La pêche en mer est le métier le plus dangereux au monde. Les données recueillies auprès des pays qui tiennent des relevés précis montrent que les accidents professionnels mortels dans les industries de la pêche de ces pays dépassent de loin les moyennes nationales générales. Aux États-Unis, par exemple, le taux d'accidents mortels parmi les pêcheurs est de 25 à 30 fois supérieur à la moyenne nationale1; en Italie, il est 21 fois supérieur à la moyenne nationale2; et en Australie, il est de 143 pour 100 000 contre 8,1 pour 100 000 au niveau national. Toutefois, très peu de pays sont en mesure de fournir ces données. En revanche, les membres de l'Organisation maritime internationale (OMI) ont convenu que la collecte et l'analyse des informations statistiques sur les accidents mortels, y compris à bord des navires de pêche et parmi les pêcheurs, devraient être réalisées annuellement3, mais ils ont reconnu en 1999 que leur appel avait suscité seulement un très petit nombre de réponses4.
Il est apparemment plausible que le taux d'accidents mortels dans les pays pour lesquels on ne dispose pas d'informations soit plus élevé qu'il ne l'est dans les pays qui tiennent des relevés. Aussi l'Organisation internationale du travail (OIT) estime-t-elle à 24 000 par an le nombre d'accidents mortels à l'échelle mondiale, chiffre par ailleurs susceptible d'être nettement en deçà de la réalité.
Sur les 36 millions de personnes qui pratiquent la pêche et la pisciculture, la FAO estime qu'environ 15 millions de pêcheurs travaillent à bord de navires de pêche pontés ou non pontés opérant dans des pêcheries de capture marines, et que plus de 90 pour cent d'entre eux travaillent à bord de navires de moins de 24 m de long.
Les personnes à charge subissent de plein fouet les conséquences des accidents professionnels mortels. Dans les pays en développement, ces conséquences sont parfois catastrophiques: il n'y a ni État protecteur, ni système social pour venir en aide aux familles touchées et, en l'absence d'autres possibilités de revenus, les veuves et les enfants risquent de tomber dans l'indigence.
Les rapports communiqués par les administrations des pêches et les organisations de pêcheurs, faisant état d'une augmentation du nombre d'accidents mortels dans le secteur artisanal des pays en développement, sont particulièrement préoccupants. Dans la plupart des cas, l'augmentation du nombre d'accidents mortels est imputable à des modifications survenues dans le caractère fondamental des opérations de pêche: surexploitation des ressources côtières; progrès techniques concernant les navires et la pêche, notamment motorisation et installation de nouveaux types d'équipements de pêche; manque de formation, d'expérience et de compétence; pression commerciale et nouveaux systèmes d'aménagement des pêches.
Lorsque les ressources à proximité des côtes ont été surexploitées, les pêcheurs choisissent fréquemment d'opérer plus loin du littoral, parfois pendant des périodes prolongées, à bord d'embarcations dont la conception est adaptée à une pêche côtière, limitée à des opérations d'une seule journée. Les navires de ce type sont souvent construits par des personnes inexpérimentées qui copient des embarcations traditionnelles et des modèles importés; la recherche du moindre coût et l'absence d'expérience de ceux qui construisent des embarcations se traduisent par une qualité inadéquate des navires. Dans nombre de cas, ils ne sont pas conformes aux règlements nationaux. En outre, les générations plus anciennes n'ont aucune expérience de la pêche au large des côtes, de telle sorte que les équipages actuels ne peuvent s'appuyer sur des connaissances traditionnelles dans des domaines essentiels comme la navigation, la prévision du temps, les communications, la vie en mer pendant des périodes prolongées (plusieurs journées au lieu d'une seule) et la culture vitale de la sécurité en mer. Le problème est aggravé par le fait que la pêche est une source potentielle de revenus pour les travailleurs occasionnels et pour les paysans sans terre ou les populations citadines au chômage. L'industrie de la pêche offre souvent des emplois à ceux qui n'ont aucun espoir d'une autre possibilité de revenus.
Les directives volontaires internationales n'ont pas beaucoup d'effet sur les pêches artisanales, surtout parce que les normes sont conçues pour les navires pontés de plus de 12 m. Le Protocole de Torremolinos, seul instrument international conçu pour les navires de pêche (navires de pêche pontés d'au moins 24 m de longueur) n'est pas susceptible d'entrer en vigueur, puisque ses dispositions sont considérées soit comme trop strictes, soit pas assez par les pays dont les signatures sont requises. En l'absence d'un instrument juridique international, les pêcheurs doivent souvent s'en remettre à la législation nationale pour garantir la sécurité de leur engin, en particulier lorsque le propriétaire du bateau ne participe pas aux opérations en tant que membre de l'équipage. Alors que la plupart des pays ont des règlements en matière de conception, de construction et d'équipement des navires, dans les pays en développement ces dispositions sont parfois périmées, inappropriées et inadéquatement appliquées. Dans les pays développés, l'application de règlements plus stricts n'a pas toujours conduit à une diminution notable des accidents mortels; il semblerait que lorsque la sécurité des navires est améliorée, les exploitants prennent davantage de risques dans leur recherche toujours plus active de captures importantes.
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Il existe un certain nombre de domaines dans lesquels des améliorations sont possibles, notamment: production et analyse de données définissant la cause des accidents; formation des équipages et des formateurs; et formulation de règlements mis en application grâce à la collaboration accrue entre pêcheurs, organisations de pêcheurs et autorités.
Pour certains, il est facile de discerner intuitivement l'origine profonde et les causes des accidents dans l'industrie de la pêche. Bien que cela puisse être souvent le cas, des données quantifiées fiables mettraient néanmoins en évidence l'évolution des grandes tendances en fonction des régions, des pays et des pêches, contribuant ainsi à une meilleure connaissance des causes majeures des accidents mortels. Pour mieux définir et classer par ordre de priorité les mesures à adopter pour renforcer la sécurité des pêcheurs, il faut étudier en détail les causes les plus fréquentes des dangers rencontrés et des pertes de navires. Aussi estime-t-on qu'une amélioration systématique de la notification des accidents joue un rôle essentiel dans les efforts déployés pour renforcer la sécurité dans ce secteur d'activité.
Même lorsque les accidents sont notifiés, la grande diversité des méthodes de collecte des informations sur leur nature et leur cause complique l'établissement de données et de statistiques comparables et donc l'identification et l'examen des principaux problèmes. La nature même des conditions d'emploi dans le secteur de la pêche - de nombreux pêcheurs pourront très bien se trouver exclus des systèmes traditionnels de notification des accidents et des maladies professionnelles - contribue à ce manque d'information5.
Il est nécessaire de formuler des règlements et des normes techniques au niveau national, dans le cadre d'un dialogue entre constructeurs, propriétaires, pêcheurs et administrations, pour garantir que toutes les parties appliquent les nouveaux règlements dans un même esprit de participation et de responsabilité. La mise en œuvre effective des règlements de sécurité est essentielle et exige une collaboration entre administrations et, tout particulièrement, entre les autorités des pêches et les autorités maritimes. Toutefois, rares sont les inspecteurs attachés aux départements des pêches qui possèdent des connaissances générales en construction navale, en génie maritime ou en architecture navale; de plus, ils n'ont reçu aucune formation quant à la façon de mener des inspections de l'état des navires, au niveau normalement prescrit à des fins de classification ou d'assurance. Par conséquent, tandis que la solution réside en partie dans la réglementation des normes de qualité de construction et d'équipement des navires, il faut également veiller aux compétences requises de la part des personnes chargées de vérifier l'application des règles fixées. Le fait d'assurer une mise en œuvre effective des dispositions implique un réel engagement de la part de l'administration, si l'on tient compte des coûts que comportent la création, la dotation en personnel et la formation d'un nouveau service.
La formation des pêcheurs est manifestement l'un des moyens à envisager pour recueillir les enseignements tirés de l'analyse de données de meilleure qualité. Dans les pays développés, la formation des pêcheurs a été limitée jusqu'à présent aux capitaines, aux seconds et aux techniciens. La Convention de la marine marchande de la Communauté britannique (1894) définissait les principes de la réglementation applicable à la plupart des pays du Commonwealth notamment l'Inde, l'Australie et le Canada. Le Protocole de l'OMI relatif aux normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (1978) prévoyait la parution ultérieure de codes à l'intention des pays, mais il n'a jamais été ratifié et il a été remplacé par la Convention sur les normes de formation du personnel des navires de pêche, de délivrance des brevets et de veille (1995) (STCW-F). Les dispositions en question concernaient uniquement les navires de plus de 24 m ou équipés de moteurs de plus de 750 kW. Pour les navires plus petits, le Document destiné à servir de guide pour la formation des pêcheurs et la délivrance des brevets FAO/OIT/OMI a fourni des informations complémentaires sur les cours de formation et les programmes. Ce document a été récemment revu conformément à la Convention STCW-F et réintitulé Document destiné à servir de guide pour la formation des pêcheurs et la délivrance des brevets (appelé ci-après Document destiné à servir de guide).
Bien que non ratifiées, les dispositions concernant la formation ont été très bien appliquées dans certaines régions et pratiquement pas dans d'autres. Les pays d'Europe, la Communauté des États indépendants (CEI) et les pays d'Amérique du Sud, outre le Canada, le Japon et l'Australasie, ont maintenant adopté des normes qui vont au-delà des exigences de la convention STCW-F et sont conformes aux recommandations présentées dans le Document destiné à servir de guide. Les États-Unis ont commencé dernièrement à émettre des certificats de compétence et mettent en place différentes dispositions réglementaires concernant la sécurité des navires de pêche. En Amérique centrale, en Afrique et en Asie, de nombreuses écoles de pêche ont été créées dans les années 70 et 80 et la formation à la sécurité figure parmi les éléments essentiels de leurs programmes. Malheureusement, l'efficacité des écoles de formation des pêches a été limitée par les très faibles taux d'alphabétisation propres à certains pays. Dans beaucoup d'autres, compte tenu de leur faible statut social, les métiers des pêches ont attiré un important pourcentage de travailleurs analphabètes. Les individus alphabétisés dotés de compétences dans le domaine des pêches ont été considérés comme des fonctionnaires potentiels et non en tant que nouvelles recrues pour le secteur. Certains centres de formation ont choisi de former des formateurs de façon à disposer d'agents de vulgarisation capables de transmettre les connaissances acquises à un grand nombre de pêcheurs artisanaux dans chaque village. La très grande disparité entre pays quant aux possibilités de formation va de pair avec les disparités en matière de règlements de sécurité et d'établissement de statistiques d'accidents.
L'évolution récente a fait apparaître un changement d'orientation de l'enseignement officiel dispensé aux pêcheurs, ayant pour effet de substituer un enseignement théorique (par exemple, l'évaluation repose sur les compétences pratiques des étudiants et moins sur leurs connaissances). Ce type de formation impose de la part des conférenciers et des examinateurs la maîtrise des compétences requises pour former et examiner les candidats. De plus en plus, les administrations exigent des nouveaux venus qu'ils aient suivi un cours de formation prémaritime de base (techniques et normes de sécurité, secours ordinaires, survie en mer et lutte contre l'incendie). Les propriétaires et les patrons sont encouragés à «penser sécurité» en établissant des rapports de gestion de la sécurité dans lesquels ils répertorient les principaux dangers à bord de leurs navires respectifs, et en identifiant les mesures de précaution et procédures propres à réduire au minimum l'impact potentiel de ces dangers.
ENCADRÉ 6
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Un important rapport intitulé Safety and health in the fishing industries a été établi par le Bureau international du travail (BIT) pour servir de point de départ aux échanges de vues prévus lors de la Réunion tripartite sur la sécurité et la santé dans l'industrie de la pêche tenue à Genève en décembre 1999. Ce document procède à un examen détaillé d'informations récentes sur la sécurité et la santé dans l'industrie de la pêche, dans le but de mettre en lumière ces questions, et d'étudier les mesures prises actuellement par les organisations internationales, les gouvernements et les employeurs, les propriétaires de navires, les syndicats et les pêcheurs proprement dits, ainsi que différentes organisations. La réunion a conclu que l'industrie de la pêche avait profondément évolué, du fait des nouveaux systèmes d'aménagement, des progrès techniques et de la surcapacité. De ce fait, opérations de pêche et conditions d'emploi incitaient à allonger les horaires de travail et à réduire au minimum les effectifs des équipages, d'où une fréquence accrue des accidents. La réunion a conclu en outre que les normes internationales et les formations en matière de sécurité et de santé dans l'industrie de la pêche ne touchaient probablement pas la plus grande partie de la communauté mondiale des pêcheurs.
ENCADRÉ 7
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Deux séries de directives visant à améliorer la construction, la conception et l'équipement des navires de pêche ont été formulées dans les années 60 et 70, non pas pour remplacer les lois nationales, mais pour servir de guides aux responsables de l'élaboration des lois et des règlements nationaux. Le Sous-Comité de la stabilité et des lignes de charge et de la sécurité des navires de pêche de l'OMI poursuit actuellement la révision - sous la responsabilité d'un groupe de correspondance dirigé par l'Islande - des deux publications en question (le Recueil des règles de sécurité FAO/OIT/OMI pour les pêcheurs et les Directives facultatives FAO/OIT/OMI pour la conception, la construction et l'équipement des navires de pêche de faibles dimensions).
Le Département des pêches de la FAO a mis en place un certain nombre de projets destinés à renforcer la sécurité en mer; ces projets ont été axés en particulier sur les pays en développement, et ont été menés à bien sur le terrain, en coopération avec la population locale. Le thème des projets a été abordé sous différents angles, notamment l'amélioration de la conception et de la construction des navires, l'amélioration de la préparation aux catastrophes naturelles, le renforcement de la collaboration entre les gouvernement et les représentants des pêcheurs, l'aide à la mise au point de programmes nationaux de sécurité en mer et le renforcement institutionnel des centres de formation des pêches.
L'OMI, l'OIT et la FAO sont les trois institutions spécialisées des Nations Unies qui jouent un rôle en matière de sécurité en mer des pêcheurs. L'OMI est responsable de l'amélioration de la sécurité maritime et de la prévention de la pollution due aux navires; et l'adoption d'une législation maritime relève également des attributions reconnues de l'OMI. L'OIT élabore des normes internationales du travail sous la forme de conventions et de recommandations, qui fixent des normes minimales en matière de droit du travail, et œuvre en faveur du développement d'organisations indépendantes d'employeurs et de travailleurs, en fournissant des services de formation et de conseil à ces mêmes organisations. Toutefois, les méthodes de travail et les mesures de l'OIT et de l'OMI ont généralement peu d'effets sur la sécurité des artisans-pêcheurs.
Un environnement de travail sûr ne saurait être purement et simplement imposé d'en haut. Les mesures visant à renforcer la sécurité ne peuvent être véritablement efficaces qu'en présence d'une réelle motivation pour les appliquer. L'instauration et le maintien d'une culture de la sécurité est une tâche continue qui exige la participation des pêcheurs et de leurs familles, des propriétaires de bateaux, des législateurs et de la communauté dans son ensemble. Il y a de nombreux exemples d'individus concernés par la sécurité en mer qui ont formé des groupes d'autoassistance de pêcheurs ou différentes organisations non gouvernementales et mis en place une coopération efficace avec les autorités afin de promouvoir la sécurité au sein de leurs communautés (voir encadré 8).
ENCADRÉ 8
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Dans les pays où ont été instaurés des règlements, des mesures d'application et des dispositions de formation appropriées, on a constaté une réduction tangible (mais pas toujours importante) du nombre annuel d'accidents mortels au cours des 15 dernières années. Ces pays représentent certes moins de 5 pour cent des pêcheurs du monde entier, mais démontrent qu'il est possible d'obtenir des résultats. La reconnaissance ou la sensibilisation à la notion de sécurité en mer en tant que problème majeur et permanent est un premier pas dans le sens d'une amélioration. On estime que la responsabilité de la sécurité en mer doit incomber tant aux administrateurs qu'aux pêcheurs et que, de manière analogue, les premiers et les seconds doivent se prêter mutuellement assistance et se répartir les tâches pour garantir un réel partenariat propre à assurer une sécurité accrue de la profession.
Environ 200 types de maladies transmises par les aliments ont été identifiées. En 1999, les Centers for disease control and prevention (CDC) aux États-Unis ont estimé comme suit le nombre d'intoxications d'origine alimentaire aux Etats-Unis6:
Ces données constituent une des meilleures estimations disponibles de l'impact des intoxications alimentaires sur un pays développé. Des chiffres voisins (corrigés en fonction du nombre d'habitants) seraient vraisemblablement obtenus pour d'autres pays développés.
Les hommes ont été victimes d'intoxications alimentaires à toutes les époques. Toutefois, au début des années 80, les spécialistes concernés par les problèmes de sécurité alimentaire dans les pays développés ont observé une augmentation apparemment importante du nombre d'épidémies liées à l'alimentation. Il s'agissait là d'une évolution paradoxale puisqu'une proportion croissante des aliments était produite - et est encore produite - dans des conditions d'hygiène rigoureuses. On peut envisager les causes suivantes d'un tel paradoxe de la sécurité alimentaire:
Dans les régions les plus pauvres des pays en développement, la pauvreté, la sous-nutrition, l'analphabétisme et l'inadéquation des infrastructures publiques ont vraisemblablement aggravé la situation. Bien que l'insuffisance des données disponibles ne permette pas d'avancer des estimations quantitatives de la situation dans les pays en développement, il semble plausible de s'attendre à ce que les intoxications alimentaires soient en général au moins aussi fréquentes que dans les pays développés et, dans la plupart des pays en développement, vraisemblablement beaucoup plus fréquentes. Dans les régions pauvres, les nouveau-nés, les jeunes enfants, les personnes âgées et les personnes souffrant d'immunodéficience, sont les catégories de populations les plus exposées aux intoxications alimentaires. D'après une étude réalisée en République-Unie de Tanzanie de 1992 à 19987, les intoxications d'origine alimentaire et hydrique constituent probablement l'une des principales causes des décès d'adultes observés dans les emplacements étudiés.
Les intoxications alimentaires peuvent avoir différents types de causes: substances toxiques particulières, micro-organismes pathogènes et parasites susceptibles de se développer et/ou d'être transportés par les aliments. Certaines substances toxiques (biotoxines) peuvent se développer naturellement dans l'environnement, tandis que d'autres sont des agents de contamination produits par l'homme (produits chimiques). Certains micro-organismes pathogènes font partie de la flore normale (par exemple du poisson), tandis que d'autres sont des contaminants.
