Comité du Programme

Table des matières

Résumé des principales recommandations concernant les améliorations à apporter

Introduction

Synthèse des évaluations de projets de terrain 1994-99 (à l'exclusion du PCT)

COMPARAISON ENTRE LES PROJETS DE LA PÉRIODE 1985-91 ET CEUX DE LA PÉRIODE 1994-99

EFFETS ET IMPACT DES PROJETS

PROGRÈS À FAIRE EN MATIÈRE D'EFFICACITÉ

Analyse quantitative fondée sur des questionnaires distribués par les missions d'évaluation

ANALYSE QUALITATIVE DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS DES MISSIONS D'ÉVALUATION

RAPPORTS FUTURS AUX ORGANES DIRECTEURS SUR LA SYNTHÈSE DES ÉVALUATIONS DE PROJET

Évaluations thématiques de projets PCT: apiculture et sériciculture (1998) et législation (1999)

MÉTHODE D'ÉVALUATION

LES ÉVALUATIONS

LEÇONS POUR LA FAO ET LE PCT

Résumé des principales recommandations concernant les améliorations à apporter

L'analyse indique que les résultats ont été satisfaisants pour ce qui est des produits et des avantages qu'ont pu en tirer les populations cibles. Toutefois, certains aspects de la conception et de l'exécution des projets ont été identifiés comme méritant une attention particulière. Ainsi, il faudrait:

• fixer des délais plus réalistes pour la durée du projet, notamment lorsqu'il s'agit de projets de renforcement des institutions ou de participation populaire. Les projets doivent être conçus de façon à obtenir des résultats durables, avec ou sans seconde phase;
  
  
• estimer avec plus de réalisme les capacités nationales, qui ont tendance à être surestimées;
  
  
• améliorer la conception du projet, notamment énoncer de manière plus concise et plus réaliste des objectifs et mieux identifier les bénéficiaires. Toutefois, pour les projets FAO-PCT, il n'est pas recommandé d'organiser des missions de formulation qui risquent de ne pas être rentables;
  
  
• s'agissant de renforcer les capacités des institutions gouvernementales, il faudrait prêter une attention accrue au renforcement des capacités des unités existantes et à l'introduction de nouvelles méthodes de travail interinstitutionnelles pour faire face aux nouveaux problèmes, au lieu de créer de nouvelles unités ou d'augmenter les effectifs;
  
  
• en matière de politique et de planification, il faudrait prêter une attention accrue à l'identification des problèmes et à l'instauration d'un dialogue entre la communauté et le niveau politique;
  
  
• il faudrait prêter une attention accrue aux aspects économiques et commerciaux des projets visant à développer la production ou à renforcer la participation populaire;
  
  
• il faudrait prêter une attention accrue aux liens et aux accords de collaboration, notamment pour assurer la durabilité des efforts en matière de développement participatif;
  
  
• pour les projets du PCT, il faudrait prêter une attention accrue à la clôture et au suivi du projet, notamment grâce à une réunion officielle organisée pour évaluer les résultats du projet et décider de son suivi;
  
  
• pour les projets du PCT, prendre toutes les précautions voulues avant d'accepter de financer des projets techniques spécialisés qui ne relèvent pas forcément d'un domaine où l'Organisation possède un avantage comparatif et pour lesquels l'appui technique risque de ne pas être suffisant;
  
• malgré les projets considérables accomplis en matière de conception de projets, c'est encore à ce stade que des erreurs sont le plus souvent commises. Il faudrait donc faire des efforts particuliers, dans le contexte d'accords décentralisés pour les activités opérationnelles, pour:
• préparer des directives à jour pour la formulation et la conception des projets;
• apporter une formation supplémentaire au personnel de la FAO, notamment aux fonctionnaires des bureaux décentralisés, dans le domaine du projet; et
• renforcer les mécanismes existants permettant d'examiner et d'évaluer préalablement les propositions de projets tant dans les bureaux décentralisés qu'au siège.

Introduction

1. La présente note rassemble et analyse les conclusions de quelques évaluations de projets financés par le PNUD et des fonds fiduciaires effectuées par des missions indépendantes et d'évaluations thématiques de projets du Programme de coopération technique (PCT) de la FAO.

