Para enfrentar los riesgos presentados antes, se debe establecer, primero, una metodología de la descentralización compuesta de la regionalización de las necesidades de las poblaciones rurales y de la diferenciación de políticas (riesgo 1); después, tres políticas de acompañamiento: información (riesgo 2), capacitación (riesgo 3) y organización (riesgo 4); finalmente, la concertación de un calendario adecuado de descentralización (riesgo 5).
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La metodología: regionalización y
diferenciación (RED) |
Conviene aquí proponer una representación gráfica del contenido de esta intersección entre la oferta de políticas y la demanda de apoyo afín de comprender mejor el sentido de la diferenciación de las políticas y de la regionalización de las demandas. En el eje vertical de la gráfica, se representa el pasaje del paquete 1 de políticas hacia los paquetes y 3, que traduce el pasaje de políticas poco adaptadas y poco diversificadas hacia políticas cada vez más adaptadas y diversificadas. En el eje horizontal, aparecen tres tipos de productores que representan niveles cada vez más elevados de desarrollo y de madurez de sus organizaciones. Se considera que el tipo 1 representa una agricultura de subsistencia, el tipo 2 una agricultura estacionaria con potencial productivo, y el tipo 3 la agricultura comercial.
En la perspectiva del desarrollo rural, el objetivo de las políticas diferenciadas sería permitir a los productores del tipo 1 el desarrollar estrategias de diversificación de actividades que les permitan convertirse en productores con potencial productivo aún cuando éste no sea necesariamente agrícola. En cuanto a los productores de tipo 2, el objetivo seria ayudarles a materializar su potencial productivo y a salir de su estado estacionario para iniciar una evolución hacia modelos de agricultura mejor articulados con los mercados. En los dos casos, se trata, para la política de desarrollo rural, de apoyar los esfuerzos de esos tipos de productores para aumentar sus niveles de desarrollo y el nivel de madurez de sus organizaciones.
La curva de la oferta de servicios de apoyo es decreciente ya que se supone que la oferta debería ser mas fuerte para los productores más desfavorecidos y disminuir a medida que aumenta el nivel de desarrollo de los productores. La curva de la demanda de apoyos es creciente ya que refleja la asimetría en la capacidad de formulación clara y coherente de las demandas, que es mayor para las organizaciones que han alcanzado un nivel de organización superior.
Analicemos ahora lo que representan las cinco intersecciones posibles entre la oferta de políticas y la demanda de apoyos.
1. Esta situación representa la formulación de políticas bien adaptadas y diversificadas para la población más desfavorecida. Se trata de políticas bien focalizadas pero con un alcance limitado en términos de desarrollo rural dada la cantidad y la calidad de los recursos de que dispone la población objetivo. Este punto describe de hecho las políticas sociales y focalizadas de lucha contra la pobreza; estas políticas tienen pocas posibilidades de iniciar una dinámica de desarrollo rural pero pueden ayudar a ese tipo de productores a iniciar estrategias para salir del estado de agricultura de subsistencia.En efecto, la instrumentación de una diferenciación de políticas y de una regionalización de las demandas puede jugar un papel central para preparar tanto a los interlocutores fuertes y representativos del Estado como las condiciones de diálogo entre esos interlocutores y el Estado. Es sobre la base de ese diálogo que puede ser instrumentada una estrategia de desarrollo rural eficiente, transparente y diferenciada. El objetivo de dicho diálogo sería coordinar las acciones de cada actor sobre la base de un reconocimiento de la capacidad de respuesta específica de cada región y de cada tipo de productor a los estímulos positivos y negativos de las políticas del Estado. Es entonces en este marco general de diferenciación y de regionalización que las políticas de acompañamiento de la descentralización deberían ser concebidas e instrumentadas.2. Se trata de políticas poco adaptadas y poco diversificadas, lo que significa una utilización de subsidios generalizados sin focalización de beneficiarios. Son en general las políticas compensadoras que caracterizaron las estrategias de industrialización y de extracción del excedente agrícola. Se trata de políticas ineficaces, costosas y generadoras de rentas institucionales para los agentes privados y públicos que tenían acceso a los mercados públicos implícitos en esas políticas.
