por
Gordon R. Munro
Departamento de Economía
Universidad de Columbia Británica
Vancouver, Canadá
1. INTRODUCCION
En este documento, de acuerdo con las instrucciones que el autor ha recibido, se intentará describir y evaluar las diversas técnicas que los Estados ribereños pueden utilizar para obtener beneficios directos de los países con flotas de gran altura. La tarea de evaluar las técnicas que pueden utilizarse parece a primera vista sencilla, pero su aparente simplicidad se desvanece apenas se observa que la elección de las técnicas no puede considerarse aparte del problema más general de la ordenación de los recursos vivos dentro de las ZEE de los Estados ribereños.
Así pues, antes de examinar cada una de las técnicas detalladamente, es conveniente considerar, al menos en términos generales, la vinculación existente entre la ordenación de los recursos y la obtención, por parte del Estado ribereño, de beneficios de los países con flotas de gran altura.
2. ALGUNAS OBSERVACIONES GENERALES
Los artículos 56 y 62 de la Convención sobre el Derecho del Mar conceden a los Estados ribereños derechos virtuales de propiedad sobre los recursos vivos situados dentro de su ZEE. Es cierto que el Artículo 62 contiene el llamado "principio de excedentes", en virtud del cual los Estados ribereños han de conceder acceso a los países con flotas de gran altura a las porciones excedentarias de la captura total permisible. Pero, dada la amplitud de las modalidades y condiciones que el Estado ribereño puede imponer a los países que deseen acceso a dichos excedentes, es difícil rehuir la conclusión de que el principio de excedentes apenas mina los susodichos derechos de propiedad del Estado ribereño.
Si los recursos pesqueros de una ZEE dada son propiedad del Estado ribereño, se puede considerar que, ante todo, el objeto de la ordenación de los recursos será elevar al máximo los beneficios netos que el Estado ribereño derive de dichos recursos. Por razones de conveniencia, o de brevedad, es común aludir a esos beneficios netos con el término de "rentas de los recursos".
Las rentas de los recursos equivalen a la diferencia entre las entradas brutas derivadas de la pesquería menos todos los costos de explotación, elaboración y administración de los recursos. Conviene observar de pasada que, si se desea, se puede ampliar la definición de rentas de los recursos para incluir beneficios (y costos) no monetarios.
Los recursos pesqueros son recursos renovables que, por tanto, pueden explotarse sobre la base de un rendimiento sostenido. Ello entraña, a su vez, que también las rentas derivadas de los recursos pesqueros son sostenibles. Por tanto, es preciso describir el objetivo de la administración de las pesquerías en términos más precisos, definiéndolo como la maximización de las rentas de los recursos a lo largo del tiempo. Si el objeto de la administración de las pesquerías es maximizar las rentas de los recursos a lo largo del tiempo, es evidente que cualquier medida o política de administración ha de juzgarse en función de sus efectos a breve y largo plazo. Una medida concreta puede elevar las rentas derivadas de la pesquería a breve plazo, pero solo a costo de minar las perspectivas futuras de obtener dichas rentas.
Consideremos ahora la función de los países con flotas de gran altura en la zona del Estado ribereño. Si se permite a esos países que participen en la explotación de las pesquerías del Estado ribereño, habrá que esperar que participen también en las rentas de los recursos asociadas con esas pesquerías. La parte de las rentas de recursos que tocará a los países con flotas de gran altura dependerá, probablemente, de su poder de negociación frente al Estado ribereño.
Parece, pues, que conceder acceso a países con flotas de gran altura a las ZEE de un Estado ribereño va directamente contra el objetivo de maximizar las rentas que dicho Estado deriva de las pesquerías correspondientes. Se podría incluso estar tentado a hablar de las rentas que ingresan esos países como consecuencia del acceso que se les concede a las ZEE como un impuesto aplicado a los Estados ribereños en virtud del "principio de excedentes" o del Artículo 62.
Si esa impresión fuera exacta, el objetivo de las varias técnicas de obtener beneficios directos de los países con flotas de gran altura no presentaría complicaciones. Consistiría, sencillamente, en mitigar, si no reducir a cero, los efectos del mencionado impuesto. Las diversas técnicas podrían evaluarse, en ese caso, sobre esa base.
Es cierto, sin duda alguna, que muchos Estados ribereños, al menos en los primeros tiempos de la aplicación de la jurisdicción pesquera ampliada, actuaban como si acceder al "principio de excedentes" significara aceptar un impuesto. De todas maneras, se puede argüir que no hay ningua razón urgente por la cual conceder acceso a países con flotas de gran altura a una ZEE dada deba ir contra el objetivo de maximizar las ventas del Estado ribereño derivadas de las pesquerías dentro de dicha ZEE. Al contrario, es muy posible que las rentas que el Estado ribereño derive de dichas pesquerías aumenten al aceptar la participación de un Estado con flotas de gran altura.