2. Il s'agit du quatrième rapport destiné aux organes directeurs sur les résultats de quelques évaluations de projets de terrain depuis le Rapport d'évaluation du Programme de 1992-93. Ce document (C 93/4, Chapitre 4) faisait la synthèse de toutes les évaluations de projet de la période 1985-91. Les rapports suivants sur les résultats d'évaluation de projet se trouvent dans le Rapport sur l'exécution du Programme 1994-95 (qui couvre les évaluations de la période 1992-94) et dans le Rapport sur l'exécution du Programme 1996-97 (qui couvre les évaluations faites jusqu'en 1997). Le présent rapport pour la période 1994-99 inclut donc les évaluations des périodes couvertes par les précédents rapports sur l'exécution du Programme, plus celles de l'exercice biennal 1998-99. L'année 1994 constitue un bon point de départ pour cette étude, puisque c'est cette année-là qu'un certain nombre d'améliorations ont été introduites dans le processus d'évaluation de la FAO, notamment les critères spécifiques à appliquer pour l'analyse du rapport coût-efficacité et l'importance accrue accordée aux effets et à l'impact du projet, ainsi qu'aux facteurs contribuant à assurer la durabilité au projet.

3. Cette note inclut des informations quantitatives, telles que présentées dans les rapports sur l'exécution du Programme, mais aussi des analyses plus approfondies des facteurs associés aux effets et à l'impact des projets, ainsi que des évaluations qualitatives fondées sur des rapports couvrant des domaines particuliers. L'accent est mis sur la recherche des faiblesses susceptibles d'être corrigées, notamment pour améliorer les effets et l'impact des projets. L'analyse repose sur les conclusions de missions d'évaluation tripartites indépendantes pour 279 projets évalués entre 1994 et 1999¹. En ce qui concerne les domaines d'activité couverts, les projets correspondaient assez bien à leur répartition au sein du Programme de terrain de la FAO (voir Tableau 1). Les évaluations des projets PCT² à caractère thématique ont démarré en 1997, avec une étude des projets de contrôle de la qualité des denrées alimentaires dont les résultats figurent dans le Rapport d'évaluation du Programme 1998-99 (Chapitre quatre). Le présent rapport couvre l'apiculture et la sériciculture (1998) et l'assistance fournie en matière de législation (1999). Le Service chargé de l'évaluation évalue plusieurs projets PCT portant sur un même thème afin d'en tirer des leçons pour la mise au point de projets similaires, de déterminer les résultats obtenus au niveau du projet, d'améliorer le rapport coût-efficacité des projets et de préparer un rapport de gestion.
4. Le Département de la coopération technique choisit, en consultation avec le Service de l'évaluation, les thèmes qui feront l'objet d'une évaluation. L'apiculture et la sériciculture ont été sélectionnées afin de traiter deux domaines "à problèmes" et compte tenu du nombre considérable de demandes dont ils font l'objet. Tout en étant importantes pour les petits agriculteurs de nombreuses régions du monde, ces questions occupent une place mineure dans le programme général de la FAO. Toutefois, la FAO a répondu à un grand nombre de demandes de projets PCT dans ces domaines au cours des trois exercices biennaux précédant l'étude. Quelques-uns de ces projets présentaient des difficultés d'exécution notables, connues du Département de la coopération technique avant même qu'une étude soit entreprise. En ce qui concerne l'assistance en matière de législation, il s'agit d'un des principaux domaines faisant l'objet de demandes de projets PCT et c'est la raison pour laquelle ce thème a été sélectionné. L'évaluation a porté non seulement sur les projets à caractère exclusivement juridique, mais aussi sur d'autres projets ayant une composante juridique.

Synthèse des évaluations de projets de terrain 1994-99
(à l'exclusion du PCT)

Tableau 1: Couverture de toutes les évaluations (1994-1999), à l'exclusion du PCT, par domaine technique et par rapport à l'ensemble du Programme de terrain de la FAO

5. Le Tableau 2 ci-après présente des données statistiques sur les évaluations entreprises, par région et source de financement. Il contient également des informations générales sur les types d'évaluation entrepris (à mi-parcours, en fin de projet ou a posteriori).

Tableau 2: Couverture de toutes les évaluations (1994-99) par région, source de financement et type d'évaluation (en pourcentage)

COMPARAISON ENTRE LES PROJETS DE LA PÉRIODE
1985-91 ET CEUX DE LA PÉRIODE 1994-99

6. Comme noté ci-dessus, la présentation des rapports d'évaluation des projets a été modifiée en 1994 de façon à élargir la couverture de l'évaluation et à mieux tenir compte des préoccupations exprimées par les organes directeurs. Le tableau 3 ci-après compare les résultats des évaluations des projets des trois derniers exercices biennaux par rapport à ceux indiqués aux organes directeurs dans le Rapport d'évaluation du programme 1992-93.