Le poisson, à l'instar de n'importe quel aliment, peut être à l'origine de problèmes de santé. Il est exposé en permanence à un risque de contamination, depuis l'instant de sa capture, jusqu'à celui de sa consommation. La contamination peut être due à la présence de micro-organismes pathogènes qui font partie de la flore normale du poisson. Dans d'autres cas, les substances toxiques sont introduites par contamination croisée, par recontamination ou à la suite de manipulations et d'opérations de transformation défectueuses.
Les produits à base de poisson sont une cause plus ou moins importante d'intoxication alimentaire, en fonction des habitudes alimentaires générales, de la fréquence de la consommation de poisson, ainsi que des espèces et des types de produits consommés. Parfois, plusieurs circonstances défavorables se combinent pour créer des situations particulièrement dangereuses pour la santé. Par exemple, d'après une étude réalisée récemment par la FAO dans le village de Xai Udom (Vientiane, République démocratique populaire lao), 67,3 pour cent de la population sont infectés par des parasites et de nombreux villageois ont été infectés par plusieurs types de parasites. Le parasite prédominant (qui touche 42,1 pour cent de la population) était la douve du foie (Opistorchis viverrini), transmise par consommation de poisson cru, hôte d'une forme intermédiaire de ce parasite. Beaucoup de personnes meurent d'une forme de cancer du foie (colongiocarcinome) provoquée par ce parasite.
Selon une étude publiée par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) en 1995, environ 39 millions de personnes dans le monde sont infectées par des parasites suite à l'ingestion de poissons d'eau douce et de crustacés crus ou mal cuits. La quasi-totalité (environ 38 millions) vivaient en Asie et le restant en Europe et en Amérique latine. En Asie, le problème se pose essentiellement en Asie du Sud-Est et en Chine. Bien que l'étude n'ait pas pris en compte des données relatives à l'Afrique, la présence de ce type d'infestation parasitaire sur ce continent est certaine, notamment au Cameroun, en Égypte et au Nigéria. Les infestations parasitaires par ingestion de poisson ne sont qu'une des nombreuses causes possibles d'intoxication au sujet desquelles, par ailleurs, on ne dispose guère d'informations fiables. Aussi est-il manifestement indispensable d'obtenir davantage d'informations sur les maladies provoquées par le poisson et par les autres produits alimentaires dans les pays en développement.
Lorsque la tendance à la prolifération des intoxications alimentaires a été mise en évidence pour la première fois au début des années 80, les services d'inspection des aliments et du poisson dans les pays développés ont accru leurs activités d'échantillonnage des produits finis. Cela s'est traduit par l'analyse d'un plus grand nombre de produits finis et par une augmentation du nombre des inspecteurs: cet effort n'a cependant pas mis fin à la prolifération des intoxications alimentaires, démontrant ainsi que le seul échantillonnage des produits finis n'apportait pas une solution adéquate au problème.
À la fin des années 80, la nécessité de mettre en place un nouveau système était devenue évidente aux autorités s'occupant de santé publique des pays développés. Un tel système devait prendre en compte la totalité des risques en rapport avec la production alimentaire et devait donc être intégré aux opérations de récolte, de transformation et de distribution des produits à base de poisson. Cela a impliqué en outre qu'il soit utilisé à bord des navires de pêche, par les aquaculteurs, ainsi que dans les usines de transformation du poisson, les véhicules de transport du poisson, les lieux de stockage et les zones de vente au détail. Le système mis au point est connu sous le nom de Système d'analyse des risques - points critiques pour leur maîtrise (HACCP). Dans ce système8, chaque substance, micro-organisme ou état d'un aliment susceptible de provoquer une intoxication est qualifié de «risque». Initialement, le système a acquis sa crédibilité grâce à l'efficacité constatée dans la maîtrise des risques liés à Clostridium botulinumn, bactérie toxinogène courante, dans les conserves de produits hypoacides. Grâce au système HACCP, les transformateurs ont été systématiquement en mesure de garantir un contrôle adéquat des temps et des températures pendant la phase de stérilisation et de renforcer le sertissage des boîtes de conserve. Grâce à ces améliorations, la bactérie a été par la suite pratiquement éliminée des produits en conserve.
Au début des années 90, un certain nombre d'entreprises de l'industrie alimentaire des pays développés, y compris des conditionneurs, appliquaient déjà et de leur propre chef le système HACCP; elles ont rapidement été suivies par les moyennes et même les petites entreprises de ce secteur. Le Canada a été le premier pays en matière d'inspection du poisson lorsqu'il a adopté le Programme de gestion de la qualité (PGQ); il s'agit d'un ensemble d'exigences réglementaires qui sont en fait très proches de celles qui constituent le système HACCP. Plusieurs gouvernements ont décidé de rendre obligatoire ce système.
Les organismes de réglementation de la Communauté européenne (CE) et des États-Unis ont décidé que le poisson et les produits à base de poisson constitueraient la première catégorie de produits préparés sujette à l'aplication obligatoire du HACCP. La CE a publié la première exigence réglementaire concernant les produits à base de poisson, «fixant les règles sanitaires régissant la production et la mise sur le marché des produits de la pêche» en 1991. En mai 1994, la CE a adopté une exigence supplémentaire en rendant obligatoire des règles plus précises d'application des «auto-contrôles sanitaires»9. Aux États-Unis, la réglementation fondée sur les principes HACCP intitulée «Procedures for the Safe and Sanitary Processing and Importing of Fish and Fishery Products - Final Rule» a été publiée le 18 décembre 1995 et est entrée en vigueur un an après. D'autres pays en développement ont suivi peu de temps après cette initiative.
En 1997, le terme HACCP a été intégré au Codex Alimentarius OMS/FAO sous la forme d'une directive générale10. Les principes du système HACCP sont ainsi devenus la référence fondamentale des litiges du commerce international aux termes de l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Toutefois, la prise en compte du système HACCP en tant que principe général pour le Codex Alimentarius n'a pas pour effet de rendre identiques tous les systèmes de ce type. Par exemple, la réglementation HACCP des États-Unis s'applique aux industries de transformation, tandis que celle de la CE s'applique à l'ensemble de la chaîne de production depuis la manutention des poissons à bord des navires de pêche, jusqu'au commerce de détail. Dans les deux cas le système HACCP est par conséquent étroitement lié au cadre réglementaire national en matière de sécurité alimentaire et d'hygiène.
Au cours des 10 dernières années, l'industrie de la pêche comme les services d'inspection se sont employés tout particulièrement à adopter des méthodes de traitement et d'inspection conformes aux exigences du système HACCP. De nombreux pays ont atteint leurs objectifs. Parmi les pays autorisés à exporter du poisson et des produits à base de poisson à destination de la CE vers le milieu de l'année 1999, 50 opéraient en parfaite conformité avec les exigences réglementaires de la CE fondées sur les principes HACCP11. Sur ces 50 pays, 37 sont situés en Afrique, en Asie et dans la zone du Pacifique, de l'Amérique latine et des Caraïbes: la plupart ont reçu une assistance technique de la FAO qui a organisé, pendant la période 1995-1999 (essentiellement grâce à des crédits extrabudgétaires fournis par le Danemark) 44 ateliers et formé plus de 1 300 spécialistes de l'industrie et de l'administration aux principes HACCP.
Tous les pays en développement n'ont cependant pas été en mesure de réaliser les investissements initiaux nécessaires. Les crédits indispensables à cet effet ont parfois été trop faibles voire inexistants et, de ce fait, plusieurs pays ont enregistré une diminution brutale du nombre d'établissements autorisés à exporter vers les marchés de la CE. Le Cap-Vert et la Guinée-Bissau ont connu des cas extrêmes de situations de ce type vers le milieu de l'année 2000, lorsque la CE a interdit toute importation de poisson en provenance de ces pays.
Il est généralement admis que le système HACCP améliore l'efficacité des inspections traditionnelles du poisson et que son application contribuera à limiter le nombre des intoxications alimentaires. Néanmoins, rares sont les données à présent disponibles à l'appui de cette affirmation. Par exemple, selon un rapport12 des CDC des États-Unis, «de nouvelles estimations ne donnent qu'une vision instantanée du problème, sans aucune idée de l'évolution, puisqu'elles ne font apparaître ni amélioration ni aggravation».
Le système HACCP est susceptible d'évoluer. Les pays développés commencent à intégrer dans leur industrie alimentaire un système de réglementation intitulé «politique des risques», reposant sur leur évaluation quantitative, leur gestion et leur notification13. La mise en œuvre d'une politique des risques repose nécessairement sur des données et des études épidémiologiques complémentaires.
Puisqu'il est impossible de parvenir au risque zéro, les dangers particuliers à intégrer dans un système HACCP doivent être identifiés. À cet effet, il faut donc établir la gravité des dangers en question. Une manière de mesurer la gravité consiste à recueillir des données épidémiologiques et à établir le rapport entre le nombre de décès consécutifs à une intoxication et le nombre total de cas diagnostiqués de ce type d'intoxication. Les risques susceptibles de provoquer des intoxications potentiellement mortelles sont évidemment les premiers dont le contrôle s'impose grâce au système HACCP et à la politique des risques. Listeria monocytogenes et Escherichia coli 0157:H7 illustrent parfaitement ce type de risques. Or, la maîtrise de ces seuls risques n'est pas suffisante et les gouvernements stipulent généralement que les risques à prendre en considération soient étendus aux micro-organismes, aux produits chimiques et aux situations réputées préjudiciables à la santé humaine, de façon temporaire ou permanente, ou susceptibles de provoquer des blessures.
La plupart des pays en développement ne disposent pas des données appropriées concernant les risques à prendre en compte associés aux différents produits alimentaires. L'accès à des données de meilleure qualité et plus détaillées autoriserait certainement une analyse pertinente du problème, mais cette absence de données ne saurait justifier l'omission des mesures préventives. En particulier, l'absence d'informations d'un pays en développement quant à un risque éventuel bien connu dans d'autres pays, ne peut être considérée comme une preuve de l'absence de ce risque.
Seuls quelques pays en développement ont décidé de rendre le système HACCP obligatoire pour les produits à base de poisson vendus et consommés sur les marchés internes. Cela traduit probablement le fait que, dans les pays en développement, les principes des systèmes HACCP sont essentiellement considérés par certains comme des obstacles non tarifaires, dressés par les pays développés et appliqués uniquement pour leur permettre d'exporter leurs produits vers les pays industriels. Les pays en développement qui étendent le système HACCP à leurs marchés intérieurs pourraient s'attendre à recueillir des avantages en termes de santé publique (voir encadré 9). En fait, les systèmes HACCP pourraient avoir dans ces pays un impact considérable sur la sécurité sanitaire du poisson (et des produits alimentaires).
Les avantages du système HACCP dans les pays en développement - et dans les pays développés - ne sont pas tous liés exclusivement à l'amélioration de la santé publique. Les entrepreneurs privés devraient également recueillir des avantages directs parce que l'application desdits systèmes exige tout d'abord des règles d'hygiène de base pour toutes les activités liées à la production de poisson, et l'acquisition d'une meilleure connaissance de l'ensemble du processus. L'expérience de la FAO dans ce domaine a montré que l'introduction du système HACCP a aidé les entrepreneurs à accroître leurs bénéfices (voir encadré 10). Ainsi, les investissement engagés pour adopter le système ont été récupérés grâce à une diminution des taux de rejet et à l'adaptation du processus de production.
Le système HACCP contribue à l'amélioration de la qualité, puisque l'innocuité en est une condition indispensable. Bien que pour des raisons théoriques et réglementaires l'industrie de la pêche distingue sécurité sanitaire et qualité, sécurité sanitaire dans établissements et qualité des produits vont de pair. La mise en place du système HACCP exige une meilleure connaissance de tous les aspects des processus qui conduisent au produit fini, et cette connaissance peut servir immédiatement à réduire les coûts et à renforcer la qualité générale des produits. L'introduction des principes HACCP donne forme à l'industrie de la pêche de demain.
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Depuis les années 50, les économistes qui s'intéressent à l'aménagement des pêches de capture ont compris que les règles d'accès aux ressources créent des incitations et suscitent des réactions participatives: ils ont également réalisé que ces règles et incitations peuvent avoir une incidence fondamentale sur la situation à long terme des pêches. Dans la plupart des pêches, des stratégies inopérantes de réglementation de l'accès risquent d'aboutir à des situations où l'intensité des efforts de pêche peut gaspiller les ressources de la société et surexploiter les espèces.
Il est de plus en plus admis que la solution à ce problème d'aménagement réside en partie dans l'élaboration de droits d'accès appropriés aux stocks sauvages, et progressivement les administrateurs des pêches envisagent davantage à présent les possibilités d'établir différentes sortes de droits explicites à l'intention des participants aux pêches. Cette méthode est qualifiée parfois «d'application d'un aménagement des pêches fondé sur les droits», mais la signification précise de cette expression et celle du concept d'attribution de «droits de propriété» sont rarement bien définies.
Le concept fondamental de propriété et de droits associés à cette propriété est un concept simple. Les «droits de propriété» désignent des ensembles de droits ou de garanties qui confèrent aussi bien des privilèges que des responsabilités. L'établissement de droits de propriété dans le domaine de l'aménagement des pêches implique par conséquent la définition et la spécification des droits, privilèges et responsabilités institués par les divers types d'aménagement des pêches. Toutefois, il n'est pas rare d'entendre parler de l'absence de droits de propriété clairement définis dans un contexte d'aménagement des pêches et il est tout à fait juste de dire que «les droits de propriété se présentent sous des aspects aussi variés que les nageoires dorsales des différentes espèces de poissons»14.
Pour compliquer encore les choses, les références aux systèmes d'aménagement fondé sur des droits peuvent renvoyer à un éventail hautement diversifié de systèmes d'aménagement des pêches; ces systèmes peuvent faire appel à des mesures de contrôle concernant soit les moyens de production, soit la production proprement dite. Certains droits de propriété sont institués par l'octroi de licences et par différents types de systèmes de limitation d'accès. D'autres sont institués par des systèmes d'aménagement des pêches et spécifient l'utilisation des ressources halieutiques à l'intention de communautés particulières (quotas de développement communautaire [CDQ]), dans des zones ou des territoires particuliers (droits d'utilisation territoriale dans les pêches [TURFS]) et de stocks particuliers (droit d'utilisation des stocks dans les pêches [SURFS]). D'autres droits de propriété sont institués par la définition de contingents individuels (IQ), de contingents de pêches individuels (IFQ), de contingents individuels de parts transférables (ITSQ) et de contingents individuels transférables (ITQ).
Enfin, les problèmes fondamentaux posés par l'utilisation de systèmes de droits de propriété dans le cadre de l'aménagement des pêches sont liés à ce que l'on entend par:
De façon très générale, on distingue trois approches fondamentales pour atténuer, sinon résoudre, les difficultés d'interprétation, d'analyse et d'application des droits de propriété dans le cadre de l'aménagement des pêches.
Premièrement, l'une des principales sources de confusion lorsqu'il est question de droits de propriété et d'aménagement des pêches est la difficulté de communiquer. Il est fréquent que celle-ci vienne simplement du fait que l'expression «droit de propriété» ne signifie pas la même chose pour tout le monde et puisse se rapporter à des ensembles extrêmement divers, de droits, de privilèges et de responsabilités, qui produiront chacun des motivations très différentes et auront donc des résultats très différents en matière d'aménagement. Il est important d'avoir une définition très claire des droits de propriété en cause, même si cette information ne fait généralement pas partie des échanges de vues concernant l'application des droits en question dans le cadre de l'aménagement des pêches.
Avant de pouvoir élaborer une solution quelconque, les droits de propriété (et leurs aspects connexes) liés à l'aménagement des pêches doivent être définis; il est nécessaire à cet effet de préciser les caractéristiques suivantes des droits de propriété accordés ou attribués par une stratégie ou un plan d'aménagement des pêches15:
Deuxièmement, il faut prendre conscience et admettre le fait que comme dans toute autre situation d'aménagement, aucune stratégie particulière d'aménagement des pêches ne résoudra tous les problèmes. L'élaboration des solutions en matière d'aménagement des pêches implique le recours à la combinaison la mieux adaptée des outils d'aménagement disponibles et des droits correspondants. Il s'agit là d'une autre constatation simple souvent perdue de vue.
Troisièmement, dans le cadre du processus d'élaboration d'une stratégie d'aménagement, et avant de commencer à définir une solution réglementaire particulière aux problèmes d'une pêcherie liés aux droits de pêche, aménageurs et participants doivent préciser ou définir explicitement les points suivants16:
ENCADRÉ 11
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D'éventuelles solutions en matière de réglementation peuvent alors être élaborées en fonction du caractère des droits de propriété qui peuvent être conférés (leur exclusivité, durabilité, sécurité, transférabilité, divisibilité et flexibilité). Les solutions d'aménagement définies de cette façon peuvent correspondre à différentes sortes d'ensembles de droits:
Quand est-il indiqué d'envisager des systèmes d'aménagement fondés sur les droits de propriété? Quelle sorte de caractéristiques sociologiques, biologiques et économiques sont appelées à déterminer les droits de propriété? Quelles sont les institutions, les conditions administratives et les besoins juridiques (instruments, solutions législatives, etc.) à prendre en considération?
Qui détient et qui doit détenir des droits de propriété? Quels sont les fondements juridiques requis des droits de propriété? En cas de modification des droits de propriété, à qui les nouveaux droits doivent-ils être attribués? La définition de droits de propriété communaux présente-t-elle des avantages? De quelle façon l'échelle des activités de pêche est-elle prise en compte? Comment les différents systèmes d'aménagement fondés sur les droits de propriété intègrent-ils les populations autochtones ou les différents groupes d'utilisateurs?
Comment les systèmes fondés sur des droits de propriétés renforcent-ils les motivations en faveur de l'efficacité économique, de la bonne gestion, de la conservation des ressources et de la rentabilité? Où et comment, les incitations créées par les différents types de droits de propriété se manifestent-elles? Quelles sortes d'effets distributifs sont impliqués? Quelles sont les exigences opérationnelles des différents types de stratégies d'aménagement fondées sur les droits de propriété en termes d'activités de recherche, de mise en application, d'administration et de pêche proprement dite?