El argumento es el siguiente. Si un Estado ribereño invita a la flota de gran altura de un país a explotar un recurso pesquero dentro de su zona costera de pesca y/o a elaborar las capturas, o permite con gusto que lo haga, se debería considerar que el Estado ribereño entra en una transacción internacional, importando servicios de explotación y/o de elaboración del país con flotas de gran altura. En varias circunstancias concretas, al Estado ribereño podría resultarle menos costoso recurrir a los servicios de explotación y/o elaboración de flotas de gran altura que intentar crear esos servicios en el país mismo. Así pues, invitando o permitiendo la participación de flotas de gran altura en algunos aspectos de algunas de sus pesquerías, el Estado ribereño puede de hecho aumentar la renta que percibe, a lo largo del tiempo, de sus recursos pesqueros. Y esa afirmación puede ser valida aunque el país que aporte la flota de gran altura perciba una parte significativa de la renta global derivada de esas pesquerías.
La aparente paradoja se resuelve si se reconoce que, adquiriendo a menor costo los servicios de la flota de gran altura, el Estado ribereño incrementa la renta total o global que deriva de las pesquerías. Ello le permite gozar de una renta mayor de las pesquerías de lo que sucedería de otro modo, aunque la flota de gran altura perciba también una proporción importante de la renta.
Considérese, a modo de ejemplo, un acuerdo de constitución de empresa conjunta en el que una flota de gran altura explote un recurso pesquero del Estado ribereño y consigne las capturas a instalaciones situadas en tierra, a un precio en muelle de US$ 0,50/kg. Supóngase que, si dicho recurso fuera explotado por flotas del Estado ribereño, los costos unitarios de explotación no serían inferiores a US$ 0,80/kg. Por tanto, importando los servicios de explotación de la flota de gran altura, la renta que el Estado ribereño deriva de la pesquería aumentara, aunque quizás el precio de US$ 0,50/kg permita a los armadores de la flota de gran altura obtener beneficios substanciales.
Nuestro ejemplo se refería a una forma específica de empresa conjunta. El principio enunciado, sin embargo, se aplica con igual fuerza a todas las demás formas de empresas conjuntas y a los arreglos en los que flotas de gran altura exploten un recurso, elaboren las capturas y compensen al Estado ribereño mediante pagos directos en efectivo o en especies.
Si se concede que la participación de un Estado con flota de gran altura en la ZEE de un Estado ribereño puede incrementar, más que disminuir, la renta que el Estado ribereño deriva de las pesquerías en cuestión, pueden sacarse dos conclusiones generales en lo que se refiere a las técnicas que el Estado ribereño ha de utilizar para obtener beneficios de la participación de flotas de gran altura. En primer lugar, la forma más conveniente de dicha participación será aquella que maximice la renta que el Estado ribereño obtenga de la pesquería a lo largo del tiempo. La forma apropiada de participación de flotas de gran altura dictara, a su vez, la clase de técnicas que habrán de utilizarse. Si, por ejemplo, interesa al Estado ribereño que la participación de las flotas de gran altura se haga exclusivamente mediante acuerdos de empresas conjuntas, oficiales u oficiosos, los beneficios que el Estado ribereño obtendrá de esa participación serán totalmente indirectos. Las diversas técnicas existentes para obtener beneficios directos de la participación de países con flotas de gran altura no tendrán, en conjunto, importancia alguna para él y no tendrá sentido evaluar individualmente cada una de las técnicas de ese tipo.
La segunda conclusión es que, para decidir si las técnicas utilizadas para obtener beneficios directos de los Estados con flotas de gran altura son o no adecuadas, hay que juzgarlas según sus efectos a largo plazo, y no solo a breve plazo. Ello está de acuerdo con la observación hecha antes de que, como las rentas de la pesquería son sostenibles, todas las políticas de la administración han de evaluarse en términos de sus consecuencias a largo plazo.
Es frecuente juzgar esas técnicas desde el punto de vista de su impacto en la disponibilidad actual de los Estados con flotas de gran altura a pagar los derechos exigidos, pero han de juzgarse también desde el punto de vista de su impacto en la disponibilidad a largo plazo de esos países a participar en las pesquerías del Estado ribereño. Una técnica que pueda parecer útil a breve plazo pero mine a la larga los arreglos con países que disponen de flotas de gran altura, hará que los beneficios o rentas que el Estado ribereño derive de la pesquería sean, con el pasar del tiempo, inferiores al máximo posible.
El problema de los efectos que esas técnicas tendrán a breve y largo plazo adquiere especial importancia si se tiene en cuenta el problema de las inversiones futuras que habrán de aportar los países con flotas de gran altura, considerados colectivamente. Hoy día se reconoce, generalmente, que la mayoría de esos Estados se hallan en una fase de transición. Cuando empezó a ampliarse la jurisdicción pesquera, disponían de grandes flotas para las que existían pocas alternativas. Por tanto, estaban dispuestos - y probablemente siguen estándolo - a concertar arreglos con los Estados ribereños, al menos mientras pudieran o puedan esperar conseguir mejores resultados que cubrir meramente sus costos operativos año por año.
