (OFS). El apoyo incluye la asistencia a los países en desarrollo para que participen efectivamente en estos procesos mediante la iniciación de procesos regionales, particularmente en África y en los países de zonas áridas y semiáridas. A nivel nacional, continuó facilitando apoyo técnico en una amplia gama de esferas, tales como la evaluación de los recursos forestales, la ordenación sostenible de bosques y ecosistemas frágiles, los recursos genéticos forestales, la lucha contra la deforestación, la agrosilvicultura, la ordenación de cuencas hidrográficas y de la fauna y flora silvestres. Desde 1992, se han ejecutado en estos sectores unos 380 proyectos por un valor total de cerca de 307 millones de dólares.
20. Las principales realizaciones durante el período han sido:
21. Es evidente que la labor del programa ha sido muy pertinente para las preocupaciones internacionales y nacionales sobre cuestiones forestales, lo que se demuestra por el alto nivel de apoyo extrapresupuestario que ha atraído. Sin embargo, esto ha dado lugar a una pesada carga de trabajo provocada por la demanda de servicios en un número creciente de esferas prioritarias. Como consecuencia de ello, el personal de FOR se ha visto desbordado, lo que ha surtido efectos perjudiciales en la ejecución de la labor normativa, especialmente en el fortalecimiento de la coordinación y la sinergia con esfuerzos conexos a nivel de Departamento y de toda la Organización, así como en la promoción de enfoques más intersectoriales que vinculen los recursos forestales con las cuestiones de desarrollo agrícola y rural.
22. El Departamento de Montes formuló su plan estratégico en 1996-97 para perfilar mejor los objetivos y prioridades estratégicos del Programa Principal en su conjunto, pero los objetivos a nivel de programas se han mantenido más implícitos que explícitos. Dadas las limitaciones de recursos financieros y humanos, sería ahora importante establecer perspectivas estratégicas más explícitas para la determinación de las prioridades en el ámbito del programa.
23. Este examen recomienda que:
24. El Centro de Inversiones promueve la inversión en el desarrollo agrícola y rural en los países en desarrollo mediante un apoyo catalizador para la identificación y preparación de programas y proyectos de inversión, actuando también como intermediario honesto e independiente, y proporcionando asesoramiento técnico imparcial. El Centro actúa mediante acuerdos de colaboración con 20 instituciones financieras internacionales (IFI), siendo sus principales asociados el Banco Mundial (en virtud del Programa de Cooperación FAO/Banco Mundial (PC)), el FIDA y los Bancos de Desarrollo Africano y Asiático (con arreglo al Programa de apoyo a la inversión (PAI)) en el sector agrícola. Todos los acuerdos de cooperación se basan en el principio de repartición de los costos, y el programa de cooperación con el Banco Mundial es el más antiguo y de mayores dimensiones.
25. El Centro (Dirección TCI) mantiene una fuerte plantilla de personal técnico multilingüe y multidisciplinario de casi 100 profesionales. Se completa esta plantilla con un número considerable de consultores internacionales (entre 40 y 50 personas/día al año) así como con varios consultores nacionales. El gasto del Programa Ordinario en la TCI aumentó ligeramente, de 18,9 millones de dólares en 1992-93 a 19,7 millones en 1996-97, cifra que representa un 40 por ciento del gasto total durante todo el período.
26. La labor de la TCI ha cambiado sensiblemente durante el período de examen, en lo que respecta a los tipos de servicios y modalidades de trabajo. Aunque solía completar el proceso de preparación de proyectos en nombre de los gobiernos, gran parte de su labor se realiza ahora en apoyo de equipos nacionales empeñados en la preparación y ejecución de proyectos. Su función ha pasado progresivamente de trabajar por sí misma a desempeñar una función de asesoramiento, dirección y capacitación. Las misiones de la TCI para estos trabajos son de una duración cada vez más corta, con menos miembros y con conocimientos técnicos especializados. Este nuevo enfoque, promovido especialmente por el Banco Mundial y el FIDA, contribuye a la propiedad nacional de los programas y proyectos y fomenta los conocimientos técnicos y capacidades institucionales locales. En efecto, en 1998, el número de misiones fue doble que en 1992.