Tableau 3: Comparaison des évaluations de projet (à l'exclusion du PCT) selon la période

7. La comparaison fait apparaître une amélioration progressive. Des efforts considérables ont été faits pour améliorer la conception des projets, grâce notamment à l'organisation de programmes de formation à l'intention du personnel et à la mise à jour des directives en matière de programmation et d'évaluation. Tout aussi importantes ont été les normes très strictes fixées par les donateurs pour l'acceptation des propositions de projet soumises pour financement, notamment les conditions à remplir en matière de conception. De même, les effets des projets sont de plus en plus souvent considérés comme "bons".

EFFETS ET IMPACT DES PROJETS³

8. Le tableau 4 témoigne des résultats très satisfaisants des projets du point de vue de leurs avantages pour les pays, comme déterminé par les missions d'évaluation. C'est par rapport à ces résultats fondamentalement positifs qu'il convient de lire l'analyse ci-après des progrès qui restent à faire.

Tableau 4: Aperçu général des résultats des projets (1994-99)

9. Dix-huit évaluations seulement (6 pour cent) ont été effectuées a posteriori. Ainsi, la plupart des évaluations n'ont pu qu'estimer l'impact probable, tandis que bien souvent les effets (utilisation des résultats par les bénéficiaires) étaient déjà évidents, notamment pour les projets évalués à une date proche de la fin de leur exécution (évaluation finale). On note des divergences selon les régions (voir Annexe, tableau 1). Ainsi, pour les projets évalués au Proche-Orient et en Europe, les missions ont été particulièrement pessimistes quant à l'utilisation de leurs résultats et à leur impact durable. Pour des raisons diverses, les missions ont estimé que la conception des projets témoignait régulièrement d'un optimisme exagéré quant aux résultats possibles, compte tenu des budgets et des calendriers prévus, ainsi que d'une surestimation des capacités du personnel national⁴.

10. L'impact des projets a été évalué par rapport à différents types d'objectifs, à savoir: a) amélioration des politiques, de la planification et de la législation; b) renforcement de la capacité institutionnelle nationale; c) assimilation d'améliorations techniques; d) expansion des activités pilotes et e) investissements de suivi. C'est ce dernier point qui a été jugé le plus faible, tandis que l'assimilation d'améliorations techniques et le renforcement des institutions ont été jugés très positifs. Comme on peut s'y attendre, le risque d'impact nul est plus fort pour les projets impliquant l'assimilation d'améliorations en matière de politiques, de planification et de législation, la répétition d'activités pilotes et un suivi en matière d'investissement. Pour ce type de projet, l'impact dépend souvent de la prise de décisions positives aux échelons supérieurs, pratiquement inaccessibles aux acteurs du projet (sans suivi, l'impact du projet est compromis).

PROGRÈS À FAIRE EN MATIÈRE D'EFFICACITÉ

Analyse quantitative fondée sur des questionnaires distribués par les missions d'évaluation

11. L'analyse ci-après est axée sur l'identification d'éventuels progrès à faire à partir d'analyses effectuées par les missions d'évaluation concernant la qualité de la sélection, de la conception et de la gestion des projets. Elle examine, en outre, les facteurs spécifiques ayant le plus contribué à limiter les effets et l'impact du projet et son rapport coût-efficacité.

Tableau 5: Identification des progrès à faire (1994-99) - Évaluation par les missions de la sélection, de la conception et de la gestion de l'exécution des projets

Tableau 6: Aspects de la conception et de l'exécution du projet identifiés par les missions comme ayant le plus contribué aux résultats médiocres et qui pourraient faire l'objet d'améliorations (1994-99)

Conception

12. Conception du projet: l'analyse quantitative montre que la conception est généralement le point faible des projets évalués: les missions ont indiqué dans 33 pour cent des cas que la conception était le principal aspect du projet à améliorer (tableau 6). Comme l'indique le tableau 5, les missions d'évaluation ont estimé qu'en règle générale, les concepteurs de projets faisaient preuve d'un optimisme exagéré quant aux réalisations possibles dans les délais impartis. Cinquante et un pour cent des projets ont été jugés trop courts et l'analyse a montré que les mauvais résultats concernant les effets et l'impact prévus étaient liés au manque de réalisme des délais fixés. Pour les projets ayant obtenu des effets et un impact loin d'être optimaux, l'analyse a montré que les concepteurs avaient été trop optimistes quant à l'utilisation qui pourrait être faite des réalisations du projet. Il était fréquent également que l'on surestime les capacités et les ressources des institutions nationales (tableau 6). En outre, on ne prêtait pas une attention suffisante aux risques et aux conditions préalables nécessaires au succès d'un projet (tableau 5).

