La continua degradación de la tierra y el creciente número de personas que viven en la pobreza son algunos de los síntomas de la actual presión sobre los recursos de la tierra. En este momento, la respuesta del mundo a los dos desafíos de satisfacer las necesidades humanas y de mantener la integridad de los ecosistemas ha sido relativamente poco exitosa. La falta de un marco integrado de planificación del uso de la tierra ha sido históricamente generado por pobres estrategias de manejo, por el fracaso en la identificación de los interesados1 y hacerlos partícipes y autorizarlos a tomar acciones en el proceso de planificación y manejo, y por las estructuras institucionales débiles.
Estos problemas fueron claramente reconocidos durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), en 1992 en Río de Janeiro, Brasil, la cual invitó a un enfoque integrado de la planificación y de manejo de los recursos de la tierra. En la Agenda 21, el documento de la Cumbre de la Tierra, el CNUMAD propuso un cierto número de medidas políticas y estratégicas que incluyen la integración de temas biofísicos, sociales y económicos, la participación activa de las comunidades locales y el fortalecimiento de las instituciones de manera de satisfacer los objetivos del desarrollo sostenible.
En colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y otras instituciones nacionales e internacionales, la FAO desarrolló un marco de trabajo mejorado para el desarrollo y el manejo de los recursos de la tierra que enfrenta la naturaleza evolutiva del manejo integrado de la tierra. Los nuevos conceptos han sido introducidos a través de una serie de tres publicaciones, iniciando con Our Land, Our Future (1995), el cual da una breve introducción del nuevo enfoque de planificación, seguido por Negotiating a Sustainable Future for Land (1997), el que ofrece guías estructurales e institucionales para ejecutivos y toma de decisiones a nivel nacional.
Este documento, El Futuro de Nuestra Tierra - Enfrentando el Desafío es el tercero en la serie y propone un enfoque integrado para el manejo sostenible de la tierra basado en un asociación interactiva entre los gobiernos y las poblaciones. Es el resultado de un proceso participatorio para señalar problemas, experiencias y desafíos relacionados con la planificación y el manejo integrado de los recursos de la tierra para la Octava Sesión de la Comisión de Desarrollo Sostenible (CSD 8) la cual examinará, entre otras cosas, el progreso hecho en la implementación del Capítulo 10 de la Agenda 21. El enfoque se centra en el concepto de los interesados y sus objetivos y el papel de los gobiernos para crear las condiciones en las cuales la población rural puede usar sus recursos de la tierra en forma productiva y sostenible. La integración de los interesados a nivel masivo, con procedimientos sistemáticos para la evaluación de recursos y planificación es el elemento clave de este enfoque y un factor necesario para su éxito.
Este documento está dirigido primeramente a los técnicos y profesionales prácticos en la planificación en el uso de la tierra y en el manejo de los recursos de la tierra a nivel nacional, sub-nacional y comunitario que deseen implementar un enfoque integrado de manejo de esos recursos. Basados en la experiencia en el uso de estas guías, deberían ser preparados manuales prácticos sobre el manejo integrado de los recursos de la tierra, para regiones o para países específicos.
El presente documento parte de la premisa que la planificación integrada del uso de la tierra es:
Una planificación integrada de los recursos de la tierra, para ser exitosa debe incluir siete elementos:
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El ambiente favorable comprende aspectos políticos, normativos e institucionales. Una política nacional de uso de la tierra es el primer instrumento y el mas importante; controla la tenencia de la tierra y el uso de la tierra para proporcionar un ambiente que conduce a la implementación de prácticas de uso de la tierra productivas y sostenibles y a la realización de foros para negociaciones libres y efectivas entre los interesados. La planificación que se origina a nivel local o distrital debería proporcionar las bases para la política nacional, la cual a su vez facilita las iniciativas locales.