Pero llegará el momento en que los barcos que componen las flotas de gran altura habrán llegado al fin de su vida económica y tendrán que ser desguazados. Para que los países propietarios de esas flotas se decidan a realizar las grandes inversiones necesarias para sustituir todos esos barcos, o parte de ellos, han de poder esperar percibir, durante la vida económica del capital colocado en esas flotas, beneficios que sean suficientemente elevados para justificar la inversión.
Es prácticamente seguro que los beneficios mínimos que los inversionistas de esos países esperarán de sus inversiones en la flota dependerán del grado de riesgo asociado con la inversión, cosa que, como es natural, dependerá a su vez en medida importante de las modalidades y condiciones en que los armadores de esas flotas puedan operar en las ZEE. Por tanto, si para obtener beneficios los Estados ribereños utilizan técnicas que aumenten el grado de incertidumbre a que están expuestos los Estados con flotas de gran altura, disminuirá la disponibilidad de estos a hacer inversiones a largo plazo para la substitución de la flota.
Conviene mencionar de pasada que, en la incertidumbre en que operan los países con flotas de gran altura influyen también las demás modalidades y condiciones negociadas con los Estados ribereños, como, por ejemplo, la duración de los arreglos (por ejemplo, si un acuerdo concreto estará en vigor por tres años o por solo uno). Es dudoso, por tanto, que las técnicas utilizadas para recabar beneficios de los Estados con flotas de gran altura puedan separarse perfectamente de todas esas modalidades y condiciones.
En conclusión, pues, las técnicas para obtener beneficios directos de los países con flotas de gran altura han de considerarse solamente como un tipo de técnicas para obtener beneficios. Nada garantiza a priori que ese tipo de técnicas sean adecuadas. Para decidir si lo son o no habrán de evaluarse en función de sus repercusiones a largo plazo, y no solo a breve plazo.
Pasaremos ahora a considerar cada una de las distintas técnicas individualmente.
2. TECNICAS PARA OBTENER BENEFICIOS DIRECTOS DE LOS ESTADOS CON FLOTAS DE GRAN ALTURA
Se me ha pedido que examine las siguientes técnicas específicas:
(i) Impuestos sobre los beneficios
(ii) Impuestos sobre las capturas y los ingresos brutos
(iii) Derechos o impuestos sobre barcos, tonelaje y artes
(iv) Impuestos o derechos en forma de una suma global
En las instrucciones que he recibido se me pide también que examine un método particular de obtener beneficios indirectos: el acceso a los mercados. De ello trataré más adelante.
Para evaluar las diversas técnicas indicadas, me serviré de cuatro criterios generales, ampliamente aplicables:
(a) Costos administrativos y de vigilancia necesarios para conseguir una aplicación eficaz de las disposiciones(b) Tendencia de las flotas de gran altura a distorsionar las operaciones de pesca/elaboración
(c) Grado de riesgo estacional o anual que han de sostener las flotas de gran altura
(d) Sensibilidad a las variaciones a largo plazo de los parámetros económicos y biológicos
El criterio (a) se refiere a todos los costos que entraña la regulación de las actividades de las flotas y barcos de gran altura mientras se hallan en la ZEE del Estado ribereño. Incluye, pues, todos los costos de distribución de licencias, imposición y percepción de derechos e impuestos. Especialmente importantes son los costos necesarios para llevar a la práctica los procedimientos de vigilancia y velar por la aplicación de los arreglos hechos.
En nuestas observaciones anteriores sobre los beneficios netos o rentas de la pesquería hemos insistido en los costos de explotación y elaboración, pero no es posible pasar por alto los costos de administración y ejecución, que pueden tener gran importancia. A menudo, lo elevado de los costos de administración/ejecución hacen que la renta real de la pesquería resulte negativa.
No es posible evitar los costos de vigilancia y ejecución sin graves consecuencias a largo plazo. Si no se utilizan procedimientos adecuados de vigilancia, los administradores del Estado ribereño tendrán siempre la sospecha de que quizás no se respeten las disposiciones del acuerdo. Y sin duda alguna, si la actividad de vigilancia es escasa, la tentación de las flotas de gran altura a evadir esas disposiciones puede ser irresistible, con lo que las relaciones de ambas parte se irán deteriorando con el tiempo. Aunque no se llegue a una ruptura oficial de relaciones, es probable que la incertidumbre determinada por su deterioramiento mine a largo plazo la disponibilidad de la parte que cuenta con flotas de gran altura a participar en la pesquería.
La dificultad y los costos de la ejecución dependerán, naturalmente, de la cantidad de información sobre las actividades de las flotas de gran altura que el Estado ribereño necesite para velar eficazmente por la aplicación de las disposiciones vigentes. Se puede argüir, pues, como norma general, que cuando la capacidad del Estado ribereño de velar porque se cumplan los acuerdos sea limitada y los arreglos entre el Estado ribereño y el Estado con flotas de gran altura obliguen al primero a disponer de mucha información, dichos arreglos no podrán por menos de ser inestables a largo plazo.