13. S'agissant des facteurs ayant l'impact négatif le plus fort sur le rapport coût-efficacité des projets, le calendrier des opérations a été jugé le principal facteur dans 21 pour cent des cas (tableau 6). On a tendance, également, à surestimer la contribution des gouvernements aux projets (tableau 5). Les autres défauts étaient moins répandus, bien que dans de nombreux cas, il eût fallu identifier de manière plus claire les objectifs et les cibles immédiats. Dans 39 pour cent des cas, on a estimé que les projets auraient dû être mieux ciblés (tableau 6). Au cours d'autres analyses, on a constaté un lien entre la mauvaise identification des bénéficiaires et les résultats décevants sur le plan des effets et de l'impact.

14. Les missions ont estimé que 20 à 40 pour cent des projets auraient été plus efficaces si l'on avait davantage recouru à la formation nationale, au secteur privé, aux ONG, aux experts nationaux et au personnel à court terme et si l'on avait fait davantage confiance aux capacités des gouvernements. Toutefois, on a noté qu'on pouvait aussi tomber dans l'excès inverse et il semble que dans les cas, par exemple, où on avait fait largement appel aux ONG, au personnel à court terme et aux capacités gouvernementales, le résultat a été jugé contre-productif (tableau 6).

15. Exécution et gestion du projet: Les projets décevants sur le plan des effets et de l'impact ont souffert en particulier d'une mauvaise gestion, la gestion interne étant leur point le plus faible, bien que la supervision par la FAO ait également laissé à désirer. Les missions ont constaté que les procédures tant des gouvernements que de la FAO sont en partie responsables des résultats décevants et la délégation de pouvoirs a été identifiée comme un problème dans 30 pour cent des cas (Tableau 6). Que ce soit au niveau de la conception ou de l'exécution du projet, la participation des bénéficiaires aurait pu être renforcée dans 18 pour cent des cas (Tableau 6).

ANALYSE QUALITATIVE DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS DES MISSIONS D'ÉVALUATION

16. Certains des problèmes identifiés ci-dessus ont été éclairés par un examen qualitatif des conclusions et recommandations des missions d'évaluation, notamment dans les domaines faisant l'objet d'un volume important de constatations analogues.

17. Renforcement des capacités: Les projets de renforcement des institutions évalués ces dernières années font apparaître une évolution, l'objectif n'étant plus tant de créer ou de renforcer les départements gouvernementaux que de renforcer la capacité des institutions existantes d'assumer de nouvelles fonctions, comme la foresterie communautaire ou la planification environnementale. Les missions ne sont pas particulièrement optimistes en ce qui concerne la durabilité des résultats des projets d'expansion des institutions, compte tenu de la pénurie de ressources gouvernementales. De plus en plus de projets visent désormais à renforcer l'autosuffisance des populations et leur autonomie, grâce à des approches participatives et collectives. Pour les deux types de renforcement des institutions, les missions sont en général parvenues à la conclusion que la durée du projet était trop courte et qu'une phase supplémentaire était indispensable pour consolider les résultats. Il faudrait notamment:

• que les donateurs acceptent des délais réalistes pour le renforcement des institutions;
• que les projets soient conçus de telle façon que, même en l'absence de prolongation, des résultats durables soient assurés.

18. Soutien aux politiques: Les résultats décevants des projets pour ce qui est du soutien aux politiques ont été notés ci-dessus. Parmi les projets visant à renforcer directement les politiques et la planification, ceux qui ont donné les meilleurs résultats ont été ceux qui, au lieu de fournir directement des conseils, ont identifié les principales questions et favorisé le dialogue national entre les collectivités et les responsables politiques. On constate également que la plupart des réalisations en matière de politiques ne sont pas dues à des projets spécialisés dans le soutien politique, mais plutôt à des projets de développement institutionnel et de soutien au développement. Ainsi, un projet de développement d'une zone peut influencer la politique foncière, tandis qu'un autre sur la foresterie communautaire influencera la politique en matière de vulgarisation.

19. Participation populaire: Certains projets mettant l'accent sur la participation populaire sont critiqués pour avoir trop insisté sur la création de nouveaux groupes participatifs, sans réussir à apporter d'autres améliorations par le biais de ces groupes. On a constaté également que ces groupes n'étaient pas nécessairement le meilleur outil de développement dans certaines situations et que les initiatives privées à petite échelle auraient pu être encouragées comme solution de rechange. Comme dans le cas des projets de production, si les gens ne voyaient pas quels avantages ils pouvaient tirer du groupe (économiques habituellement), les progrès étaient limités. Certains projets à participation populaire ont été jugés à la fois trop courts et trop dilués géographiquement. La conclusion à en tirer est que les projets participatifs devraient commencer à travailler de manière intensive sur une zone limitée, avec un petit nombre de groupes, de façon à laisser une capacité durable au sein des groupes eux-mêmes et du personnel d'appui ayant travaillé avec eux.

