ALICOM 99/4  |
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Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a Partir del Año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
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El comercio de alimentos y la aplicación de los acuerdos MSF y OTC:
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por |
W.C.K. Hammer, Consultor de la FAO |
II. La naturaleza del comercio mundial de alimentos
IV. Consecuencias de los defectos de calidad sobre el comercio internacional de alimentos
1. En su famoso Ensayo sobre los principios de la población (en la medida en que éstos afectarán a la mejora de la sociedad en el futuro), publicado en 1798, T. R. Malthus afirmaba que la población humana siempre tendería a superar el suministro de alimentos y que era imposible mejorar la humanidad sin limitar la población. Según la visión pesimista de Malthus, el hambre y la competencia por los alimentos representaban el destino ineludible del hombre.
2. Por suerte, los presagios de Malthus no se han convertido en realidad en la medida en que él creía que esto se verificaría. Si bien la población mundial ha crecido exponencialmente, aún no ha superado el suministro de alimentos. Lamentablemente existen fenómenos regionales de escasez alimentaria y desnutrición, y unos 840 millones de personas en el mundo no tienen acceso a un suministro suficiente de alimentos de calidad adecuada. No obstante, esta situación se debe en gran parte a problemas asociados a dificultades económicas y de distribución, y a las condiciones sociales y climáticas concomitantes. Por lo general, el suministro alimentario mundial, en su totalidad, ha superado las necesidades alimentarias de toda la población, y una cantidad suficiente de alimentos está a disposición para el comercio internacional. Las continuas investigaciones que se llevan a cabo en las esferas de la ecotecnología, biotecnología, ciencias agrícolas y tecnología alimentaria permiten esperar que el suministro de alimentos seguirá creciendo al mismo ritmo que las necesidades y sosteniendo el naciente comercio alimentario internacional.
3. En la actualidad, los consumidores de todo el mundo tienen acceso a una variedad más amplia de alimentos de alta calidad y a cantidades mayores que antes. Dos fenómenos han contribuido en gran medida a aumentar tanto la cantidad como la variedad de los alimentos que circulan en el comercio internacional. El primero ha sido el impresionante aumento del número de países, sobre todo países menos adelantados, que están relacionados con la producción de alimentos destinados a la exportación. El segundo ha sido la internacionalización de los gustos y hábitos alimentarios. El primer fenómeno está asociado con el desarrollo económico, la estrategia comercial y la adquisición de divisa preciada; y el segundo, con el movimiento global de personas y el descubrimiento, dentro de las comunidades nacionales, de las delicias de la cocina internacional
4. El valor del vastísimo comercio internacional de alimentos hoy excede de 400 000 millones de dólares EE.UU. al año (el valor total del comercio internacional se estima en la actualidad en 6,5 billones de dólares EE.UU.) y corresponde a algo como 500 millones de toneladas de productos alimenticios; además, desde 1990 se registra, por término medio, un crecimiento notable y constante de las operaciones comerciales. El crecimiento anual de las importaciones alimentarias de los Estados Unidos desde las regiones menos adelantadas, en el período de 1990 a 1998, ha sido el siguiente: América Central y el Caribe, 6,3 por ciento; Sudamérica, 1,6 por ciento; antigua URSS y países limítrofes, 11 por ciento; Asia, 5,9 por ciento; y África, 4,8 por ciento. Los productos comercializados abarcan ampliamente toda la gama de alimentos e incluyen productos frescos, en conserva y elaborados de origen vegetal, animal y marino, así como animales vivos. El comercio es muy complejo e involucra a productores, exportadores e importadores, gobiernos nacionales, organizaciones internacionales, asociaciones comerciales y una miríada de negociantes que operan en el marco de los acuerdos tanto reglamentarios como de carácter voluntario. La atractiva remuneración que puede obtenerse de un comercio alimentario eficaz ha dado lugar a que un número creciente de países, ya sea desarrollados o en desarrollo, se hayan convertido tanto en importadores como en exportadores. Actualmente los principales importadores de alimentos son los países de la región europea, seguidos de Asia, América del Norte y América Central. Estas regiones, en este mismo orden, representan también los principales exportadores de alimentos. Los países menos adelantados que más exportan a los Estados Unidos son México, Tailandia, Ecuador, Brasil, Chile, Colombia, Indonesia, Costa Rica, China, Guatemala e India.