El criterio (b) tiene en cuenta el hecho de que el sistema de impuestos, derechos u otros pagos puede mover a los armadores de la flota de gran altura a utilizar métodos de explotación y/o elaboración relativamente ineficientes. Supóngase, por ejemplo, que en una pesquería concreta el método menos costoso de explotar un recurso sea utilizar muchos barcos relativamente pequeños. Cuando el Estado ribereño impone un impuesto gravoso por tonelada y día de pesca, los armadores de la flota de gran altura se verán movidos, con el tiempo, a emplear barcos relativamente mayores, con mayor capacidad de captura por tonelada que los barcos menores. Si bien los costos de explotación serán mayores, la flota de gran altura considerará que, de todas maneras, obtiene beneficios, porque lo que le interesa no son solamente los costos de explotación sino los costos de explotación más los impuestos, y la suma de ambos será menor de lo que era antes.
Podría pensarse que ese problema de "ineficiencia inducida" no afecta más que a los Estados que disponen de las flotas de gran altura. Pero ese punto de vista no es exacto. La renta que el Estado ribereño percibe de la pesquería dependerá, con el tiempo, del volumen de la renta global de dicha pesquería, independientemente de la fuerza negociadora que tenga el Estado ribereño. Por tanto, si la adopción de métodos ineficientes por parte de las flotas de gran altura se traduce en una disminución de la renta global, el Estado ribereño no podrá por menos que sufrir de resultas de ello.
El criterio (c) se refiere no a los riesgos a largo plazo determinados por las políticas del Estado ribereño, que son inevitables, sino más bien a las incertidumbres durante la campana de pesca debidas a las fluctuaciones de los precios y de los costos de los insumos y a las fluctuaciones de los recursos a causa de factores ambientales. A consecuencia de esas fluctuaciones, los beneficios de la pesquería podrán ser inesperadamente altos o bajos durante una campana o un año dado.
En cualquier caso, esta forma de riesgo es inevitable y habrá de ser sostenida por el Estado ribereño, por la parte que se sirve de barcos de gran altura o por ambas partes. Desde el punto de vista del Estado ribereño, el hecho de que la flota de gran altura sostenga todo el riesgo o parte de el puede ser indiferente o resultar importante. El factor decisivo será si los armadores de la flota de gran altura son reacios al riesgo, es decir, si reaccionan negativamente ante el riesgo que han de sostener. En ese caso, para participar en la pesquería exigirán mayores ingresos o, en otros términos, una prima por riesgo. El resultado para el Estado ribereño será que, de esa manera, la disponibilidad de los armadores de la flota de gran altura a pagar derechos o impuestos será menor. Por tanto, cuando los armadores de la flota de gran altura sean reacios al riesgo, los beneficios que el Estado ribereño obtenga de ellos a lo largo de un período de tiempo, en igualdad de las demás condiciones, serán mayores cuanto menor sea el riesgo que hayan de sostener dichos armadores. Otra consecuencia es, evidentemente que, cuanto menor sea el mencionado riesgo para los armadores, mayor será su disponibilidad a participar en esa pesquería a largo plazo. El criterio (d) está unido al anterior y tiene que ver también, al menos hasta cierto punto, con cuestiones de riesgo. Sin embargo, se refiere ante todo a variaciones a largo plazo, en cuanto distintas de las fluctuaciones estacionales. Considérese el ejemplo siguiente. En muchas pesquerías, los costos de explotación y, por tanto, la renta de la pesquería, dependen de la densidad de la población. Si, pues, la población se reconstituye gracias a las medidas de administración aplicadas por el Estado ribereño, la renta global de la pesquería aumentará con el tiempo. Si las técnicas fijadas por el Estado ribereño no tienen en cuenta los efectos del programa de reconstitución de la población, todos los beneficios derivados de ese programa irán a las flotas de gran altura. La consecuencia será, bien que el interés del Estado ribereño por la administración de los recursos disminuirá radicalmente o que las condiciones del arreglo entre el Estado ribereño y las flotas de gran altura habrán de ser objeto de renegociaciones continuas. Ambos resultados irán contra la estabilidad del arreglo a largo plazo. En aras de estabilidad sería preferible disponer de técnicas que mantengan automáticamente bien distribuida la renta de la pesquería entre el Estado ribereño y las flotas de gran altura.
Iniciaremos nuestro estudio de las distintas técnicas examinando los impuestos sobre los beneficios, es decir, el reparto de los beneficios. Como es de suponer que el objeto de todo acuerdo de cooperación pesquera entre un Estado ribereño y un Estado con flotas de gran altura sea incrementar al máximo la renta de la pesquería a lo largo del tiempo y compartirla en forma que ambas partes consideren equitativa, la adopción de la técnica de reparto de beneficios parecería cosa obvia.
