La pesca en el mar es una la ocupación más peli-grosa del mundo. Datos recogidos de países que mantienen registros exactos muestran que los accidentes ocupacionales ocurridos en las industrias pesqueras de esos países superan con mucho los promedios generales nacionales. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el índice de accidentes entre los pescadores es de 25 a 30 veces superior al promedio nacional1; en Italia es 21 veces superior al promedio nacional2; y en Australia es de 143 por 100 000, frente a un promedio nacional de 8,1 por 100 000. Sin embargo, muy pocos países pueden facilitar estos datos. Aunque los miembros de la Organización Marítima Internacional (OMI) convinieron en que la recopilación y análisis de información estadística sobre accidentes, incluyendo barcos de pesca y pescadores, debería prepararse anualmente3, reconocieron en 1999 que la respuesta a este llamamiento había sido muy limitada4.
Parece probable que el índice de infortunios en los países de los que no se tiene información sea superior al registrado en aquellos en los cuales se llevan registros. Por esta razón, la estimación de 24 000 accidentes al año hecha por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) puede ser considerablemente inferior a la cifra real.
La FAO estima que, de los 36 millones de personas que participan en la pesca y piscicultura, aproximadamente 15 millones trabajan a bordo de barcos con cubierta o sin cubierta dedicándose a la pesca de captura marina, y que más del 90 por ciento de estos pescadores trabajan en embarcaciones de menos de 24 metros de eslora.
Las consecuencias de las pérdidas de vida recaen gravemente sobre los familiares a cargo de las víctimas. En los países en desarrollo, las consecuencias pueden ser devastadoras: las viudas tienen un nivel social bajo, no hay subvenciones estatales que apoyen a las familias de las víctimas y, a falta de fuentes alternativas de ingresos, las viudas y sus familias caen en la miseria.
Son especialmente preocupantes los informes de las administraciones pesqueras y organizaciones de pescadores que indican que los índices de accidentes están aumentando en el sector artesanal de los países en desarrollo. En la mayoría de los casos, el aumento de los infortunios puede deberse a cambios en la naturaleza básica de las operaciones pesqueras: sobreexplotación de recursos costeros; adelantos en la tecnología de los barcos y la pesca, incluyendo la motorización y nuevos tipos de artes; la falta de capacitación, experiencia y conocimientos técnicos; la presión comercial; y nuevos regímenes de ordenación pesquera.
Cuando los recursos costeros han sido sobre explotados, los pescadores optan por faenar más lejos de la costa, a veces durante períodos prolongados, en embarcaciones proyectadas para la pesca costera que se limita a operaciones diarias. Estas embarcaciones están construidas en muchos casos por constructores no capacitados que copian modelos tradicionales e importados. Las prácticas de reducción de costos y la inexperiencia de los constructores hacen que los barcos sean poco seguros. Frecuentemente, no cumplen los reglamentos nacionales. Además, las personas de más edad no tienen experiencia de pesca de altura, por lo que las tripulaciones carecen de conocimientos tradicionales sobre cuestiones esenciales como la navegación, el pronóstico del tiempo, las comunicaciones, la vida durante períodos prolongados en el mar (varios días en lugar de uno) y la cultura vital de la seguridad en el mar. Se agrava el problema debido a que la pesca es una fuente potencial de ingresos para trabajadores eventuales, agricultores sin tierras o desempleados urbanos, ya que la industria pesquera suele ofrecer empleo a quienes no tienen esperanza de una fuente alternativa de ingresos.
Las directrices internacionales voluntarias influyen poco en la pesca artesanal, debido principalmente a que las normas están previstas para barcos con cubierta de más de 12 metros. El Protocolo de Torremolinos, que es el único instrumento internacional formulado expresamente para los barcos pesqueros (con cubierta y de 24 metros de eslora como mínimo), no es probable que entre en vigor porque los países cuyas firmas se necesitan consideran las disposiciones del mismo demasiado estrictas o demasiado benignas. A falta de un instrumento internacional, los pescadores tienen que confiar en muchos casos en la legislación nacional para la seguridad de su tripulación, especialmente cuando el propietario del barco no participa como miembro de la tripulación. Aunque en la mayoría de los países existen reglamentos sobre la proyectación, construcción y equipo de los barcos, los de los países en desarrollo se hallan frecuentemente poco actualizados, son inapropiados y no se hacen cumplir suficientemente. En los países desarrollados, la aplicación de reglamentos más estrictos no siempre ha contribuido a reducir notablemente los accidentes; parece que, cuanto más seguros son los barcos, quienes los usan afrontan riesgos mayores en su búsqueda constante de buenas capturas.
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Hay varios sectores en que pueden conseguirse mejoras, especialmente: el suministro y análisis de datos que identifiquen las causas de los accidentes; la capacitación de las tripulaciones y los instructores; y la formulación de reglamentos que se apliquen mediante una colaboración mayor entre los pescadores, sus organizaciones y las autoridades.
Se ha defendido que las causas de los accidentes en la industria pesquera son fáciles de discernir intuitivamente. Aunque en muchos casos sea así, la disponibilidad de datos fiables y cuantificados mostraría cómo varían las tendencias según las distintas regiones, países y pesquerías, y contribuiría a comprender las causas principales de los accidentes. Para determinar las medidas que han de adoptarse a fin de mejorar la seguridad de los pescadores y establecer prioridades entre ellas, es preciso investigar a fondo las causas más frecuentes de peligro y de pérdidas de barcos. Por consiguiente, se considera que la presentación generalizada de informes sobre los accidentes es fundamental para mejorar la seguridad en la industria pesquera.
Incluso en los casos en que se notifican los accidentes, los enfoques muy diversos utilizados para recoger la información sobre sus tipos y causas pueden hacer difícil obtener datos y estadísticas comparables y, por lo tanto, identificar las cuestiones decisivas y afrontarlas. Las características de los contratos de empleo en la pesca, que pueden dejar a muchos pescadores fuera de los sistemas tradicionales de notificación de accidentes y enfermedades ocupacionales, contribuyen a esta falta de información5.
Es preciso formular, revisar y enmendar los reglamentos y normas técnicas nacionales por medio del diálogo entre personal de astilleros, armadores, pescadores y administraciones, a fin de asegurar que todas las partes tengan un sentido de propiedad y responsabilidad en la aplicación de los nuevos reglamentos.
