1. 1998年评价处对粮农组织准专业官员计划进行了内部审查，以评估1988－97年该计划的成就，这是自1954年以来其长期历史中的第一次。审查的主要目的是判定该计划的主要有关各方希望该计划提供的效益程度并确定可能调整和改进的主要领域。审查的主要依据是对关键的有关各方的一次调查，包含337份答复，其中有现任及前任准专业官员、接待准专家国家的官员、粮农组织驻国家代表以及粮农组织准专业官员督导员）。

5. 审查侧重于由粮农组织采取的两套行动的建议，旨在(a) 立即改进该计划管理和行政方面的一致性和效率，(b) 确保更多地利用该计划作为粮农组织人力资源战略的一部分，作为招聘非常合格的青年专业人员的来源。主要建议包括：

6. 上述结果和建议与技术合作部的计划管理工作人员进行了讨论。他们广泛同意这些结果和建议，并打算为实施采取行动（见附件中技术合作部助理总干事的评论）。同样，审查的实质性结果和建议曾提交1999年9月由粮农组织、世界粮食计划署和国际农发基金联合举行的准专业官员/青年专业官员/准专家捐助者会议，并得到普遍欢迎。

I. 序 言

1. 本说明介绍对粮农组织准专业官员计划一次内部审查的主要结果和建议的概要。进行审查是为了处理近年来出现的许多紧迫问题：

2. 审查的范围包括：(a) 深入审查1988－1997年期间该计划的目标和成就；(b)评估其在效率、效益、优点和不足方面的情况；(c) 加强该计划的适用性、成本效益及其对粮农组织和伙伴贡献方面影响的建议。审查是在1998年期间（5月－11月）由一个小组进行的，该小组包括粮农组织一名高级评价官员和一名顾问（前任准专业官员），他们对该计划的重要有关各方调查的设计、管理和分析提供了协助¹。这些调查是这次审查的显著特点，旨在收集和分析主要有关各方的意见。

3. 通过一套问卷调查表涉及了4类不同的问题：(a) 现任准专业官员；(b) 10年期间已经返回的前任准专业官员；(c) 总部和下放办事处的粮农组织准专业官员督导员；(d) 准专业官员接待国。最后一组的调查表由目前有较大数量准专业官员的31个发展中国家的粮农组织代表进行管理。主要通过电子函件与1000多人进行了联系，收回了337份调查表。这些调查得到了查询粮农组织人事数据库的补充，尤其是关于在此期间（1998－1997年），被粮农组织相继聘用的前任准专业官员的数据库。

4. 调查的第二项最重要内容是与关键的信息提供者面谈。分别与前任准专业官员和现任准专业官员、粮农组织总部的准专业官员督导员以及准专业官员计划捐助者进行了面谈。审查小组还了解了粮农组织总部情况介绍和述职会等与职业有关的准专业官员情况。与粮农组织参与准专业官员计划的所有工作人员，无论是管理人员还是准专业官员和督导员进行了讨论（接触了60多位准专业官员督导员）。

5. 此外，还与有代表性的捐助者进行了联系－评价官员访问了一些主要捐助者（荷兰、比利时、意大利）并访问了粮食计划署和农发基金以及在巴黎的教科文组织。还与联合国系统内外的准专业官员其它主要用户组织，尤其是经合发组织及欧洲委员会进行了接触。

6. 粮农组织以1961年经社理事会849（XXXII）号决议作为准专业官员计划的基本框架²。该计划的目标有二：(i) 在高级职员的技术指导下年轻专业人员在粮农组织在职培训；(ii) 通过粮农组织向发展中国家提供额外援助。(iii) 在此框架内，各主要有关方面，尤其是捐助者、接待的发展中国家和粮农组织，对它们希望该计划提供的效益方面强调不同的重点，尽管它们均同意职业培训对准专业官员的重要性。许多捐助者往往强调它们的准专业官员在联合国工作的机遇，而接待准专业官员的发展中国家却更关心准专业官员对他们发展努力的贡献，粮农组织则希望准专业官员对其工作提供额外的人力及专门知识。如上所述，这些不同的希望，尤其是某些捐助者与粮农组织之间的不同点产生了一些问题，影响它们对该项计划的参与。