3. La intersección en el punto 3 es de hecho la contrapartida a la intersección 2, ya que describe la política clientelista de los estados centralizados. Las políticas son adaptadas y diversificadas pero concentradas sobre los grandes productores. La viabilidad de dichas políticas depende de los recursos presupuéstales disponibles para financiar los subsidios al crédito, a los precios y a las infraestructuras y otros servicios de apoyo.
4. Los apoyos del punto 3 alimentaron las clientelas del Estado, las cuales luchan hoy por evitar que la nueva política del Estado no signifique para ellas el paso a la situación 4 sobre la gráfica, que representaría la pérdida de subsidios y de apoyos.
5. La regionalización y la diferenciación buscan orientar la acción del Estado hacia la situación 5 donde las políticas son suficientemente adaptadas y diferenciadas para el sector de la agricultura que tiene una capacidad real de ser la base de una estrategia de desarrollo rural, generadora de empleos, de ingreso y de diversificación entre ingresos agrícolas y no agrícolas. Es para asegurar la adaptación y la diversificación de las políticas para ese tipo de productores rurales que se propone el modelo RED-IFO de descentralización. Ese modelo permitiría: i) apoyar los procesos de organización para aumentar la madurez de las organizaciones profesionales, ii) crear mecanismos de acceso a la información estratégica sobre el medio ambiente de ese tipo de productores, y iii) apoyar los procesos de capacitación para que las acciones de desarrollo rural sean aseguradas por las propias poblaciones rurales.
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Las políticas de acompañamiento:
información, capacitación y organización
(IFO) |
El papel del acceso a la información en el dialogo con el Estado
La asimetría de la información entre los actores del desarrollo no facilita la coordinación de las actividades y la globalización de las demandas locales. Para evitar ese riesgo, es necesario acompañar la descentralización con una política de información que tenga un doble objetivo: i) producción de la información pertinente a una estrategia de desarrollo rural y ii) creación de las condiciones que permitan un flujo continuo de esta información entre todos los actores del desarrollo rural, en particular los niveles locales de gobierno. La información y su distribución simétrica son una condición del diálogo entre los estados y los actores del desarrollo rural, sin la cual no puede haber una estrategia de desarrollo verdaderamente participativa. En efecto, para que pueda instaurarse un verdadero diálogo entre los actores del desarrollo, debe haber bases comunes a ese diálogo, y para ello los interlocutores deben disponer de la misma cantidad y calidad de información sobre las restricciones y las oportunidades institucionales, macro-económicas y tecnológicas, sobre la evolución de los mercados, sobre las ventajas comparativas por producto y por región, así como sobre las complementariedades eventuales entre los países miembros de un bloque comercial sub-regional. La producción de información y su flujo tienen un doble papel: i) introducir un cierto control de las poblaciones rurales sobre las acciones de desarrollo y ii) garantizar una coherencia global a las acciones, en la medida en que las poblaciones rurales dispondrían de una información más amplia que la de las únicas condiciones y circunstancias locales en las cuales evolucionan. Esto es una prioridad para dar un contenido económico, tecnológico y participativo a la descentralización.
La capacitación como medio de evitar los vacíos institucionales
Para evitar que la descentralización no se traduzca en una oferta menor de servicios de apoyo, hay que acompañar la transferencia de funciones con una transferencia d competencias hacia los niveles locales de gobierno y hacia las organizaciones de productores. Sin esa transferencia de competencias no puede garantizarse la realización de las funciones descentralizadas ya que la tradición de paternalismo bloqueó la capacidad de acción autónoma de las poblaciones rurales. Las competencias técnicas de los actores del desarrollo deben ser creadas o reforzadas para que las funciones transferidas sean efectivamente realizadas. La exigencia de la capacitación surge también porque, en el contexto de una política de descentralización que enfatiza las demandas de las poblaciones beneficiarias, debe reconocerse que la capacidad de formulación de demandas no se distribuye de una manera simétrica entre los diferentes municipios y las diferentes organizaciones de la sociedad civil. Esta capacidad depende en efecto de una acumulación previa de capital social y de experiencias particulares de organización. En ese sentido, sin una política fuerte de capacitación, la descentralización puede favorecer a los municipios más ricos y mejor organizados, no porque sean necesariamente quienes más necesitan los apoyos sino simplemente porque son los que tienen más capacidad de formulación de sus demandas en términos de proyectos de desarrollo. La capacitación debe entonces orientarse en prioridad hacia los municipios que tienen un potencial productivo pero que sólo tienen una capacidad reducida de formulación de demandas.