20. Pour les projets de renforcement des institutions, à participation populaire et de soutien aux politiques, l'analyse qualitative a fait ressortir la nécessité de renforcer les liens. Les projets à participation populaire risquaient, notamment, de fonctionner séparément au lieu d'instaurer des partenariats locaux durables avec des ONG et avec les organismes gouvernementaux concernés. De même, les missions d'évaluation ont estimé que la formation a été l'une des réalisations les plus précieuses des projets de renforcement des capacités, l'hypothèse sous-jacente étant que les individus ayant reçu une formation contribueraient au développement, même si l'activité précise pour laquelle ils avaient été formés était limitée dans le temps.

21. Développement de la production et gestion des terres: En ce qui concerne les projets visant à développer la production et à améliorer la gestion des terres, on a constaté à maintes reprises que les aspects économiques et commerciaux avaient été relativement négligés. Dans certains cas, des démonstrations pilotes n'avaient pas eu d'impact, faute d'une base juridique et en particulier d'un droit d'occupation clair des ressources. Fréquemment, les missions d'évaluation ont réclamé un meilleur suivi et une meilleure évaluation pour déterminer quelles approches et outils avaient été bien acceptés par les populations et avaient produit les résultats attendus. De même, quelques missions ont appelé l'attention sur le fait que ces aspects avaient permis d'obtenir des effets et un impact durables.

22. Promotion des femmes: Bien que les facteurs garantissant l'efficacité des activités visant plus particulièrement les femmes ne soient guère présents dans les conclusions des missions, plusieurs de ces dernières ont noté que les femmes étaient absentes de certains projets, même lorsqu'elles étaient les principales concernées, tandis que d'autres au contraire ont souligné le succès des activités de vulgarisation et de formation spécialement conçues pour les femmes. Dans certaines situations, l'utilisation de personnel féminin pour s'adresser aux femmes avait donné de bons résultats, même dans des sociétés où la communication hommes-femmes ne posait pas de problèmes particuliers.

23. Projets régionaux: Les projets régionaux ont fait l'objet de conclusions d'ordre qualitatif, comme suit:

• de nombreux projets régionaux ont établi des réseaux d'échange technique. La plupart du temps, rien ne garantissait que ces réseaux seraient encore viables une fois le projet terminé. Le seul réseau qui s'est révélé durable a été une association d'entreprises commerciales dans le secteur semencier. L'établissement de réseaux à l'occasion de projets n'en reste pas moins rentable pour toucher les populations, même s'il n'y a pas lieu de dépenser une énergie considérable pour essayer d'établir des réseaux d'échange technique durables;
• en Asie, on a constaté un manque d'intégration des activités des projets visant à améliorer les politiques et la planification en matière de foresterie; ces projets et d'autres projets régionaux auraient pu être mieux coordonnés avec les activités et priorités du programme ordinaire de la FAO.

24. Conclusions et recommandations d'ordre général: Le présent rapport fait apparaître une amélioration considérable de la conception et de l'exécution des projets, ainsi que de leur réalisation, par rapport au dernier examen portant sur une longue période de temps (1985-91). Toutefois, on notera que la plupart des conclusions et des questions soulevées sont très proches de celles évoquées dans le Rapport d'évaluation du Programme 1992-93. Compte tenu de la faiblesse persistante de la conception des projets, il est recommandé de poursuivre les efforts, dans le contexte d'arrangements décentralisés pour les activités opérationnelles, dans les domaines suivants: a) préparation de directives mises à jour pour la formulation et la conception des projets, eu égard, notamment, aux aspects à améliorer; b) formation supplémentaire du personnel de la FAO, notamment des fonctionnaires des bureaux décentralisés, dans le domaine traité, et c) renforcement des mécanismes existants pour l'examen et l'évaluation préalable des propositions de projet, tant dans les bureaux décentralisés qu'au siège.

RAPPORTS FUTURS AUX ORGANES DIRECTEURS SUR LA SYNTHÈSE DES ÉVALUATIONS DE PROJET

25. Le présent rapport fournit une évaluation succincte des aspects qualitatifs de quelques types de projets et tire des conclusions dans ces divers domaines. Il est suggéré de continuer sur cette voie pour les prochains rapports sur les résultats des évaluations et de procéder à des synthèses par domaine du programme et thèmes intersectoriels, conformément aux priorités du Cadre stratégique, ou éventuellement par région. Le Programme ordinaire et les activités de terrain connexes feront aussi l'objet d'évaluations systématiques. Cette approche est conforme à celle suivie pour l'évaluation du PCT. On estime qu'une telle analyse, si elle repose sur un échantillon suffisamment important de projets, donnera lieu à des analyses et recommandations plus ciblées qui seront soumises à l'examen de la Direction et des Organes directeurs. Tous les deux ou trois exercices biennaux, le temps d'accumuler un ensemble substantiel d'évaluations, on pourra procéder à une analyse plus généralisée.