La aplicación de las normas de seguridad es fundamental y exige la colaboración dentro de las administraciones y, especialmente, entre el sector pesquero y las autoridades marítimas. Sin embargo, muy pocos de los inspectores asignados a las direcciones de pesca tienen una formación sobre construcción de barcos, ingeniería marítima o arquitectura naval, ni han recibido capacitación alguna sobre la forma de realizar los reconocimientos de barcos a nivel nacional que se requieren normalmente a efectos de clasificación y seguros. Por ello, aunque parte de la solución puede consistir en reglamentar la calidad de la construcción y equipo de los barcos, hay que prestar también atención a los conocimientos que han de tener los encargados de aplicar las normas. Para asegurar la debida aplicación de las normas se necesita un notable empeño de parte de la administración, teniendo en cuenta los costos de establecimiento, dotación de personal y capacitación de una nueva sección. La formación de los pescadores es evidentemente uno de los medios para aplicar los resultados de las lecciones aprendidas del análisis de datos mejores. Históricamente, en los países desarrollados han solido recibir formación en el sector pesquero solamente los patrones, contramaestres e ingenieros. La British Merchant Shipping Act (1894) constituyó la base de los reglamentos promulgados en la mayor parte de la Commonwealth, incluyendo India, Australia y Canadá. El Protocolo de la OMI sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (1978) proporcionaba normas que habían de seguir los países, pero no fue ratificado nunca y fue anulado y sustituido por el Convenio sobre normas de formación, titulación y guardia para el personal de los buques pesqueros (1995) (STCW-F). Estas disposiciones se referían sólo a barcos de más de 24 m de eslora o con motor de más de 750 kW. Para barcos menores, el documento FAO/OIT/OMI de guía para la formación y titulación de pescadores facilitaba más información acerca de cursos y manuales. Este documento ha sido revisado recientemente en consonancia con el STCW-F y ha recibido el nuevo título de Documento que ha de servir de guía para la formación y titulación del personal de barcos pesqueros (denominado «documento para la guía» en esta publicación).
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La aplicación de los instrumentos sobre formación, pese a que no se han ratificado, ha sido muy buena en algunas regiones y prácticamente nula en otras. Los países de Europa, la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y América del Sur, junto con Canadá, Japón y Australasia, han adoptado ya normas que incluyen requisitos superiores a los del STCW-F y están en consonancia con las recomendaciones establecidas en el documento para la guía. En los Estados Unidos se ha comenzado recientemente a expedir certificados de competencia y aplicar otra legislación sobre seguridad de los barcos pesqueros. En América Central, África y Asia, se establecieron muchas escuelas de pesca en los años setenta y ochenta y la formación sobre seguridad es uno de los principales componentes de sus planes de estudios. Por desgracia, la eficacia de las escuelas de formación pesquera ha sido limitada en algunos países a causa de los bajos índices de alfabetización. En muchos otros, la baja categoría que se asigna a las ocupaciones pesqueras ha hecho que éstas atraigan una gran proporción de trabajadores analfabetos. Las personas alfabetizadas con formación pesquera han sido consideradas como potenciales empleados gubernamentales en lugar de utilizarlas para la industria pesquera. Algunos centros de capacitación han optado por formar instructores a fin de preparar agentes de extensión que puedan difundir la capacitación a un gran número de pescadores artesanales en las aldeas. Parece que la amplia diversidad entre los países en la organización de la capacitación corresponde a las desigualdades en la legislación sobre seguridad y en la compilación de estadísticas sobre accidentes. Recientemente se ha registrado la tendencia a que la formación de los pescadores sea menos académica y más funcional (es decir, la evaluación de los alumnos se basa en lo que pueden hacer, y no en lo que saben). Este tipo de capacitación implica que los instructores y examinadores deben dominar las técnicas necesarias para enseñar y examinar a los candidatos. Las administraciones exigen cada vez más a los nuevos trabajadores de la industria pesquera que completen un curso previo de capacitación sobre seguridad, primeros auxilios, supervivencia en el mar y lucha contra incendios. Se alienta a los armadores y patrones a que se preocupen por la seguridad compilando informes sobre gestión de la seguridad en los que enumeren los principales riesgos a bordo de su barco y determinen las precauciones y los procedimientos adoptados para reducir al mínimo el efecto potencial de tales riesgos.
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La Oficina Internacional del Trabajo preparó un sólido informe sobre la seguridad y salud en las industrias pesqueras como base para los debates en la reunión tripartita sobre seguridad y salud en la industria pesquera celebrada en Ginebra en diciembre de 1999. En él se hace un examen completo de la información reciente sobre seguridad y salud en la industria pesquera con vistas a exponer los problemas y estudiar las medidas que están adoptando las organizaciones internacionales, los gobiernos, los empleadores, los propietarios de los barcos, los sindicatos, los mismos pescadores y otras organizaciones. En la reunión se llegó a la conclusión de que la industria ha cambiado mucho como consecuencia de los nuevos regímenes de ordenación, los adelantos tecnológicos y el exceso de capacidad, todo lo cual ha dado lugar a operaciones pesqueras y contratos de empleo que entrañan la necesidad de trabajar más horas y reducir al mínimo la tripulación. Esto provoca, a su vez, accidentes más frecuentes. La reunión concluyó también que probablemente la mayoría de los pescadores del mundo no se beneficiaba de las normas internacionales y la capacitación relacionada con la seguridad y salud en la pesca.
En los años sesenta y setenta se formularon dos series de directrices para mejorar el proyecto, la construcción y el equipo de los barcos pesqueros; no se hizo esto en sustitución de las leyes nacionales, sino para orientar a los responsables de preparar las leyes y reglamentos nacionales. El Subcomité de la OMI de Estabilidad y líneas de carga y de seguridad de pesqueros está revisando, por medio de un grupo de correspondencia dirigido por Islandia, el Código FAO/OIT/OMI de seguridad para pescadores y las Directrices FAO/OIT/OMI de aplicación voluntaria para el proyecto, la construcción y el equipo de buques pesqueros.
El Departamento de Pesca de la FAO ha preparado varios proyectos para mejorar la seguridad en el mar, que se han diseñado especialmente para los países en desarrollo y se han ejecutado en cooperación con la población local. Se ha afrontado el problema desde distintos puntos de vista, especialmente la mejora del proyecto y construcción de los barcos, una mejor preparación para afrontar catástrofes naturales, mayor colaboración entre los gobiernos y los representantes de los pescadores, prestación de asistencia para establecer programas nacionales de seguridad en el mar, y creación o fortalecimiento de centros de formación pesquera.
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La OMI, la OIT y la FAO son los tres organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas que desempeñan una función en relación con la seguridad de los pescadores en el mar. La OMI se encarga de mejorar la seguridad marítima y evitar la contaminación provocada por los barcos, siendo la adopción de la legislación marítima su responsabilidad mejor conocida. La OIT formula normas internacionales sobre el trabajo en forma de convenios y recomendaciones sobre derechos básicos de los trabajadores y promueve el desarrollo de organizaciones independientes de empleadores y trabajadores, proporcionando servicios de capacitación y asesoramiento a tales organizaciones. Sin embargo, los métodos de trabajo y medidas de la OIT y la OMI suelen influir poco en la seguridad de los pescadores artesanales y en pequeña escala.
Un entorno de trabajo seguro no es algo que pueda imponerse sencillamente desde arriba. Las medidas para mejorar la seguridad podrán ser realmente eficaces sólo si existe la voluntad de ponerlas en práctica. El establecimiento y mantenimiento de una cultura de seguridad es una tarea continua que exige la participación de los pescadores y sus familias, los armadores, los legisladores y la comunidad en general. Hay numerosos ejemplos de personas interesadas en la seguridad en el mar que han constituido grupos de autoayuda de los pescadores u otras organizaciones no gubernamentales y han entablado con éxito la cooperación con las autoridades para promover la seguridad en sus comunidades (véase el Recuadro 8).