Organización y mecanismos de mediación
La disponibilidad de información pertinente y global así como la capacitación y la transferencia de competencias son por si mismas los primeros frenos a la posible apropiación de la descentralización por parte de las élites locales. Pero dichos frenos pueden ser insuficientes si no existe una organización fuerte por parte de las poblaciones, que les permita participar a la concepción, a la instrumentación y a la evaluación de las políticas. Es por ello que la tercera política de acompañamiento de la descentralización consiste en el apoyo a las organizaciones existentes y, en ciertos casos, la creación de asociaciones intermedias y el reconocimiento de esas asociaciones en tanto que interlocutores privilegiados del Estado, mediante la creación de un marco jurídico favorable a la participación. La importancia de la organización tiene diferentes dimensiones. La organización puede garantizar, por un lado, que las modalidades de la descentralización sean más una respuesta a una demanda real de participación por parte de las poblaciones rurales, que una política decidida y formula desde arriba y de una manera centralizada. Los objetivos, las modalidades y el ritmo de la política de descentralización podrían así ser definidos y negociados con los propios beneficiarios de la descentralización. Por otro lado, la organización puede ser una condición para el éxito de la descentralización en la medida en que se traduzca en innovaciones endógenas que permitan a las asociaciones intermedias participar activamente a la diferenciación y a la regionalización de las políticas. Es mediante la organización que los productores pueden convertirse en los actores de su propio desarrollo, en la medida en que les permite crear o reforzar su capacidad de apropiación de las funciones anteriormente centralizadas.
El calendario de la descentralización
Un primer ámbito donde el diálogo y la concertación entre el Estado y las asociaciones intermedias debe aplicarse es el que se relaciona con el ritmo de la descentralización. Ese ritmo no debe ser demasiado rápido para permitir las adaptaciones necesarias por parte de los beneficiarios de la descentralización, pero tampoco debe ser excesivamente lento ya que esto dejaría el tiempo a las fuerzas que no tienen interés en la descentralización a organizarse contra ella y a frenarla definitivamente. En la definición del ritmo de la descentralización, hay que reconocer que la diversidad de las situaciones regionales, de la condiciones de producción y de las estrategias de cada tipo de productor son restricciones que exigen que la descentralización se haga sobre la base de un diálogo múltiple entre los actores nacionales y locales y de una regionalización de los resultados de ese diálogo que tome en cuenta los puntos de vista de las asociaciones intermedias. Esto permitiría modular el ritmo de la descentralización en función de la capacidad específica de cada región, de cada municipio y de cada tipo de productor para asumir y desarrollar las funciones descentralizadas.
La descentralización debería entonces ser concebida como un proceso progresivo de transferencia de funciones, de recursos y de poderes de decisión, del estado hacia las asociaciones intermedias y los niveles locales de gobierno, siguiendo el ritmo permitido por el reforzamiento de las asociaciones intermedias y por la creación y la consolidación de los instrumentos que dichas asociaciones se dan durante su desarrollo. En las condiciones de fuerte heterogeneidad de los espacios rurales y de los tipos de agricultura, la descentralización no puede ser sino un proceso global, progresivo en el tiempo, donde el paso de cada etapa se de a medida que las condiciones del éxito de cada una de ellas han sido creadas e institucionalizadas. Lo que debería acompañarse de una concertación entre los estados y las asociaciones intermedias, con el apoyo de otras instituciones económicas y técnicas, sobre el calendario más adecuado de la descentralización.