5. Los datos disponibles indican que un 75 por ciento del comercio mundial está relacionado con las exportaciones e importaciones procedentes del mundo industrializado (desarrollado) y destinadas al mismo. Sin embargo, en el caso de algunos productos, como por ejemplo frutas y hortalizas, azúcar, bebidas no alcohólicas y pescado y productos pesqueros, los países menos adelantados representan más del 50 por ciento del comercio mundial de exportación; además, es cada vez mayor el volumen de alimentos elaborados que exportan estos países.
6. Es importante el hecho de que procedió de países menos adelantados el 55 por ciento (equivalente a 20 000 millones de dólares EE.UU) de todos los alimentos y productos alimenticios importados a los Estados Unidos durante 1998, cuyo valor ascendió a 35 000 millones de dólares EE.UU. Al igual que en todo el comercio internacional en general, la tasa de crecimiento de las importaciones de alimentos y productos alimenticios a los Estados Unidos, en el período de 1990 a 1998, fue el doble, aproximadamente, de la tasa de crecimiento del PIB estadounidense, es decir, un crecimiento del 4 por ciento anual para las importaciones procedentes de los países en desarrollo, y casi el 5 por ciento anual para las de los países menos adelantados. Estos últimos proporcionan más de dos terceras partes del café, las especias, las frutas y nueces, las hortalizas, las preparaciones de carne y pescado, y los alimentos marinos que se importan a los Estados Unidos. En resumen, los países menos adelantados representan más de la mitad del total de las importaciones estadounidenses de alimentos y productos alimenticios. Once de estos países proporcionan casi el 40 por ciento de todos los alimentos y productos alimenticios que importan los Estados Unidos, y más del 70 por ciento de todos los alimentos y productos alimenticios que suministra la totalidad de los países menos adelantados.
7. En general, se puede afirmar que los países desarrollados son importadores netos ya que, en términos monetarios, importan un 22 por ciento más de alimentos de los que exportan. Los países menos adelantados son por lo general exportadores netos, al exportar un 15 por ciento más, en términos monetarios, de lo que importan. Para algunos países en desarrollo de Asia y África, las exportaciones de alimentos, entre 1987 y 1997, aumentaron aproximadamente en hasta el 25 por ciento. Este porcentaje fue mayor en el caso de algunos países menos adelantados, y muy inferior para otros. El mercado alimentario internacional tiene una gran importancia económica, en especial para los países menos adelantados que disponen de limitados recursos financieros y experimentan graves problemas sociales. La exportación de alimentos no genera solamente divisas sino que también crea y ofrece empleo dentro del país exportador en todas las fases de la cadena de producción, desde el cultivo hasta la expedición.
8. Para ser un buen exportador de alimentos, un país debe producir alimentos que sean solicitados y de calidad aceptable para los consumidores de los otros países. Otro factor igualmente importante es que sus alimentos cumplan los requisitos reglamentarios de los países importadores. El cumplimiento de los requisitos reglamentarios, obligatorios o preceptivos de los países importadores representa un requisito previo ineludible para que la exportación de alimentos se realice de manera eficaz y rentable. Sin embargo, hay que cumplir con un número cada vez mayor de requisitos, a causa de la preocupación de la comunidad mundial por la calidad de los alimentos y, más específicamente, por el grado de inocuidad de los alimentos y los peligros conexos para la salud. Además, un número creciente de países importadores requiere que los países exportadores adopten procedimientos concertados de inspección y control y establezcan sistemas controlados de inocuidad de los alimentos, y que sus autoridades gubernamentales certifiquen que los productos cumplen los requisitos obligatorios para la importación.
9. Antes del siglo actual el comercio internacional de alimentos era relativamente sencillo. Se efectuaba entre compradores y vendedores sobre la base de contratos que incluían precios convenidos y especificaciones de calidad. Había pocas o ninguna intervención por parte de los gobiernos y el comercio se basaba en su mayor parte en transacciones comerciales entre las partes interesadas.
10. Sin embargo, los comerciantes de alimentos deshonestos, tanto a nivel nacional como internacional, descubrieron que los mercados no reglamentados ofrecían una magnífica oportunidad de explotar a los consumidores mediante prácticas comerciales desleales acompañadas de declaraciones falsas y engañosas en el etiquetado del producto. Estos comerciante representaban además una amenaza para la salud de los consumidores al adoptar prácticas fraudulentas que en algunos casos llegaban a poner en peligro la propia vida de las personas. Añadían corrientemente a los alimentos sustancias adulterantes, incluidos colorantes tóxicos y aromatizantes, diluentes y otras materias inaceptables, y la sustitución de los productos era un fenómeno manifiesto.