Pour résoudre la question des droits de propriété dans le cadre de l'aménagement des pêches, il faut revenir aux principes fondamentaux de tous les systèmes d'aménagement utilisés de ce secteur, en prévoyant une évaluation comparative des options d'aménagement offertes par différents types de droits de propriété. Bien que le recours à de nouveaux outils d'aménagement des pêches ne s'impose guère, il est nécessaire d'améliorer les outils actuels pour leur conférer un caractère plus résolument incitatif.
Au cours de la décennie écoulée, les problèmes d'utilisation des droits de propriété dans le cadre de l'aménagement des pêches ont suscité un intérêt considérable et de plus en plus répandu au niveau international. Les droits de propriété associés aux pêches qui s'étendent ou se déroulent en dehors des juridictions nationales sont en cours de clarification grâce à une série de mémorandums et d'accords internationaux dont le nombre augmente rapidement. En outre, les organisations internationales manifestent un intérêt grandissant quant à l'impact des divers systèmes d'aménagement des pêches fondés sur des droits de propriété, sur la conservation et sur l'exploitation durable des pêches.
L'évolution en cours des principes dont s'inspire la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982), jointe aux litiges créés par l'attribution de droits de capture du poisson dans les cas où les stocks chevauchent plusieurs juridictions nationales et/ou zones nationales et internationales20, ont conduit à élaborer les accords suivants qui clarifient et définissent plus précisément différents aspects des droits de propriétés dans le domaine des pêches:
En 1993, l'Accord de la FAO visant à favoriser le respect des mesures21 a été adopté afin de renforcer le caractère d'exclusivité des droits de propriété détenus par les pêcheurs de haute mer. L'Accord traitait essentiellement des navires effectivement habilités à opérer en haute mer, et a par ailleurs souligné les responsabilités des autorités d'aménagement des pêches en matière de surveillance des activités en question.
ENCADRÉ 12
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Deux ans après, l'adoption de l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poisson22 a étendu la définition des droits de propriété concernant la pêche des stocks de poissons chevauchants et grands migrateurs, en renforçant aussi bien les responsabilités de l'État du pavillon vis-à-vis du droit d'exploitation desdits stocks que le caractère exécutoire et la protection des privilèges conférés par ces mêmes droits, par des dispositions touchant à la conformité et aux mesures d'application.
Actuellement, la mise au point d'un plan d'action international pour régler la question de la pêche illégale, non déclarée et non réglementée permettra de définir plus clairement et de faire appliquer les droits de propriété aux opérations de pêche hauturière. L'examen de divers types de systèmes de droits de propriété se poursuit en termes plus généraux dans le cadre de réunions telles que:
Tandis que des institutions comme les Nations Unies et la Banque mondiale s'intéressent aux questions liées à la conservation de la biodiversité du milieu marin, l'étude des outils d'aménagement des pêches et des modalités correspondantes d'utilisation des droits de propriété sous l'angle de l'efficacité de leur contribution éventuelle à un développement écologiquement durable, suscite un intérêt grandissant.
Au niveau régional, les échanges de vues concernant l'utilisation des droits de propriété dans le cadre de l'aménagement des pêches ont été stimulés tant par la prise de conscience progressive du fait que l'utilisation des ITQ n'est qu'une méthode parmi d'autres d'aménagement des pêches fondé sur les droits de propriété, que par le constat de la nécessité d'associer les programmes d'ajustement à de nouvelles stratégies d'aménagement, si l'on veut consolider les résultats obtenus. On peut citer à cet égard l'Action concertée sur les aspects économiques de 1999 et l'Atelier de la politique commune des pêches sur la définition et l'attribution de droits d'utilisation dans les pêcheries européennes, financé par la Communauté européenne (CE) et son Programme spécifique de recherche, de développement technologique et de démonstration dans le domaine de l'agriculture et de la pêche (FAIR)23. Cet atelier a précédé un autre atelier à Bergen (Norvège) en octobre 2000 consacré à des solutions spécifiques fondées sur les droits de propriété pour résoudre les problèmes d'aménagement des pêches de la CE.
Au niveau national, l'intérêt porté à l'utilisation des droits de propriété, continue à se développer, mais de façon mesurée. Les politiciens n'ignorent nullement l'existence d'implications politiques potentiellement importantes dès lors que les droits de propriété sont davantage précisés et qu'il faut aborder explicitement les problèmes d'attribution. Par exemple, en Islande, les problèmes d'attribution ont été à l'origine des premières batailles politiques, puis juridiques, contestant la mise en œuvre des programmes ITQ. En Australie, les efforts récemment déployés pour étudier et mettre en place des systèmes d'aménagement des pêches fondés sur des droits de propriété clairement spécifiés, tels que des contingents individuels transférables (ITQ), se sont enlisés sur la scène politique de différents États, tandis que les pêcheurs font de plus en plus pression sur les organismes d'aménagement des pêches pour voir préciser leurs droits de pêche commerciale et définir des mécanismes valables et prévisibles d'attribution des ressources halieutiques.
Depuis 1998, les gouvernements et les secteurs de la pêche de certains pays d'Amérique latine ont entretenu une controverse sur les avantages que comporte l'introduction de droits plus clairs à l'intention des participants aux pêches industrielles de pélagiques (au Chili et au Pérou) et de démersaux (en Uruguay et en Argentine). On ignore jusqu'à présent s'il en résultera des accords indiquant les modalités de définition des droits en
question.
En revanche, les caractéristiques des droits détenus par les artisans-pêcheurs d'Amérique latine font progressivement l'objet d'une définition plus claire et plus exclusive24. Bien qu'ils soient généralement appliqués dans des situations où les stocks de poisson sont concentrés au fond ou dans d'autres zones localisées et occupées par des espèces non migratrices (y compris des masses d'eau douce relativement petites), ces arrangements ont donné aux détenteurs de droits les moyens juridiques d'exclure ceux qui ne sont pas habilités à opérer dans ces pêcheries. Par exemple, en 1998, le Pérou a commencé à doter les organisations de pêcheurs artisanaux de droits exclusifs sur certaines ressources maritimes côtières, tandis qu'en Équateur, les pêcheurs ont reçu des droits exclusifs de valorisation et d'exploitation des pêches dans certaines eaux continentales. Au Brésil, des initiatives en faveur de l'attribution de droits de pêche exclusifs - et d'obligations d'aménagement - aux communautés locales sont actuellement en cours. Au Chili, au Mexique et à Cuba, des programmes similaires ont été entrepris depuis un certain temps et sont à présent relativement bien établis.
Bien qu'il n'y ait encore aucune évaluation systématique de toutes les répercussions, notamment économiques, de questions telles que l'attribution de droits aux pêcheurs et l'état des stocks, un certain nombre de résultats potentiellement favorables ont d'ores et déjà été observés. D'après les premières évaluations régionales, pour nombre de communautés, l'attribution de droits s'est traduite par une régénération des ressources sauvages, par un relèvement des prix obtenus par les pêcheurs (parfois à la faveur de leur nouvelle participation aux opérations de transformation et de commercialisation) et par une puissance accrue des organisations de pêcheurs, grâce à l'accumulation de capitaux.
L'utilisation en libre accès de ressources naturelles telles que les pêches n'est manifestement pas durable. Il est non moins évident que les approches actuellement suivies pour surveiller et réglementer l'utilisation des ressources halieutiques ne conduisent pas nécessairement à une utilisation durable et, en outre, créent des incitations qui vont à l'encontre des objectifs d'aménagement.
Partout dans le monde, la rareté de plus en plus grande des ressources dont disposent les pêches artisanales et industrielles, à petite comme à grande échelle, conduit les parties prenantes à demander une définition plus précise de leurs droits de propriété sur les pêches. Les personnes qui exploitent les ressources halieutiques étant de plus en plus nombreuses (et faisant souvent appel à des techniques supérieures à celles dont on disposait autrefois), il est de plus en plus nécessaire d'étudier les avantages et inconvénients du rôle actuel des droits de propriété dans le cadre des systèmes d'aménagement des pêches et d'envisager des stratégies qui s'appuient sur des droits mieux définis.
La pêche illicite non déclarée et non réglementée est pratiquée dans toutes les pêches de capture, indépendamment du lieu, des espèces recherchées, des engins de pêche employés ou encore, du niveau d'exploitation (voir encadré 13). Ce type de pêche est pratiqué dans les pêches artisanales et industrielles, continentales et marines et aussi bien dans les zones relevant des juridictions nationales qu'en haute mer; elle n'est donc pas limitée aux pêches hauturières, à des groupes particuliers de pêcheurs ou à des pêches spécifiques. Des organisations régionales d'aménagement des pêches constatent des cas de pêche illicite, non déclarée et non réglementée, par des navires de parties contractantes, comme de parties non contractantes, et provenant de pays dotés de registres d'immatriculation libres. Il ne s'agit pas d'un phénomène nouveau: il a en effet préoccupé les instances chargées de préserver les ressources dès la mise en place par les communautés de pêcheurs des premières mesures de conservation des stocks. Dans les sociétés où les méthodes autochtones d'exploitation des ressources sont encore appliquées (par exemple, les communautés mélanésiennes des Îles du Pacifique Sud), les infractions aux règles en question commises par des pêcheurs clandestins donnent lieu fréquemment à de lourdes sanctions sociales et économiques.
On s'emploie actuellement à évaluer l'importance et l'extension de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, mais aucun bilan complet et détaillé de la situation n'a encore été établi. La FAO a été informée que dans certaines pêcheries importantes, les activités de ce type réalisaient jusqu'à 30 pour cent de l'ensemble des captures et, dans un cas particulier, il a été signalé qu'elles pouvaient atteindre trois fois le niveau des captures admissibles. Dans le monde, nombre des organisations régionales d'aménagement des pêches ont pris des mesures pour trouver des solutions à ce problème. Lorsque cette pratique est répandue, elle a des répercussions majeures sur les évaluations scientifiques nationales et régionales, et par la suite, pour la détermination du niveau des captures et des différentes mesures d'aménagement adoptées et mises en place par les administrations nationales et par les organisations régionales d'aménagement des pêches.
La pêche illicite, non déclarée et non réglementée est apparue à la communauté internationale comme un problème majeur d'aménagement des pêches en raison de ses répercussions considérables du point de vue de l'aménagement durable à long terme des ressources halieutiques; le fait de laisser libre cours à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée altère en profondeur le système sur lequel reposent les décisions d'aménagement des pêches. Cette situation aboutit à la non réalisation des objectifs d'aménagement des pêches, ainsi qu'à la perte d'opportunités économiques et sociales tant à court terme qu'à long terme (voir encadré 13). Dans les cas extrêmes, la pêche illicite, non déclarée et non réglementée peut provoquer l'effondrement d'une pêcherie ou gravement affecter les efforts entrepris pour reconstituer les stocks de poisson épuisés.
Cette activité comporte de nombreux aspects et répond à toutes sortes de motivations, bien que les principales incitations soient de nature économique. Parmi les autres facteurs susceptibles d'encourager la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, figure l'existence d'une capacité excédentaire de la flotte de pêche, l'octroi de subventions des pouvoirs publics (pour maintenir ou augmenter la capacité), la vigueur de la demande du marché pour certains produits, la faiblesse des administrations nationales des pêches (notamment, le caractère inadéquat de leur système de notification), l'insuffisance des mesures régionales d'aménagement des pêches et l'inefficacité du suivi, du contrôle et de la surveillance, en particulier l'absence de système de surveillance des navires (VMS).
La lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée exige des mesures concertées de coopération internationale, ce qui implique la collaboration de tous les États, quelle que soit la nature première de leur intervention à titre d'État côtier, d'État du pavillon, d'État portuaire ou de pays importateur de poisson. Une mise en évidence des problèmes à l'origine de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée ainsi qu'une volonté internationale commune de les résoudre sans retard et de façon réaliste devraient permettre de progresser dans le sens d'une limitation importante ou d'une élimination de ces pratiques.
ENCADRÉ 13
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Dans les zones sous juridiction nationale où la pêche illicite, non déclarée et non réglementée est pratiquée par les pêcheurs autorisés et non autorisés, les administrations nationales doivent renforcer, notamment, les procédures d'octroi de licences; les mesures de conservation et d'aménagement; la notification, la collecte et l'analyse des données; et enfin, les dispositions de suivi, de contrôle et de surveillance. Un plan d'action international visant à lutter contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée constituera un précieux outil à cet égard. Un tel plan, s'il est élaboré de façon détaillée et effectivement mis en œuvre, devrait réduire, sinon supprimer, son incidence. D'après les échanges de vues internationaux récemment consacrés à ce sujet, ce même plan devrait selon toute vraisemblance, promouvoir l'adoption des mesures à court et long termes suivantes:
En 1999 et en 2000, la pêche illicite, non déclarée et non réglementée a été le thème de plusieurs rencontres internationales importantes26. La FAO a donné clairement mandat lors de la vingt-troisième session de son Comité des pêches (COFI) et de la Réunion ministérielle sur la mise en œuvre du Code de conduite pour une pêche responsable en 1999, pour élaborer un plan d'action international volontaire destiné à lutter contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, dans le cadre du Code de conduite pour une pêche responsable27.
Le processus d'élaboration du Plan d'action international a suivi une approche en deux étapes:
Une Consultation d'experts sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée s'est tenue sous les auspices du Gouvernement australien, en coopération avec la FAO. La réunion, à laquelle ont assisté quelque 60 experts de pays très variés et de divers horizons professionnels, s'est tenue à Sydney (Australie) du 15 au 19 mai 2000. Les experts réunis pour cette consultation ont élaboré un avant-projet de plan d'action international.
Une consultation technique de la FAO sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée s'est tenue au siège de la FAO du 2 au 6 octobre 2000.
Les organisations régionales d'aménagement des pêches prennent actuellement des dispositions pour lutter contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée. À cet égard, des initiatives ont déjà été adoptées par les organismes suivants:
Aspect |
Indicateur |
Économie |
Récolte et valeur de la récolte |
Collectivité |
Emploi/participation |
Écologie |
Répartition des captures |
Gouvernance |
Système de mise en conformité |
D'autres organisations régionales d'aménagement des pêches procèdent actuellement au bilan et à l'analyse de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
Les membres des organisations régionales d'aménagement des pêches devront décider des moyens de renforcer les contrôles exercés par l'État du pavillon et d'améliorer la coopération avec les États portuaires. Les États non-parties aux organisations régionales d'aménagement des pêches seront invités instamment à prendre des mesures pour empêcher leurs navires d'entreprendre des opérations allant à l'encontre des efforts déployés par les organisations régionales d'aménagement des pêches. De ce fait, il deviendra particulièrement important que ces organisations s'efforcent d'admettre de nouveaux membres. La création d'un groupe de travail ad hoc mixte FAO/OMI définira probablement les bases d'une action en coopération entre les deux organisations au sujet de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, suite aux appels en faveur de leur collaboration pour trouver des solutions au problème.
La FAO poursuivra sa coopération avec les organisations régionales d'aménagement des pêches et prendre par ailleurs les dispositions propres à faciliter la coopération entre ces mêmes organisations. La présentation intégrée des comptes rendus annuels de la FAO à l'Assemblée générale des Nations Unies sur les activités des organisations régionales d'aménagement des pêches, ainsi que la réunion bisannuelle tenue avec les autres parties intéressées pour résoudre les questions d'intérêt commun, illustrent cette collaboration.
Les préoccupations grandissantes quant à la durabilité des modalités actuelles d'utilisation des ressources naturelles renouvelables ont conduit à la tenue de la Conférence des Nations Unies sur le développement et l'environnement (CNUED) à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992 et à l'adoption de son programme Action 21. Cette manifestation a exprimé un consensus mondial en faveur d'un développement durable de tous les secteurs de l'activité humaine, davantage fondé sur les écosystèmes en tant que moyen d'améliorer le bien-être des générations actuelles, sans remettre en cause celui des générations futures. Action 21 préconisait une réorientation véritable de la gestion des affaires publiques, le renforcement des bases scientifiques des prises de décisions, et un enrichissement substantiel des données stratégiques. Simultanément, la CNUED a pris conscience du coût et de la rareté de ces informations et, par conséquent, du niveau élevé d'incertitude entourant les fonctions et la situation des écosystèmes productifs, et donc des risques auxquels les ressources et les populations qui en vivent se trouvent exposées.
La combinaison de ces exigences présente un défi d'envergure en matière de gouvernance des pêcheries modernes. L'aptitude des responsables de l'aménagement des pêches et de l'industrie à relever ce défi déterminera l'opinion d'une société de plus en plus vigilante quant à la contribution future des pêches au développement durable et à la sécurité alimentaire au niveau mondial.
Afin de faciliter la tâche des dirigeants et aménageurs des pêches, de permettre le suivi et l'évaluation des résultats et de favoriser la participation des populations, le chapitre 40 d'Action 21 intitulé Information des prises de décisions, préconise «... faciliter l'élaboration concertée d'indicateurs aux niveaux national, régional et mondial et veiller à incorporer une série appropriée de ces indicateurs dans des rapports et des bases de données communs, régulièrement mis à jour et accessibles à tous, afin qu'ils soient utilisés au niveau international, eu égard aux considérations touchant à la souveraineté nationale» (paragraphe 40.7). En 1995, la Commission du développement durable des Nations Unies (CDD) a suivi et approuvé un programme de travail visant à mettre ces indicateurs à la disposition des décideurs au niveau national en l'an 2000.
En outre, le Principe 15 de la Déclaration de Rio de la CNUED énonce que: «Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États, selon leurs capacités. En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement.» À cet effet, les Principes généraux et l'article 6.5 du Code prescrivent l'adoption d'une approche de précaution concernant toutes les pêcheries et tous les systèmes aquatiques, indépendamment de la nature de leur juridiction.
Au cours des dernières années, un important effort a été consacré à la définition de cadres pour l'élaboration d'indicateurs de durabilité et de procédures permettant de les intégrer à l'approche de précaution. Les progrès réalisés à ce jour sont passés en revue ci-dessous.