En los países donde existen reglamentos apropiados que se aplican debidamente y se imparte capacitación, se ha registrado una reducción mensurable (si bien no siempre importante) en las cifras anuales de desgracias durante los últimos 15 años. Aunque tales países representan menos del 5 por ciento de los pescadores del mundo, demuestran que pueden conseguirse resultados. El reconocimiento de la seguridad en el mar como problema importante y continuo es el primer paso hacia su reducción. Se considera que la responsabilidad de la seguridad en el mar debe recaer tanto en los administradores como en los pescadores, y que los esfuerzos y la ayuda deben compartirse entre estos grupos para asegurar una asociación efectiva que permita una mayor seguridad en esta profesión.
Se han identificado unos 200 tipos diferentes de enfermedades transmitidas por los alimentos. En 1999, el Centro de Control de Enfermedades de los Estados Unidos estimó las cifras siguientes de casos de enfermedades transmitidas por alimentos en los Estados Unidos6:
Estos datos representan uno de los mejores cálculos actuales del impacto de las enfermedades transmitidas por alimentos en un país desarrollado. Es de prever que en otros países desarrollados se encontrarán cifras semejantes (ajustadas según el número de habitantes).
Los seres humanos han padecido enfermedades transmitidas por alimentos en todos los tiempos. Sin embargo, a comienzos de los años ochenta los profesionales que se ocupaban de la inocuidad de los alimentos en países desarrollados observaron lo que parecía un aumento considerable del número de brotes de este tipo de enfermedades. Este hecho resultaba paradójico, teniendo en cuenta que una proporción cada vez mayor de los alimentos se producían, y se siguen produciendo, bajo estrictas condiciones higiénicas. Las posibles razones de esta paradoja de la inocuidad de los alimentos son:
En zonas más pobres de los países en desarrollo, la pobreza, la malnutrición, el analfabetismo y la insuficiencia de los servicios públicos contribuirán probablemente a agravar la situación. Aunque, por falta de datos, es imposible ofrecer cálculos de la situación en los países en desarrollo, parece razonable prever que los casos de enfermedades transmitidas por alimentos en general son al menos tan frecuentes como en los desarrollados y que, en la mayoría de los países en desarrollo, son probablemente más frecuentes. En zonas pobres, los recién nacidos, los niños pequeños, los ancianos, las personas subnutridas y las inmunodeficientes son las más expuestas a las enfermedades transmitidas por alimentos. Un estudio realizado en la República Unida de Tanzanía de 1992 a 19987 indica que las enfermedades transmitidas por alimentos y por el agua son probablemente una de las cuatro causas principales de muertes de adultos en los lugares estudiados.
Las enfermedades derivadas de alimentos pueden tener varios tipos de causas, tales como sustancias tóxicas específicas, microorganismos patógenos y parásitos que pueden proliferar y/o ser transmitidos por los alimentos. Algunas sustancias tóxicas (biotoxinas) pueden desarrollarse naturalmente en el medio ambiente, mientras que otras son contaminantes generados por los seres humanos (productos químicos). Algunos microorganismos patógenos forman parte de la flora normal (por ejemplo del pescado) y otros son contaminantes.
El pescado, como cualquier otro alimento, puede causar problemas de salud, ya que puede quedar contaminado en cualquier momento desde su captura hasta su consumo. La contaminación puede producirse porque los microorganismos patógenos forman parte de la flora normal del pescado, pero en otros casos, se introducen las sustancias tóxicas a través de contaminación cruzada, recontaminación o mala manipulación y elaboración.
La medida en que los productos pesqueros son fuente de enfermedades transmitidas por alimentos es una función de los hábitos alimentarios generales, la frecuencia del consumo de pescado y el tipo de productos y las especies que se consumen. A veces, se combinan una serie de circunstancias desfavorables para crear situaciones extremadamente peligrosas para la salud. Por ejemplo, un estudio realizado recientemente por la FAO en la aldea de Xai Udom (Vientiane, República Democrática Popular Lao) demostró que el 67,3 por ciento de la población estaba infectada por parásitos y muchas personas estaban infectadas por más de un tipo. El parásito predominante (que afectaba al 42,1 por ciento de la población) era el distoma hepático (Opistorchis viverrini), transmitido por consumir pescado crudo, producto que es el huésped de una forma intermedia de este parásito. Un gran número de personas morían por una forma de cáncer de hígado (colangiocarcinoma) provocada por este parásito.
Un estudio publicado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 1995 estimó que alrededor de 39 millones de personas estaban infectadas en todo el mundo con parásitos transmitidos por la ingestión de peces y crustáceos de agua dulce crudos o mal cocinados. Casi todas estas personas
-unos 38 millones- vivían en Asia, y el resto en Europa y América Latina. En Asia, el problema se concentra en Asia sudoriental y China. En el estudio no se incluían datos de África, pero se sabe que este tipo de infestación parasitaria ocurre también en este continente, entre otros países, en Camerún, Egipto y Nigeria.
La infestación parasitaria por ingestión de pescado es sólo una de las muchas causas posibles de enfermedades, pero hay escasez de información fiable sobre muchas de las otras. Existe evidentemente la necesidad de más información sobre las enfermedades causadas por el pescado y otros alimentos en los países en desarrollo.
Cuando se identificó por primera vez, a comienzos de los años ochenta, la tendencia al aumento de los brotes de enfermedades alimentarias, los servicios de inspección de los alimentos y el pescado de los países desarrollados acrecentaron sus esfuerzos para la toma de muestras del producto final. Para ello se necesitaba analizar un mayor número de muestras de alimentos acabados e incrementar el número de inspectores. Sin embargo, el esfuerzo no detuvo la tendencia a una mayor frecuencia de brotes de estas enfermedades, lo que indica que el basarse solamente en el muestreo de productos acabados era una respuesta insuficiente al problema.
A fines de los años ochenta, las autoridades de salud pública de los países desarrollados comprendieron que era preciso aplicar un nuevo sistema, que debería abordar todos los peligros relacionados con la producción alimentaria y, por lo tanto, debería incorporarse en la recolección, elaboración y distribución de los productos pesqueros. Para ello era necesario utilizarlo a bordo de los barcos pesqueros y en la acuicultura, así como en las fábricas de elaboración del pescado, los vehículos utilizados para el transporte y en los almacenes y lugares de venta al por menor. El sistema que se desarrolló se denomina Análisis de peligros y de puntos críticos de control (HACCP)8. En él, cada sustancia, microorganismo o condición del alimento que pueden causar una enfermedad se denominan un «peligro». Inicialmente, el sistema adquirió credibilidad mediante su eficiencia comprobada para controlar los peligros del Clostridium botulinum, bacteria toxígena común en alimentos poco ácidos envasados. Aplicando el principio del HACCP, los elaboradores pueden asegurar siempre un control adecuado de tiempo y temperatura durante la esterilización y un buen cierre hermético de las latas con lo que, a su vez, se elimina prácticamente la bacteria de los alimentos enlatados.