11. Como consecuencia de la reacción del público frente a aquellas prácticas, varios países en Europa, América del Norte y otras regiones promulgaron leyes alimentarias y establecieron organismos de control de las importaciones y exportaciones de alimentos para proteger a los consumidores. Así pues, a principios de siglo los gobiernos empezaron a participar directamente en el comercio alimentario, aunque su intervención también creó algunos problemas. Cada país promulgó su propia legislación y adoptó sus propias normas para alimentos específicos de manera independiente y sin referencia alguna a los demás países, lo cual dio lugar a un laberinto internacional de requisitos. La consecuencia fue que el comercio alimentario internacional se vio obstaculizado por las dificultades que experimentaban los exportadores para cumplir con los diferentes requisitos nacionales para productos del mismo tipo. Esta situación llevó por fin a que se sostuviera el argumento de que en el comercio internacional tenían que adoptarse requisitos armonizados.
12. Se realizaron varios intentos infructuosos de normalizar los alimentos en el plano regional e internacional y, por consiguiente, de armonizar los requisitos alimentarios en todo el mundo. No obstante, estos intentos llevaron con el tiempo a que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) establecieran en 1962 la Comisión del Codex Alimentarius (CCA) para que realizara el Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias. La finalidad de este Programa consistía fundamentalmente en proteger la salud de los consumidores, asegurar la adopción de prácticas leales en el comercio de alimentos, y facilitar el comercio alimentario internacional.
13. En 1986, los gobiernos de todo el mundo dieron comienzo a una revisión del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) con el objetivo de introducir mejoras que corrigieran de manera adecuada las aberraciones que se habían registrado en los comportamientos y las prácticas comerciales durante los años intermedios y que habían dado lugar a una competencia desleal y a desigualdades en el acceso a los mercados. El proceso de revisión, que se denominó Ronda Uruguay, se concluyó en 1994 con la firma del Acta Final, que abarcaba la agricultura y los productos agrícolas, por parte de 125 países participantes. La Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, que se incorpora al Acta Final, incluye tres Acuerdos de especial importancia para el comercio alimentario internacional.
14. Mucho antes de que se celebrara la Ronda Uruguay, los consumidores presionaban a los gobiernos para que los protegieran contra los alimentos de mala calidad y, más específicamente, contra los peligros que los alimentos planteaban para la salud. En gran parte gracias al establecimiento de organizaciones de consumidores, a su consolidación y a los denodados esfuerzos desplegados por éstas, la esfera de la inocuidad de los alimentos y la salud de los consumidores se convirtió en una cuestión de política, y como consecuencia de ello los parlamentos de muchos países adoptaron medidas para proteger a los consumidores.
15. Según los estudios realizados por los organismos de inspección de alimentos y de otro tipo, se ha determinado que los consumidores no están preocupados por los peligros que ellos mismos pueden detectar con la visión, el tacto, el gusto y el olfato, sino por los que no pueden detectar con los sentidos. El miedo de contraer una enfermedad, o incluso de fallecer, por estas causas no detectables lleva a que los consumidores pidan continuamente a los gobiernos que ejerzan una vigilancia ininterrumpida para protegerles de estos peligros y que, cuando proceda, adopten las medidas necesarias para ello. Según dichos estudios, las preocupaciones de los consumidores de todo el mundo acerca de los peligros alimentarios se refieren sobre todo a las enfermedades de transmisión alimentaria que derivan de la contaminación por gérmenes; la presencia de residuos de plaguicidas dañinos y de otras materias que se añaden o mezclan a los alimentos durante su producción; la contaminación por sustancias perjudiciales que se encuentran en el medio ambiente, en especial contaminantes del agua y de la atmósfera; el uso poco seguro de aditivos en la elaboración de alimentos para mejorar la calidad; y la contaminación radiactiva.
16. Son estas preocupaciones manifestadas por los consumidores que de hecho han influido en las medidas adoptadas por los gobiernos a nivel nacional e internacional para proporcionar protección y sancionar a quienes son responsables de que los alimentos representen una amenaza y de que en el comercio internacional se utilicen prácticas desleales. No obstante, en algunos casos la reacción de los gobiernos ha llevado a la adopción de requisitos demasiado restrictivos que se han convertido en obstáculos al comercio y han dificultado el comercio internacional de alimentos.