Indicateurs de développement durable. Depuis 1995, la CDD a préconisé, notamment, les échanges d'informations entre les divers acteurs concernés; l'identification, l'essai et l'évaluation des indicateurs pertinents; la formation et le renforcement des capacités; et enfin, la définition de cadres d'élaboration d'indicateurs de durabilité. Ouvrant la voie en matière d'élaboration d'indicateurs sectoriels relatifs aux pêches, la FAO, en collaboration avec le Gouvernement australien, a étudié la question et défini des directives techniques pour l'élaboration et l'utilisation d'indicateurs pour le développement durable des pêches de capture marines28. Il n'est plus à démontrer que l'adoption et la diffusion d'indicateurs de développement durable constituent un moyen pratique et économique de suivre les progrès accomplis sur la voie d'un développement durable (par exemple, l'application du Code); de détecter en temps voulu les problèmes potentiels; d'apprendre en comparant les résultats obtenus dans les différentes pêcheries; et, par voie de conséquence, d'optimiser les politiques et l'aménagement des pêches. Plusieurs cadres complémentaires ont été proposés pour la conception, l'organisation et la diffusion des indicateurs de développement durable, tels que le schéma pression-résultat- réaction. Dans le cas des pêches, le Code fournit un cadre alternatif. Lorsque des indicateurs ont été élaborés pour des cadres similaires, ils peuvent être partagés aux échelons national, régional et mondial. À cet effet, il est nécessaire d'adopter, d'un commun accord, des principes, des définitions et des méthodes semblables, lors de la mise au point de systèmes d'indicateurs répondant à des exigences standard minimales.
En règle générale, les indicateurs devraient refléter l'état du système et les résultats obtenus, par rapport aux buts et aux objectifs de la collectivité (durabilité à long terme des pêches concernées, de l'écosystème dont elles dépendent et de l'obtention d'avantages nets pour les pêcheurs et pour la collectivité).
Les indicateurs de durabilité devraient refléter le bien-être (ou les problèmes relatifs à) de la composante ressource et de la composante humaine du système, ainsi que les progrès réalisés (ou l'absence de progrès) dans la perspective du développement durable (figure 22). Les systèmes fondés sur des indicateurs deviennent progressivement un complément précieux des systèmes classiques de soutien à la gestion, ainsi qu'une méthode prometteuse de suivi et de gestion des sous-secteurs des pêches ou du secteur dans son ensemble, offrant une alternative à l'approche pêcherie par pêcherie.
Le choix des unités géographiques appropriées pour l'établissement des indicateurs est décisif et, tout en tenant compte des juridictions nationales et sous-nationales, il devrait refléter l'emplacement géographique des mécanismes écologiques qui définissent les limites des écosystèmes aquatiques. En dépit des engagements pris pour l'établissement d'indicateurs à l'échelon national, il peut s'avérer approprié d'agréger des valeurs à un niveau sous-national (par exemple, par pêche ou par petit district d'un même pays) ou au niveau multinational (par exemple, pour les stocks transfrontières).
Il existe de nombreuses manières de représenter des composantes interdépendantes d'une pêche ou d'un secteur de pêche, à l'intérieur d'un système de référence de développement durable. Les composantes essentielles minimales sont les suivantes: l'écosystème, l'économie, la collectivité et la gouvernance. L'écosystème comprend, outre les ressources halieutiques dont dépend la pêcherie considérée, divers aspects de l'écosystème qui déterminent la productivité de la ressource, notamment la présence d'espèces dépendantes et d'espèces associées. L'économie reflète les résultats - exprimés en termes d'avantages et de coûts - dérivant de l'utilisation de l'écosystème. Les avantages et les coûts concernent les consommateurs, les producteurs et la collectivité dans son ensemble. L'équité à court et long termes fait partie de l'aspect économique. La composante du système relative à la collectivité comprend des coûts et des avantages non monétaires qui sont des éléments importants du bien-être humain. Enfin, la gouvernance comprend les institutions, ainsi que les règles qui régissent le système. Les indicateurs devraient refléter l'efficacité du système dans chacune de ces composantes.
En principe, les indicateurs relatifs à chaque composante devraient être élaborés en identifiant des objectifs concernant une composante donnée, en spécifiant une modélisation théorique ou numérique des données scientifiques disponibles, et en déterminant des indicateurs d'efficacité qui se rapportent aux objectifs pour lesquels des informations sont disponibles ou faciles à recueillir. Les indicateurs peuvent être très nombreux et doivent être soigneusement choisis (tableau 4). Ils doivent être scientifiquement validés pour leur capacité à rendre compte véritablement des changements observés; reposer sur les «meilleures données scientifiques disponibles» comme l'exige la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS); faciles et peu coûteux à élaborer; et aisément compris par le public cible.
La valeur des indicateurs doit être interprétée par rapport à des niveaux de référence (ou points de référence) - niveaux cibles, niveaux limites ou niveaux seuils - établis de différentes façons, même lorsque les données disponibles sont insuffisantes. Les valeurs de référence cibles définissent des états souhaitables du système et correspondent à de bons résultats. Les niveaux limites correspondent à des états non souhaitables du système, assortis de mauvais résultats. Les niveaux seuils identifient des situations où des mesures devraient être prises après avoir, le cas échéant, fait l'objet d'un accord préalable. L'ensemble de ces points de référence donnent une idée des jugements de valeur formulés par la collectivité à l'égard des indicateurs. Par exemple, un indicateur de biomasse au-dessous du niveau limite peut être considéré comme le signe d'une situation réputée «mauvaise», tandis qu'un indicateur de biomasse au niveau du rendement équilibré maximal correspond à une situation que l'on peut considérer comme «bonne».
Les pays participants qui partagent une ressource devraient s'efforcer d'élaborer certains indicateurs communs pour chaque composante d'un système et, éventuellement, des critères d'évaluation communs. Cela facilitera l'évaluation de l'état des ressources halieutiques à l'intérieur de l'écosystème et la détermination de coûts et de revenus correspondant à des objectifs et des méthodologies ayant recueilli l'assentiment général. Cette approche risque toutefois d'être plus difficilement applicable aux aspects du développement durable touchant à la collectivité, pour lesquels il est difficile de généraliser.
Des exemples simples de représentation d'une pêcherie en fonction des divers aspects du développement durable sont proposés dans les directives pertinentes de la FAO et par Garcia et Staples29. Le diagramme «en cerf-volant» constitue une représentation de ce type dans laquelle chaque dimension (par exemple, la biomasse féconde et les revenus) correspond à l'un des axes. Chaque axe porte une échelle appropriée et des critères d'évaluation du point de vue de la collectivité sont définis pour qualifier les différents niveaux sur chaque échelle (mauvais, médiocre, acceptable, bon). À la figure 23, un polygone blanc indique la position de la pêcherie. L'intensité de la zone ombrée correspond à des jugements de valeur allant de mauvais (ombrage sombre) à bon (ombrage clair). Ainsi, la pêcherie représentée à la figure 23 est satisfaisante, dans la mesure où elle crée un nombre élevé d'emplois et dégage des revenus adéquats, bien que sa biomasse féconde soit insuffisamment développée et que les aires de croissance soient menacées.
Un système complet d'indicateurs de développement durable devrait comporter des mécanismes permettant une communication efficace entre les parties prenantes des pêches, les responsables de leur gestion et la population en général. La mise au point de différentes méthodes visuelles de notification améliorerait considérablement la communication à cet égard. Le système des indicateurs devrait être régulièrement passé en revue afin de créer les incitations nécessaires à sa mise à jour et à son amélioration.
Même si les indicateurs devraient être faciles à comprendre, ils risquent quand même d'être interprétés ou utilisés de façon erronée (comme n'importe quelle donnée statistique). Leur interprétation dûment fondée et leur notification par un groupe d'experts, en collaboration avec l'industrie et les parties prenantes, évitera cet écueil, et les pays ainsi que les organisations internationales devraient réunir de tels groupes d'experts afin d'évaluer et d'interpréter les indicateurs tous les deux ou trois ans. Les responsables des politiques seront alors en mesure de prendre des décisions en fonction de ce que montrent les indicateurs formulées à cette occasion.
L'approche de précaution. Avant d'intégrer l'approche de précaution dans le Code et de promouvoir son application à l'Accord sur les stocks de poisson des Nations Unies30, la FAO a passé en revue ses implications pour les pêches31. En collaboration avec la Suède, l'Organisation a élaboré des directives techniques pour l'approche de précaution appliquée aux pêches de capture et aux introductions d'espèces, à l'appui de la mise en place du Code32.
Les données, paramètres et processus liés aux pêches font l'objet de nombreuses incertitudes. De plus, la situation est aggravée par la variabilité naturelle des phénomènes, les changements climatiques et la nécessité de prendre en considération les pêches à l'intérieur de leurs écosystèmes respectifs. L'aménagement des pêches a toujours comporté un certain nombre de principes ou de comportements dits «de précaution», lui permettant de prendre des mesures lorsque les ressources se trouvent exposées à un risque, avant de disposer de suffisamment de données scientifiques pour orienter les prises de décisions; malheureusement, au cours du dernier demi-siècle ces principes ont été soit rarement observés, ou alors appliqués de façon inadéquate. L'approche de précaution tient compte des points suivants: toutes les activités de pêche ont des répercussions notables; tant que cela n'est pas démontré, les répercussions des pêches ne doivent pas être considérées comme étant négligeables; le système complexe et évolutif des pêches ne sera jamais parfaitement connu, ce qui veut dire que les avis scientifiques en matière d'aménagement comporteront toujours des incertitudes; les mécanismes des décisions d'aménagement et la conformité de ce secteur aux règles en vigueur comportent leurs propres incertitudes, d'où les difficultés rencontrées pour prévoir exactement les répercussions des pêches sur le système; et enfin, les conséquences des erreurs d'aménagement peuvent être longues à corriger.
Compte tenu de ces différents facteurs et du fait que la nature même des pêches est telle que les décisions d'aménagement doivent être prises sur la base de données incomplètes, l'approche dite de précaution comporte, entre autres, les exigences suivantes: application en toutes circonstances et à toutes les pêches d'un niveau de précaution adapté aux risques; application systématique de ce niveau de précaution, c'est-à-dire à toutes les activités de recherche, d'aménagement et de pêche; souci d'éviter les changements potentiellement irréversibles (conserver les options disponibles pour les générations futures); anticipation des conséquences préjudiciables et adoption des mesures propres à limiter leur probabilité; application immédiate des mesures correctives et mise en œuvre effective dans un délai acceptable; priorité à la conservation de la capacité productive de la ressource; application de limites de précaution à la capacité de pêche lorsque la productivité de la ressource se révèle très incertaine; soumission à autorisation préalable et examen périodique de toutes les activités de pêche; attribution judicieuse (et réaliste) du fardeau de la preuve; établissement de critères de preuve adaptés aux risques potentiels menaçant la ressource; et formalisation de l'approche au moyen d'un cadre d'aménagement juridique et institutionnel détaillé.
L'approche de précaution a maintenant été largement adoptée par un certain nombre d'organismes des pêches, notamment la CCMALR, la Commission internationale du flétan du Pacifique (IPHC), la Commission baleinière internationale (CBI), l'Organisation des pêches de l'Atlantique Nord-Ouest (NAFO), l'Organisation pour la conservation du saumon de l'Atlantique Nord (NASCO), la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA), la Conférence multilatérale de haut niveau sur la conservation et la gestion des stocks de poissons grands migrateurs dans le Pacifique Centre-Ouest33 et l'Organisation des pêches de l'Atlantique Sud-Est (SEAFO). La mise en œuvre de l'approche fait l'objet d'un examen actif au sein d'autres instances, notamment la Commission Asie-Pacifique des pêches (CAPP), la Commission des pêches pour l'Atlantique Centre-Ouest (COPACO), et la Commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM), tandis qu'elle se poursuit rapidement au sein du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM). En outre, le Tribunal international du droit de la mer (ITLOS) a appliqué indirectement l'approche de précaution au thon rouge du Pacifique Sud. Celle-ci s'étend également rapidement dans un certain nombre de pays, notamment les États-Unis, le Canada, l'Australie et l'Afrique du Sud.
Fusion des deux concepts. L'approche de précaution repose sur une série d'indicateurs clés de l'état des composantes critiques du système (par exemple, taille du stock fécond, pression de pêche, habitat critique) qui sont analogues aux indicateurs de durabilité recommandés. Elle exige en outre la détermination des points de référence cibles, limites et seuils connexes (en tenant compte du niveau d'incertitude propre aux estimations correspondantes). L'évolution récente de la situation des pêches a donc conduit à regrouper les concepts relatifs aux indicateurs de développement durable avec les indicateurs relatifs à l'approche de précaution. Il s'agit en l'occurrence d'une avancée précieuse et originale en matière d'aménagement des ressources naturelles.
Le CIEM (qui joue un rôle pilote à cet égard), la NAFO et la CICTA envisagent donc à présent l'utilisation de cadres de référence mixtes (bien qu'ils ne soient pas identifiés explicitement comme tels). L'approche suivie consiste à reporter expressément la valeur des indicateurs de mortalité due à la pêche et de biomasse féconde sur un diagramme où figurent les points de référence limites, seuils et cibles, ainsi que les zones correspondant aux diverses situations (surpêche et situations correspondant aux niveaux cibles, tampons ou de précaution). Il est également possible de reporter sur ce type de diagramme les règles convenues de contrôle de la récolte, en indiquant la nature des mesures à prendre (en termes de mortalité due à la pêche), en fonction des niveaux observés de la biomasse féconde (figure 24).
Ainsi que le montre la figure 24, l'approche de précaution, telle qu'elle est appliquée actuellement, repose essentiellement sur des considérations biologiques. En dépit de cette lacune, elle peut se révéler extrêmement utile à des fins de comparaison, puisqu'elle permet de représenter de nombreux stocks sur un seul diagramme. La figure 25 illustre ce point, en faisant apparaître la position de plusieurs stocks de l'Atlantique Nord en 1970. La cartographie de ces informations sur des diagrammes similaires au cours d'une période de plusieurs années offre une possibilité intéressante de suivi des ressources d'une région.
Même si l'élaboration d'indicateurs de durabilité dans les pêches ne fait que débuter, et que l'application de l'approche de précaution a été limitée dans une large mesure aux éléments biologiques, la combinaison des deux concepts et leur utilisation active par les organismes régionaux des pêches représentent une avancée majeure dans le domaine de l'aménagement des pêches mondiales, avec d'importantes répercussions potentielles pour les ressources halieutiques et pour le secteur de la pêche. Les efforts actuellement déployés ont donné les résultats suivants: détermination des points de référence limites qui correspondent aux contraintes biologiques et aux exigences minimales de durabilité; détermination de seuils (ou de niveaux de protection) afin d'assurer que les limites ne sont pas franchies accidentellement; amélioration des méthodes d'évaluation de l'incertitude et du risque correspondant; élaboration et évaluation de règles de précaution pour le contrôle de la récolte et évaluation de leur efficacité; et élaboration de stratégies, de plans et de règles de contrôle spéciales pour la reconstitution des stocks surexploités. En outre, ces activités ont conduit à intégrer l'incertitude quant à l'état des stocks dans les scénarios d'aménagement; à améliorer les communications entre scientifiques et aménageurs sur la prise en compte explicite des incertitudes et de leurs répercussions; à énoncer plus clairement les objectifs fixés par les responsables des politiques en tant que point de départ pour l'établissement des points de référence cibles; à élaborer, à adopter et à appliquer des plans de précaution en matière d'aménagement des pêches; et à mettre en œuvre des plans de reconstitution des ressources épuisées.
La consolidation des progrès déjà accomplis exige un redoublement d'efforts. Vu l'importance décisive de cette question, des ressources supplémentaires seront vraisemblablement affectées et mises à profit pour mener à bien les tâches suivantes: identification, analyse, organisation systématique et adoption formelle d'un nombre limité de points de référence concernant l'écosystème, ainsi que les aspects économiques et institutionnels et autres aspects sociaux; identification plus détaillée des sources d'incertitude et de leur incidence en ce qui concerne les risques pour le système des pêches, notamment la composante humaine; rattachement explicite des points de référence aux objectifs d'aménagement des pêches et aux politiques de développement, ainsi qu'aux contraintes imposées par les écosystèmes et par la nécessité de développer la prospérité des populations; représentation appropriée des points de référence pour faire connaître aux aména-geurs, à l'industrie de la pêche et à la population les problèmes en suspens, les arbitrages, les alternatives, etc.; et analyse systématique de la validité des stratégies et des méthodes d'aménagement dans un contexte d'incertitude.
Outre les craintes formulées quant à tel ou tel stock, les écosystèmes et l'impact potentiel de la pêche sur leur structure et leur fonctionnement suscitent un intérêt croissant. Peu d'informations sont disponibles à l'échelon régional ou mondial sur le lien entre la pêche et l'état des écosystèmes marins. Il existe toutefois des indicateurs généraux d'évolution, établis à partir des débarquements déclarés des pêches de capture dans les principales zones de pêche. Ceux-ci peuvent faire apparaître des changements, bien qu'il soit généralement difficile de distinguer l'évolution des conditions d'exploitation de celle de l'écosystème mis en jeu.
Indice trophique. Le fait que la pêche puisse provoquer le remplacement de grands poissons prédateurs (et de valeur élevée) par d'autres espèces situées plus bas sur la chaîne alimentaire est un sujet de préoccupation34. Non seulement la valeur des pêches risque d'être altérée, mais la structure et le fonctionnement des écosystèmes marins peuvent également subir de graves perturbations. Par exemple, certaines espèces peuvent ne plus être régulées par les prédateurs lorsque l'effectif de ces derniers a été réduit par les activités de pêche. L'effet potentiel d'une telle perturbation des écosystèmes a pu être observé en mer Noire où le cténophore Mnemiopsis leidyi (méduse), dont la présence a été relevée pour la première fois en 1982, avait atteint des niveaux d'abondance moyens de 1 à 5 kg/m2 de poids frais en 1991/92. Les effectifs ont ensuite diminué, mais cette espèce est restée assez répandue et a modifié en permanence la structure de l'écosystème marin de la mer Noire. Bien que les écosystèmes soient généralement résistants, on craint que la surpêche puisse également déclencher ce type d'effets secondaires.
Une façon de déceler les changements consiste à étudier le rapport des débarquements de prédateurs (piscivores) aux débarquements de poissons qui se nourrissent de plancton (planctivores). Au fur et à mesure de la disparition des prédateurs, la proportion des planctivores dans les captures peut augmenter, dénotant ainsi une abondance relative accrue et éventuellement, une certaine modification en profondeur de l'écosystème.