La legislación transfiere las políticas en un marco de toma de decisiones y crea instituciones para administrar esas decisiones. Son necesarias instituciones a niveles locales, sub-nacionales y nacionales que faciliten la integración de las disciplinas y el acceso a la información requerido para la planificación del uso de la tierra. Las instituciones nacionales - por lo general los ministerios - deben tener un claro mandato para solucionar conflictos. A nivel nacional se debe crear un grupo de trabajo como institución neutral -un comité o junta- compuesto de aquellos ministerios relacionados con los problemas de la tierra y con representantes de otras instituciones del sector civil de la sociedad. Debería tener funciones facilitadoras, de supervisión y capacidad para resolver conflictos, basándose en asesorías técnicas. A nivel de aldea o comunidad deberían ser establecidos Grupos Locales de Manejo de los Recursos (GLMR), representando a todos los interesados locales.
El conocimiento proporciona las bases sobre las cuales planificar y negociar. Es también la clave para dar fuerza a los interesados locales, especialmente aquellos de los grupos mas desaventajados que de otra manera podrían quedar excluidos del proceso de negociación. También debería haber un adecuado flujo de información sobre los recursos, las tecnologías, los derechos y las normas a nivel de aldea, pero también información local y tradicional y conocimientos sobre la tierra y uso de la tierra para su oportuna movilización. La planificación participatoria pasa a ser así un proceso de aprendizaje recíproco, basado en la fusión de conocimientos técnicos del gobierno y de otros agentes de cambio y la experiencia y el conocimiento nativo de los usuarios locales de la tierra. Debería haber también un flujo de información del nivel local al nivel nacional de modo de asegurar que cualquier programa o decisión sobre la tierra es formulada de modo de reflejar las necesidades y las demandas de los reales usuarios de la tierra.
La principal plataforma para negociación serán los Grupos Locales de Manejo de los Recursos que operan a nivel de aldea o de comunidad. La toma de decisiones deberá ser trasladada, en la medida de lo posible, a estos niveles, parcialmente como una forma de generar responsabilidad entre los interesados para los recursos que están bajo su control y, en parte, para reducir el volumen de actividades del gobierno para movilizar la población y aprovechar su energía y entusiasmo. Es responsabilidad del gobierno, sin embargo, asegurar a todos los interesados, incluyendo aquellos mas desaventajados, que estén representados en el proceso de negociación.
Los procedimientos usados para la planificación y manejo integrado del uso de la tierra comprenden la identificación de los problemas, de los interesados y sus objetivos, la recolección de datos necesarios para la planificación, la evaluación de los recursos de la tierra en relación a los requerimientos de uso de la tierra y la ordenación de las opciones en función de los impactos económicos, sociales y ambientales, por medio de la participación de todos los interesados. Estos procedimientos deberían ser aplicados por los representantes de los interesados, adaptando tanto como sea posible, los procedimientos técnicos al nivel al cual pueden ser implementados por los técnicos entrenados a nivel de aldea. Algunos procedimientos mas complejos pueden ser apropiados a nivel nacional y sub-nacional.
El enfoque presentado aquí debería ser ensayado, probado y validado en varias áreas piloto y las lecciones que se extraigan de esos estudios deberían ser usadas para adaptar la planificación integrada del uso de la tierra a las condiciones particulares del país y para promover la guía y su amplia adopción. El manejo sostenible de los recursos de la tierra es de interés del gobierno y de la población y las políticas que devuelven la capacidad de toma de decisiones y que fortalecen a los usuarios de la tierra deberían contar con apoyo popular. Al mismo tiempo, el carácter interactivo de la planificación del uso de la tierra apoyará los compromisos hechos por los gobiernos frente a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992, y las convenciones post-conferencia para combatir la desertificación (UNCCD), cambio climático (UNFCCC)
y la preservación de la biodiversidad (UNCBD).
El CD-ROM adjunto es el resultado de un esfuerzo conjunto de la FAO y del Agencia Alemana para la Cooperación Técnica (GTZ) y contiene una lista de documentos complementarios, estudios de caso, trabajos de gabinete, actas de talleres de trabajo y otras publicaciones, publicadas sobre todo por la FAO y la GTZ.
1 En el contexto del manejo de los recursos de la tierra, un interesado es cualquier individuo o grupo con un interés legítimo en la tierra o que puede ser afectado por los cambios en la forma en que este recurso es manejado.
