COMITÉ DE FINANZAS

INTRODUCCIÓN

1. En su 93º período de sesiones, el Comité de Finanzas recibió y examinó un documento¹ sobre la cuestión de los gastos de apoyo. Acogió positivamente el examen con una base amplia comenzado en el documento y reconoció que el marco conceptual constituía una base útil para la ulterior elaboración de propuestas.

2. El Comité pidió a la Secretaría que facilitara información sobre diversos sectores conexos. El presente documento da respuesta a la solicitud del Comité de que se le presentara un cuadro global del Programa de Campo de la FAO, interpretado para el documento como el programa de campo tradicional más cualquier otra actividad financiada con cargo a contribuciones voluntarias, con objeto de garantizar un enfoque general.

ÁMBITO

3. En el cuadro siguiente se indica la serie de actividades que pueden dar lugar a gastos de apoyo, junto con su relación con el Programa Ordinario.

Cuadro 1: Matriz de actividades por fuentes de financiación y tipos²

4. Las cuadrículas sombreadas del cuadro anterior corresponden a todas las actividades en las que existe potencialmente algún tipo de gastos de apoyo. En el documento se presenta un perfil de estas actividades basado fundamentalmente en datos de 1998, aunque se facilitan algunos datos de las tendencias recientes cuando están disponibles.

5. A continuación se describe brevemente cada uno de estos programas:

FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS: FINANCIACIÓN NACIONAL DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

6. La financiación de los fondos fiduciarios unilaterales (FFU) está a cargo del país receptor de manera directa o bien indirecta en forma de préstamos de instituciones financieras, como el Banco Mundial, el FMI, los Bancos Regionales o la CEE. Básicamente son acuerdos bilaterales en los que los países eligen a la FAO para administrar totalmente o en parte la ejecución de un programa o proyecto determinado. Este trabajo tiende a recaer en la FAO debido a su clara ventaja comparativa en la mayoría de los casos en sectores de competencia técnica reconocida, pero también en ocasiones debido a su fama de probidad con los fondos.

FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS: CONTRIBUCIONES DE DONANTES PARA ASISTENCIA TÉCNICA

7. El fundamento de estos acuerdos es que son tripartitos, es decir, hay:

• un país receptor cuyo gobierno ha solicitado asistencia técnica;
• la FAO, que puede haber formulado el proyecto con el Gobierno, como organismo de ejecución; y
• un donante (Gobierno, OIG, sector privado u ONG).

La mayor parte de estas actividades se llevan a cabo en el marco de proyectos del Programa de cooperación con los gobiernos o proyectos financiados por el PNUD. Hay cantidades más pequeñas disponibles procedentes de otras fuentes. La ventaja comparativa de la FAO radica en la amplitud de su experiencia técnica en las esferas de su mandato y en su capacidad para presentar soluciones multidisciplinarias a los Estados Miembros.

FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS: CONTRIBUCIONES DE DONANTES PARA ASISTENCIA DE URGENCIA

8. Estos acuerdos en principio también son tripartitos, aunque hay casos en los que no hay ninguna autoridad nacional reconocida o ampliamente reconocida para la firma de un acuerdo por el Gobierno receptor. El trabajo suele consistir en socorro de urgencia y recuperación. La ventaja comparativa de la FAO está en su conocimiento práctico de las técnicas de alerta, sus amplios conocimientos multidisciplinarios de los insumos agrícolas necesarios y su capacidad en el sector de la coordinación de urgencia.

FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS: CONTRIBUCIONES DE DONANTES PARA ACTIVIDADES NORMATIVAS DE LA FAO

9. El fundamento de tales contribuciones está en que contribuyen directamente a una actividad normativa aprobada en el Programa de Labores y Presupuesto. Los donantes tienden a respaldar tales actividades debido a la ventaja comparativa de la FAO como foro internacional y centro de excelencia en las esferas de su mandato. El acuerdo puede concertarse entre la FAO y un donante y puede participar otro país o región para una actividad experimental en apoyo de las de carácter normativo.

10. En este apartado también entran las diversas comisiones a las que la FAO presta servicios. Por ejemplo, las Comisiones para la Langosta del Desierto, la Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa, etc.), puesto que se considera que contribuyen a la labor normativa de la FAO.

FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS: ACTIVIDADES DE FINANCIACIÓN CONJUNTA

11. Las actividades de financiación conjunta comprenden acuerdos de asociación con el sistema de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI, los Bancos Regionales, la CEE u OIG conexas (por ejemplo el GCIAI) y con ONG que dan lugar a mecanismos financieros para compartir los costos. Suelen derivarse de un Memorando de acuerdo en el que se expone la finalidad común (siempre en apoyo de una labor comprendida en el ámbito del mandato de la FAO) y las obligaciones de los socios. Cabe citar como ejemplo los programas conjuntos con el Banco Mundial (es decir, formulación de proyectos de inversión), la OMS (es decir, labor sobre normas alimentarias) y el Comité Asesor Técnico del GCIAI.

PROGRAMA ORDINARIO: ASISTENCIA TÉCNICA

12. Puede tomar diversas formas para proyectos de financiación nacional en los que la FAO utiliza fondos del PCT o del PESA como contribución a una actividad de asistencia técnica financiada por el Gobierno. En el caso del PESA, comprende la financiación de todos los programas experimentales y el apoyo posterior a los programas nacionales. El PCT también se utiliza con frecuencia para atender solicitudes de apoyo técnico u operacional directo de los gobiernos para sus programas de financiación unilateral. Esa parte de los servicios de apoyo técnico que se suministran a tales programas y que se han de financiar con cargo al Programa Ordinario también pertenece a este apartado.

13. En el caso de la asistencia técnica financiada por un donante (es decir, no por el gobierno del país receptor), pueden utilizarse proyectos del PCT en apoyo de medidas urgentes en espera de que los donantes completen sus procedimientos de aprobación interna y entreguen los fondos. Asimismo, pueden llevarse a cabo actividades del PESA de manera complementaria utilizando fondos del Programa Ordinario en apoyo de actividades financiadas por donantes. Esta parte de los servicios de apoyo técnico que han de financiarse con cargo al Programa Ordinario también pertenece a este apartado.

PROGRAMA ORDINARIO: CONTRIBUCIONES DE DONANTES PARA ASISTENCIA DE URGENCIA

14. La disponibilidad de recursos del PCT a corto plazo puede facilitar una respuesta muy rápida ante situaciones de urgencia, aunque en una escala muy limitada. Esto puede proporcionar la capacidad de respuesta crucial que a menudo es imposible para los donantes externos, pudiendo el PCT atender la situación en espera de la entrega de fondos de donantes. Como ejemplo en el pasado cabe mencionar la respuesta inicial de la FAO ante la situación de urgencia debida al gusano barrenador del ganado.

PERFIL FINANCIERO DEL PROGRAMA DE CAMPO

TENDENCIAS RECIENTES

15. A continuación se resumen los datos históricos recientes de los gastos del Programa de Campo por fuentes de financiación, excluidas las actividades de financiación conjunta, para las cuales no es fácil disponer de datos de la tendencia histórica. Asimismo, tampoco está disponible el desglose entre actividades normativas y de otro tipo durante el período de tres años, pero se da más abajo al examinar el perfil del Programa de Campo en 1998 con más detalle. Se destacan las siguientes tendencias:

Cuadro 2: Programa de Campo (millones de $EE.UU.)

*La distinción entre ejecución de la FAO y realización de la FAO está en que la última se produce cuando se invita a la FAO a llevar a cabo una parte de un proyecto que se ha designado como de "ejecución nacional".

PNUD

16. El PNUD absorbió casi el 90 por ciento de las realizaciones del Programa de Campo de la FAO en 1970, pero los proyectos de campo financiados por el PNUD registraron una caída espectacular en los años noventa. Las actividades financiadas por el PNUD se han reducido de un nivel de 108,3 millones de dólares EE.UU. en 1993 a 28,6 millones de dólares en 1998 para los proyectos que ejecuta o realiza la FAO. Se prevé una estabilización para 2000-01 en unos 28 millones de dólares EE.UU. al año.