Dans la plupart des régions, le rapport piscivores-planctivores ne présente pas une évolution générale bien définie. En effet, les statistiques de débarquements comportent des variations notables liées à l'évolution des activités des navires et des opérations de pêche, tandis que d'autres facteurs environnementaux peuvent aussi jouer un rôle. Par exemple, bien que la Méditerranée et la mer Noire soient intensément exploitées, la pollution par les éléments nutritifs est notable et peut avoir influencé les niveaux relatifs d'abondance des piscivores et des planctivores35. L'Atlantique Nord-Est est une zone particulièrement préoccupante à cet égard (figure 26); intensément exploitée pendant une période prolongée, elle fait l'objet de statistiques qui comptent parmi les plus fiables. Celles-ci dénotent une tendance à long terme dans le sens d'un accroissement de la proportion des planctivores dans les débarquements, ce qui reflète sans doute une transformation structurelle de l'écosystème mis en jeu, imputable à une pêche intense chronique.
Indice de composition des débarquements. Dans les statistiques portant sur le niveau global des débarquements, les espèces dont les captures sont les plus abondantes ont tendance à dominer. Cela ne traduit pas nécessairement l'impact profond des modifications de l'écosystème, puisque certaines espèces plus rares peuvent avoir des rôles écologiques décisifs. En outre, il est difficile d'interpréter un tableau de données de débarquements ventilés par espèce, et il est plus judicieux d'utiliser des indices récapitulatifs de la composition des débarquements.
La composition des débarquements peut être résumée par deux indices: d'une part leur volume moyen par catégorie et, d'autre part, une mesure de la variation des débarquements d'une catégorie à l'autre, c'est-à-dire leur variance. La variance désigne la moyenne des différences élevées au carré, entre la moyenne générale des débarquements et les débarquements réels propres à chaque catégorie. Ces calculs sont effectués sur le logarithme des débarquements proprement dits, puisque leur composition suit une loi lognormale.
Il a été constaté que la loi lognormale rendait compte de toutes sortes de répartitions, notamment la répartition des revenus dans certains pays, la répartition granulomé-trique des pierres broyées et, fait particulièrement important, le niveau d'abondance par espèce au sein des communautés écologiques36. En ce qui concerne les statistiques de débarquements, la loi lognormale traduit le fait que seules quelques espèces sont très abondantes et que la grande majorité des catégories donne lieu à des débarquements annuels beaucoup plus limités. Une loi lognormale ajustée à des statistiques de débarquements peut être définie par deux valeurs, la valeur moyenne et l'écart-type, qui peuvent tenir lieu d'indices traduisant l'évolution du mode d'exploitation de la ressource. La distribution présente en outre l'avantage de pouvoir rendre compte de la partie non déclarée des débarquements, en particulier dans les premières années.37 Toutefois, l'interprétation doit être effectuée avec prudence puisque les valeurs sont indiquées sur une échelle logarithmique. Par exemple, une augmentation de la variation aurait pour effet d'augmenter la moyenne arithmétique apparente, même lorsque la valeur logarithmique moyenne reste constante.
Les indices sont en rapport avec les possibilités de développement de l'exploitation de l'écosystème. Dans chaque catégorie, les débarquements peuvent varier de façon identique ou différente; ainsi, un accroissement identique correspond à une augmentation proportionnelle des quantités débarquées de toutes les espèces par rapport à la récolte totale et conduirait à un accroissement des débarquements moyens. Les fluctuations de la variance des débarquements peuvent être dues à plusieurs raisons. Le fait de limiter le développement des pêches à quelques espèces seulement modifierait la variance des débarquements, mais n'aurait aucune incidence sur la moyenne. Lorsqu'une pêche se développe, on peut s'attendre à une augmentation aussi bien de la moyenne que de la variance des débarquements, en raison de l'exploitation plus intense de toutes les pêcheries d'une région, en particulier pour les espèces de plus grande valeur. La surpêche risque ensuite de provoquer une diminution des débarquements de certains stocks et donc, une baisse des débarquements moyens. Toutefois, les diminutions observées pour des catégories dont les débarquements sont au-dessous de la moyenne entraîneront une augmentation de la variance, tandis les diminutions observées pour des catégories dont les débarquements sont au-dessus de la moyenne entraîneront une baisse de la variance. Comme on peut le constater, l'évolution des indices ne peut être reliée à des causes simples.
La plupart des régions, en particulier l'Atlantique Nord, Centre et Sud-Est, ainsi que le Pacifique Nord font apparaître une évolution à la baisse des débarquements moyens; autrement dit, le niveau moyen des débarquements déclarés connaît dans l'ensemble une baisse dans toutes les catégories. La plupart des autres zones ne présentent aucun changement significatif, à l'exception du Pacifique Centre-Ouest et du Pacifique Sud-Est et de l'océan Indien oriental où les débarquements moyens augmentent (figure 27). Il en est ainsi lorsque l'effort de pêche augmente pour tous les groupes d'espèces exploités, et cela reflète en proportion l'évolution observable dans toutes les catégories.
Du point de vue de la variation des débarquements entre espèces, on constate dans toutes les zones une augmentation dans le temps (figure 28). Cela correspond à des modifications des quantités débarquées, qui diffèrent d'une catégorie à l'autre. En particulier, l'accentuation des différences entre espèces dénote vraisemblablement des débarquements relativement plus importants de l'espèce la plus abondante et une multiplication des débarquements de moindre importance. Néanmoins, les changements observés dans les débarquements peuvent résulter d'une meilleure notification, comme de modifications implicites de l'écosystème et des activités de pêche.
Dans le cas de l'Atlantique Nord et Sud, ainsi que du Pacifique Centre-Ouest et Sud, l'augmentation de la variance n'est pas significative. En l'occurrence, le niveau d'exploitation semble se stabiliser, sans doute parce que dans ces régions l'écosystème est sur le point d'être exploité complètement. Cependant, les modalités de notification des données joueront un rôle, du moins en ce qui concerne le Pacifique Centre-Ouest, où la plus grande partie de ces captures très variées sont classées dans la catégorie «poissons marins».
L'augmentation assez généralement observée de la variance reflète néanmoins une activité davantage concentrée sur les stocks les plus importants, ainsi qu'une diversité croissante des ressources exploitées. Parmi les deux principaux facteurs de cette évolution figurent l'expansion des débouchés offerts à des quantités plus importantes d'une gamme plus vaste de produits de la pêche et les prix plus élevés d'espèces jusqu'à présent peu appréciées. Ces phénomènes résultent essentiellement de l'apparition de nouveaux marchés du poisson, notamment pour des espèces qui étaient auparavant rejetées, la séparation d'espèces que l'on regroupait jusque-là et l'apparition de nouveaux stocks.
Situation par région de l'exploitation des écosystèmes. Au fur et à mesure du développement de l'exploitation d'un écosystème, de nouvelles espèces s'ajouteront selon toute vraisemblance aux débarquements et ces derniers enregistreront une augmentation dans toutes les catégories, les captures de certaines espèces les plus abondantes et les plus précieuses augmentant de façon relativement plus rapide. Cela devrait se traduire au niveau des indices par une corrélation positive dans le temps entre les débarquements moyens et la variance des débarquements, par catégorie, lorsque les pêches d'une région s'étendent pour utiliser de plus en plus de catégories au sein de l'ecosystème. Au fur et à mesure de la diversification des débarquements par espèce, la variance des débarquements par catégorie aura tendance à s'adapter à la variance implicite du niveau d'abondance par espèce et les possibilités de diversification accrue diminueront. Il en résultera une tendance à l'établissement d'une corrélation négative entre les débarquements moyens et leur variance, dès lors que les pêches ne peuvent donner lieu à un accroissement concomitant de ces deux valeurs.
La réorientation de la capacité de façon à remplacer la pêche d'une espèce très abondante pleinement exploitée ou surexploitée, par un certain nombre d'espèces moins abondantes, contribuera sans doute à l'obtention de niveaux de débarquements plus proches d'une catégorie à l'autre (diminution de la variance), tout en augmentant la valeur moyenne des débarquements par catégorie. Pour la plupart des zones, il existe un rapport négatif entre la variance et les débarquements moyens, ce qui laisse entendre des possibilités limitées d'augmentation des débarquements dans ces régions. Une situation de ce type (figure 29) prévaut dans l'Atlantique Nord-Est et Centre-Est, zone dans laquelle est réorientée une grande partie de la capacité excédentaire de l'Atlantique Nord-Est. La partie orientale de l'océan Indien fait exception à cette règle générale, puisque la variance et le niveau total ont conjointement tendance à augmenter. L'océan Indien oriental et le Pacifique Centre-Ouest constituent les régions dont la diversité biologique est la plus élevée. Les relations observées entre la moyenne et la variance ne correspondent pas à des évolutions chronologiques, mais les évolutions dans le temps auront une incidence (figures 27 et 28).
Étant donné la diversité des écosystèmes à l'intérieur de chaque région, il n'est pas possible de définir de façon certaine l'état des écosystèmes à l'échelon national. D'après les statistiques disponibles, les écosystèmes marins ont été exposés à une pression de plus en plus intense, dont toutes les conséquences ne sont pas connues. Un meilleur suivi au moyen d'indices indépendants des pêches et des recherches sur les répercussions des pêches sur les populations de poissons devraient contribuer dans une certaine mesure à identifier, à prévenir et à résoudre les problèmes.
La création de réserves marines constitue un instrument du plus haut intérêt à utiliser en association avec des mesures de gestion appropriées, non seulement pour protéger un grand nombre d'écosystèmes et pour préserver une proportion importante d'entre eux, mais aussi afin de définir un état de référence initial à des fins de suivi. Pour jouer pleinement leur rôle, les réserves doivent s'étendre sur une partie relativement étendue de l'écosystème à l'échelon régional. À l'heure actuelle, la création de réserves marines est le plus souvent suggérée dans le but de protéger des stocks particuliers ou certaines périodes de leur cycle de vie, et non pour assurer une protection générale de l'écosystème. Il conviendrait vraisemblablement d'adopter une approche générale coordonnée à l'échelon régional si l'on veut recueillir des avantages plus substantiels, en particulier pour les écosystèmes pélagiques.
La mesure essentielle en matière de protection de l'écosystème consiste à protéger ses différentes parties constitutives, jusqu'aux stocks individuels. En cas de maintien du niveau d'abondance de chaque espèce, la protection de l'écosystème se justifie. Toutefois, puisque les évaluations des stocks individuels ne tiennent pas compte des interactions entre espèces, il faudra probablement formuler des recommandations plus prudentes concernant les niveaux d'exploitation, en raison du nombre croissant d'espèces qui sont progressivement entièrement exploitées.
À l'exception peut-être de l'océan Indien oriental et du Pacifique Centre-Ouest, les indicateurs font apparaître des écosystèmes pleinement exploités avec peu de marge de manœuvre, quelle que soit la zone considérée. Toutefois, s'il fallait isoler une zone particulièrement préoccupante, d'après les indices disponibles, ce serait l'Atlantique Nord-Est (figures 27, 28 et 29). D'après plusieurs indices, l'état de non-exploitation de cet écosystème cesse de prévaloir, laissant craindre que la poursuite d'un effort de pêche intense ne conduise à des problèmes à plus grande échelle.
«Nous n'avons rien contre les organismes génétiquement modifiés (OGM) tant qu'il est démontré qu'ils sont inoffensifs pour les êtres humains et n'ont pas d'incidence négative sur l'environnement; notre position là-dessus est très claire.»
Jacques Diouf, Directeur général de la FAO
7 mars 2000
La modification génétique des espèces aquatiques présente le potentiel d'augmenter, dans des proportions considérables, tant la quantité que la qualité des produits de l'aquaculture. Les méthodes traditionnelles d'élevage des animaux, la manipulation des ensembles chromosomiques ainsi que l'hybridation ont déjà fortement contribué à la production aquicole, et leur contribution devrait s'intensifier à mesure que s'élargit le champ des espèces aquatiques domestiquées et que se poursuivent les progrès en matière de reproduction et d'ingénierie génétique. Bien que ces techniques recouvrent toutes les modifications génétiques, les OGM sont définis, dans les accords internationaux comme dans nombre de législations nationales, de manière extrêmement étroite, comme étant essentiellement des organismes transgéniques, à savoir des organismes dans les cellules desquels ont été insérés des gènes étrangers (encadré 14).
Plusieurs gènes se prêtant utilement à un transfert dans différentes espèces ont été identifiés (tableau 5), notamment ceux qui produisent:
Espèces |
Gènes étrangers |
Effet désiré et commentaires |
Pays |
Saumon de l'Atlantique |
AFP |
Tolérance au froid |
États-Unis, Canada |
Saumon argenté |
AFP, GH saumon royal |
Après une année, la croissance augmente de 10 à 30 fois |
Canada |
Saumon royal |
GH saumon + AFP |
Stimulation de la croissance et meilleure assimilation alimentaire |
Nouvelle-Zélande |
Truite arc-en-ciel |
GH saumon + AFP |
Stimulation de la croissance et meilleure assimilation alimentaire |
États-Unis, Canada |
Truite fardée |
Saumon royal GH + AFP |
Stimulation de la croissance |
Canada |
Tilapia |
AFP, GH saumon |
Stimulation de la croissance et meilleure assimilation alimentaire; stabilité de la transmission |
Canada, Royaume-Uni |
Tilapia |
GH tilapia |
Stimulation de la croissance et stabilité de la transmission |
Cuba |
Tilapia |
Gènes producteurs d'insuline du tilapia modifiés |
Production d'insuline humaine pour les diabétiques |
Canada |
Saumon |
Gène lysosome de la truite arc-en-ciel et gène pleurocidine du flétan |
Résistance à la maladie, encore en développement |
États-Unis, Canada |
Bar d'Amérique |
Gènes d'insectes |
Résistance à la maladie, encore au premier stade de la recherche |
États-Unis |
Loche de vase |
GH loche de vase + gènes promoteurs de loche de vase et de souris |
Stimulation de la croissance et meilleure assimilation alimentaire; croissance multipliée par 2 à 30 fois; transgène transmissible |
Chine, Rép. de Corée |
Barbue d'Amérique |
GH |
Amélioration de 33% de la croissance en aquaculture |
États-Unis |
Carpe commune |
GH saumon et humaine |
Amélioration de 150% de la croissance en condition d'aquaculture; amélioration de la résistance à la maladie; tolérance à la faible teneur en oxygène |
Chine, États-Unis |
Principales espèces de carpe de l'Inde |
GH humaine |
Stimulation de la croissance |
Inde |
Poissons rouges |
GH, AFP |
Stimulation de la croissance |
Chine |
Ormeau |
GH saumon argenté + divers promoteurs |
Stimulation de la croissance |
Etats-Unis |
Huîtres |
GH saumon argenté + divers promoteurs |
Stimulation de la croissance |
Etats-Unis |
Transfert du poisson vers d'autres formes vivantes | |||
Lapin |
Gène producteur |
Production de calcitonine pour éviter |
Royaume-Unide calcitonine du saumon la déperdition de calcium dans les os |
Fraises et pommes |
AFP |
Meilleure résistance au froid Canada |
Royaume-Uni, de terre |
Note: La mise au point d'organismes transgéniques nécessite l'insertion du gène concerné et d'un promoteur, lequel constitue le mécanisme qui contrôle l'expression du gène. | |||
ENCADRÉ 14
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Certains gènes peuvent provoquer ce que l'on appelle une «perte de fonction». Par exemple, ils peuvent bloquer l'émission de gonadotropine, ce qui retarde ou réduit la reproduction. On a identifié d'autres gènes utiles en matière de recherche fondamentale et de marquage génétique, et on les a transférés dans des poissons utilisés dans des études de laboratoire, tels que le medaka et le Xiphophorus maculatus.
Les projets expérimentaux ou pilotes portant sur les organismes transgéniques ont démontré qu'il est possible de stimuler de façon spectaculaire la croissance; en outre, d'autres caractéristiques importantes au plan commercial, telles que le renforcement de la résistance à la maladie et de la tolérance à l'environnement, sont susceptibles d'amélioration. Bien qu'aucune espèce aquatique transgénique n'ait encore été proposée aux consommateurs, il semble fort plausible que des poissons transgéniques soient commercialisés d'ici quelques années. Comme d'autres secteurs de la production alimentaire, l'aquaculture suscite la crainte que la technologie transgénique ne fasse surgir de nouveaux risques, d'où l'idée qu'il convient de la surveiller et de la réglementer étroitement afin d'assurer la protection de l'environnement et de la santé humaine. Pour les tenants de la thèse opposée, les OGM ne diffèrent pas concrètement des autres espèces améliorées par voie génétique ou domestiquées, et ils n'ont guère de chances de survivre dans de bonnes conditions au cas où ils s'échapperaient dans la nature; par conséquent, ils n'exigent pas d'essais supplémentaires ni de surveillance particulière. Si l'on veut que cette technologie s'épanouisse à son plein potentiel, il convient d'aborder les questions ayant trait à l'environnement et à la santé humaine, mais aussi de passer en revue les aspects liés à la protection de la propriété intellectuelle, au commerce et à l'éthique. À noter, parmi les questions fondamentales: Jusqu'à quel point les OGM diffèrent-ils des organismes n'ayant pas fait l'objet de modifications génétiques? Quelles sont les dispositions réglementaires, les précautions, les vérifications ou les mesures de surveillance supplémentaires qu'il conviendrait éventuellement d'adopter?
Les problèmes environnementaux. Les problèmes d'ordre environnemental sont centrés sur l'introduction et la dissémination d'OGM dans l'environnement. Leur introduction dans l'environnement peut être délibérée, comme dans le cas des programmes d'amélioration des stocks, ou accidentelle, lorsqu'ils parviennent à s'échapper d'installations aquicoles. Même lorsque ces dernières se trouvent dans un périmètre confiné, il est en effet fort probable que des organismes s'en échapperont. En Norvège, les saumons d'élevage enfuis représentent près de 30 pour cent de la population de saumon des rivières, et leur nombre dépasse celui des saumons résidant dans de nombreux cours d'eau inté-rieurs38. Actuellement, certains craignent que les OGM n'altèrent la biodiversité locale en intensifiant les activités prédatrices ou la compétition, ou qu'ils ne s'accouplent avec des espèces connexes, perturbant ainsi la diversité génétique locale. Les partisans des OGM soutiennent que ces organismes, très domestiqués, ne seront guère aptes à la vie dans la nature et ne pourront donc pas rivaliser avec les poissons à l'état sauvage.