A comienzos de los años noventa, varias grandes empresas de elaboración de alimentos, incluidas las de elaboración de pescado, de países desarrollados aplicaban ya el sistema HACCP con carácter voluntario, y les siguieron rápidamente otras empresas medianas e incluso pequeñas. Canadá fue el primer país que abandonó el método tradicional de inspección del pescado cuando introdujo el Programa de gestión de la calidad, consistente en una serie de normas muy similares a las que constituyen el HACCP. Varios otros gobiernos decidieron hacer obligatorio el sistema HACCP.
Los organismos reglamentarios de la Unión Europea y los Estados Unidos decidieron que el pescado y los productos pesqueros fueran la primera categoría de alimentos de la industria alimentaria que habrían de someterse a la aplicación obligatoria del HACCP. La UE promulgó en 1991 el primer reglamento para los productos pesqueros que establecía las condiciones de salud para la producción y mercadeo de productos pesqueros. En mayo de 1994, la UE adoptó una reglamentación adicional al establecer normas más exactas sobre la aplicación obligatoria de los «autocontroles de salud»9. En los Estados Unidos, la reglamentación basada en el HACCP, Procedimientos para la elaboración e importación seguras e higiénicas de pescado y productos pesqueros, se publicó el 18 de diciembre de 1995 y entró en vigor un año después. Otros países desarrollados y en desarrollo siguieron rápidamente estas iniciativas.
En 1997, el sistema HACCP se incorporó en el Codex Alimentarius FAO/OMS en forma de una directriz general10. Esto hace que el sistema sea la referencia básica para la solución de diferencias en el comercio internacional en el ámbito del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio (OMC). No obstante, la inclusión del sistema HACCP como directriz general para el Codex Alimentarius no hace que todos estos sistemas sean idénticos. Por ejemplo, los reglamentos de HACCP de los Estados Unidos se aplican a los elaboradores, mientras que los de la UE se aplican a toda la cadena de producción, desde la manipulación del pescado a bordo hasta su venta al por menor. Por consiguiente, en ambos países el HACCP está vinculado muy estrechamente con el marco reglamentario nacional sobre higiene e inocuidad de los alimentos.
Durante los diez últimos años, tanto la industria pesquera como los servicios de inspección de alimentos y pescado de muchos países en desarrollo han realizado esfuerzos para adaptar las metodologías de elaboración e inspección a fin de cumplir los requisitos del HACCP. Muchos países han logrado buenos resultados. Entre los países a los que se autorizó exportar pescado y productos pesqueros a la UE a mediados de 1999, 50 actuaban plenamente en conformidad con los reglamentos de la UE basados en el HACCP11. De estos 50 países, 37 son de África, Asia y el Pacífico o América Latina y el Caribe, y la mayoría de ellos recibieron asistencia técnica de la FAO que, durante el período de 1995 a 1999, organizó (principalmente con fondos extrapresupuestarios recibidos de Dinamarca) 44 talleres y capacitó a más de 1 300 profesionales de la industria y los gobiernos en los principios del HACCP.
Sin embargo, no todos los países en desarrollo pudieron hacer las inversiones iniciales necesarias. En algunos casos no hubo o fueron insuficientes los créditos para esta finalidad y, como consecuencia de ello, algunos países padecieron una reducción drástica del número de establecimientos autorizados a exportar a mercados de la UE. Cabo Verde y Guinea-Bissau fueron los ejemplos extremos de esta disposición a mediados del 2000, en que la UE prohibió todas las importaciones de pescado procedentes de estos países.
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El sistema HACCP constituye una mejora con respecto a la inspección tradicional del pescado y su utilización hará disminuir el número de enfermedades transmitidas por alimentos. Sin embargo, hasta el momento se dispone de poca información para demostrarlo. Por ejemplo, en un informe reciente12, el Centro de Control de las Enfermedades (Estados Unidos) señalaba que las nuevas estimaciones ofrecen sólo una visión rápida del problema y no miden las tendencias ni indican si el problema está mejorando o empeorando.
Es probable que el HACCP evolucione. Los países desarrollados comienzan a introducir en sus industrias alimentarias un plan de reglamentación llamado política de riesgos, basado en la evaluación cuantitativa de riesgos, la gestión de riesgos y la comunicación de riesgos13. Para aplicar una política de riesgos se necesitan más datos y estudios.
Como no hay ninguna posibilidad de llegar a un riesgo cero, es necesario identificar los peligros específicos pertinentes que han de incluirse en un sistema de HACCP. Por consiguiente, es preciso determinar la gravedad del peligro. Una forma de medir la gravedad es obtener datos epidemiológicos y establecer la relación entre el número de muertes causadas por una enfermedad y el número total de casos diagnosticados de dicha enfermedad. Es evidente que los primeros peligros que habrán de controlarse por medio del HACCP y la política de riesgos deberán ser los que causen enfermedades que puedan provocar la muerte. Listeria monocytogenes y Escherichia coli O157:H7 son ejemplos evidentes de este tipo de peligro. Sin embargo, no es suficiente controlar solamente estos peligros, y los gobiernos suelen determinar que entre los peligros pertinentes se incluyan también los microorganismos, los productos químicos y condiciones que se sabe son perjudiciales para la salud humana, temporal o permanentemente.
La mayor parte de los países en desarrollo no disponen de datos útiles sobre peligros importantes relacionados con los distintos productos alimenticios. El acceso a datos mejores y más detallados permitiría ciertamente abordar mejor el problema, pero la falta de datos no es una excusa para dejar de actuar preventivamente. En particular, la falta de información en un país en desarrollo sobre un peligro posible que se conoce bien en otros países no puede tomarse como prueba de la ausencia de dicho peligro.
Sólo pocos países en desarrollo han decidido aplicar obligatoriamente el sistema HACCP a los productos pesqueros que se venden para el consumo en los mercados internos. Esto puede deberse a que algunas personas de los países en desarrollo consideran que el HACCP es principalmente una barrera no arancelaria erigida por los países desarrollados y lo aplican sólo para poder exportar sus productos a economías industrializadas. Los países en desarrollo que apliquen el sistema HACCP también en sus mercados internos pueden esperar obtener notables beneficios de salud pública (véase el Recuadro 9). De hecho, la aplicación del sistema HACCP puede influir enormemente en la inocuidad del pescado (y los alimentos) en los países en desarrollo.
Los beneficios del sistema HACCP en los países en desarrollo y desarrollados no se relacionan únicamente con la mejora de la salud pública. Los empresarios privados obtendrían también beneficios directos ya que, para aplicar el HACCP, se necesita antes garantizar la higiene básica de todas las actividades relacionadas con la producción de pescado y mejorar los conocimientos del proceso general. La experiencia de la FAO en este ámbito ha demostrado que la introducción del HACCP ha ayudado a los empresarios a incrementar sus beneficios (véase el Recuadro 10). Las inversiones realizadas se han recuperado mediante la reducción de las tasas de rechazo y una buena adaptación del proceso de producción.