17. Más concretamente, en el Acuerdo MSF de la Ronda Uruguay, adoptado por 134 gobiernos miembros de la Organización Mundial de Comercio y signatarios del Acta Final, se han establecido unas directrices que los países están obligados a aplicar en el comercio alimentario internacional por lo que se refiere a la calidad en cuanto inocuidad de los alimentos. En el Acuerdo también se recomienda la adopción de medidas que faciliten el comercio mediante la armonización. Estas directrices y recomendaciones pueden resumirse de la manera siguiente:
18. La cuestión que más preocupa acerca de la calidad de los alimentos es que en la mayor parte de los casos no está claro qué se entiende precisamente por calidad de los alimentos. Sin duda alguna los consumidores hablan muy en serio cuando dicen que desean alimentos de mejor calidad, o alimentos de un nivel más elevado, pero parece ser que el término "calidad" tiene significados diferentes según las distintas personas. Esta opinión fue sostenida hace algunos años por una ilustre figura del sector de las normas alimentarias internacionales quien definió la calidad como "palabra-baúl" que abarca una enorme variedad de significados diferentes.
19. No es poco usual decir que un alimento es de buena calidad cuando contiene una gran proporción de uno o más ingredientes apreciados: por ejemplo, la nata en el helado, la fruta en la mermelada, la mantequilla en las tartas, etc. En este sentido, la calidad se refiere a la abundancia. Sin embargo, la calidad de la abundancia está estrechamente asociada con el aspecto, el gusto, el olor, la textura y la consistencia al tacto. En su conjunto, estos atributos corresponden a lo que podría definirse con acierto calidad organoléptica o estética. Esto quiere decir que cuando los consumidores hablan de calidad, de hecho se refieren al aspecto, la consistencia al tacto, el gusto o el olor, o a una combinación de estos factores. Kramer, en Food and the consumer, sostiene que una notable proporción de la población mundial, incluida la gran mayoría de los habitantes de los países desarrollados, selecciona los alimentos no en base a lo que aportan para una alimentación nutricionalmente equilibrada, sino más bien por cómo satisfacen o alimentan los sentidos. Dado que la calidad organoléptica constituye un factor subjetivo que elude en gran parte la determinación científica, su descripción sigue siendo un problema para los que se ocupan de redactar normas sobre calidad.
20. Es en la esfera de la calidad organoléptica donde en el pasado se ha registrado un elevado número de prácticas fraudulentas y deshonestas que aún persisten, aunque en medida menor, y que en algunos casos han desacreditado a la reputación comercial de varios países que comercializan alimentos a nivel internacional. Dado que algunos comerciantes sin escrúpulos siguen utilizando diluentes venenosos y aditivos peligrosos con el fin de inducir a error a los consumidores, los gobiernos han tomado medidas legislativas adecuadas. En el folleto titulado Quick test for Some Adulterants en Foods, publicado recientemente en un país para uso de los consumidores, se prevén controles sobre el agua y el almidón que se añaden a la leche; la margarina que se añade al ghee y la mantequilla; los aceites de ricino y aceites minerales que se añaden a los aceites comestibles; el polvo de yeso que se añade al azúcar; la solución de azúcar que se añade a la miel; el amarillo de metanilo (un derivado del alquitrán) que se añade a helados y bebidas, y muchas más sustancias. No está claro cuál es el alcance total del fenómeno de adulteración de alimentos en el comercio internacional, pero según testimonios anecdóticos se trata de una práctica aún muy difundida, sobre todo con respecto a la sustitución de los ingredientes y el mejoramiento fraudulento de las calidades organolépticas, en especial el color y el sabor.
21. El valor nutritivo es otro aspecto de la calidad. En época prehistórica el hombre desarrolló cierta preferencia instintiva por la carne y la fruta que, de manera incidental pero en medida notable, le proporcionaban todas las proteínas y los nutrientes esenciales que necesitaba. Cuando comía lo que le gustaba, ingería lo que necesitaba. Sin embargo, debido a la vastísima gama de alimentos confeccionados hoy disponibles, ya no es cierto que cuando una persona come lo que le gusta ingiere a la vez lo que necesita. Generalizando puede afirmarse que las personas apetecen y comen los alimentos que encuentran apetitosos y que están acostumbrados a comer, y no necesariamente los que les haría bien comer. A medida que los consumidores han llegado a estar mejor informados acerca de los alimentos y han aumentado sus conocimientos nutricionales, el atributo de la calidad nutricional ha cobrado mayor importancia; por esto, ha aumentado la demanda con respecto al etiquetado nutricional.
22. Otro aspecto de la calidad es la capacidad de mantenimiento de un alimento, es decir, la capacidad para retener las características organolépticas y la inocuidad en determinadas condiciones ambientales. Hay que considerar también la frescura del alimento, que está asociada a la opinión de que un alimento fresco es mejor. Como consecuencia de ello, quienes consideran la calidad en esta forma estiman que cuanto más un producto elaborado se acerque al producto fresco, mejor será su calidad.