Toutefois, cette faible aptitude des OGM à survivre dans la nature présente aussi un risque d'ordre génétique en cas d'accouplement avec des espèces locales. Ces dernières se sont adaptées à l'environnement local, alors que les OGM, eux, se sont adaptés au contexte des exploitations d'aquaculture, si bien que les croisements entre OGM et organismes résidents auraient pour effet de métisser les différents ensembles génétiques, altérant ainsi la diversité locale. Les travaux portant principalement sur les salmonidés (saumon non transgénique) ont indiqué que l'hybridation de gènes d'élevage et de gènes sauvages a généralement un effet négatif sur les stocks sauvages; toutefois, on manque d'exemples concrets de ce genre de dommages, et il est difficile d'attribuer les perturbations subies par les stocks sauvages à des causes exclusivement génétiques, alors que jouent également des facteurs tels que la détérioration de l'habitat, la pêche excessive, etc. Il s'agit, en fait, de savoir si les OGM peuvent se métisser avec des stocks locaux, quelle sera la résistance de leurs descendants vivant à l'état sauvage et, partant, quelle sera leur incidence réelle sur la diversité génétique locale. Les observations indiquent que nombre d'espèces aquicoles s'échappent et sont capables d'engendrer des populations aptes à se reproduire, même lorsqu'elles ont fait l'objet d'améliorations génétiques et se sont aventurées dans de nouvelles contrées, comme dans le cas du saumon d'élevage de l'Atlantique qui s'échappe et se reproduit en Colombie-Britannique.
Questions liées à la santé humaine. Bien que la plupart des responsables de la gestion de ressources halieutiques conviennent que les questions environnementales sont d'une importance primordiale, les préoccupations touchant à la corrélation entre la santé humaine et les OGM sont probablement appelées à recueillir le plus d'attention à l'échelle mondiale, sans doute par effet de ricochet du débat public concernant les cultures végétales. Ces dernières ont été génétiquement modifiées pour y incorporer des pesticides, des herbicides et des antibiotiques généraux, d'où la crainte que ces toxines n'affectent la santé des consommateurs. On a également cité des cas de cultures contenant des gènes étrangers responsables de réactions allergiques: ainsi, suite à l'introduction d'un gène issu de la noix du Brésil dans du soja , les consommateurs allergiques à la noix du Brésil ont fait une réaction au soja. Dans le secteur des pêches, la configuration génétique la plus communément utilisée comporte un gène d'hormone de croissance (tableau 5) et non pas des herbicides ou des pesticides utilisés pour les cultures végétales. En fait, de nombreux OGM soumis à des analyses dans la perspective d'une utilisation en aquaculture se bornent à produire leur propre hormone de croissance, mais en quantité accrue.
On voit donc que, du point de vue de la santé humaine, les risques associés à l'utilisation qui est faite actuellement de la technologie sont indéniablement circonscrits, et d'importance mineure. Il existe néanmoins un domaine pouvant susciter des préoccupations, c'est celui de l'évolution future de la résistance à la maladie. En théorie, il est possible qu'un OGM dont la résistance à la maladie s'est accrue devienne le vecteur de nouveaux agents pathogènes, dont certains pourraient être transmissibles ou pathogènes pour les humains.
Les échanges commerciaux. Les accords de l'OMC contiennent des dispositions qui s'appliquent aux OGM (par exemple, l'élimination des barrières commerciales, l'exigence d'une protection de la propriété intellectuelle et les normes en matière d'étiquetage). Bien que les OGM aquatiques ne soient pas commercialisés, le soja modifié est l'un des ingrédients de la nourriture de la crevette et d'autres animaux faisant l'objet d'échanges à l'échelle mondiale. La CE et le Japon ont édicté des normes d'étiquetage pour cet aliment, et l'industrie de l'alimentation animale a entrepris d'étudier la réaction à l'étiquetage dans le monde entier; elle pourrait se tourner vers des substances de remplacement du soja dans l'alimentation animale.
La protection de la propriété intellectuelle. La recherche, le développement et la production d'OGM fiables, ainsi que l'infrastructure de surveillance de l'environnement et de la santé humaine qu'il conviendra d'installer, ont des répercussions financières pour les entreprises de biotechnologie qui cherchent à promouvoir l'utilisation des OGM. Les droits de propriété intellectuelle sont l'un des mécanismes qui contribuent à recouvrer les coûts, notamment par le biais de brevets protégeant les inventeurs et les concepteurs d'un produit. L'article 27 (3)b) de l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) autorise le brevetage du vivant. Le United States Patent Office a accordé des brevets pour le saumon et l'ormeau transgéniques. Toutefois, les lois sur les brevets d'envergure mondiale sont extrêmement complexes et parfois même contradictoires; ainsi, l'OMC et certains pays autorisent le brevetage d'organismes vivants, mais pas la CE. De nombreuses associations ont des objections morales au brevetage du vivant (voir le paragraphe consacré à l'éthique) et les innovations contraires à la morale publique ne peuvent pas être brevetées.
L'étiquetage. L'Europe et les États-Unis s'opposent à propos de l'étiquetage des espèces végétales génétiquement modifiées. Certains pays sont d'avis que l'étiquetage est d'application difficile et se révélera de toute façon ambigu, tandis que d'autres soutiennent que l'étiquetage est nécessaire pour permettre aux consommateurs de choisir en parfaite connaissance de cause et pour éviter que ne soient irrémédiablement entachées les relations avec les consommateurs. L'un des nœuds du problème, en matière d'étiquetage, tient à la notion d'«équivalence en substance» signifiant que, si l'OGM ou son dérivé est équivalent à son homologue non génétiquement modifié, aucun étiquetage supplémentaire n'est requis. Il sera difficile d'établir selon quels critères apprécier l'équivalence, le degré de détail des informations devant figurer sur l'étiquette et la manière dont sera établie son authenticité.
Les considérations éthiques. Le domaine de l'éthique est extrêmement large et les questions qui la touchent sont souvent débattues au moyen d'une terminologie mal uniformisée. Ainsi, certains aspects des «pêches responsables» pourraient également recevoir l'appellation de «pêches éthiques». Les questions éthiques touchant aux OGM aquatiques sont généralement centrées sur la question de savoir si les êtres humains ont le droit de modifier les créations de la nature. Le prince de Galles a déclaré que «[la modification génétique] porte l'humanité dans un domaine qui appartient à Dieu, et à Dieu seul». Cependant, depuis des millénaires, l'homme modifie les plantes et les animaux, ainsi que leur habitat. Le développement de l'agriculture a été considéré comme l'un des aspects les plus marquants de la civilisation, car il a mis à la disposition de l'homme le temps et les ressources lui permettant de se nourrir en plus grand nombre, tout en lui laissant davantage de liberté pour se consacrer aux arts et à la science. Il est d'autres dimensions liées à l'éthique, telles que l'autonomie et le droit à l'information. Là encore, il semble que la source principale de préoccupation soit le secteur alimentaire, et en particulier les conglomérats multinationaux de l'industrie agroalimentaire, auxquels on reproche de déposséder les agriculteurs de tout pouvoir décisionnel et de garder par-devers eux des informations utiles aux consommateurs. Ces problèmes se posent aujourd'hui avec moins d'acuité dans le domaine des pêches, principalement du fait que les OGM provenant de la pêche ne sont pas commercialisés.
Les perceptions du public. Bien qu'aucun poisson, coquillage, crustacé ou algue ayant fait l'objet de modifications génétiques n'ait été proposé à la consommation, la question n'échappe pas à l'attention des médias tournés vers le grand public, et elle fait l'objet de débats à toutes les réunions d'ordre général consacrées au développement de l'aquaculture. Ce phénomène découle du fait que le public perçoit l'existence d'un problème, et que les décideurs et les ONG, à l'écoute des questions auxquelles leurs commettants sont sensibles, lui emboîtent le pas. La question suscitant des réactions émotives, la divulgation de nouvelles ou de rapports de recherche en la matière est effectuée par les groupes d'intérêts spécialisés, d'une manière qui conforte leurs propres priorités; ainsi, le secteur industriel proclame que la technologie a été soigneusement éprouvée et qu'elle est exempte de risques, tandis que les opposants pronostiquent des conséquences catastrophiques pour l'environnement et pour la santé.
Il convient de procéder à une évaluation objective et rationnelle du recours aux OGM. Récemment, des publications scientifiques consacrées aux OGM ont fait les manchettes des principaux journaux du monde entier. Malheureusement, les journalistes et les groupes d'intérêts concernés n'ont pas réussi à présenter un compte rendu exhaustif et précis des aspects scientifiques. Tel a été le cas pour le saumon génétiquement modifié. Bien qu'en théorie il existe des causes de préoccupation, aucune donnée confirmée ne vient corroborer l'affirmation récente selon laquelle le saumon génétiquement modifié serait extrêmement dangereux pour l'environnement. En revanche, le fait que des poissons qui n'ont pas été génétiquement modifiés et qui se sont échappés d'exploitations d'aquaculture, ou qui ont été introduits dans des environnements autres que leur habitat d'origine, aient d'ores et déjà causé des dégâts à l'environnement et représentent de façon indéniable un danger concret, n'a pas fait l'objet, loin de là, d'un battage médiatique d'une ampleur comparable.
L'utilisation durable et la conservation de la diversité génétique des espèces aquatiques a fait l'objet d'une législation, de lignes directrices et de codes de déontologie à l'échelle internationale, et l'on continue de légiférer et de réglementer en la matière: c'est là une première étape non négligeable vers l'utilisation responsable des OGM. Le Ministère de l'agriculture des États-Unis a édicté des normes de bonne pratique garantissant l'innocuité de la recherche sur les OGM39. Il est admis que les OGM présentent de nombreux traits analogues à ceux des espèces et des génotypes étrangers. En conséquence, leur gestion ainsi que la gestion du risque devraient se conformer à la méthodologie régissant le transfert des organismes marins d'un environnement aquatique vers un autre environnement du même type, méthodologie établie par des organismes tels que le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) 40 et la Commission européenne consultative pour les pêches dans les eaux intérieures
S'agissant de la santé humaine, la CE ainsi que la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius jouent un rôle précurseur pour ce qui est du renforcement de la sécurité sanitaire des aliments. Les normes, les lignes directrices et autres recommandations édictées par le Codex en matière de sécurité des aliments, les descriptions concernant les règles essentielles d'hygiène et de qualité, l'étiquetage, les méthodes d'analyse et d'échantillonnage, ainsi que les régimes d'inspection et de certification, ne sont pas contraignants pour les États Membres; toutefois, ils constituent un point de référence.
Il existe, par ailleurs, des solutions techniques au problème de l'incidence sur l'environnement. La production d'OGM stériles permettrait de réduire leur incidence sur la diversité génétique autochtone, en rendant la reproduction impossible en cas de fuite dans la nature. Les entreprises commerciales de développement d'OGM affirment qu`une fois l'approbation de mise en production accordée, seuls des poissons stériles seront mis en production. Pour nombre d'espèces, la stérilité a été obtenue sans difficulté au moyen de la manipulation des chromosomes; toutefois, cette technique ne donne pas toujours les résultats escomptés. Il se peut que l'ingénierie génétique elle-même parvienne à produire la stérilité par insertion de gènes entraînant une perte de fonction.
On pourrait également, afin d'atténuer l'impact des OGM, adopter des systèmes clos et installer les exploitations d'aquaculture dans des sites peu vulnérables au plan écologique. Les promoteurs commerciaux d'OGM sont d'avis que l'on peut réussir, grâce aux progrès de la productivité, à créer des exploitations rentables fonctionnant en circuit fermé et établies à bonne distance de certaines zones, telles que la côte.
Ce n'est qu'en affrontant tous les aspects de ce problème complexe que l'on trouvera une réponse aux questions que soulève l'utilisation des OGM. Au plan technique, il importe de se doter d'un appui scientifique solide, assorti de méthodes satisfaisantes de mise à l'épreuve et de surveillance, afin d'atténuer les incertitudes concernant l'incidence écologique. À noter que les questions échappant au domaine technique occuperont une place tout aussi importante; ainsi, il conviendra de suivre de près les perceptions des consommateurs et de la société civile, en sachant bien que les groupes qui les constituent n'ont qu'une connaissance et une compréhension limitées des modalités de production des aliments, et en prenant les mesures nécessaires pour élever le niveau de connaissances du grand public. À ce propos, un groupe de généticiens de l'aquaculture a créé une composante clé par le biais du Réseau de centres d'aquaculture pour la région Asie-Pacifique (RCAAP) Stratégie de Bangkok pour le développement de l'aquaculture dans le troisième millénaire, qui place au premier plan de ses priorités les initiatives visant à «encourager la prise de conscience du public et communiquer aux consommateurs des informations sur l'application de la génétique».
Il est probable que les OGM aquatiques seront bientôt commercialisés. Une société privée, opérant aux États-Unis et au Canada, mène le mouvement en faveur de la commercialisation du saumon génétiquement modifié; cette entreprise a demandé l'autorisation de distribution à la United States Food and Drug Administration (USFDA) ainsi qu'au Ministère canadien des pêches et des océans. La distribution commerciale de saumon génétiquement modifié a provoqué des manifestations d'inquiétude face au risque d'une carence de mécanismes réglementaires; toutefois, ces déclarations ont été rejetées par ceux qui affirment que des organismes tels que l'USFDA disposent d'instruments adéquats pour effectuer les contrôles nécessaires et pour réglementer ce domaine.
Pour ce qui est de la sécurité sanitaire des aliments, lors de sa vingt-troisième session, tenue en juillet 1999, la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius a constitué un Groupe spécial intergouvernemental Codex sur les aliments dérivés des biotechnologies. Son objectif consiste à élaborer des normes, des lignes directrices ou des recommandations touchant aux aliments dérivés des biotechnologies ou concernant les caractéristiques introduites dans les aliments par la biotechnologie, en s'appuyant sur des données scientifiquement démontrées, sur l'analyse du risque et sur d'autres facteurs pertinents à la santé des consommateurs et à la promotion de pratiques commerciales loyales.
La mesure la plus importante prise à l'échelle internationale à l'égard des OGM est l'adoption du Protocole de Cartagena sur la sécurité biologique, accord à valeur juridiquement contraignante aux termes de la Convention sur la diversité biologique en vue de la protection de l'environnement contre les risques posés par le transport transfrontalier d'organismes vivants modifiés qui sont similaires aux OGM. En vertu de cet accord, les gouvernements peuvent décider d'accepter ou de rejeter des denrées génétiquement modifiées, et les denrées qui pourraient contenir des OGM doivent être clairement étiquetées. Lorsque des organismes génétiquement modifiés, tels que des poissons vivants, sont disséminés dans l'environnement, des procédures d'accord préalable en connaissance de cause doivent être observées; ces procédures exigent que les exportateurs fournissent, avant la première expédition, des informations détaillées à chacun des pays importateurs et que ces derniers autorisent l'expédition. Cependant, les produits pharmaceutiques issus du génie génétique ne sont pas couverts par les protocoles, et il convient d'affiner la corrélation entre les protocoles pouvant restreindre les échanges commerciaux et les accords de l'OMC actuellement en vigueur, qui visent à libéraliser les échanges commerciaux.
Le Comité de la FAO sur l'éthique en matière d'alimentation et d'agriculture a récemment proposé la création d'un cadre pour la prise en compte des problèmes éthiques; ce cadre se compose des éléments fondamentaux suivants:
Le Sous-Comité désigné a entrepris de se pencher sur la dimension éthique des OGM dans l'alimentation et le développement de l'agriculture, notamment en élaborant des documents et d'autres supports de communication 41.
À l'échelle mondiale, plus d'une douzaine d'espèces transgéniques sont en voie de préparation pour l'aquaculture - et d'autres en sont à des stades plus précoces de développement, ou sont utilisées pour la recherche fondamentale portant sur l'action, la physiologie et le développement des gènes. Le développement d'OGM aquatiques s'effectue principalement dans les pays développés (tableau 5, p. 73); toutefois, les pays en développement ont également produit des poissons transgéniques tels que la carpe, la loche de vase et le tilapia. En dépit de ces activités, on n'a pas signalé de façon indéniable de déversement de poissons transgéniques dans des élevages commerciaux ou dans l'environnement. En outre, aucune espèce de poisson transgénique n'a été commercialisée.
L'application de la technologie du transfert génétique aux mollusques et aux crustacés accuse un retard par rapport à l'application des mêmes techniques aux poissons. Les mollusques tels que les huîtres ont fait l'objet d'améliorations génétiques par le biais de la manipulation chromosomique et de la sélection génétique traditionnelle . L'amélioration génétique des crustacés continue, quant à elle, de se heurter aux difficultés de clôture du cycle biologique de nombreuses espèces importantes, telles que la crevette tigrée.
L'idée selon laquelle l'étiquetage écologique conduirait à une meilleure gestion des pêches de capture marines est récente. Elle a été promue publiquement pour la première fois par Unilever PLC/NV et par le Fonds mondial pour la nature (WWF) lors du lancement, à leur initiative, du Marine Stewardship Council au début de l'année 1996.
L'utilité de l'étiquetage écologique en vue de créer une incitation, axée sur le marché, à produire d'une manière respectueuse de l'environnement, a été reconnue voici une vingtaine d'années lorsque les premiers produits de ce type ont été commercialisés en Allemagne, à la fin des années 70. Depuis, et surtout durant les années 90, les programmes d'étiquetage écologique ont été développés, dans la plupart des pays industrialisés, pour une vaste gamme de produits et dans de nombreux secteurs. Au cours des dernières années, ils ont également gagné en importance dans un certain nombre de pays en développement, dont le Brésil, l'Inde, l'Indonésie et la Thaïlande. Le concept d'étiquetage écologique a été entériné à l'échelle mondiale en 1992 à la CNUCED; à cette occasion, les gouvernements sont convenus «d'encourager l'expansion de l'étiquetage écologique et d'autres programmes de diffusion d'informations à caractère environnemental concernant les produits et dont l'objet est d'aider les consommateurs à opérer des choix en connaissance de cause 42.»