De hecho, esa técnica parece funcionar bien desde el punto de vista de los criterios (b), (c) y (d). Desde el punto de vista de los varios métodos de pesca y de elaboración a bordo, esa técnica parece neutral. No hay ninguna razón evidente por la cual las flotas de gran altura no deban utilizar las técnicas más eficientes de explotación y elaboración. Por otro lado, los riesgos de cada campana se distribuirían equitativamente entre el Estado ribereño y la otra parte. En cierto sentido, se conseguiría la misma distribución de riesgos que se consigue con el sistema de reparto en una embarcación. Por último, esa técnica es sensible a las variaciones a largo plazo de los parámetros biológicos y económicos: si las poblaciones de recursos se reconstituyen o se reducen, ambas partes participaran económicamente en los beneficios de la explotación, sean positivos o negativos.
Aunque está técnica responde bien a los criterios (b), (c) y (d), no sucede así con el criterio (a): el nivel de costos necesarios para una ejecución eficaz del arreglo. Los costos de dicha ejecución son enormes, sencillamente porque las necesidades de información impuestas al Estado ribereño son también enormes. El Estado ribereño ha de poder evaluar con exactitud todos los aspectos de los ingresos de los barcos de gran altura y todos los aspectos de los costos de dichos barcos. E incluso una evaluación completa y exacta de las entradas y costos de los barcos puede no ser suficiente. Si los barcos entregan sus capturas a fábricas del país de origen, basta fijar los precios en muelle a niveles artificialmente bajos para tener una oportunidad evidente de evasión. Si las fabricas son de propiedad de las mismas empresas que poseen los barcos, el precio en muelle será simplemente un precio de transferencia, que podrá manipularse fácilmente. Si la propiedad de las fabricas y los barcos es independiente, la evasión resultara sencillamente algo más difícil, pero podrá realizarse con relativa facilidad facturando cifras inferiores a las pagadas. De esa manera, puede muy bien ser necesario extender la recogida de información al sector de elaboración en tierra.
Tan grandes son las necesidades de información y tan irresistiblemente fácil resulta la evasión para los socios de gran altura, que los arreglos que se basan en impuestos sobre los beneficios han de considerarse como inherentemente inestables.
Las demás técnicas que figuran en nuestra lista pueden considerarse como una forma de imposición indirecta a los beneficios obtenidos por las flotas de gran altura. Los sistemas indirectos tienen la ventaja de ser menos exigentes en materia de información y, por tanto, tienen mayores probabilidades de resultar viables.
La primera de esas alternativas consiste en imponer impuestos sobre la captura, que pueden considerarse como una especie de canon, sistema este al que los gobiernos recurren a menudo para recabar beneficios de las industrias basadas en la explotación de recursos naturales.
Por lo que se refiere al criterio (a) - los costos de administración y ejecución - los impuestos sobre las capturas funcionan mejor que los impuestos sobre los beneficios, sencillamente porque las exigencias de información son menores. De todas maneras, son elevadas. Si los impuestos se desglosan con exactitud según las especies y reflejan los valores relativos de cada una de ellas, será necesaria obviamente una estrecha vigilancia de cada uno de los barcos, habiéndose de llegar, casi ciertamente, al punto de colocar observadores a bordo de cada uno de ellos.
El Estado ribereño puede insistir en que los armadores de los barcos de gran altura sostengan los costos de esos observadores y considerar que, de esa manera, ha evitado la carga de esos costos. Pero se trata de una vana ilusión. Los costos subsisten y reducirán la renta global de la pesquería. Afectarán, pues, el Estado ribereño, a causa de la menor disponibilidad a pagar por parte del Estado extranjero.
Si el Estado ribereño intenta rehuir los costos de información aplicando los impuestos a categorías más amplias de especies, surgirá otro problema, que representará también un costo. Los barcos de gran altura tendrán de esa manera un incentivo para descartar las especies de menos valor dentro de cada categoría más amplia de especies. Ello entrañará no solo una perdida de ingresos para el Estado ribereño sino también dificultades de administración, porque las estimaciones de la mortalidad por pesca de las especies mencionadas de poco valor resultaran equivocadas.
Por lo que se refiere al criterio (b), no hay ninguna razón, al menos que el autor conozca, por la cual los impuestos sobre la captura deban producir graves distorsiones de las faenas de pesca o de elaboración.
Por lo que concierne al criterio (c) - la imposición de riesgos estacionales a los socios de gran altura - los impuestos sobre las capturas han de considerarse como de valor mixto. Los riesgos derivados de las fluctuaciones estacionales en la disponibilidad de recursos serán compartidos por el Estado ribereño y el Estado con flotas de gran altura, mientras los derivados de las fluctuaciones a breve plazo del precio del pescado o los productos pesqueros y de los costos de los insumos serán sostenidos totalmente por las flotas de gran altura.