17. La proporción de la ejecución y realización del programa del PNUD por los "cinco grandes" organismos de las Naciones Unidas (FAO, UNDESA, ONUDI, UNESCO y OIT) ha descendido de 127 millones de dólares EE.UU. en 1995 a 94 millones de dólares en 1998. Ésta es una de las consecuencias directas de la prioridad concedida por el PNUD a la "ejecución nacional" de los proyectos, que aumentó de 637 millones de dólares en 1995 a 1 460 millones de dólares en 1998. Los efectos en la proporción de la FAO se pueden ver en el gráfico siguiente.

Cuadro 3: Proporción de la FAO en los programas de campo financiados por el PNUD

18. Además, la proporción de la FAO en los gastos del PNUD para los "cinco grandes"³ organismos de las Naciones Unidas también ha mostrado una tendencia a la baja, descendiendo en 1998 al 30 por ciento (frente al 46 por ciento en 1995). Esta tendencia se analizará y supervisará con el PNUD con objeto de garantizar que los sectores agrícola, pesquero y forestal tengan prioridad en la asignación de recursos del PNUD para el Programa de Campo.

Cuadro 4: Realizaciones de la FAO/PNUD frente a la ejecución total del PNUD por medio de los cinco grandes organismos de las Naciones Unidas

19. El apoyo a la elaboración de políticas y programas (AEPP) y el apoyo a los servicios técnicos (AST) se han mantenido estables entre 3,5 millones y 4 millones de dólares EE.UU. al año.

Fondos Fiduciarios

20. Los gastos de los proyectos de Fondos Fiduciarios no de urgencia han disminuido en 1997 y 1998 a niveles por debajo de los 130 millones de dólares EE.UU., después de registrar un ligero aumento en 1995 y 1996. Se espera una recuperación durante el bienio 2000-01 a niveles semejantes a los alcanzados durante 1996.

21. Las actividades de urgencia con cargo a Fondos Fiduciarios, que normalmente lleva a cabo el Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR), varían con las circunstancias. Entre 1993 y 1995, el trabajo del Centro de Operaciones de Emergencia contra la Langosta (COEL) y el Centro de Operaciones de Urgencia contra la Mosca del Gusano Barrenador en el Norte de África (CEMNA) dio lugar a gastos de unos 30 millones de dólares EE.UU. cada año. Al disminuir o completarse estos programas de urgencia, los gastos en asistencia de urgencia descendieron a 15,8 millones de dólares EE.UU. en 1996. El fuerte aumento de 1997 y 1998 está relacionado con el Programa de Alimentos por Petróleo del Iraq, que supuso unos gastos de 32,5 millones de dólares EE.UU. en 1997 y 66,9 millones de dólares del total de 78,3 millones de dólares en 1998. Se prevé que se mantendrá un nivel elevado de actividades de urgencia durante 2000-01, puesto que se supone que continuará el Programa de Alimentos por Petróleo del Iraq, junto con los suministros de urgencia a zonas afectadas por conflictos en los Estados balcánicos.

PCT y PESA

22. Por último, en el Programa de Campo están incluidos proyectos financiados con cargo al Programa Ordinario en el marco del Programa de Cooperación Técnica (PCT) y el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). El volumen de las realizaciones corresponde directamente a la consignación aprobada por la Conferencia, mientras que la demanda para ambos programas supera los recursos disponibles.

COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL PROGRAMA DE CAMPO EN 1998

Desglose de las realizaciones por categorías

23. En el cuadro que sigue aparece un desglose de los recursos de 1998, con arreglo a la matriz de actividades introducida más arriba. Debido a que la clasificación no coincide con la incluida en los sistemas contables de la Organización (por ejemplo, los proyectos "normativos" no se contabilizan separados de otros proyectos), los datos se han derivado estadísticamente. Sin embargo, las cifras se consideran útiles, puesto que se elaborarán políticas alternativas para las tasas de reembolso utilizando esta clasificación y las cantidades son suficientemente fidedignas para permitir evaluar las repercusiones de las alternativas en términos financieros.

Cuadro 5: Matriz de actividades por fuentes de financiación y por categorías
(Cantidades estimadas en $EE.UU. basadas en la experiencia de 1998)

24. Los programas pertinentes se pueden desglosar ulteriormente por fuentes de los fondos. El PCG y los proyectos de fondos fiduciarios para situaciones de urgencia (OSRO) absorben la mayor proporción de los gastos del programa de campo en 1998, con el 32 por ciento y el 29 por ciento respectivamente, mientras que el PNUD y el Programa Ordinario (PCT/PESA) representan el 12 por ciento del total cada uno.