En dépit du fait que la communauté internationale a, de manière générale, accepté l'étiquetage écologique des produits, cette approche a suscité des controverses dans plusieurs enceintes internationales, dont le Sous-Comité du commerce et de l'environnement de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et le Comité des pêches de la FAO. En général, les préoccupations suscitées par l'étiquetage écologique tiennent à son rôle potentiel d'entrave au commerce de même qu'à sa cohérence - ou à son manque de cohérence - avec les règles du commerce international. S'y ajoutent des préoccupations plus spécifiques dans le cas de l'application de l'étiquetage écologique aux produits de la pêche de capture marine, en raison de leurs caractéristiques particulières.
Définitions. Selon le définition de l'OCDE, l'étiquetage écologique est «l'octroi volontaire d'un label par un organisme privé ou public dans le but d'informer les consommateurs et, ce faisant, de promouvoir des produits de consommation dont on a déterminé qu'ils sont plus respectueux de l'environnement que des produits analogues au plan fonctionnel et concurrentiel 43.» On opère généralement une distinction entre les étiquettes attribuées sur la base de critères relatifs au cycle de vie du produit et ce que l'on appelle «les étiquettes monothématiques», ces dernières étant souvent exclues des programmes d'étiquetage écologique. Ce phénomène est conforme aux principes généraux adopté par l'Organisation internationale de normalisation (ISO) 44, principes qui prescrivent, entre autres, que «l'élaboration d'étiquettes et de déclarations dans le domaine écologique devra prendre en considération tous les aspects pertinents du cycle biologique du produit 45.» L'approche axée sur le cycle du produit est adoptée par de nombreux programmes d'étiquetage écologique, y compris les programmes d'attribution d'étiquettes écologiques Flower de l'Union européenne, le Green Swan des pays nordiques et le Green Seal des États-Unis.
Même si aucune définition explicite n'a été adoptée ni par l'OMC ni par la FAO, on s'est fondé, lors des débats du Comité de l'OMC sur le commerce et l'environnement et du COFI, sur une définition large, quoique implicite, de l'étiquetage écologique. Cette définition élargie englobe un étiquetage du produit qui communique toutes les catégories d'informations à caractère écologique. Cependant, étant donné que les industries primaires d'exploitation des ressources se soucient avant tout de l'exploitation durable des ressources naturelles utilisées et de la conservation des habitats et des écosystèmes connexes, il est probable que, dans l'avenir, l'étiquetage écologique des produits de la pêche se concentrera sur ces aspects et n'englobera pas toutes les autres incidences écologiques (telles que l'utilisation énergétique), qui sont évaluées pour la plupart des produits industriels auxquels on applique l'approche basée sur le cycle biologique.
L'étiquetage écologique est un instrument économique, basé sur le marché, qui vise à orienter le comportement d'achat du consommateur afin qu'il tienne compte des attributs du produit autres que le prix. De tels attributs peuvent être rattachés aux objectifs économiques et sociaux (commerce équitable46; soutien aux petits pêcheurs; dissuasion du travail des enfants), qui viennent s'ajouter aux objectifs à caractère environnemental et écologique. On escompte que les préférences exprimées par les consommateurs entraîneront une différenciation des prix et/ou des parts de marché entre les produits portant une étiquette écologique et ceux qui ne sont pas éligibles à l'étiquetage écologique ou dont les producteurs n'ont pas cherché à l'obtenir. La perspective d'une différenciation au niveau du prix et/ou des parts de marché constitue l'incitation économique devant pousser les entreprises à solliciter la certification de leurs produits.
L'étiquette aide les consommateurs à distinguer un produit en fonction de ses attributs souhaitables, sans exiger d'eux qu'ils possèdent une connaissance technique détaillée ou qu'ils aient un aperçu des processus et des méthodes de production qui sous-tendent les critères de certification et la certification elle-même. Le label est une façon rentable de fournir aux consommateurs des informations touchant aux produits, informations susceptibles d'influencer leur décision en matière d'achat et de consommation 47.
Les choix opérés par les consommateurs en matière de produits, de même que leur disposition à payer un prix plus élevé pour les produits portant une étiquette écologique dépendront de leur aptitude générale à prendre en compte les considérations écologiques et à les traduire par des comportements d'achat; ils dépendront également de leur prise de conscience et de leur compréhension des objectifs spécifiques poursuivis au moyen de programmes d'étiquetage 48. Même si de nombreux éléments tendent à démontrer que la réaction des consommateurs à l'égard des attributs des produits relatifs à l'environnement varient d'un pays à l'autre de même qu'à l'intérieur d'un même pays (notamment entre les différentes couches de la population), on manque toujours de données fiables sur les gains de parts de marché et de niveau de prix réalisés par les produits portant une étiquette écologique, relativement aux produits non étiquetés. Ainsi, les consommateurs d'Europe du Nord et d'Amérique du Nord jouissant de bons revenus, ainsi que d'un niveau d'instruction élevé, présentent une tendance modérée, et parfois affirmée, à opter pour des produits portant une étiquette écologique même lorsque le produit étiqueté coûte un peu plus cher - mais pas beaucoup. L'observation permet de déduire que les étiquettes écologiques couvrant les attributs de produits ayant trait, outre l'atténuation de l'incidence environnementale, à une meilleure qualité prêtée aux produits sous l'angle de la nutrition et/ou de la santé, peuvent permettre aux produits concernés une augmentation substantielle du prix ainsi qu'une forte croissance de la part de marché, même si de tels produits restent de diffusion limitée. L'exemple vaut, par exemple, pour les produits alimentaires biologiques.
Pour qu'un programme d'étiquetage écologique porte ses fruits, il est essentiel qu'il recueille la confiance des consommateurs. Si l'on veut que les produits portant une étiquette écologique soient promis à un succès durable, il faut que le consommateur soit convaincu que les objectifs du programme sont effectivement atteints. Si, au contraire, les consommateurs ont l'impression qu'on les induit en erreur, ou s'ils ont du mal à s'y retrouver en raison de la pléthore de programmes concurrents d'étiquetage écologique d'une même gamme de produits, il y a de fortes chances pour qu'ils reviennent aux produits non étiquetés mais plus économiques. Lorsque les critères de certification sont clairs et précis, et que la procédure de certification est indépendante et vérifiable, on a la garantie que l'étiquette fournit des informations précises et suffisantes. La certification par une tierce partie, obtenue auprès d'agences de certification privées ou publiques dont les qualifications et l'indépendance ont été établies, permettrait de garantir la fiabilité et la responsabilité du programme et d'obtenir la confiance des consommateurs. L'harmonisation internationale des critères et des normes est de nature à empêcher que ne se crée, dans l'esprit du consommateur, une confusion ayant pour origine l'existence d'une pléthore de régimes d'étiquetage écologique rivaux et basés sur des critères et des normes différents, voire trompeurs 49.
Tous les programmes d'étiquetage écologique exigent une chaîne de surveillance stricte, afin que l'on puisse remonter la chaîne de production dans son intégralité, et suivre le processus de distribution et de commercialisation jusqu'au niveau du détail. C'est là une entreprise très ardue pour les pêches maritimes; en effet, les flottes restent souvent loin des ports pendant de longues périodes; par ailleurs, elles peuvent capturer différentes espèces de poissons au cours d'un voyage et les transborder, ou encore transformer en mer des produits destinés à des marchés différents. Bien qu'il soit possible de surmonter de telles difficultés, les coûts liés aux opérations et aux travaux entourant la pêche dans le cadre d'un système assorti de procédures adéquates d'inspection et de contrôle risquent de poser problème.
Si l'on veut que les objectifs de gestion des pêches puissent être atteints de façon réaliste par le biais de programmes d'étiquetage écologique, il convient de satisfaire certaines exigences. Il faut que l'encouragement économique créé par le programme d'étiquetage soit suffisamment stimulant pour inciter l'autorité de gestion des pêches, ainsi que les opérateurs, à opter pour la certification, et que les coûts liés à la gestion des pêches et à l'étiquetage soient couverts. Cependant, le fait que bon nombre des pêcheries actuellement surexploitées au plan biologique et/ou économique pourraient dégager des profits élevés si elles étaient gérées en vertu de principes économiques et biologiques sains, donne à penser que les incitations économiques ne sont peut-être pas la panacée pour une gestion efficace des pêcheries. Il est au contraire probable que les considérations politiques et sociales pèsent de façon importante sur la persistance d'une gestion inadéquate des pêches maritimes. Quoi qu'il en soit, on est fondé à penser que les campagnes de relations publiques, d'aide à la prise de conscience et de diffusion d'informations pertinentes, lancées parallèlement à un programme d'étiquetage écologique, pourraient également, à terme, produire des effets marquants dans le domaine politique et contribuer à susciter le genre de volonté politique qui sera nécessaire pour que la société et le corps politique acceptent de supporter les coûts que représente, à court terme, une gestion des pêcheries tournée vers des améliorations à plus long terme.
Rien ne garantit que l'adoption sur une grande échelle des programmes d'étiquetage écologique pour les pêcheries maritimes débouche sur une meilleure gestion des pêches à l'échelle mondiale. À l'heure actuelle, il est probable que seule une petite fraction des consommateurs de poissons, située pour la majeure partie en Europe et en Amérique du Nord, sera sensible à l'étiquetage écologique. Or, c'est en Asie, en Amérique latine et en Afrique que doit se produire la plus grosse expansion de la demande au niveau mondial. On peut s'attendre à ce que le secteur privé réagisse en orientant exclusivement vers les marchés sensibles aux considérations écologiques les produits pouvant être certifiés à faible coût, tandis que les autres produits seront acheminés vers des marchés indifférents à ces considérations écologiques. Dans ces conditions, on ne saurait avoir la certitude que, lorsqu'une pêcherie particulière répond aux critères de certification, sa capacité excédentaire de capture ne sera pas aiguillée vers d'autres pêcheries non certifiées. Or, ce procédé risque d'augmenter les pressions exercées sur certains stocks de poisson, favorisant ceux pour lesquels la certification s'exerce dans des conditions lucratives. De tels effets de propagation négatifs ne sont pas l'apanage exclusif des programmes d'étiquetage écologique, et ils peuvent être la conséquence de toute approche, en matière de gestion des pêcheries, qui ne serait pas assortie de mesures spécifiques destinées à éviter le transfert non souhaitable d'une capacité excédentaire de capture.
Bien que l'on trouve aujourd'hui, dans les pays en développement, certaines des pêcheries maritimes les mieux gérées, en règle générale, ces pays ont davantage de mal que les pays industrialisés à gérer de façon efficace leurs pêcheries et, partant, à participer aux programmes d'étiquetage écologique. Ce phénomène s'explique par de nombreuses raisons, au nombre desquelles la prépondérance des petites pêcheries artisanales, dont la gestion est plus complexe du fait du nombre élevé d'opérateurs, lesquels n'ont guère, de surcroît, d'autres possibilités d'emploi rémunéré; mais aussi par les caractéristiques multispécifiques des pêcheries tropicales; par l'absence de ressources financières nécessaires pour dégager des proportions substantielles de capacité excédentaire de capture; et, enfin, par les capacités techniques et de gestion limitées des organismes gouvernementaux, souvent confrontés à des réductions budgétaires. En conséquence, un soutien technique et financier s'impose si l'on veut encourager la participation des pays en développement, de même que d'un certain nombre de pays en transition, aux programmes d'étiquetage écologique.
L'étiquetage écologique et le commerce international du poisson. Le poisson et les produits de la pêche figurent parmi les produits naturels les plus largement commercialisés. En effet, près de 37 pour cent de la production des pêcheries à l'échelle mondiale donnent lieu à des échanges internationaux. Pour nombre de pays en développement, les recettes en devises provenant des exportations de poisson représentent une contribution majeure à la balance des paiements, d'où leur importance stratégique au plan macroéconomique. Quant aux trois principaux importateurs de poisson à l'échelle mondiale, à savoir le Japon, la CE et les États-Unis, la transformation, la distribution en gros et la vente au détail du poisson importé a pour eux une importance économique considérable, outre le fait que ces activités répondent à une demande de consommation qui ne peut être satisfaite par la production intérieure.
Les échanges mondiaux sur grande échelle des produits de la pêche - en augmentation - conjugués au fait qu'une bonne partie des flux commerciaux part des pays en développement vers les pays industrialisés, mettent en évidence le potentiel de l'étiquetage écologique tant comme encouragement à une meilleure gestion des pêches que comme barrière aux échanges commerciaux. À l'heure actuelle, une bonne partie de la demande provenant de consommateurs «sensibles aux considérations écologiques» se concentre sur les principaux pays importateurs de poisson, à l'exception de la Chine, que l'on compte depuis quelques années seulement parmi les gros importateurs de poisson.
Il n'y a guère unanimité sur la manière dont les règles du commerce international, y compris l'Accord de l'OMC, peuvent être interprétées et appliquées aux programmes d'étiquetage écologique. Il y a notamment divergence d'opinion sur la mesure dans laquelle les règles de l'OMC englobent les processus et les méthodes de production qui ne concernent pas directement les produits. Les procédures d'établissement et les caractéristiques des normes internationales sont une autre source de préoccupation, qui n'est pas prise en compte de façon exclusive ni spécifique par l'étiquetage écologique 50.
En octobre 1998, la FAO a organisé une Consultation technique sur la possibilité d'élaborer des lignes directrices techniques non discriminatoires pour l'étiquetage écologique des produits des pêches de capture marines. Bien que cette consultation n'ait pas débouché sur un accord concernant la mesure dans laquelle la FAO pourrait, de façon concrète, élaborer des lignes directrices techniques régissant l'étiquetage écologique des produits des pêches maritimes, elle a permis de dégager un certain nombre de principes auxquels devraient se conformer les programmes d'étiquetage écologique, à savoir:
Il n'existe, a priori, aucun critère pouvant être considéré comme essentiel ou applicable automatiquement aux produits dérivés de la pêche. Quel que soit le programme d'étiquetage pris en considération, les critères applicables seront le reflet d'un compromis entre les exigences des consommateurs et les moyens - ainsi que la volonté - mis en œuvre par les producteurs et les intermédiaires pour répondre à ces exigences. Il en découle, en principe, que les programmes d'étiquetage applicables aux pêches pourraient viser à englober tout ou partie des questions d'ordre environnemental, biologique, social, politique ou économique qui entourent une entreprise de pêche.
Il est souhaitable que l'ensemble des critères appliqués à un programme d'étiquetage écologique soit élaboré conjointement par les représentants des différentes parties intéressées, à savoir les producteurs, les transformateurs, les détaillants et les consommateurs. Dans le domaine des pêcheries, les critères relatifs à l'utilisation durable des ressources naturelles exploitées occupent une place centrale; toutefois, il convient de prendre également en considération les critères sociaux et économiques. De tels critères devront être élaborés dans le cadre d'un processus instaurant la participation et la transparence, et les critères retenus devront être «pratiques, viables et vérifiables» 51.
Le caractère pratique et vérifiable constitue une exigence très importante pour l'évaluation des pêcheries; en effet, il est fréquent, en raison du degré élevé d'incertitude liée à une mauvaise compréhension des importants principes qui régissent les écosystèmes aquatiques, ainsi que de la difficulté à apprécier ce qui se produit en milieu marin, que l'on ait du mal à donner une interprétation parfaitement objective de l'état des stocks et des écosystèmes. Ce facteur pourrait constituer un obstacle non négligeable à l'application élargie des programmes d'étiquetage écologique aux pêcheries de capture marines 52.
Le Marine Stewardship Council (MSC) est un organisme international indépendant et à but non lucratif, créé par le WWF et par Unilever, un grand détaillant de poisson, afin de promouvoir, à l'échelle mondiale, des pêches et des pratiques de pêche durables et responsables. En collaboration avec un groupe sélectionné de participants ayant des intérêts et une expérience en matière de pêche, le MSC a établi toute une panoplie de principes et de critères applicables aux pêches durables 53. Les pêcheries qui satisfont à ces normes seront admissibles à la certification par des organismes indépendants, accrédités par le MSC. On attend des sociétés et organismes exploitants qu'ils prennent eux-mêmes contact avec les agences de certification. À ce jour, deux pêcheries ont été certifiées - il s'agit de la Thames Herring Fishery, dont la production annuelle totalise environ 150 tonnes, et de la Western Australia Rock Lobster Fishery, laquelle, avec une production annuelle d'environ 10 000 tonnes, occupe la première place parmi les pêcheries d'Australie et représente environ 20 pour cent de la valeur totale des captures nationales; ces deux pêcheries ont été certifiées et ont reçu l'Ecolabel Fish Forever MSC. Par ailleurs, la United States Alaska salmon fishery devrait recevoir bientôt la certification, et les vérifications préliminaires ont été entamées en vue d'accréditer quelques pêcheries de crustacés en Asie du Sud-Est et en Amérique centrale, ainsi qu'une pêcherie de thon dans le Pacifique.
Le Marine Aquarium Council (MAC) est un organisme international à but non lucratif qui réunit des représentants de l'industrie des aquariums, des amateurs, des agences de conservation, des organismes gouvernementaux et des aquariums publics. L'objet du MAC est de conserver les récifs coralliens en éditant des normes et en sensibilisant, avant de les certifier, les opérateurs engagés dans la collecte et la protection de la vie marine ornementale, depuis le récif jusqu'à l'aquarium. Le MAC s'attache à édicter des normes de bonnes pratiques pour la fourniture d'organismes aux aquariums marins; à mettre sur pied un système indépendant de certification de la conformité auxdites normes; et à renforcer la demande des consommateurs ainsi que la confiance en ce qui concerne les organismes certifiés, les pratiques et les opérateurs industriels 54.