El riesgo impuesto a los países con flotas de gran altura a consecuencia de las fluctuaciones de los precios puede reducirse estableciendo una escala móvil de impuestos, que aumente o disminuya según los movimientos de los precios. En ese caso se trataría más bien de un impuesto sobre las entradas brutas que sobre las capturas per se.
Los impuestos sobre la captura o sus variantes, como los impuestos sobre los ingresos brutos, ofrecen un buen ejemplo de los tipos de dificultades que se encuentran con el criterio (d). Supongamos, por ejemplo, que en una pesquería concreta el Estado ribereño, en su calidad de administrador de los recursos, se haya comprometido a restablecer la biomasa con el tiempo. Supóngase, además, que ese aumento de la densidad de la biomasa se traduzca en una disminución gradual de los costos de explotación. A menos que sea posible aumentar el impuesto de captura a medida que crezca la densidad de la biomasa, los beneficios irán directamente al socio que dispone de flotas de gran altura. Y a la inversa, si las autoridades del Estado ribereño permitieran un agotamiento sustancial de los recursos, sus efectos recaerían en buena parte sobre el Estado que opera las flotas de gran altura.
Un resultado posible, y quizás incluso probable, de esa situación es que el Estado ribereño pierda interés por una eficaz ordenación de los recursos, ya que a breve plazo ni se beneficiaría directamente de una buena administración ni sufriría directamente la consecuencia de ella. Pero a largo plazo, el Estado ribereño sí resultarla afectado. Su menor interés por una administración eficaz aumentara las incertidumbres que tienen que afrontar los armadores de las flotas de gran altura y minara así su disponibilidad a participar en esas pesquerías a largo plazo.
La tercera técnica enumerada en nuestra lista consiste en la imposición de impuestos o derechos (por ejemplo, derechos de licencias) a las embarcaciones y/o las artes. Ante todo es necesario distinguir entre los impuestos o derechos que constituyen esencialmente el pago de una suma global estacional y aquellos que son impuestos sobre el esfuerzo de pesca. Así, por ejemplo, los derechos de licencia por barco o por tonelada (que equivalen a un impuesto por barco o por tonelada) que se pagan cada año al comienzo de la campana de pesca equivalen, de hecho, al pago de una suma global por concepto de impuestos o derechos, en cuanto distinto de la aplicación de impuestos/derechos por barco o tonelada y por día de pesca (semana, etc.). Por el momento nos ocuparemos de los impuestos sobre el esfuerzo, para tratar luego de las diversas formas de impuestos aplicados en forma de una suma global.
Se puede considerar que los impuestos sobre las capturas constituyen un impuesto indirecto sobre los beneficios, pero también es posible considerar los impuestos (derechos) sobre el esfuerzo como impuestos indirectos sobre la captura. Si los impuestos sobre el esfuerzo (por ejemplo, por tonelada de registro bruto y día de pesca) van acompañados de una asignación del esfuerzo por países o por flotas (como parece inevitable), dichos impuestos representaran de hecho un impuesto indirecto sobre la captura. Las asignaciones del esfuerzo se basaran, casi ciertamente, en la estimación que el Estado ribereño haga de la cantidad de esfuerzo (por ejemplo, días de pesca) que será necesaria para obtener las capturas que el socio de gran altura considere apropiadas.
Como los impuestos sobre el esfuerzo se apartan aun más de los impuestos sobre los beneficios, su aplicación resulta menos costosa que la de los impuestos sobre las capturas. Es más fácil vigilar el número de días que un barco faena en la zona del Estado ribereño que las capturas de dicho barco. Existe, naturalmente, un factor negativo desde el punto de vista de la administración eficaz: que las autoridades del Estado ribereño no pueden disponer más que de un medio indirecto de medida de las capturas.
Es bien sabido que el control del esfuerzo de pesca, bien sea cuantitativo o en términos monetarios, produce distorsiones en las operaciones de pesca. El esfuerzo de pesca tiene tantas facetas que es imposible gravar o controlar todas ellas. De esa manera, los armadores de los barcos y de las flotas tienen un incentivo evidente para rehuir los impuestos o los controles, insistiendo en los aspectos no gravados o incontrolados del esfuerzo de pesca. Por ejemplo, un impuesto sobre el esfuerzo en forma de una tasa por TRB y día de pesca no puede tener en cuenta el hecho de que la capacidad de explotación por tonelada varía según los barcos. Por tanto, se puede esperar que las flotas que han de pagar esos impuestos tiendan a utilizar embarcaciones mayores con mayor capacidad de explotación por tonelada. En ese caso, pues, los impuestos sobre el esfuerzo funcionarían peor, desde el punto de vista del criterio (b), que las demás técnicas consideradas hasta ahora.
Los impuestos sobre el esfuerzo no responden tampoco satisfactoriamente al criterio (c). Además de los riesgos propios de los impuestos sobre la captura, las flotas de gran altura tendrán que afrontar nuevos riesgos derivados de las fluctuaciones de las capturas por unidad de esfuerzo, que podrán deberse sea a las variaciones de la abundancia de la población o a las variaciones en la "capacidad de captura" de las artes.