El sistema HACCP contribuye a mejorar la calidad, porque la inocuidad es un requisito de calidad indispensable. Por razones conceptuales y de reglamentación, la industria pesquera separa la inocuidad de la calidad, pero en la fábrica van unidas. El HACCP exige un mejor conocimiento de todos los aspectos de los procesos que conducen al producto final, y estos conocimientos pueden utilizarse inmediatamente para reducir costos y mejorar la calidad general del producto. Según los principios en los cuales se funda el HACCP, se está configurando la industria pesquera del futuro.
Desde los años cincuenta, los economistas que se ocupan de la ordenación de la pesca de captura han reconocido que los reglamentos sobre el acceso a los recursos crean incentivos y respuestas participa-tivas y que tales reglamentos e incentivos pueden ejercer un efecto fundamental en la situación a largo plazo de la pesca. En la mayoría de las pesquerías, estrategias ineficaces de regulación del acceso pueden llevar a situaciones en que el nivel de esfuerzo de pesca desperdicia recursos de la sociedad y provoca la sobreexplotación de especies.
Parte de la solución a este problema de ordenación se halla en delinear derechos apropiados de acceso a poblaciones silvestres, y los administradores pesqueros están estudiando ahora la forma de proporcionar derechos explícitos de distintos tipos a los participantes en la pesca. Este proceso se designa a veces como «aplicación de la ordenación pesquera basada en los derechos», pero a veces no resulta claro el significado de «ordenación pesquera basada en derechos» ni el concepto de asignar «derechos de propiedad».
El concepto básico de propiedad y los derechos asociados con la propiedad son sencillos. Los denominados «derechos de propiedad», son un conjunto de derechos que confieren tanto privilegios como responsabilidades. Por consiguiente, el establecimiento de derechos de propiedad en la ordenación pesquera implica la definición y especificación de los derechos, privilegios y responsabilidades creados por todos los distintos tipos de ordenación pesquera. Sin embargo, no es infrecuente que se hable de falta de claridad en la definición de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera y es apropiado señalar que «los derechos de propiedad, como las aletas dorsales de los diferentes peces, se presentan de formas y tamaños muy diferentes»14.
Para complicar aún más el asunto, las referencias a sistemas de ordenación basada en derechos pueden ser referencias a cualquier cosa en el amplio espectro de los distintos tipos de sistemas de ordenación pesquera. Los sistemas de ordenación pesquera basada en derechos pueden consistir en la utilización de controles de insumos o de productos. Se pueden crear algunos derechos de propiedad mediante la concesión de licencias u otras formas de limitación del acceso. Algunos son creados por los sistemas de ordenación pesquera y especifican el uso de los recursos pesqueros para determinadas comunidades (cuotas de desarrollo comunitario), en particular zonas o territorios (derechos de uso territorial en la pesca) y de determinadas poblaciones (derecho de uso de poblaciones en la pesca). Se crean otros derechos de propiedad mediante sistemas de cuota individual, cuota individual de pesca, cuota individual de parte transferible y cuota individual transferible.
En último término, las cuestiones fundamentales de los sistemas de derechos de propiedad en la ordenación pesquera se relacionan con un buen conocimiento de:
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Las dificultades para entender, examinar y aplicar los derechos de propiedad en la ordenación pesquera pueden reducirse, si no superarse, de tres formas fundamentales. En primer lugar, una de las principales fuentes de confusión al examinar el asunto de los derechos de propiedad y la ordenación pesquera es la falta de comunicación. Se plantean frecuentemente dificultades sencillamente porque la expresión «derechos de propiedad» significa cosas diferentes para distintas personas y puede referirse a conjuntos muy diversos de derechos, privilegios y responsabilidades, cada uno de los cuales producirá incentivos y, por lo tanto, resultados de ordenación muy diferentes. Es importante tener una definición muy clara de lo que exactamente son los derechos de propiedad en cuestión, aunque esta información no constituya normalmente parte de los debates sobre la utilización de derechos de propiedad en la ordenación pesquera.
Antes de poder elaborar cualquier solución posible, es preciso definir los derechos de propiedad (y los problemas conexos) que forman parte de la ordenación pesquera y esto depende de la descripción de los siguientes atributos de los derechos de propiedad concedidos o asignados por la estrategia o plan de ordenación pesquera15:
En segundo lugar, es preciso reconocer y aceptar que, lo mismo que para cualquier otra situación de ordenación, no hay una única estrategia de ordenación pesquera que resuelva todos los problemas de la pesca. Al trabajar para encontrar soluciones, la ordenación pesquera implica la utilización de la combinación más apropiada de los instrumentos de ordenación disponibles y los derechos con ellos asociados. Es esta otra observación sencilla que frecuentemente se olvida.
En tercer lugar, como parte del proceso de diseño de una estrategia de ordenación, y antes de comenzar los trabajos para el diseño de una determinada solución reglamentaria a las cuestiones relacionadas con los derechos a una pesquería, la administración y los participantes deben dar descripciones explícitas de16:
Se pueden construir así posibles soluciones reglamentarias sobre la base de la naturaleza (la exclusividad, la durabilidad, la seguridad, la transfe-ribilidad, la divisibilidad y la flexibilidad) de los derechos de propiedad que pueden conferirse. Las soluciones de ordenación que se crean de esta forma probablemente reflejarán conjuntos de derechos en los que o bien algunos de los seis elementos de los derechos mantenidos por los participantes son relativamente insuficientes o no especificados (tales como los otorgados por programas de ordenación basados firmemente en limitaciones espaciales o temporales al acceso, la utilización de otros controles de insumos como restricciones de arte o sistemas de cuota total), o bien están relativamente bien especificados (tales como los otorgados por el uso de cuotas individuales o cuotas de desarrollo comunitario, derechos de utilización de poblaciones en pesquerías, esfuerzo individual transferible o sistemas de cuota individual del barco, o cuota individual transferible, cuota individual de parte transferible o cuota individual de pesca). Este enfoque para resolver la cuestión de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera establece las coordinadas para plantear las cuestiones fundamentales de:
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¿Cuándo es útil tener en cuenta sistemas de derechos de propiedad? ¿Qué tipos de condiciones sociológicas, biológicas y económicas configurarán los derechos de propiedad? ¿Qué instituciones, condiciones administrativas y necesidades jurídicas (instrumentos, prácticas legislativas, etc.) son útiles?
¿Quién detiene y quién debería detener derechos de propiedad? ¿Cuáles son las bases jurídicas exigidas para los derechos de propiedad? Si se cambian los derechos de propiedad, ¿quién deberá recibir los nuevos derechos? ¿Ofrece ventajas la definición de derechos de propiedad comunal? ¿Cómo se ajustan las distintas escalas de las actividades pesqueras? ¿Cómo se ajustan los distintos sistemas de ordenación con derechos de propiedad a los usuarios indígenas y otros grupos de usuarios?
¿Cómo pueden los derechos de propiedad mejorar los incentivos para la eficiencia económica, la gestión, la conservación y la rentabilidad? ¿Dónde y cómo resultan evidentes los incentivos creados por los distintos tipos de derechos de propiedad? ¿Qué tipos de repercusiones se producen en la distribución? ¿Qué tipos de requisitos operacionales exigen los diferentes tipos de estrategias de gestión con derechos de propiedad en términos de investigación, obligación del cumplimiento, administración y operaciones pesqueras reales?