27. Aunque la labor tradicional de la TCI (estudios sectoriales y subsectoriales y determinación/preparación de proyectos) ha seguido predominando, se ha registrado un aumento sustancial de tareas, como las de supervisión, exámenes de terminación de proyectos y apoyo al programa PESA de la FAO.
28. Las principales realizaciones durante el período han sido:
29. Las cuestiones potenciales se relacionan principalmente con la función de la TCI como interlocutor neutral entre los Estados Miembros (que contraen los préstamos) y las IFI (que conceden los préstamos), y la capacidad de la TCI de aprovechar los recursos institucionales de la FAO y facilitar asesoramiento de alta calidad:
30. Es ésta la primera de las evaluaciones temáticas de proyectos del PCT que se propusieron a la Conferencia, en su 28º período de sesiones, como parte del Programa de Labores y Presupuesto para 1996-97. La finalidad de estas evaluaciones es obtener enseñanzas para el diseño futuro de proyectos análogos, determinar las realizaciones a nivel de proyecto, mejorar la eficacia en función del costo y proporcionar una base para la presentación de informes de rendición de cuentas. La primera cuestión temática elegida fue el Control de calidad de los alimentos, proyectos que reciben apoyo técnico de la Dirección de Alimentación y Nutrición.
31. Para la evaluación se eligieron 22 proyectos que habían sido aprobados entre 1992 y 1996. De ellos 19 recibieron la visita de misiones integradas por consultores externos y/o personal de Servicio de Evaluación de la FAO, mientras que los otros tres se examinaron con estudios de gabinete. A efectos del análisis, se dividieron los proyectos en cuatro categorías1. Se observaron diferencias regionales en los tipos de proyectos ejecutados, ya que los países de África y los países más pobres de Asia necesitaban una gama mayor de elementos de asistencia, los países de América Latina pedían asistencia específica para determinadas esferas técnicas y los países europeos solicitaban asistencia para la formulación de legislación.
32. Se encontró que los proyectos de control de calidad de los alimentos eran pertinentes a las necesidades de los países en casi todos los casos y había buenas razones para considerar, en el momento de su formulación, que los gobiernos beneficiarios adoptarían medidas de seguimiento. Existía cierta tendencia a un diseño de los proyectos excesivamente uniforme, por lo que sería conveniente una vinculación más explícita entre los problemas identificados y la combinación de insumos/producto. Los proyectos sobre cuestiones específicas de control de los alimentos o normas alimentarias tendían a estar mejor diseñados que los relacionados con el control de calidad de los alimentos más en general.
33. Los proyectos se ejecutaron en general a tiempo y ajustándose al presupuesto. El personal constituyó la principal partida presupuestaria en la mayoría de los proyectos. Los consultores internacionales tuvieron un buen rendimiento, como demuestra el sólido seguimiento de sus recomendaciones en la mayoría de los países. El equipo de laboratorio era una partida pequeña en los presupuestos de los proyectos, pero resultaba notable en algunos países en cuanto medio de mejorar la capacidad para realizar investigaciones básicas. Muchos viajes de estudio fueron valiosos, pero no lo fueron algunos destinados al personal de laboratorio. En un proyecto se encontró que los cursos regionales de capacitación no eran eficaces en función del costo. El apoyo técnico fue sólido y, en el futuro, los funcionarios de ESN podrían actuar como consultores principales en proyectos.
34. En la evaluación se examinarón los resultados de los distintos componentes de los proyectos:
35. La evaluación concluyó que la FAO tenía una considerable capacidad técnica para ejecutar proyectos de asistencia técnica en materia de control de calidad de los alimentos. Aunque el seguimiento de las recomendaciones técnicas fue muy bueno, hubo solamente un ejemplo en que los donantes financiaron un proyecto subsiguiente después de que terminó la asistencia del PCT. La evaluación recomendó que se estudiara la posibilidad de un Fondo Fiduciario para ayudar a los países a adoptar de distintas formas las normas del Codex, como seguimiento de los proyectos del PCT en materia de control de calidad de los alimentos.