23. Según la opinión prevaleciente y generalizada de los productores y consumidores acerca de la calidad de los alimentos, opinión que comparte toda la sociedad en general, una importante característica de la calidad se refiere a la inocuidad y comestibilidad del propio alimento. Éstos son los criterios sobre los cuales los consumidores basan el concepto de calidad cuando se preguntan si un alimento es inocuo o comestible y si plantea o no un peligro para la salud.
24. La importancia relativa que se atribuye a la calidad en cuanto inocuidad se refleja en el hecho de que en la mayoría de los países, si no en todos, las primeras leyes alimentarias estaban encaminadas a proteger a los consumidores contra las prácticas comerciales que amenazaban su salud. Queda constancia de la gravedad que se atribuía a esta amenaza ya en el siglo diecinueve, en la portada de una obra de aquella época de Frederik Accum, uno de los pioneros del análisis de alimentos. El título de la obra, A Treatise on the Adulterations of Food and Culinary Poisons, Exhibiting the Fraudulent Sophistications of Bread, Beer, Wine, Tea, Coffee, Cream, Confectionery, Vinegar, Pickles, Pepper, Cheese, Olive Oil, and Other Articles Employed in the Domestic Economy, and Methods of Detecting Them, figura por encima de una urna funeraria rodeada de serpientes y coronada por una calavera debajo de la cual aparece la citación bíblica "Dentro de este pote está la MUERTE".
25. Los responsables del establecimiento del Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias y de la Comisión del Codex Alimentarius estaban preocupados ante todo por proteger la salud de los consumidores y asegurar la adopción de prácticas leales en el comercio alimentario. Eran conscientes en primer lugar de la importancia que la calidad asumía para los consumidores en cuanto a propiedades organolépticas e inocuidad, y pensaban que podían ahuyentar sus preocupaciones si todos los países armonizaban sus legislaciones alimentarias y adoptaban normas de calidad convenidas a nivel internacional. También preveían que dicha armonización llevaría a reducir los obstáculos al comercio y a liberalizar la circulación de productos entre los países, en beneficio de los agricultores y sus familias, y a mitigar el hambre y la pobreza. Así pues, habían llegado a la conclusión de que el Codex Alimentarius, que constituía una recopilación de normas alimentarias adoptadas a nivel internacional y presentadas de manera uniforme, representaría en gran medida una especie de panacea respecto de algunas de las dificultades que obstaculizaban la libertad de comercio. Hoy esta opinión queda reflejada en la finalidad del Codex Alimentarius que consiste en proteger la salud de los consumidores, asegurar la adopción de prácticas leales en el comercio alimentario y facilitar el comercio internacional mediante una labor de armonización.
26. Para lograr este objetivo, la Comisión del Codex Alimentarius ha elaborado una multitud de normas para productos y para residuos, aditivos y contaminantes, que tratan la cuestión de la calidad de los alimentos en todos sus aspectos. Las 237 normas para productos individuales llamadas verticales o "de receta", incluidas las que se aplican a muchos productos comercializados a nivel internacional, están concebidas deliberadamente con este fin. El formato adoptado para dichas normas asegura que los consumidores reciban productos cuya calidad organoléptica mínima sea por lo menos aceptable y que no representen un peligro para la salud. Las disposiciones contenidas en el formato básico, Nombre de la Norma, Ambito de aplicación, Descripción, Pesos y medidas, y Etiquetado, tienen por objeto asegurar que el consumidor no sea engañado y pueda confiar en que el producto alimenticio que compra corresponde a lo que se declara en su etiquetado. La disposición sobre Composición esencial y factores de calidad asegura que el consumidor no reciba un producto cuya calidad organoléptica sea inferior a un nivel estándar mínimo aceptable. Las disposiciones sobre Aditivos alimentarios y contaminantes de los alimentos y sobre Higiene, reflejan límites aceptables, determinados científicamente, respecto de la calidad en cuanto inocuidad y están dirigidos a proteger la salud de los consumidores.