La solución a la cuestión de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera exige volver a los elementos fundamentales en que se basan todos los sistemas de ordenación pesquera, para poder hacer una evaluación comparativa de las distintas opciones de ordenación que ofrecen los diferentes tipos de derechos de propiedad. Si bien no hay mucha necesidad de nuevos instrumentos de ordenación pesquera, es preciso mejorar la utilización de los ya disponibles a fin de que puedan ofrecer incentivos con mayor efectividad.
Durante el último decenio, ha habido un creciente interés a nivel internacional en las cuestiones de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera. Los derechos de propiedad asociados a pesquerías que se extienden más allá o se hallan fuera de las jurisdicciones nacionales se están aclarando gracias a una serie creciente de memorandos y acuerdos internacionales. Además, las organizaciones internacionales muestran un interés cada vez mayor en la forma en que los distintos tipos de sistemas de ordenación pesquera basados en derechos pueden influir en la conservación y utilización sostenible de los recursos pesqueros.
La maduración en curso de los conceptos incorporados en el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, unida a los conflictos sobre la cuestión de quién tiene los derechos para capturar peces en situaciones en que las poblaciones cruzan legislaciones nacionales y/o zonas nacionales e internacionales20, ha dado lugar a la elaboración de los siguientes acuerdos que aclaran y definen con mayor precisión varios aspectos de los derechos de propiedad en la pesca:
En 1993, se adoptó el Acuerdo de la FAO sobre el Cumplimiento21 para reforzar la exclusividad de los derechos de propiedad de los que faenan en alta mar, centrando la atención en qué barcos tenían la autoridad para pescar en alta mar. El Acuerdo subraya también las responsabilidades de las autoridades de ordenación pesquera para controlar esta actividad.
Dos años más tarde, la aprobación del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces22 amplió la definición de derechos de propiedad en relación con la pesca de poblaciones de peces transzonales y muy migratorias, mediante el fortalecimiento de las responsabilidades del Estado del pabellón relacionadas con el derecho a la explotación de tales poblaciones y con la observancia y seguridad de los privilegios conferidos por tales derechos, con disposiciones sobre el cumplimiento y la obligación del mismo.
Actualmente, la elaboración de un plan de acción internacional para afrontar la cuestión de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada servirá para definir más claramente y aplicar los derechos de propiedad en la captura de peces en alta mar. Varios tipos de sistemas de derechos de propiedad siguen en examen, en términos más generales, en reuniones como:
Instituciones como las Naciones Unidas y el Banco Mundial están afrontando cuestiones planteadas por la conservación de la biodiversidad marina, y existe un interés creciente en el examen de los instrumentos de ordenación pesquera y de sus características en cuanto a los derechos de propiedad, a fin de determinar si pueden utilizarse para lograr un desarrollo ecológicamente sostenible.
A nivel regional, los debates sobre la utilización de derechos de propiedad en la ordenación pesquera se han beneficiado del reconocimiento creciente de que la utilización de la cuota individual transferible es solamente uno de los distintos tipos pertinentes de ordenación pesquera basada en derechos y de la comprobación de que es preciso unir programas de ajuste a las nuevas estrategias de ordenación, para poder consolidar sus resultados. Ejemplo de ello es la Acción concertada de 1999 sobre economía y el Taller de política pesquera común sobre la definición y asignación de derechos de uso en las pesquerías europeas, financiado por la Comunidad Europea y su programa sobre agricultura y pesca (FAIR)23. Siguió a este taller otro centrado en soluciones basadas en derechos específicos a los problemas de ordenación pesquera de la CE, que se celebró en Bergen, Noruega, en octubre de 2000.
A nivel nacional, el interés en la utilización de derechos de propiedad continúa creciendo, si bien con prudencia. Los políticos reconocen que existen ramificaciones políticas potencialmente importantes cuando los derechos de propiedad se hacen cada vez más específicos y cuando hay que afrontar expresamente cuestiones de asignación. Por ejemplo, en Islandia, cuestiones de asignación han inspirado las primeras batallas políticas y, después, jurídicas para atacar la aplicación de programas de cuotas individuales transferibles. En Australia, los esfuerzos recientes para examinar y aplicar sistemas de ordenación pesquera basados en derechos de propiedad claramente especificados, como las mencionadas cuotas, se han estancado en las arenas políticas de varios estados, mientras que los pescadores exigen cada vez más a los organismos de ordenación pesquera que aclaren sus derechos a la pesca comercial y establezcan mecanismos para la asignación de los recursos pesqueros de forma que puedan defenderse y predecirse.
Desde 1998, los gobiernos y la industria de varios países de América Latina estudian las ventajas de la introducción de derechos definidos más claramente para quienes participan en pesquerías pelágicas industriales (en Chile y Perú) y pesquerías de peces de fondo (Uruguay y Argentina). Sin embargo, hasta ahora no se ve que puedan surgir acuerdos sobre la forma de proceder.
En cambio, las características de los derechos mantenidos por los pescadores artesanales en América Latina se están definiendo gradualmente con mayor claridad y exclusividad24. Estas disposiciones, aunque generalmente se aplican a situaciones en que hay poblaciones de peces que viven en el fondo o en otras zonas localizadas y no son migratorias (incluyendo masas de agua dulce relativamente pequeñas), han dado a los poseedores del derecho los medios jurídicos para excluir a quienes no tienen derechos en tales pesquerías. Por ejemplo, en 1998 Perú comenzó a conceder a organizaciones de pescadores artesanales derechos exclusivos sobre algunos recursos marinos costeros, y los pescadores de Ecuador han recibido derechos exclusivos para intensificar y explotar pesquerías en algunas aguas continentales. En Brasil, se halla actualmente en curso un proceso para la asignación de derechos de pesca exclusivos y obligaciones de ordenación a comunidades locales. En Chile, México y Cuba, se están aplicando desde hace cierto tiempo programas análogos que se hallan ahora relativamente bien establecidos.
Aunque todavía no se ha hecho la evaluación sistemática de todos los efectos económicos y de otro tipo que se derivan de temas como la asignación de derechos a los pescadores y el estado de las poblaciones, se han registrado ya algunos resultados potencialmente positivos. Evaluaciones regionales iniciales indican que, para muchas comunidades, la asignación de derechos ha permitido recuperar recursos silvestres, elevar los precios percibidos por los pescadores (a veces porque los pescadores participan más en la elaboración y comercialización) y fortalecer las organizaciones de pescadores mediante la acumulación de capital.
Es evidente que la utilización del acceso libre a recursos naturales como los pesqueros no es sostenible. Los enfoques actuales para controlar y regular la utilización de los recursos pesqueros no conducen necesariamente a un uso sostenible, y, además, frecuentemente crean incentivos contrarios a los objetivos de la ordenación.
En todo el mundo, en la pesca tanto artesanal como industrial, en grande o pequeña escala, la escasez creciente de recursos induce a los interesados a exigir una mayor aclaración de sus derechos de propiedad en la pesca. Al crecer el número de personas que explotan recursos pesqueros (utilizando frecuentemente una tecnología mejor que la disponible en el pasado) existe una necesidad mayor que nunca de examinar las ventajas y limitaciones de la función actual de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera y de examinar estrategias basadas en una definición más clara de tales derechos.