Évaluations thématiques de projets PCT:
apiculture et sériciculture (1998) et législation (1999)

MÉTHODE D'ÉVALUATION

26. Les deux évaluations ont été effectuées avec des méthodologies analogues. Conformément à la politique de la FAO, les évaluations ont été menées avec l'assistance de consultants extérieurs. Deux consultants (un pour l'apiculture et un pour la sériciculture) ont participé à l'exercice de 1998 et quatre consultants spécialistes des régions visitées ont pris part à l'évaluation de 1999 sur les projets concernant la législation. En ce qui concerne l'apiculture et la sériciculture, tous les projets (22) approuvés au cours des trois derniers exercices biennaux ont été évalués, tandis que pour ceux portant sur la législation, un échantillon de 31 (34 pour cent) projets menés dans 17 pays a été évalué.

LES ÉVALUATIONS

Apiculture et sériciculture

27. L'apiculture et la sériciculture peuvent être des sources importantes de revenu pour les petits agriculteurs des pays en développement. L'apiculture, en particulier, peut être une source de revenu intéressante pour les paysans sans terre; en outre, grâce à son rôle dans la pollinisation, elle contribue largement à la production agricole et à la conservation de l'écosystème. La sériciculture, quant à elle, est une activité économique importante, notamment pour les femmes, qui constituent l'essentiel de la nombreuse main-d'oeuvre occupée à placer les vers à soie parvenus à maturité dans les claies et à filer.

28. La majorité des projets visaient à résoudre des problèmes de développement assez graves liés en général à la lutte contre les maladies (varroa chez les abeilles, pébrine du ver à soie). Toutefois, certains d'entre eux n'étaient pas vraiment justifiés sur le plan technique ou n'auraient pas été acceptés par le PCT, si les conditions sur le terrain avaient été mieux connues. Il s'agissait le plus souvent d'efforts ponctuels, sans lien avec un programme plus général financé par le gouvernement ou par des donateurs.

29. Quatre des projets auraient rencontré de graves difficultés d'exécution. Le travail des consultants internationaux, à quelques exceptions près, a été jugé satisfaisant. Toutefois, on a noté que des économies auraient pu être faites dans certains projets, de sériciculture notamment, ayant utilisé les services de plusieurs experts aux qualifications similaires. En outre, on avait eu tendance dans certains pays à utiliser des consultants nationaux ayant les mêmes compétences que les consultants internationaux (à défaut des mêmes qualifications techniques). Le soutien technique apporté par la FAO aux projets de sériciculture a été jugé généralement meilleur que pour l'apiculture. L'un des problèmes graves mis en évidence a été la production tardive, ou l'absence, de déclaration finale ou de rapport de fin de projet.

30. Les missions d'évaluation ont classé chaque projet en tenant compte de tous ses aspects et par rapport aux critères ci-après sur une échelle de trois niveaux (bon, satisfaisant, non satisfaisant).

• Pertinence: L'objectif du projet était-il pertinent, compte tenu des problèmes et besoins identifiés?
• Conception: Les objectifs et leurs liens avec les intrants, les activités et les produits étaient-ils clairs? Disposait-on d'un ensemble approprié d'intrants pour obtenir les résultats souhaités au moindre coût? Le cadre institutionnel du projet était-il efficace?
• Exécution: Les intrants ont-ils été livrés et les résultats obtenus à temps et de manière efficace? La gestion du projet (y compris le soutien technique) était-elle satisfaisante?
• Effets/utilisation des produits: Une fois obtenus les résultats ont-ils été utilisés comme prévu?
• Impact/durabilité: Le projet aboutira-t-il selon toute vraisemblance aux résultats souhaités en matière de développement? Ces résultats ont-ils des chances de durer une fois le projet PCT achevé?

31. Les conclusions de l'évaluation sont les suivantes⁶

Tableau 7: Évaluations de projets PCT concernant l'apiculture et la sériciculture

32. Le nombre de projets non satisfaisants a été jugé trop élevé. Dans l'ensemble, les projets d'apiculture les plus réussis ont été ceux qui visaient à lutter contre les maladies (varroa) dans les pays où l'apiculture joue un rôle dans l'économie. Toutefois, plusieurs projets d'apiculture ont été jugés négativement parce qu'il n'a pas été possible de faire profiter les apiculteurs du pays de leurs résultats ou faute d'une véritable justification technique. Du fait de la modicité des coûts initiaux, l'apiculture est beaucoup plus intéressante que la sériciculture pour la plupart des petits agriculteurs. On a estimé toutefois que les projets devraient intéresser la majorité des apiculteurs du pays au lieu d'être axés sur les méthodes de production les plus modernes. Du fait de l'approche adoptée, la formation n'a pas eu l'impact désiré parmi les producteurs.