Por último, en relación con el último criterio - la sensibilidad a las variaciones biológicas y económicas a largo plazo - es cierto que los impuestos sobre el esfuerzo no parecen una solución mejor que los impuestos sobre las capturas. Si de hecho resultaran peores, no es del todo claro.
La última de las técnicas mencionadas en la lista consiste en el pago de una suma fija por parte del Estado que opera una flota de gran altura a comienzos de cada año o de cada temporada de pesca. La cuantía de esa suma puede fijarse para toda la flota, por barco o por tonelada, o utilizando cualquier otra base.
Si los impuestos sobre el esfuerzo pueden considerarse como un impuesto indirecto sobre la captura, el pago de una suma global o de derechos de acceso puede considerarse como un impuesto indirecto sobre el esfuerzo, porque es de suponer que, al conceder derecho de acceso a embarcaciones para un período limitado de tiempo, las autoridades del Estado ribereño harán una estimación aproximada del número medio de días de pesca de cada tipo y clase de barco.
Como está técnica es la más alejada del sistema de impuestos sobre los beneficios, es la que mayores ventajas ofrece desde el punto de vista de la reducción de los costos administrativos y, sobre todo, de los costos de ejecución. A las autoridades del Estado ribereño les basta saber que un barco dado está debidamente autorizado y no ha transcurrido dentro de la ZEE más tiempo del que le había sido concedido. Los bajos costos de ejecución deberían facilitar la estabilidad a largo plazo de los acuerdo o arreglos de cooperación. Por otro lado, existe un aspecto negativo: la pérdida de eficacia de la administración.
En relación con el criterio (b) - la distorsión de las operaciones de pesca - la imposición de una suma global tiende a producir distorsiones en las operaciones de pesca/explotación, que serán tanto mayores cuanto más estrictamente esté definida dicha suma. Supongamos, por ejemplo, que ese impuesto o suma sea definido tan estrictamente que solo se aplique a determinados tipos de artes. En ese caso, los armadores de barcos de gran altura tendrían un incentivo evidente para modificar sus artes o substituirlos, con objeto de reducir el impacto de dicho impuesto.
Tal vez el aspecto más negativo del pago de una suma global es que prácticamente todo el riesgo de la campaña recaerá sobre los hombros del socio de gran altura. Como ya se ha visto, los impuestos sobre el esfuerzo descargan sobre las flotas de gran altura una proporción mayor de los riesgos que los impuestos sobre las capturas, porque no tienen en cuenta las variaciones de éstas por día de pesca. La imposición de una suma global en concepto de impuestos o derechos va un paso más allà, y no tiene en cuenta las variaciones del número de días de pesca de cada embarcación durante la temporada.
Para terminar, por lo que se refiere al último criterio, el pago de una suma global no permite ninguna sensibilidad, prácticamente por definición, a las variaciones a largo plazo de las condiciones biológicas y económicas.
El examen de las distintas técnicas para obtener beneficios directos de los países con flotas de gran altura permite apreciar una clara serie de pros y contras. La técnica de gravar con impuestos los beneficios es la más exigente desde el punto de vista de la información que el Estado ribereño necesita para su aplicación eficaz, con todo lo que ello entraña para la estabilidad a largo plazo de las relaciones entre el Estado ribereño y el Estado del que depende la flota de gran altura. Por otro lado, es también la técnica que permite distribuir más equitativamente los riesgos de la campana de pesca entre ambos socios. Además, es sensible a las variaciones a largo plazo de las condiciones económicas y biológicas. Por último, probablemente contribuya a distorsionar las operaciones de pesca menos que cualquiera de las otras técnicas.
En el otro extremo de la gama se halla el pago de una suma global por concepto de impuestos o derechos. Es la opción menos exigente desde el punto de vista de la información que necesita el Estado ribereño. Al mismo tiempo, sin embargo, descarga la mayor parte de los riesgos de la campana de pesca sobre el socio de gran altura, es insensible a las variaciones a largo plazo de las condiciones biológicas y económicas y puede determinar fácilmente distorsiones de las operaciones de pesca de las flotas de gran altura. Se puede, pues, hacer la siguiente generalización: cuanto más exigente sea una técnica desde el punto de vista de la información necesaria para su eficaz ejecución, tanto mejor resultara para dividir los riesgos y no inducir ineficiencias en las operaciones de pesca/elaboración de gran altura. Será, además, tanto más sensible a las variaciones a largo plazo de los parámetros biológicos y económicos.
Estas consideraciones sugieren que, normalmente, los Estados ribereños optaran por una combinación de distintas técnicas, en vez de elegir solo una en concreto. Además, esa mezcla reflejara, de ordinario, la capacidad del Estado ribereño de llevar adelante procedimientos eficaces de vigilancia y ejecución. Así, para un Estado ribereño con limitada capacidad de velar por la aplicación de los acuerdos tendría poco sentido recurrir exclusivamente al sistema de impuestos sobre las capturas, por no hablar de los impuestos sobre los beneficios. Los beneficios que se conseguirían en lo relativo a distribución de riesgos y neutralidad para las operaciones de explotación/elaboración quedarían contrarrestados por el hecho de que los acuerdos del Estado ribereño con sus socios de gran altura serían inherentemente inestables.