7. 鉴于希望从该计划获得不同利益，这次审查在评估成就和结果时侧重于以下方面：

8. 粮农组织的准专业官员计划可上溯至1954年，是联合国机构中最早的一项计划之一，而且仍然是最大的计划之一：1998年，联合国开发计划署的准专业官员人数最多（约350名），其次是粮农组织（219名）以及联合国难民事务高级专员办事处（98名）。在所涉及的10年期间，总共有867名准专业官员参与粮农组织该项计划。该期间女性约占35％，而她们的比例却从1998－90年期间的25－30％增加到1996－97年的近40％。同时，983名准专业官员完成了工作并离开了该计划。在他们的任职地点方面，1996－98年的资料表明绝大部分在实地项目和计划服务（65％），而在总部则为25％，粮农组织驻国家办事处6％，区域和分区域办事处3％。然而，在过去10年期间，新进入该计划的人数持续减少，从1998年的170名减至1994年的90名和1997年的21名。准专业官员在粮农组织全部专业人员中的比例从1996的18％左右降至1998年的13％。

9. 1998年该计划有18个捐助者³：1996年和1997年的年度支出分别为1850万美元和1590万美元。1988－98年期间最大的捐助者是荷兰（在准专业官员总数中占32％）、比利时（16％）、丹麦（10％）、德国（8％）以及意大利（7％）。有3个捐助国（即意大利、日本和荷兰）除了它们自己的国民以外还为来自发展中国家的准专业官员提供了资助：不过这些来自发展中国家的准专业官员迄今只有28名（2％）。

10. 在行政上，该计划由技术合作部与多边及双边机构合作组管理，作为政府合作计划的一部分。该计划的日常活动由有一名专业人员（P-3）为领导、有4名一般服务人员（职位）的一个科处理。其主要职能包括：(i) 粮农组织办事处与捐助国之间关于准专业官员空缺职位的协调，包括职位职责说明管理以及有关招聘问题的后续活动；(ii) 组织向准专业官员的情况介绍及他们的述职报告，包括他们的离职手续；(iii) 监测和报告准专业官员的预算及开支；(iv) 在行政上管理准专业官员的转调及合同的延长；(v) 向捐助者提交准专业官员到达和进展情况的报告。然而，准专业官员小组的工作人员最近几年需要承担与准专业官员计划无直接联系的其它工作，这种趋势使该小组进一步改进该计划的行政管理，包括采用一种更系统的准专业官员业绩监测系统遇到困难。

11. 与四类有关方面进行了接触，征求了它们对从准专业官员计划获得的总体效益的看法：

12. 在研究表1概述的答复时，准专业官员督导员和粮农组织驻国家代表对该计划所表示的非常积极的看法很突出：分别有96％和83％将该计划列为“非常有用或有用”以及“非常重要或重大效益”。接待的发展中国家和准专业官员本身的意见一般也非常积极。然而，有意义的是，立即目标组（现任或前任准专业官员）中有10％认为该计划“差”：如果加上那些认为“一般”的答复，该类有关各方中共有30％须认为是“不太满意”。还令人关切的是，接待国家中有29％以上认为该计划“一般”－许多国家认为，准专业官员的专门知识水平往往与国内专家的水平相同，没有理由给予他们国际公务员的地位。

13. 表2提供了有关各方对计划管理主要方面评估的大概意见。它表明准专业官员对广泛的方面表示了各种程度的不满。这些包括：(i) 情况介绍和述职报告不充分；(ii) 技术指导不足或不满意；(iii) 与督导员就工作计划发生争执或缺乏商定的工作计划；(iv) 对承担非专业任务感到被利用；(v) 难以调到另一个项目或国家似乎更好的职位。值得注意的是，许多准专业官员对技术指导表示不满：现任准专业官员44％以及前任准专业官员27％，对所得到的指导的质量不满，另有48％的现任准专业官员对它们的督导员的技术监测不满。在这方面，虽然现任准专业官员表示不满的比例比前任准专业官员高得多，但值得注意的是，它们为该计划服务的时间越长就对该计划的看法越积极。