27. En la actualidad, han llegado a ser predominantes los elementos de calidad en cuanto inocuidad establecidos por el Codex Alimentarius, o sea, las llamadas normas "horizontales" para residuos, contaminantes y aditivos que tienen una importancia general para todas las normas para productos; por lo contrario, ya no suscitan el mismo interés que antes los elementos relativos a la calidad en cuanto composición o propiedades organolépticas de las normas para productos individuales. Esto se debe a la preocupación de la sociedad por la calidad en cuanto inocuidad y por los peligros relacionados para la salud. Los gobiernos nacionales también consideran la inocuidad como aspecto sumamente prioritario y, con pocas excepciones, centran sus actividades actuales de control en este aspecto de la calidad, dejando que la industria alimentaria se ocupe de todo lo que atañe a la calidad organoléptica dado que ésta se encuentra en la mejor posición para determinar los gustos de los consumidores, al ser la aceptabilidad del consumidor el árbitro final. Sin embargo, se mantiene vivo el interés por las disposiciones sobre la calidad organoléptica de las normas del Codex, y la importancia que se les atribuirá en el futuro dependerá en gran medida de las actitudes y demanda de la sociedad. Puede sostenerse asimismo que la adopción por parte de los gobiernos nacionales de los atributos mínimos de calidad, en cuanto a propiedades organolépticas e inocuidad, adoptados por las normas del Codex para la exportación de alimentos y por debajo de los cuales un producto no puede exportarse, es un factor esencial para que un comerciante adquiera la reputación de ser un proveedor de alimentos fiable que comercializa productos de calidad aceptable.
28. Las enfermedades de transmisión alimentaria provocadas por alimentos contaminados constituyen el mayor peligro actual para la salud a nivel internacional dado que los productos alimenticios representan la fuente principal de riesgo respecto de los agentes químicos y biológicos, y afectan a todos los países prescindiendo de su nivel de desarrollo. En la Conferencia Internacional FAO/OMS sobre Nutrición, celebrada en Roma en 1992, se reconoció que los alimentos contaminados representan la fuente de enfermedades transmisibles y no transmisibles que causan sufrimientos a millones de personas en todo el mundo. La Organización Mundial de la Salud ha notificado que cada año los siete agentes patógenos principales (Campilobacter jejuni, Clostridium perfringens, E. coli 0157:H7. Listeria monocytogenes, Salmonella, Staphylococcus aureus y Toxoplasmodium gondii) causan entre 3,3 y 12, 3 millones de casos de infección solamente en los Estados Unidos, lo que da lugar a unas pérdidas económicas de entre 6 500 y 34 900 millones de dólares EE.UU. La OMS ha observado también que, dado que sólo se notifica un número relativamente pequeño de casos de enfermedades transmitidas por los alimentos, su incidencia podría ser de 300 a 350 veces mayor que lo que indican las estadísticas. Se ha estimado asimismo que el 70 por ciento de los 1 500 millones, aproximadamente, de episodios de diarrea que se verifican cada año en todo el mundo, muchos de los cuales llevan a la muerte, están causados directamente por la contaminación química o biológica de los alimentos comercializados en el plano internacional.
29. Aunque las estadísticas referentes a las enfermedades de transmisión alimentaria son relativamente escasas, hay suficientes testimonios (algunos científicos, otros de carácter anecdótico) para demostrar que el problema tiene alcance mundial y es suficientemente grave como para atraer la atención de los gobiernos y la industria alimentaria sobre la calidad en relación con la inocuidad de los alimentos. Algunas de estas pruebas demuestran que un número creciente de enfermedades tiene alcance internacional. Es posible que esto se deba a que la contaminación de un determinado producto que se verifica en un país se exporta luego a otro, o a que las personas se infectan con un alimento contaminado en un país y transportan luego dentro del cuerpo los organismos peligrosos a otro país. Un aspecto sumamente inquietante del problema es que si bien los gobiernos y las industrias alimentarias, alentados por las organizaciones de consumidores, se esfuerzan cada vez más por aplicar los controles y adoptar medidas preventivas, el problema no parece ir disminuyendo y en algunos lugares parece estar difundiéndose. Algunas razones de ello podrían ser que los patógenos y contaminantes indicados van aparejados con alimentos antes poco importantes que hoy se consumen y comercializan ampliamente; que se han identificado nuevas sustancias y microorganismos peligrosos para la salud; que los emigrantes quieren consumir sus alimentos tradicionales en los países de adopción; que los medios de comunicación dan mayor prominencia a las noticias referentes a brotes de enfermedades de transmisión alimentaria; y que según se ha notificado los niños y las personas mayores son más susceptibles a los efectos de un alimentos peligroso. Cualquiera que sea la razón o las razones, la incidencia de enfermedades transmitidas por alimentos contaminados ha alcanzado graves proporciones en todo el mundo y la calidad en cuanto inocuidad de los alimentos se ha convertido en la preocupación principal de la comunidad internacional.