La Responsible Fisheries Society of the United States (RFS) ainsi que l'Alliance mondiale pour l'aquaculture (GAA), qui ont toutes les deux leur siège aux États-Unis, ont annoncé la mise sur pied d'un programme conjoint d'étiquetage écologique visant à reconnaître l'engagement et la participation de l'industrie à l'égard de la pêche et d'activités d'aquaculture responsables. Le nouvel étiquetage écologique sera offert aux opérateurs industriels qui adoptent les Principes pour une pêche responsable de la RFS ou les Principes pour une aquaculture responsable de la GAA, et qui incorporent ces principes à leurs modalités d'exploitation. Les programmes de la RFS et de la GAA sont ouverts à tous les segments du secteur, depuis les producteurs et les importateurs jusqu'aux distributeurs, aux détaillants et aux restaurateurs, et ils exigent la présentation de rapports ou de plans qui attestent la mise en œuvre des principes RFS/GAA. Les programmes du RFS s'adressent à tous
les produits de la mer pêchés aux États-Unis, tandis que la GAA s'intéresse principalement aux crevettes d'aquaculture, mais à l'échelle mondiale. La GAA évalue les élevages de crevettes au moyen de questionnaires d'autoévaluation. Quant au RFS, il envisage d'élaborer un système de certification par tierce partie 55.
Faisant suite à une initiative du Conseil des ministres des pays nordiques (NCM) au mois d'août 1996, un groupe de projets des pays nordiques a été constitué afin de passer en revue les critères de production durable de poisson et de dérivés du poisson. Les travaux de ce groupe ont débouché sur plusieurs initiatives connexes de la part du NCM et, en 1999, les hauts responsables des pêcheries ont créé un Groupe de travail technique des pays nordiques sur les critères d'étiquetage écologique. Les participants à ce groupe sont le Danemark, l'Islande, la Norvège et la Suède, et le groupe comprend des observateurs de la Commission européenne.
Le Groupe de travail technique est parvenu à la conclusion que, s'agissant des pêcheries de capture de
l'Atlantique Nord-Est, les autorités gouvernementales devraient établir des critères d'étiquetage écologique pouvant être utilisés par les organismes privés et par les ONG, afin de procéder à l'étiquetage écologique des produits halieutiques. L'étiquetage écologique est considéré comme une activité volontaire et motivée par le consommateur. Le Groupe de travail technique a souligné que le processus doit être transparent, s'appuyer sur des observations scientifiques et utiliser des critères vérifiables. Les éléments essentiels sont un plan de gestion des pêcheries, la possibilité de recourir régulièrement à des opinions scientifiques, l'application de mesures de gestion adoptées d'un commun accord pour les niveaux de précaution de référence, des systèmes de surveillance et de contrôle efficaces, l'abstention de pratiques de pêche destructrices, un minimum de rejets, et la prise en considération des problèmes liés aux écosystèmes. La procédure doit également garantir aux consommateurs que les produits portant une étiquette écologique proviennent de stocks qui sont prélevés de manière durable et que les procédures de transformation du poisson n'ont pas de graves retombées négatives sur les écosystèmes.
ENCADRÉ 15
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L'étiquetage écologique est un nouveau concept en matière de pêches de capture, et l'on ne dispose pas encore d'éléments concrets démontrant que l'on pourra, dans l'avenir, améliorer sensiblement la gestion des ressources aquatiques mondiales. Comme on a pu l'observer dans le secteur des forêts, il est probable que l'étiquetage écologique sera, dans un premier temps, appliqué aux pêcheries déjà gérées de façon satisfaisante, ou en mesure de parvenir à une bonne gestion pour un coût comparativement faible. À l'heure actuelle, on trouve surtout ce genre de pêcheries dans les pays industrialisés, tandis qu'elles sont peu nombreuses, voire rares, dans les pays en développement. À titre d'exemple, les pêcheries de la Namibie et, par voie de conséquence, l'économie namibienne, pourraient tirer, à terme, un grand profit d'une augmentation des prix de vente qui découlerait de l'étiquetage écologique des poissons et des produits de la pêche. Une fois démontré le succès des projets pilotes d'étiquetage écologique, les gouvernements ainsi que le secteur industriel pourraient s'y intéresser de beaucoup plus près; on pourrait ainsi voir se créer le genre de volonté politique nécessaire à l'obtention d'une gestion efficace des pêcheries, même dans des conditions d'adaptation économique et sociale difficiles.
Il se peut que les ressources financières et techniques nécessaires à de telles adaptations dépassent les moyens de nombre de pays en développement; la communauté internationale pourrait alors être appelée à fournir une assistance et à honorer les engagements pris dans différentes enceintes internationales, ou vis-à-vis d'instruments tels que le Code, les Accords de l'OMC et Action 21. Précisons, toutefois, qu'une telle assistance serait de toute façon nécessaire, que l'étiquetage écologique soit ou non considéré comme faisant partie des mesures d'amélioration de la gestion des pêcheries.
Dans les milieux familiarisés avec l'étiquetage écologique, on accepte de plus en plus l'idée que de tels labels ne doivent pas être utilisés pour opérer une discrimination à l'encontre de ceux qui ne peuvent pas, à brève échéance, se permettre d'élaborer et de mettre en œuvre des pratiques de gestion indispensables à des pêche durables. Il est également admis, en particulier parmi les promoteurs de l'étiquetage écologique, qu'il serait contraire à l'intérêt des principes de l'étiquetage que l'on voie proliférer les programmes ayant pour fin d'octroyer un label, car cela aurait pour effet de saper l'un des principaux objectifs de l'étiquetage écologique, à savoir communiquer aux consommateurs davantage d'informations utiles à un choix informé. Le succès repose sur le respect de ce principe. Il semble donc légitime de penser que les gouvernements, l'industrie et les consommateurs devraient promouvoir la collaboration internationale de manière à s'entendre sur des principes fondamentaux en vue de la production et de l'utilisation d'étiquettes écologiques dans le domaine des pêches et de l'aquaculture.
1 United States Bureau of Labor statistics, 1998.
2 OIT. 1998. Annuaire des statistiques du travail, 1998. Genève.
3 OMI. MSC/Circ. 539/Add.2 et FSI 6/6/1.
4 OMI. FSI 7/6/2.
5 OIT. 1999. Report on safety and health in the fishing industry. Genève.
6 P.S. Mead, L. Slutsker, V. Ditez, L.F. McCaig, J.S. Bresee, C. Shapiro, P.M. Griffin et R.V. Tauxe. 1999. Food-related illness and death in the United States (étude) Emerging Infectious Diseases, 5: 607-25 (disponible sur le site www.cdc.gov/ncidod/eid/vol5no5/mead.htm)
7 P.W.Setel et Y. Hemed. 2000. Cause-specific adult mortality: evidence from community-based surveillance - selected sites, Tanzania 1992-1998, p. 416-419. CDC, Géorgie, États-Unis.
8 FAO. 1997. Système d'analyse des risques - points critiques pour leur maîtrise (HACCP) et Directives en vue de son application. Annexe au document CAC/RCP 1-1969, Rév. 3. Disponible sur le site suivant: fao.org/codex/standard/fhœbasic.pdf
9 Le terme «HACCP» ne figure pas dans les règlements de la CE. Il y est question plutôt d'«autocontrôles sanitaires».
10 Voir op. cit., note de bas de page 8.
11 Liste n°1. Décision 97/296/EC de la Commission.
12 Op. cit., note de bas de page 6.
13 D'après le Codex Alimentarius, on entend pa risque «une fonction de la probabilité d'un effet adverse pour la santé et de sa gravité, du fait de la présence d'un (de) danger(s) dans un aliment.
14 D.E. Lane. 1999. Applications of rights-based fisheries: experiences and consequences. Dans A. Hatcher et K. Robinson, éds. The definition and allocation of use rights in European fisheries. Proceedings of the second Concerted Action Workshop on Economics and the Common Fisheries Policy, Brest (France) 5-7 mai 1999. Université de Portsmouth: Centre for the Economics and management of Aquatic resources (CEMARE) Miscellaneous Publications No. 46, p. 19. Portsmouth, Royaume-Uni.
15 Anthony Scott a décrit la façon dont il caractérise les différentes composantes des droits de propriété dans un discours liminaire, intitulé Moving through the narrows: from open access to ITQs and self-governement, prononcé à la Conférence de Fremantle intitulée FishRights99, Use of Property Rights in Fisheries Management. Le texte peut être téléchargé sur le site www.fishrights99.conf.au.
16 L.G.Anderson. 1992. Consideration of the potential use of individual transferable quotas in US fisheries overview document. The National ITQ Study Report Volume 1. National oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), Washington.
17 De préférence l'unité d'aménagement est le stock de poisson sur toute son étendue, mais cela n'est pas toujours possible. Lorsque l'unité d'aménagement n'est pas le stock dans toute son étendue, il est essentiel de prendre en compte les autres utilisations du stock.
18 S'il est impossible de déterminer et/ou de fixer de façon quantitative le niveau total autorisé des captures (TAC), il est néanmoins important de chercher à les utiliser de manière qualitative pour faciliter l'élaboration des décisions de réglementation et comparer les niveaux de motivation résultant des différentes valeurs des TAC.
19 En s'attachant aux allocations individuelles, indépendamment de leur caractère explicite ou implicite, il est plus facile de définir les options possibles de réglementation et de déterminer leur impact sur le comportement des participants.
20 Par exemple, les mesures coercitives du Canada contre les navires espagnols pratiquant la pêche au flétan du Groenland en 1995.
21 L'Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion a été adopté par la Conférence de la FAO en novembre 1996, mais il n'est pas encore entré en vigueur.
22 L'Accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs en haute mer a été adopté et ouvert à la signature en 1995.
23 La Série d'ateliers d'action concertée est organisée par le CEMARE. La réunion tenue à Brest (France) du 5 au 7 mai 1999 a été consacrée explicitement à la Définition et à l'attribution de droits d'utilisation dans les pêcheries européennes.
24 Workshop on the Management and Allocation of Fishery Resources to Artisanal Fishers in Latin America, Valparaiso, Chili, 25-28 avril 2000.
25 Voir notes de bas de page 22 et 21, p. 55.
26 La 23e session du Comité des pêches en février 1999; la Réunion ministérielle de la FAO sur les pêches en mars 1999; la 7e session de la Commission sur le développement durable en avril 1999; la 116e session du Conseil de la FAO en juin 1999; le Groupe de travail Asie-Pacifique de coopération économique sur les pêches en juillet 1999; la 54e session de l'Assemblée générale des Nations Unies en novembre 1999; la 8e session du Sous-Comité de l'application des instruments par l'État du pavillon, de l'Organisation maritime internationale (OMI), en janvier 2000; la Conférence interna-tionale sur le suivi, le contrôle et la surveillance en janvier 2000 (Chili); la 44e session du Comité de la protection du milieu marin de l'OMI en mars 2000; la 72e session du Comité de la sécurité maritime en mai 2000; et le Processus consultatif informel ouvert des Nations Unies sur les océans et le droit de la mer en mai 2000 (Open-ended Informal Consultative Process on oceans and the Law of the Sea).
27 En février 2000, la FAO a rendu compte lors de la 24e session du Comité des pêches, des progrès réalisés sur la voie de l'exécution du mandat donné concernant la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, et en particulier de la demande d'élaboration d'un plan d'action international pour lutter contre ces pratiques. Vu l'urgence de ce problème et l'intérêt privilégié dont il fait l'objet actuellement au niveau international, la FAO estime qu'il sera possible de présenter au Comité des pêches pour examen et adoption éventuelle en 2001 un projet de plan d'action international.
28 FAO. 199. The precautionary approach to fisheries and its implications for fishery research, technology and management: an updated review, par S.M. Garcia. Document technique sur les pêches n°350.2, p. 1-75. Rome; FAO. 1999. Indicators for sustainable development of marine capture fisheries. Technical Guidelines for Responsible Fisheries No. 8, Rome; S.M. Garcia et D. Staples. 2000. Sustainability reference systems and indicators for responsible marine capture fisheries: a review of concepts and elements for a set of guidelines. Marine and Freshwater Research.
29 Garcia et Staples, op. cit., note de bas de page 28, p. 61.
30 Voir note de bas de page 22, p. 55.
31 S.M. Garcia. 1994. The precautionary principle: its implications in capture fisheries management. Ocean and Coastal management, 22: 99-125.
32 FAO.1996. L'approche de précaution appliquée aux pêches de capture et aux introduction d'espèces. FAO. Directives techniques pour une pêche responsible n° 2. 54 pages.
33 Traduction libre de: Multilateral High-Level Conference on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific.
34 D. Pauly, V. Christensen, J. Dalsgaard, R. Froese et F. Torres Jr. 1998. Fishing down marine food webs. Science. 279: 860-863.
35 On trouvera une étude des différents aspects de l'évolution des caractéristiques trophiques dans J.F. Caddy et L. Garibaldi. Apparent changes in the trophic composition of world marine harvests: the perspective from the FAO capture database. Ocean and Coastal Management, 43(8-9): 615-655.
36 On trouvera une étude des modèles de distribution dans A.E. Magurran. 1988. Ecological diversity and its measurement. Princeton University Press, Princeton, New Jersey, États-Unis. 179 pages.
37 Il suffit à cet effet d'ajuster la loi lognormale tronquée qui tient compte de l'absence de données concernant les quantités débarquées les plus faibles.
38 D. Gausen et V. Moen. 1991. La fuite sur grande échelle de saumons de l'Atlantique (Salmo salar) dans les cours d'eau norvégiens menace les populations naturelles. Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Science, 48: 426-428
39 Disponible sur le site www.nbiap.vt.edu/perfstands/psmain.html
40 CIEM. 1995. Code d'usages du CIEM concernant les introductions et transferts d'organismes marins - 1994. CIEM Cooperative Research Report No. 204.
41 FAO. GMOs, the consumer, food safety and the environment. Rome. (en préparation)
42 CNUCED. Action 21, par. 4.21.
43 OCDE. 1991. L'étiquetage écologique dans les pays de l'OCDE, par J. Salzman. Rapport de l'OCDE no 12. Paris.
44 L'ISO, fédération d'organismes nationaux de normalisation regroupant une centaine de pays, est une ONG établie en 1947. Sa mission consiste à promouvoir l'élaboration d'activités de normalisation à l'échelle mondiale et d'activités connexes, en vue de faciliter les échanges internationaux de biens et de services et de développer la coopération dans les domaines intellectuel, scientifique, écologique et économique. (Pour de plus amples informations, consulter le site: www.iso.ch).
45 ISO. 1998. Les étiquettes et les déclarations dans le domaine écologique: principes généraux. Principe 5. ISO 14 020. Genève.
46 La société allemande Fair Trade e.V. a lancé une initiative visant à promouvoir le commerce du poisson, lors de la Foire des poissons et fruits de mer, qui s'est tenue à Brême en 2000. Son objectif est d'améliorer les conditions de vie et de travail des opérateurs de pêcheries artisanales des pays en développement; l'initiative prend appui sur le partenariat entre des associations de travailleurs des pêcheries maritimes et sur le concept du commerce équitable. Les critères de participation comprennent, notamment, des pratiques de pêche conformes aux normes fondamentales de l'OIT, faisant une utilisation intensive de main-d'œuvre sur une petite échelle, respectueuses de l'environnement, et exemptes d'incidence négative sur les approvisionnements locaux en poisson et sur les pratiques traditionnelles de commercialisation et de transforma-tion. Pour plus de détails, voir S. Mathew. 2000. Sustainable development and social well-being: which approach for fish trade? In Bridges, avril 2000, p.11-12. International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), Genève.
47 Les aspects théoriques de l'étiquetage des produits sont basés sur l'économie de l'information. Pour une analyse de cet aspect, voir C.R. Wessells. Ecolabelling of products from marine capture fisheries: technical and institutional aspects and trade implications. FAO, Document technique sur les pêches. (en préparation)
48 Les conclusions d'un récent sondage sur échantillons effectué parmi les consommateurs des États-Unis indiquent que le niveau de prise de conscience et de compréhension des questions liées à la durabilité des pêches demeurent limitées, et que les préférences concernant les produits alimentaires de la mer varieront probablement en fonction des espèces, de la région géographique, du groupe de consommateurs et, peut-être, de l'organisme de certification. Voir C.R. Wessells, R.J. Johnston et H. Donath. 1999. Assessing consumer preferences for ecolabelled seafood: the influence of species, certifier and household attributes. Amer. J. Agr. Econ., 81(5): 1084-1089.
49 La FAO a récemment tenu des discussions utiles sur les problèmes découlant de la multiplicité des programmes d'étiquetage et sur leur solution, à propos de la production et du commerce de la banane. Pour plus de détails, voir FAO. 2000. Report of the ad-hoc expert meeting on socially and environmentally responsible banana production and trade. Rome, 22-23 mars 2000. Consulter le site: www.fao.org/es/esc/ESCR/BANANAS/ExMConcl.pdf
50 Pour les détails concernant l'étiquetage écologique et les règles du commerce international, voir, par exemple, C. Deere. 1999. Ecolabelling and sustainable fisheries. Washington, Rome, UICN/FAO; et A.E. Appleton. 1997. Environmental labelling programmes: trade law implications. Kluwer Law International, La Haye, Pays-Bas.
51 FAO. 1998. Rapport de la consultation technique sur la question de savoir s'il est possible d'élaborer des directives techniques non discriminatoires pour l'étiquetage écologique des produits des pêches de capture marines, 21-23 octobre. Rome. FAO. Rapport sur les pêches no 594. 29 pages.
52 Pour une analyse plus approfondie des critères de certification applicables aux produits des pêcheries maritimes écoétiquetés, se reporter à K. Cochrane et R. Willmann. Ecolabelling in Fisheries management. In Proceedings of the 2000 Conference on Current Fisheries Issues, 16-17 mars 2000, Rome. FAO et Centre of Ocean Law and Policy, Université de Virginie, États-Unis. (en préparation)
53 Selon les termes du MSC: «Une pêcherie responsable se définit, aux fins de la certification par le MSC, comme une pêcherie exploitée de manière telle qu'elle puisse poursuivre son activité indéfiniment à un niveau raisonnable; qu'elle maintienne et s'efforce d'optimiser la santé écologique et l'abondance; qu'elle maintienne la diversité, la structure et la fonction des écosystèmes dont elle dépend ainsi que la qualité de leurs habitats, en réduisant autant que possible les conséquences négatives de ses activités; qu'elle soit gérée et exploitée de façon responsable, en conformité avec les lois et les règlements locaux, nationaux et internationaux; qu'elle maintienne les orientations et les avantages économiques et sociaux actuels et à venir; et qu'elle soit dirigée d'une façon équitable et responsable au plan social et économique.» Voir www.mc.org
54 Pour un complément d'information, voir www. aquariumcoun-cil.org/
55 Pour un complément d'information, voir www.nfi.org et www.gaalliance.org/GAA-RFSecolabel.html