14. 简而言之，在计划管理方面，以下几点需要注意：

15. 这一节研究每一类有关方面（准专业官员、接待准专业官员的发展中国家、捐助国和粮农组织）对该计划效益的看法。

16. 就该计划所得到的培训效益征询了准专业官员的意见。

17. 如以下表3所示，对专业/技术方面是否满意的问题，准专业官员往往服务的时间越长感到效果越好。准专业官员（前任和现任）有很高的比例－84％－认为他们第二次任职的总体经验为“良好”或“好”，而他们任职第一年的却为62％（前任准专业官员）和48％（现任准专业官员）。这一结果得到了准专业官员督导员的证实，他们认为准专业官员的表现一般在其任职结束时较好。第二任期的准专业官员在粮农组织找到工作的机会大得多（41％找到工作，而平均则为28％）并不令人感到意外。

18. 准专业官员特别重视从管理或组织工作（业务技能）至目前（提高技能）和行政及语言技能等各方面取得的提高（见以下表4）。

19. 审查还研究了准专业官员任职后的就业前景。结果表明：

• 在该时期从粮农组织离任的总共983名准专业官员中，有357名（36％）在粮农组织找到了工作（包括顾问）；
• 其中222名前任准专业官员，即占总数的23％，在这一时期的某一时间获得了专业人员一级的合同，200名即20％是第一次与粮农组织签订专业人员合同，通常为P-3级；
• 在粮农组织找到工作的357名前任准专业官员中，大部分即235名或66％在粮农组织的同一地点找到了工作（例如位于总部的在总部找到了工作等），而且一般在同一个部或司工作（57％）。

20. 有时可根据费用分摊安排将准专业官员的合同延长到超过原来的时间，在这种情况下准专业官员督导员必须阐明延长的理由，例如由于“未完成重要工作”。这类费用分摊安排的比例各不一样，从一个捐助者（比利时）所有合同的66％到另一个（意大利）仅8％不等。

21. 分摊费用是否为增加离任准专业官员在粮农组织找到工作机会的有效工具？这种方法确实有利于这些准专业官员以某种形式在粮农组织找到工作。这通常是因为：

• 他们已经得到了其督导员的支持；
• 他们的工作具有很强的连续性（即他们不是在将要结束的实地项目或一次性“规范”任务中工作）；
• 他们在自己的捐助者资助的重要连续项目/计划中工作。

22. 除了进入粮农组织的问题以外，准专业官员在其任期结束时是否更容易得到工作安排？这是一个难以回答的问题，因为缺乏准专业官员经验可与之比较的类似青年专业人员对照组。然而，以下两个结果指出了这方面的积极情况：

• 准专业官员任期后第一次非自愿失业时间：62％的前任准专业官员在两个月内找到了另一份工作，91％在一年以内找到了工作，18个月以后仅有6％仍在寻找工作。更为明显的是，在最近从粮农组织离职的答复者中（1997－98年有48名准专业官员）85％在2个月内找到了工作，100％在一年以内找到了工作；
• 非发展工作：前任准专业官员找到的工作并非全部为粮农组织或联合国系统的工作，有相当大的一部分找到了非发展性工作，尤其是随着他们的准专业官员任期结束后他们第一次就业以后的时间流逝。看来这种情况尤其是出现在女性身上（53％进行没有关系的其它工作）。

23. 接待准专业官员的发展中国家指出了如下具体效益：

• 各种文化之间的积极交流
• 国家配套工作人员得到额外培训的机会；
• 获得最新信息和/或提供最新技能及改进转让技术和新技术的良好来源；
• 规划和管理；
• 与地方政府和国际捐助界的良好联络工作。

24. 此外，接待国29％的主管单位和10％的粮农组织驻国家代表对一些准专业官员的业绩评为“一般”应值得担心：“一般”可能是“差”的外交婉言。对粮农组织驻国家代表而言，担心的主要原因似乎他们认为准专业官员人际间关系差，缺乏经验。

25. 同时查看以下表5和表6显示，进入粮农组织工作的比例捐助国与捐助国和年与年之间有很大的差异。基本上，一个捐助者赞助的准专业官员越多，就越可能有较多的人在粮农组织找到某种工作。然而，找到工作的比例似乎与总人数成反比。