30. Una consecuencia importante de los esfuerzos nacionales por controlar las importaciones de alimentos que no cumplen con las normas reglamentarias mínimas de calidad en relación con las propiedades organolépticas y la inocuidad ha sido el rechazo y a veces la destrucción de considerables cantidades de productos. Esto causa graves interrupciones en el comercio internacional y da lugar a pérdidas relativamente cuantiosas de productos y de fondos. El motivo principal por el cual no se dispone de detalles acerca de las retenciones y rechazos de productos es que no se han recogido datos al respecto o que los datos han quedado encubiertos; sin embargo, la Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos (FDA), que es el organismo nacional que regula todos los alimentos en los Estados Unidos, salvo la carne y los productos cárnicos, ha declarado que durante la segunda mitad de 1996 se retuvieron 5 701 envíos de importaciones alimentarias, y que el 90 por ciento de estas retenciones se debió a deficiencias en la calidad relacionada con las propiedades organolépticas y la inocuidad. Durante la primera mitad de 1997, la FDA retuvo 4 795 envíos de importaciones alimentarias, a los cuales negó el ingreso al país. Entre las razones aducidas figuran la presencia de insectos, roedores y pájaros {1 688 retenciones (32 por ciento)}; la violación de la norma referente al bajo contenido ácido de los alimentos en conserva {647 retenciones (12,5 por ciento)}; la contaminación microbiológica {585 retenciones (11 por ciento)}; un etiquetado incorrecto {524 retenciones (10 por ciento)}; la contaminación por mohos {313 retenciones (6 por ciento)}; la descomposición {412 retenciones (7,5 por ciento)}; la detección de niveles inaceptables de residuos de plaguicidas {364 retenciones (7 por ciento)}; la presencia de aditivos alimentarios no aceptados o la detección de niveles inaceptables de aditivos alimentarios {249 retenciones (4,5 por ciento)}; y otros motivos no declarados {147 retenciones (3 por ciento)}.
31. Los motivos aducidos por la FDA para justificar las retenciones y los rechazos en determinadas categorías de alimentos explican mejor los problemas de calidad relacionados con la inocuidad con los que se enfrenta el comercio alimentario internacional. En el caso de los alimentos marinos, el 20 por ciento de las 273 retenciones de importaciones realizadas en noviembre de 1996 se debieron a contaminación microbiológica, y en enero de 1998, el 51 por ciento de las 325 retenciones efectuadas se atribuyeron a la misma razón. De manera análoga, el 46 por ciento de las retenciones de importaciones de queso realizadas en noviembre de 1996 se debieron a contaminación microbiológica, y en enero de 1998, el número de retenciones justificadas por el mismo motivo correspondió al 96 por ciento. En el 73 por ciento de las 60 muestras de especias tomadas en enero de 1996 se detectaron niveles de contaminación microbiológica superiores a los niveles aceptables, mientras que el 85 por ciento de las 46 muestras tomadas en enero de 1998 se consideraron inaceptables por la misma razón. También en otras categorías de alimentos, incluidas frutas, hortalizas y productos desecados, se encontraron patrones similares con un nivel de calidad inaceptable por lo que se refiere a la inocuidad de los alimentos. Aunque los datos arriba indicados sólo constituyen una muestra muy pequeña y delimitada, el problema de la calidad en cuanto inocuidad de los alimentos sigue siendo bastante difundido y puede llegar incluso a ampliarse aún más. También es cierto que en la práctica se examinan a su llegada sólo un 5 por ciento de todos los envíos con destino a los Estados Unidos.
32. Habida cuenta de que la información estadounidense se refiere únicamente a una pequeña parte de todos los alimentos que se comercializan en el plano internacional, y admitiendo que los controles sobre las importaciones que efectúa la FDA son entre los más eficaces de todos los países del mundo, es razonable suponer que probablemente el problema de la calidad en relación con la inocuidad, a escala mundial, es aún más difundido de lo que se estima. La información disponible indica también que el número de retenciones y rechazos de alimentos en todo el mundo es inaceptablemente elevado y conlleva una enorme pérdida de productos, lo cual es injustificable en un mundo en el que hay una demanda constante de incremento de los suministros alimentarios.
33. Cabe preguntarse por qué se registra un número tan elevado de retenciones y rechazos de alimentos en el comercio internacional, en especial en esta época de tecnología avanzada, mayor cooperación internacional y medios de comunicación sofisticados. Aunque las razones pueden ser muchas y diversas, entre las más importantes que se han indicado figuran la incapacidad de algunas industrias de exportación de alimentos, sobre todo en los países menos adelantados, para manipular, elaborar, envasar y transportar los productos de modo tal que éstos satisfagan los requisitos de calidad obligatorios en cuanto a propiedades organolépticas e inocuidad; el hecho de que los gobiernos y las industrias de los países exportadores estén poco familiarizados con los requisitos de los países importadores de alimentos; y la falta de programas de control de las exportaciones y de infraestructura conexa en los países exportadores de alimentos.