Por último, para ajustarme a la ultima de las instrucciones que se me han dado, haré algunas observaciones sobre el recurso, por parte de los Estados ribereños, al acceso a los mercados como medio de obtener beneficios de sus socios con flotas de gran altura. A mi entender, el acceso a los mercados no constituye una técnica en sí misma, sino más bien un equivalente del pago de una suma fija, en forma indirecta en lugar de directa.
Hay razones para servirse del acceso a los mercados como forma de pago. Los países con flotas de gran altura, al igual que los demás países, protegen sus mercados interiores. Así, es muy posible que los precios interiores de algunos peces y/o productos pesqueros sean significativamente superiores a los precios mundiales. Por tanto, si el Estado ribereño consigue superar las barreras comerciales de ese país, puede esperar obtener ingresos adicionales con las ventas de sus productos pesqueros. Dicho esto, sin embargo, hay que insistir también en que la concesión de mejor acceso a los mercados no es más que uno de los medios por los que un Estado con flotas de gran altura puede compensar a un Estado ribereño. Además, los beneficios en ese caso son inciertos, porque a menudo no está claro qué beneficios hubiera conseguido el Estado ribereño con la venta de sus productos pesqueros sin esas concesiones comerciales. Por tanto, es muy difícil argüir que existe una justificación para que los Estados ribereños recurran ante todo a las concesiones comerciales como medio de compensación.
Escribiendo desde una perspectiva norteamericana, no puedo por menos de observar que muchos Estados ribereños, como Canadá y los Estados Unidos, conceden gran importancia al acceso a los mercados como forma de compensación. La aplicación de impuestos, derechos, etc., tiende a relegarse a la mera función de recuperar parcialmente los gastos de administración de la ZEE. La consecuencia es que, de hecho, esos Estados ribereños restringen gravemente los beneficios que pueden obtener de las actividades de países con flotas de gran altura en sus zonas de pesca.
Si bien está limitación que algunos Estados ribereños se imponen así mismos puede parecer conferirles importantes beneficios en relación con los países con flotas de gran altura, esos beneficios serán, en el mejor de los casos, de breve duración. Los Estados ribereños llegaran inevitablemente a la conclusión de que los beneficios que pueden obtenerse de los arreglos de cooperación con países que disponen de flotas de gran altura son escasos. Se puede incluso sospechar que dichos beneficios sean negativos. Consecuencia igualmente inevitable será que algunos grupos del Estado ribereño harán presiones para que se aumenten las restricciones a las flotas de gran altura, con el objetivo final de excluirlas totalmente de la ZEE. De esa manera, a largo plazo, el costo que representara para los Estados con flotas de gran altura la negación de un Estado ribereño a hacer pleno uso de la aplicación de impuestos y derechos podrá ser tan grande como el costo que ello representara para los Estados ribereños mismos.
4. CONCLUSIONES
En estas páginas hemos intentado examinar y evaluar varias de las técnicas que los Estados ribereños pueden utilizar para obtener beneficios directos de los países con flotas de gran altura que operen en sus ZEE.
Tras considerar esas técnicas colectivamente, en relación con el problema global de la administración de los recursos por parte del Estado ribereño, se ha indicado que, antes de evaluar cada una de las técnicas singularmente, es necesario preguntarse si esas técnicas, en conjunto, son de hecho adecuadas. Es posible que las rentas que el Estado ribereño pueda obtener de sus recursos pesqueros sean mayores si los beneficios que obtiene de los países con flotas de gran altura los consigue sobre todo por medios indirectos. En segundo lugar se ha señalado que, en la medida en que las técnicas indicadas sean adecuadas, es enormemente importante juzgarlas en términos de sus consecuencias a largo plazo, y no solo a corto plazo.
Por lo que se refiere a cada una de las técnicas consideradas singularmente, es evidente que existen claros pros y contras (como riesgo y distorsión de las operaciones de pesca/elaboración y dificultad de velar por la aplicación efectiva de los acuerdos) que probablemente reducirán la disponibilidad de las flotas de gran altura a pagar lo que se les pide. Hemos observado que las dificultades de la ejecución tiene consecuencias no solo para los costos administrativos sino también para la estabilidad a largo plazo del acuerdo de pesca entre el Estado ribereño y el Estado que envía sus flotas de gran altura.
A la luz de esos pros y contras parece razonable suponer que la mayoría de los Estados ribereños optaran por una combinación de varias técnicas. La importancia que dentro de esa combinación se de a cada una de ellas reflejará la capacidad del Estado ribereño de velar porque se apliquen los acuerdos concertados.