表5：离职后在粮农组织得到合同的准专业官员人数－某些捐助者⁵
(1988-1997)

* 来自发展中国家的国民

26. 获得粮农组织合同的比例似乎受到以下因素的影响：

• 取决于准专业官员个人情况的因素：(a) 与直接督导员的关系；(b)位于连续项目或计划；(c)有明确的捐助者政策，将其准专业官员计划与信托基金活动相联系，以便增加前任准专业官员进入粮农组织工作的机会；
• 地理代表性配额制度，对超过代表比例的捐助国是一个制约因素；
• 审查期间招聘的历史性问题，在此期间招聘进入粮农组织的专业人员平均级别为P-4级，准专业官员不能得到这一级别。

27. 关于后一项，应指出来自发展中国家的准专业官员在获得粮农组织就业机会方面也面临困难，比代表比例过高的捐助国并不好很多：这些准专业官员中仅18％得到了工作。

28. 曾试图将进入粮农组织的这些比例与利用准专业官员的其它机构（粮食计划署、农发基金、教科文组织和巴黎的经合发组织以及欧洲委员会）的比例相比较。总的印象是粮农组织与联合国其它组织相比基本相同，可能略好一些，尽管在编写本文件时尚未掌握支持这一看法的全部资料。

29. 根据常识，准专业官员为粮农组织的技术援助活动提供（免费）额外的专业人才，他们带来新的知识和青年的理想及热情。从这点上看，对粮农组织的实际效益－与准专业官员本身相比－看来首先是对发展中国家的技术援助领域。

30. 当要求提供准专业官员在技术方面重大贡献的例子时，粮农组织的督导员能够提供一份很长的清单，指出执行和规范活动方面的实质性工作。据报准专业官员对广泛或全球有关的领域作出了有益贡献，如“城市粮食”计划、开发土壤保护方法和技术、粮农组织的农业生态方法、畜牧培训手册、水产养殖的环境影响研究等等。因而，可以得出结论，与通常的观点相反，准专业官员不仅在实地、在项目中对粮农组织作出了有益的贡献，而且对总部和各下放办事处的规范工作作出了有益的贡献。

31. 准专业官员也体会到这一点。他们自己报告的“大量”贡献可以分为三个不同的类别：执行、规范和计划管理及联络活动。关于“规范”类别，督导员报告的准专业官员的贡献得到了准专业官员本身评估的证实。关于计划的行政管理，只有少数人参加，准专业官员的贡献得到了他们的技术和行政督导员以及粮农组织驻国家代表的好评。简而言之，粮农组织可以在其所有主要工作领域从准专业官员得到各种效益－不仅仅是发展中国家的技术援助。

32. 尽管广义上是成功的，但准专业官员计划面临许多问题。其中较重要的是：

• 10年期间连续萎缩，从1998年新进入170名到1997年21名。每年新进入的平均人数后5年比前五年少得多（76比115）；这似乎主要是因为捐助者的预算制约，但最近一些捐助者（如比利时）坚持它们力争对它们的青年专家采取一种“廉价”培训方式；
  
  
• 发展中国家的国民参加该计划的人数很少，尽管3个捐助者（荷兰、意大利和日本）同意资助它们：在1988至1997年进入准专业官员计划的867名青年专家中，仅有28名来自发展中国家。这似乎是联合国系统准专业官员/青年专业官员计划的一个共同特点。此外，这些国民在离职时并没有比超过代表比例的国家获得粮农组织专业人员合同的更好前景；
  
  
• 持续存在的计划管理问题造成准专业官员不满和它们的督导员失望。主要问题包括：(1) 准专业官员职位的认定和责任说明差；(2) 缺乏适合粮农组织新下放结构的工作方法和程序；(3) 协调参与计划管理各单位方面的困难；(4) 缺乏监测准专业官员培训和准专业官员业绩的现代监督工具；(5) 离任准专业官员无后续资料，缺乏任何体制记忆或准专业官员后备名单；(6) 在准专业官员与其督导员之间发生争执时无“巡视官”作为裁判；
  