33. La sériciculture peut intéresser le PCT à condition qu'il existe un plan de développement du secteur et que le rôle du projet PCT soit clairement défini. Les missions d'évaluation ont constaté que les projets de sériciculture avaient peu de chances d'exercer un impact durable dans les pays n'ayant pas une longue expérience de la sériciculture ou en l'absence de débouchés commerciaux.

34. On a estimé insuffisants les liens entre les leçons tirés des projets et le travail normatif de la FAO, ainsi que le transfert de l'expérience acquise d'un projet à un autre projet.

Législation

35. Les projets examinés ont été jugés parfaitement adaptés aux problèmes de développement des pays bénéficiaires et l'assistance reçue de la FAO a été vivement appréciée. Au stade de la conception des projets, la description des problèmes à résoudre et l'approche adoptée pour l'exécution restaient trop générales, mais la situation n'était pas près de changer puisque l'information nécessaire manquait. Les faiblesses dans la conception du projet étaient en général corrigées par la première mission dans le pays, qui identifiait les problèmes de manière plus approfondie et décidait des stratégies d'exécution.

36. Les consultants internationaux et le personnel du Bureau juridique (qui assumait les fonctions de consultants juridiques dans 13 des projets examinés) étaient en général extrêmement qualifiés. La vaste expertise internationale de la FAO en matière de législation sur les ressources naturelles est considérée comme l'un de ses principaux avantages comparatifs et comme la principale raison des demandes de projet PCT. Le soutien technique des composantes juridiques des projets est en général excellent et inclut des échanges actifs entre les fonctionnaires du Bureau juridique, les consultants et le personnel national de contrepartie. Dans certains cas, il y a eu un suivi postérieur au projet de la part de fonctionnaires du Bureau juridique, qui ont suivi toutes les étapes de l'adoption de la législation. Cette attention a été très appréciée par les gouvernements membres.

37. En utilisant les critères mentionnés pour l'évaluation des projets d'apiculture/sériciculture, les projets juridiques (ou les composantes juridiques des projets) ont été classés comme suit:

Tableau 8: Évaluation des projets PCT visant à améliorer la législation

38. Si la plupart des projets ont été jugés pertinents et bien exécutés, leur impact a toutefois déçu. Dans la plupart des pays où le suivi et l'impact n'ont pas été jugés satisfaisants, cet échec pouvait être dû à des circonstances nationales particulières, comme une crise économique ou l'impossibilité de faire avancer le projet de législation, jugé acceptable par le Département compétent au moment de l'exécution du projet, dans le système législatif. Afin d'assurer une assistance complète, les missions d'évaluation ont recommandé que les règlements exécutifs soient normalement préparés dans le cadre du projet, en même temps que les lois.

39. Les deux principaux facteurs de succès pour un projet de ce type sont un degré élevé de participation des parties prenantes à l'exécution du projet et un cadre politique favorable aux réformes législatives envisagées. La plupart des projets s'efforçaient de consulter un large éventail de parties prenantes potentielles. Certains des projets les plus efficaces incluaient aussi une composante politique et, dans ces projets, les activités juridiques et politiques étaient étroitement associées. Les facteurs considérés comme ayant un impact négatif sont le remplacement du principal promoteur ou "champion" du projet, les projets auxquels on demande d'intervenir dans les différends internes et les projets dont la partie législative est composée de mesures supplémentaires, extérieures au projet principal. Il faut tenir compte aussi du fait que les réformes législatives envisagées, lorsqu'elles visent à modifier des dispositions administratives ancrées dans la tradition, se heurtent à une résistance.