34. Si bien es problemático cuantificar el volumen y el valor de las retenciones y los rechazos en todo el mundo, a causa de las dificultades de acceso a los datos, basándose en los datos fragmentarios de que se dispone se puede conjeturar que dicho volumen ascienda a miles de toneladas por un valor de millones de dólares EE.UU. Aunque una cuantía considerable de las importaciones de alimentos que se retienen ingresa luego invariada en el mercado, algunas tras reacondicionarse, los costos en concepto de almacenamiento, manipulación, ensayos, retrasos y reacondicionamiento, junto con los gastos administrativos correspondientes, pueden reducir notablemente la rentabilidad y hacer que a veces la operación comercial resulte incluso no lucrativa. Por ejemplo, en 1998 la FDA retuvo 15 712 envíos de alimentos y productos alimenticios, de los cuales 12 386 procedentes de países menos adelantados, cuyo valor ascendía a unos 750 millones de dólares EE.UU. De estos envíos, se negó el ingreso en el mercado estadounidense solamente a un volumen de productos equivalente a 15 millones de dólares EE.UU. Así pues, la gran mayoría de los envíos retenidos ingresaron por fin a los Estados Unidos, pero esto conllevó un determinado costo. Cabe observar que hace diez años, en 1988, la FDA había registrado unas 18 000 retenciones, por un valor aproximado de 800 millones de dólares EE.UU. A pesar de los avances y mejoras tecnológicos realizados en este período en el control de alimentos en todo el mundo, el número de retenciones justificadas se ha mantenido desconcertadamente elevado.
35. El costo que conlleva para los países tanto importadores como exportadores el mantenimiento de sistemas de control que permitan asegurar que un producto importado cumple los requisitos reglamentarios ha ido aumentando constantemente, y ahora ha alcanzado un nivel por el cual tanto los gobiernos como la industria están obligados a aportar elevadas contribuciones financieras. Como consecuencia de ello, los organismos nacionales de control de alimentos se esmeran por encontrar procedimientos de control que sean más rentables y eficaces. Estos esfuerzos han llevado a la adopción de sistemas como el de HACCP (análisis de peligros y de puntos críticos de control), que son relativamente económicos, confían a la industria gran parte de la responsabilidad de la calidad de un producto en relación con su inocuidad, requieren un menor coeficiente de mano de obra respecto de la inspección directa del producto final, y están fundamentados en criterios más científicos. No obstante, debido en gran parte a la escasez de conocimientos técnicos especializados y de recursos financieros, los países menos adelantados tienen problemas para establecer sistemas de este tipo, y para muchos de ellos representa una desventaja el hecho de que la adopción de estos sistemas constituya un requisito previo establecido por ley para el ingreso de sus productos en los mercados extranjeros.
36. El hecho de tener y mantener en el comercio internacional la reputación de ser un proveedor fiable de alimentos de calidad aceptable en cuanto a propiedades organolépticas e inocuidad representa un beneficio económico y nacional para los países exportadores de alimentos. Los países importadores juzgan en gran medida la honradez de los países exportadores sobre la base de la conformidad de sus productos con un nivel de calidad aceptable y a la fiabilidad de la certificación que atestigua que dichos productos cumplen los requisitos de calidad obligatorios para la importación. Las retenciones y los rechazos de productos se deben a deficiencias relacionadas con estos dos aspectos.
37. No es un secreto que los organismos de control de alimentos de varios de los países importadores de alimentos más importantes redactan listas de países exportadores "de riesgo", es decir, cuyos productos es probable que no cumplan los requisitos obligatorios para la importación y cuya certificación es sospechosa. A veces los productos de países que figuran en esa lista se retienen automáticamente o se someten por lo menos a un examen más detenido, lo cual conlleva ciertos costos. Los productos de los países que tienen la reputación de ser fiables entran al país importador sin dificultades, por tanto el costo correspondiente es mínimo. Puede haber también el caso de países que tienen la reputación de no ser proveedores fiables y que en cambio comercializan productos de la mejor calidad intrínseca pero cobran un precio inferior al que deberían recibir debido a que el comprador no tiene confianza en la calidad de sus productos finales a causa de las deficiencias reales o presuntas que pueden haberse registrado en la manipulación y preparación después de la cosecha.
38. Sobre la base de lo expuesto se puede concluir lo siguiente:
39. Además de las conclusiones arriba indicadas, se sugiere que la Conferencia examine la posibilidad de adoptar las recomendaciones siguientes:
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