Cuadro 6: Proporción de las realizaciones del Programa de Campo por fuentes de fondos

Desglose de las realizaciones por regiones y zonas geográficas

25. Todos los proyectos de campo aparecen en las cinco regiones (a saber, África, Asia y el Pacífico, América Latina y el Caribe, Cercano Oriente y África del Norte y Europa) de acuerdo con su país de ejecución. Además, los proyectos mundiales e interregionales pueden extenderse a más de una región.

Cuadro 7: Realizaciones del Programa de Campo en 1998 por regiones y categorías

26. Los mayores gastos de 1998 correspondieron a la Región del Cercano Oriente y África del Norte, con más de 82 millones de dólares EE.UU. Esto se debió a las actividades de urgencia en el marco del Programa de Alimentos por Petróleo del Iraq, al cual corresponden casi 67  millones de dólares EE.UU.

27. A continuación se ilustran los países con más actividades del Programa de Campo en 1998 (excluido el Programa de Alimentos por Petróleo del Iraq), que corresponden a cuatro regiones, a saber, África (Senegal, Níger, Mozambique y Burundi), Asía y el Pacífico (Afganistán y la India), América Latina y el Caribe (Brasil y Bolivia) y Cercano Oriente (Yemen y Arabia Saudita).

Cuadro 8: Los diez primeros países en cuanto a realizaciones de proyectos

Desglose de las realizaciones por donantes

28. En el gráfico siguiente se indican las fuentes extrapresupuestarias de fondos que superaron los 5 millones de dólares EE.UU. en contribuciones durante 1998.

Cuadro 9: Principales contribuciones de donantes en 1998

Desglose de los proyectos por volumen

29. Por lo que se refiere al volumen, alrededor del 64 por ciento de los proyectos en curso en 1998 tenían un presupuesto total comprendido entre 100 000 y 500 000 dólares EE.UU. Los proyectos con un presupuesto total de 500 000 dólares o más son el 31 por ciento del total.

Cuadro 10: Proyectos por volumen del presupuesto, 1998 (porcentaje del total)

Desglose de los proyectos por duración

30. En el gráfico siguiente se muestra un desglose de los proyectos por duración. Sin embargo, se basa en la duración de los proyectos prevista en el momento de la aprobación, lo cual puede inducir a error, ya que muchos proyectos son objeto de una serie de prórrogas que corresponden a varias "fases" del proyecto. Por consiguiente, la distribución efectiva por duración tenderá a una duración de los proyectos superior a la indicada en el gráfico.

Cuadro 11: Gráfico del porcentaje de distribución de los proyectos por duración, 1998

Desglose de las realizaciones por programas técnicos

31. Los órganos rectores de la FAO han reconocido constantemente que los Programas Ordinario y de Campo están relacionados entre sí tanto en su estructura como en sus funciones y han puesto de relieve la importancia de la sinergia entre ambos. En el siguiente cuadro se comparan, para cada sector de programa en el ámbito de los programas técnicos y económicos, los recursos gastados con cargo a los Programas Ordinario y de Campo en 1998.

Cuadro 12: Realizaciones de los programas de la FAO por sectores de programas técnicos, 1998

32. Hay que señalar que en el marco del Programa de Campo hay un número creciente de proyectos de Fondos Fiduciarios que respaldan directamente la labor normativa del Programa Ordinario. En 1998 ascendieron a 24,7 millones de dólares EE.UU.

CONCLUSIONES

33. El análisis expuesto más arriba tiene por objeto ilustrar al Comité acerca de las características generales de las actividades del Programa de Campo financiadas con cargo a fondos extrapresupuestarios y del Programa Ordinario, así como el alcance de otras actividades que se financian con contribuciones voluntarias. El documento tiene solamente fines informativos y no se solicita ninguna decisión.

Anexo I: LISTA DE SIGLAS

1 FC 93/4.

2 Como Anexo del presente documento figura una lista de siglas.

3 Los "cinco grandes" organismos fueron los cinco organismos principales en cuanto a actividades financiadas por el PNUD en el momento de los debates sobre las nuevas disposiciones relativas a los gastos de apoyo en 1992.