LEÇONS POUR LA FAO ET LE PCT

40. Le Service de l'évaluation a effectué trois évaluations thématiques de projets PCT, dont on peut tirer les leçons ci-après:

• Le suivi des projets doit être amélioré. Dans la plupart des cas, une fois l'exécution terminée, les contacts sont coupés avec l'organe gouvernemental de contrepartie et les gouvernements ne font pas rapport à la FAO sur les mesures de suivi prises, bien que cela soit prévu dans la procédure PCT.
• Sans prétendre résoudre complètement le problème, les missions d'évaluation ont formulé des propositions pour améliorer la situation, qui ont été acceptées par la direction du PCT. Il a été convenu d'organiser une réunion à la fin de la période d'exécution de tous les projets PCT pour décider des mesures de suivi. La réunion sera convoquée par le Représentant de la FAO (le cas échéant) et y participeront l'organe gouvernemental de contrepartie et d'autres parties intéressées, notamment les organismes de financement bilatéraux ou multilatéraux qui pourraient s'intéresser au suivi du projet. Il a été convenu que la réunion se tiendrait autour d'un document préparé par l'Unité technique responsable de la FAO ou sous sa supervision et que cette Unité devrait aussi assister à la réunion. On estime qu'un examen plus officiel des résultats du projet et du suivi recommandé permettra d'améliorer la situation et de faciliter l'établissement de rapports postérieurs au projet sur les mesures prises. Cette réunion de clôture fera partie intégrante de la procédure d'établissement de rapport et de clôture du projet.
• Les missions d'évaluation ont fait de nombreuses observations sur la formulation des projets. Les critiques formulées lors des deux dernières évaluations ont été assez différentes. En ce qui concerne les projets de soutien à la législation, les stratégies d'exécution avaient tendance, selon ces missions, à être formulées de façon trop générale, tandis qu'en ce qui concerne les projets d'apiculture et de sériciculture, il existait parfois un écart manifeste entre la situation décrite et la situation effective sur le terrain. Cet écart remettait en cause l'opportunité des projets concernés. L'un des moyens proposés pour surmonter ces difficultés est d'investir davantage de ressources dans la formulation des projets. Les missions d'évaluation se sont demandé si des missions de formulation seraient rentables. Dans le cas des projets concernant la législation, il est clair que les défauts dans la conception des projets étaient habituellement corrigés par la première mission de consultation et la politique actuelle du PCT de ne pas financer de missions de formulation a été généralement approuvée.
• La conception des projets d'apiculture/sériciculture posait un problème plus fondamental. Si le Bureau juridique dispose de ressources en personnel suffisantes pour couvrir tous les domaines techniques et toutes les langues de la FAO, ce n'est pas le cas pour les projets d'apiculture ou de sériciculture. Pendant l'essentiel de la période considérée, un seul fonctionnaire du siège affecté au Service des agro-industries et de la gestion après récolte s'est occupé des projets d'apiculture et de sériciculture. Ceci amène à se demander si la FAO est vraiment capable de mener des activités dans des domaines spécialisés où elle ne possède pas un soutien technique d'un niveau suffisant.

ANNEXE

Mesure dans laquelle les projets visaient à résoudre un problème de développement authentique

Le Tableau 3 de l'Annexe a été établi à partir des rapports de mission afin d'en tirer des leçons sur les facteurs influençant le degré de réalisation des effets et de l'impact souhaités. Il inclut les facteurs ayant obtenu un pourcentage particulièrement élevé de notes allant de 1 à 3 pour ce qui est des effets et de l'impact (colonne b), autrement dit ayant eu des effets et un impact nuls ou modérés. La colonne c) compare ces notes avec le pourcentage de notes (également de 1 à 3, c'est-à-dire de mauvais à satisfaisant, mais jamais bon) obtenu par ce facteur pour la population totale de projets (colonne a). Plus la différence indiquée dans la colonne c) est importante, plus le facteur en question permet de prédire des effets et un impact peu satisfaisants.

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1  Au total, 301 projets ont été évalués et pour 279 d'entre eux (soit 93 pour cent du total) les rapports d'évaluation correspondaient aux normes d'exhaustivité et de qualité de l'évaluation.

2  Le PCT fait partie du budget ordinaire de l'Organisation, financé par les contributions mises en recouvrement auprès des États Membres. Les projets du PCT sont de courte durée (24 mois maximum) et sont dotés d'un budget maximal de 400 000 dollars E.-U.; ils visent à résoudre des problèmes urgents rencontrés par des États Membres en développement. Ces projets sont censés être catalytiques et faire l'objet d'un suivi de la part du gouvernement.

3  L'analyse ci-après porte sur la période 1994-1999.

4  Les résultats pour le Proche-Orient et l'Europe sont en effet sensiblement inférieurs à ceux obtenus dans d'autres régions, mais ils ont été évalués sur la base d'un échantillon de projets beaucoup plus restreint.

5  Sur ce point particulier, trois classements seulement étaient possibles: trop courte (51%), trop longue (3%), juste (46%).

6  Deux des projets évalués étaient en fait le prolongement de projets précédents; ainsi, le nombre total de résultats dans chaque colonne sera de 20 plutôt que 22.

7  L'exécution du projet n'est pas assez avancée pour qu'une évaluation soit possible.