36. Como se encontraron varias recomendaciones superpuestas, se sugirió que en algunos proyectos podrían combinarse algunas consultorías. Se recomendó también que algunas visitas de los consultores tuvieron lugar al mismo tiempo, para mejorar así las posibilidades de un asesoramiento mejor coordinado.
37. La evaluación recomendó que se centrara más la atención en la industria en relación con los proyectos de control de calidad de los alimentos y destacó la importancia del seguimiento en materia de capacitación. Se recomendó una mayor discreción en la utilización de viajes de estudio, en particular para el personal de laboratorio. La evaluación inicial deberá determinar claramente la necesidad de equipo en los presupuestos de los proyectos, señalando la finalidad de cada componente.
38. La misión recomendó también un examen de la Modelo de Ley Alimentaria FAO/OMS y, de ser necesario, la publicación de directrices revisadas para la elaboración de códigos alimentarios nacionales que sean suficientemente generales como para aplicarse en cualquier sistema jurídico.
39. La FAO está aplicando desde comienzos de los años setenta enfoques participativos del desarrollo. La Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR) proporcionó un importante impulso a los programas encaminados a fortalecer la capacidad institucional y organizativa de la población menos privilegiada para que participe colectivamente en los esfuerzos del desarrollo. En los últimos años, se han registrado varias novedades, que han hecho aumentar el interés en los enfoques participativos del desarrollo y la tendencia a utilizarlos. Tales son: la reducción de la intervención de los gobiernos y la descentralización, la aparición de una gama más amplia y más perentoria de actores de la sociedad civil y las ONG, las nuevas tecnologías de la información y las posibilidades de establecimiento de redes.
40. En la FAO se han utilizado ampliamente los enfoques participativos del desarrollo y existe el reconocimiento general de las ventajas potenciales de la participación. Los trabajos de la FAO relacionados con los enfoques participativos de la extensión han dado resultados especialmente buenos y han demostrado que la utilización estratégica de los instrumentos participativos puede ser muy eficaz en los proyectos con objetivos sectoriales (por ejemplo, concepto de escuelas de campo para los agricultores, cursos de enseñanza a distancia). La FAO ha aportado importantes contribuciones al conjunto de los conocimientos sobre enfoques participativos del desarrollo (por ejemplo, programa PPP, silvicultura comunitaria). Asimismo, ha utilizado ampliamente el diagnóstico rural participativo (DRP), incluso en la preparación de proyectos de inversión. No obstante, un resultado importante de este examen es que, pese al gran volumen de actividades en este sector, hay una grave escasez de información sistemática acerca de sus resultados y del impacto logrado sobre el terreno.
41. De la experiencia de la FAO se deduce que, para que los proyectos participativos tengan éxito y sean sostenibles, deben darse necesariamente las siguientes condiciones:
42. Esta experiencia, junto con las tendencias recientes arriba mencionadas, indica que los sectores principales para trabajos futuros son:
43. La coordinación entre las dependencias de la FAO en relación con sus actividades participativas fue en general informal, mediante la comunicación de información dentro de la red de DRP y por medio de reuniones intersectoriales ocasionales para examinar determinados temas. Sin embargo, sería conveniente fortalecer, tanto formal como informalmente, la colaboración entre los sectores técnicos dentro de la FAO en relación con el tema de la participación, ya que muchas cuestiones de nivel comunitario son de carácter intersectorial. Por una parte, el grupo informal sobre participación en seguridad alimentaria y medios de vida sostenibles, que se reunió por primera vez en noviembre de 1998, podría servir para fortalecer vínculos más sistemáticos entre otras direcciones y la Dirección SDA. Además de sugerir el fortalecimiento del grupo, sería importante que la SDA reforzara su capacidad para desempañar una función proactiva como dependencia líder en esta esfera temática.
44. Por consiguiente, se hacen las siguientes recomendaciones:
1 Control de calidad de los alimentos en general (incluyendo el componente jurídico); control de calidad de los alimentos en general (sin componente jurídico); proyectos para mejorar los laboratorios; proyectos que se ocupan del control de alimentos específicos y cuestiones de normas alimentarias.