  
• 粮农组织对准专业官员的需求与捐助者提供的实际人数之间长期存在很大的不平衡：通常约有70％的准专业官员职位空缺未得到填补。这可能在某种程度上从国际捐助界对农业部门不重视以及对粮农组织“规范”职位的技术性质持续误解导致某些捐助者拒绝其准专业官员担任这些职位而得到解释。

33. 以下建议涉及准专业官员计划碰到的两个主要问题。第一个主要问题是计划管理的长期缺陷，另一个是准专业官员进入该计划工作高度不稳定，年度之间有很大的差异。这些问题急需粮农组织确保该计划对潜在的捐助者及准专业官员有吸引力和效率。此外，如果粮农组织要保持其“高级人才中心”的地位，便不能忽视可以从最近科学院培养出来的青年专业人员获得的现代技术及最新贡献。然而，如果不首先制定系统的方法，包括认定表现最佳人员的有效筛选办法，就不可能“开辟”准专业官员人才库，加强粮农组织本身的工作人员更新过程。

34. 为更加有效的成果型管理提出了若干措施：

1. 制定准专业官员计划监督和素质控制现代管理方法；
2. 发出一份通知，在粮农组织总部和下放办事处传播准专业官员的目标和工作程序，并增进工作人员对这方面的了解；

35. 尤其是，成果型管理将需要通过正式任命专职任务管理员而建立一个明确的管理中心，该任务管理员将：

1. 负责所有必要任务，确保参加青年专家计划运作的总部与下放办事处所有单位之间进行协调，尤其是：

1. 主要根据准专业官员督导员所作的定期评估，建立和操作一个独立的准专业官员业绩监测系统；
2. 制作和更新标准化信息活页，提供给就任的准专业官员，以及离任的准专业官员述职研讨会，包括通过有关技术部门提出工作建议；上述小册子也可以作为一项任务；
3. 制定一份可作为潜在顾问考虑的前任准专业官员“智能”后备名单（即包括业绩监测信息）；
4. 发起一个向粮农组织参与准专业官员督导的所有工作人员介绍情况的系统过程，并根据需要组织在培训技术方面辅导督导人员；

36. 结合拟任命上述一名任务管理员，建议设立一名准专业官员职位，在建立这里提出的成果型管理系统的初期阶段协助任务管理员。在起步阶段还需要一些额外资金进行一些具体工作，例如使准专业官员监测数据库电脑化，制作拟议的小册子或准专业官员万维网站，但这将是比较少的一次性开支。

37. 为此目的，建议采取以下措施作为迈向一个更加有效的招聘战略，旨在利用准专业官员计划作为粮农组织青年工作人员，尤其是较低级别的青年工作人员的一个潜在来源。为了协助确定最有前途的人选，以评估取得的胜任程度为基础制定一个独立的功能性准专业官员业绩监测系统至关重要。这将为十分合格的准专业官员担任较低级专业人员职位（P-2/P-3级）提供机遇，包括将他们系统地纳入与其资历相适应的职位的人选。

38. 采用这种招聘战略的优点是：

• 它将为立即有效地解决粮农组织工作人员更新的更广泛问题开辟了途径，尤其是今后15年70％的专业人员将更换；
• 它还将向捐助者表明该计划以透明的方式提供机遇，使合格的准专业官员成为粮农组织的专业人员。

根据捐助者会议和对过去10年准专业官员计划内部评价报告的结论和建议，该部决定采取一些措施。这些措施涉及不同时间范围的两个方面：

• 在近期，这些措施旨在改进该计划的业务管理，以便使其对捐助者，尤其是在培训/学习方面更具有吸引力和更加有效。这些措施是：

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1   该顾问由荷兰提供资助，为期4个月。

2  1961年经社理事会849（XXXII）号决议。该决议涉及整个联合国系统利用青年专业人员问题，确定“自愿人员”的作用是“额外支持援助”的提供者。它还强调了“促进和平关系”是另一项效益。准专业官员计划的主要特性（联合国工作人员地位、费用）是该决议规定的，不得单方面变动。

3   它们是奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、韩国、荷兰、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、联合王国、美利坚合众国。

4   答复第二任期问题的一类较少，因为仅有一个捐助者通常允许第二次两年任期。

5   未列入本表的捐助者系其国民进入粮农组织工作的比例低于18％的捐助者。