En todos los niveles, continuará creciendo el interés político y administrativo en relación con los derechos de propiedad y la ordenación pesquera, así como en las oportunidades creadas por la amplia gama de derechos que pueden conferirse, especialmente a medida que crece la presión sobre los recur-
sos pesqueros y se comprenden mejor los vínculos entre unos derechos de propiedad bien especificados y la ordenación pesquera. Es probable que este interés vaya unido a un empleo creciente de programas de ajuste de la capacidad que se utilizan como mecanismos para orientar más los sistemas de ordenación pesquera hacia la utilización de derechos de propiedad definidos y especificados más claramente.
En el futuro, todos los involucrados en la pesca y su ordenación prestarán mayor atención a los derechos de propiedad -derechos, privilegios, responsabilidades e incentivos- que confieren los distintos tipos de estrategia de ordenación pesquera.
La pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INN) se realiza en todas las pesquerías de captura, independientemente de su ubicación, las especies capturadas, los artes empleados o el nivel y la intensidad de la explotación (véase el Recuadro 13). Esta pesca se practica en las pesquerías en pequeña escala e industriales, continentales y marinas, en zonas de jurisdicción nacional y en alta mar. No se limita a las pesquerías de alta mar, ni a grupos determinados de pescadores o a pesquerías específicas. Las organizaciones regionales de ordenación pesquera observan casos de pesca INN realizada tanto por partes contratantes y no contratantes como por barcos de países con registro libre.
La pesca INN no es un fenómeno nuevo. Ha constituido fuente de preocupación para los responsables de los recursos incluso desde que las comunidades pesqueras comenzaron a aplicar medidas para la conservación de las poblaciones ícticas. En sociedades donde siguen aplicándose prácticas indígenas de utilización de los recursos (por ejemplo, comunidades melanesias en las Islas del Pacífico Sur), la violación de estas prácticas mediante la pesca INN suele ser objeto de importantes sanciones sociales y económicas. Se están realizando esfuerzos para determinar la gravedad y difusión de la pesca en cuestión, pero no se ha conseguido todavía una imagen completa y detallada de la situación. Se ha informado a la FAO de que, en algunas pesquerías importantes, esta pesca representa hasta el 30 por ciento de las capturas totales y, en algún caso, se ha indicado que podría constituir hasta el triple de la captura permitida. Muchas de las organizaciones regionales de ordenación pesquera han adoptado medidas para afrontar el problema. En los lugares donde se practica normalmente tiene consecuencias importantes para la evaluación científica nacional y regional y, a su vez, para determinar los niveles de capturas y otras medidas de ordenación que han de adoptar y aplicar las administraciones nacionales y las organizaciones regionales de ordenación pesquera.
La comunidad internacional ha señalado la pesca INN como uno de los principales problemas de la ordenación pesquera debido a sus consecuencias de amplio alcance para una ordenación sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros; si no se controla la pesca INN, el sistema en que se basan las decisiones de ordenación pesquera resulta fundamentalmente imperfecto. Esta situación hace que no se consigan los objetivos de la ordenación y se pierdan oportunidades de beneficios sociales y económicos a plazos corto y largo (véase el Recuadro 13). En casos extremos, la pesca INN puede provocar el colapso de una pesquería o mermar gravemente los esfuerzos para reconstruir poblaciones ícticas que se hallan agotadas.
La pesca INN tiene muchas facetas y motivaciones, si bien sus razones fundamentales más evidentes son de carácter económico. Otros factores que la pueden estimular son la capacidad excesiva de flota, las subvenciones gubernamentales (en los casos en que mantienen o incrementan la capacidad), una fuerte demanda de determinados productos, una administración pesquera nacional insuficiente (incluyendo sistemas inadecuados de notificación), una ordenación pesquera regional insuficiente y un sistema ineficaz de seguimiento, control y vigilancia, incluyendo la falta de sistemas de seguimiento de los buques.
Para combatir la pesca INN se requiere una cooperación internacional concertada, y esto depende de la colaboración de todos los Estados, independientemente de si son primordialmente Estados ribereños, Estados del pabellón, Estados del puerto o países importadores de pescado. Un enfoque claro de las cuestiones que contribuyen a la pesca INN y una determinación internacional común para resolverlas de forma oportuna y realista permitirían progresar hacia una gran reducción o hacia la eliminación de este tipo de pesca.
En zonas de jurisdicción nacional, donde practican la pesca ilegal tanto los pescadores autorizados como los no autorizados, las administraciones nacionales deben fortalecer los procedimientos de concesión de licencias, las medidas de conservación y ordenación, la recolección, análisis y notificación de los datos y el seguimiento, control y vigilancia. Será útil un plan de acción internacional para combatir la pesca INN. Dicho plan, si se elabora de forma completa y se aplica eficazmente, debería reducir, si no eliminar, la incidencia de esta pesca y actividades conexas. Un plan de acción internacional para afrontar este tipo de pesca promovería, entre otras cosas, las siguientes medidas a plazos corto y largo:
RECUADRO 13
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Durante 1999 y 2000, se ha planteado la cuestión de la pesca INN en varios foros internacionales importantes26. La FAO recibió, en el 23º período de sesiones de su Comité de Pesca (COFI) y en la Reunión Ministerial de 1999 sobre la aplicación del Código de conducta para la pesca responsable, el mandato de elaborar un plan de acción internacional voluntario para combatir la pesca INN en el marco del mencionado Código27. El proceso de elaboración del plan de acción internacional ha implicado un enfoque en dos etapas:
Las organizaciones regionales de ordenación pesquera están tomando medidas para combatir la pesca INN:
Otras organizaciones regionales de ordenación pesquera están evaluando y afrontando el problema de la pesca INN.
Los miembros de las organizaciones regionales de ordenación pesquera deberán decidir la forma de fortalecer el control del Estado del pabellón y de mejorar la cooperación con los Estados del puerto. Se instará a los Estados que no son partes en las organizaciones regionales de ordenación pesquera a que tomen medidas para controlar sus barcos a fin de que no realicen actividades que socaven la labor de las organizaciones regionales de ordenación pesquera. De esta forma, resultará de primordial importancia que estas organizaciones traten de acoger nuevos miembros. Se espera que gracias al establecimiento de un grupo especial de trabajo conjunto FAO/OMI se realice la labor básica para una colaboración en materia de pesca INN entre las dos organizaciones, respondiendo a los llamamientos para que colaboren a fin de encontrar soluciones al problema.
La FAO proseguirá su colaboración con las organizaciones regionales de ordenación pesquera y facilitará la cooperación entre ellas. Una manifestación de esta colaboración es el informe anual consolidado de la FAO a la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre las actividades de las organizaciones regionales de ordenación pesquera y la reunión que celebra cada dos años con otras partes interesadas para afrontar asuntos de interés común.
La preocupación por la sostenibilidad de las pautas actuales de uso de los recursos naturales renovables dio lugar a la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en Río de Janeiro, Brasil, en 1992 y a la aprobación de su Programa 21. El acontecimiento reflejó un consenso mundial para la consecución de un desarrollo sostenible más basado en los ecosistemas en todos los sectores de la actividad humana, como medio para mejorar el bienestar humano de las generaciones actuales sin sacrificar el del futuro. Se pidió un cambio sustancial en la gestión, un mejor apoyo científico a la adopción de decisiones y un incremento sustancial de la información estratégica. Además, la Cumbre reconoció el costo y la escasez de esta información y, por lo tanto, el elevado grado de incertidumbre sobre las funciones y situación de los ecosistemas productivos, así como el riesgo resultante para los recursos y la población que vive de ellos. La combinación de estas exigencias presenta un reto importante para la gestión moderna de la pesca. La capacidad de los administradores y la industria de ajustarse a esas exigencias condicionará las opiniones de una sociedad cada vez más consciente de la función futura de la pesca en el desarrollo sostenible y la seguridad alimentaria mundiales.
Para ayudar a los responsables de las decisiones y administradores del sector pesquero, permitir el seguimiento y la evaluación de los rendimientos y facilitar la participación popular, en el Capítulo 40 del Programa 21: Información sobre la adopción de decisiones, se exige «el desarrollo armónico de indicadores en los planos nacional, regional y mundial y la incorporación de un conjunto apropiado de estos indicadores en informes y bases de datos comunes de acceso generalizado para su utilización en el plano internacional, con sujeción a consideraciones relacionadas con la soberanía nacional» (Párrafo 40.7). En 1995, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) de las Naciones Unidas aprobó como seguimiento un programa de trabajo encaminado a facilitar los indicadores a los responsables de las decisiones a nivel nacional para el año 2000.
Además, en el Principio 15 de la Declaración de Río de la CNUMAD se establece que «con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente». En los Principios Generales y el Artículo 6.5 del Código de conducta para la pesca responsable de la FAO, de 1995, se aplicaron estas disposiciones prescribiendo un enfoque precautorio para todas las pesquerías en todos los sistemas acuáticos, independientemente de su condición jurisdiccional.
Durante los últimos años se han dedicado notables esfuerzos a la elaboración de marcos para el desarrollo de indicadores de la sostenibilidad y procedimientos para su integración con el enfoque precautorio. Se ofrece a continuación una reseña de los progresos logrados.
Indicadores del desarrollo sostenible. Desde 1995, la CDS ha promovido, entre otras cosas, el intercambio de información entre los actores interesados; la identificación, comprobación y evaluación de indicadores pertinentes; la capacitación y creación de capacidad; y el desarrollo de marcos para indicadores de la sostenibilidad. La FAO, tomando la iniciativa en el desarrollo de indicadores sectoriales para la pesca, en colaboración con el Gobierno de Australia, examinó la cuestión y elaboró directrices técnicas para el desarrollo y la utilización de indicadores del desarrollo sostenible de la pesca de captura marina28. Se reconoce que la adopción y notificación de indicadores del desarrollo sostenible proporciona un medio practicable y rentable de seguir los progresos hacia el desarrollo sostenible (por ejemplo, en la aplicación del Código de Conducta de la FAO); detectar oportunamente problemas potenciales; aprender mediante la comparación de los rendimientos entre las distintas pesquerías; y, como consecuencia de ello, optimizar las políticas y la ordenación pesquera.
Se han propuesto varios marcos complementarios para el diseño, la organización y la notificación de indicadores del desarrollo sostenible, tales como el marco presión-situación-respuesta. En el caso de la pesca, el Código de conducta ofrece un marco alternativo. Cuando se han establecido indicadores sobre marcos semejantes, pueden compartirse a nivel nacional, regional y mundial. A tal efecto, es preciso acordar y aplicar conceptos, definiciones y procesos similares al desarrollar sistemas comparables de indicadores que cumplan requisitos mínimos comunes.
En general los indicadores deberán reflejar la situación del sistema y los resultados en relación con metas y objetivos de la sociedad, la sostenibilidad a largo plazo de la pesca, el ecosistema que la apoya y la generación de beneficios netos para los pescadores y la sociedad.
Dimensión |
Indicador |
Económica |
Recolección y valor de la recolección |
Social |
Empleo/participación |
Ecológica |
Estructura de la captura |
Gestión |
Régimen de cumplimiento |
Los indicadores de la sostenibilidad deberán reflejar el bienestar y/o los problemas relacionados con los recursos y aspectos humanos del sistema, así como los progresos (o su ausencia) hacia el logro del objetivo del desarrollo sostenible (Figura 22). Los sistemas basados en indicadores se están convirtiendo en un complemento útil para los sistemas de apoyo a la ordenación convencional, así como una forma prometedora de seguimiento y ordenación de los subsectores de la pesca, o del sector en su conjunto, que ofrece una alternativa al enfoque pesquería por pesquería.
La selección de unidades geográficas apropiadas para la información sobre los indicadores es fundamental y, aunque se reconozcan las jurisdicciones nacionales y subnacionales, deberá reflejar la ubicación geográfica de los procesos ecológicos que definen los límites del ecosistema acuático. Aunque se han adoptado compromisos para la presentación de informes nacionales, en algunos casos podrá ser apropiado agregar los informes a nivel subnacional (por ejemplo, por pesquerías o por pequeños distritos dentro de la misma nación) o multinacional (por ejemplo, para poblaciones transfronterizas).
Existen muchas formas de representar los componentes interdependientes de una pesquería o sector pesquero en un Sistema de referencia del desarrollo sostenible. Los componentes decisivos mínimos son el ecosistema, la economía, la sociedad y la gestión. El ecosistema incluye los recursos pesqueros que sostienen la pesquería y otros aspectos del ecosistema y que controlan la productividad del recurso, incluyendo especies dependientes y asociadas. La economía refleja los resultados -expresados en términos de beneficios y costos- que se derivan de la utilización del ecosistema. Los beneficios y costos son los que experimentan los consumidores, los productores y la sociedad en general. Se incluye la equidad a plazos corto y largo. El componente de la sociedad del ecosistema consiste en costos y beneficios no monetarios, que son elementos importantes del bienestar humano. La gestión incluye las instituciones, así como las normas que rigen el sistema. Los indicadores deberán reflejar el rendimiento del sistema en cada uno de estos compo-nentes.
Idealmente, deberían elaborarse indicadores para cada componente identificando objetivos que se relacionan con el mismo, especificando un modelo conceptual o numérico de los conocimientos científicos disponibles, y determinando indicadores del rendimiento que se relacionan con los objetivos para los que se tiene o se puede obtener fácilmente información. Los indicadores pueden ser muy numerosos y es preciso seleccionarlos cuidadosamente (Cuadro 4). Deberán ser convalidados científicamente como indicadores que reflejan realmente los cambios que implican, estar basados en la mejor información científica disponible, como lo exige la UNCLOS, ser fáciles de elaborar y rentables, y ser fácilmente comprensibles por los destinatarios.
El valor de los indicadores deberá interpretarse en relación con valores de referencia (o puntos de referencia) fijados como objetivo, límite o umbral, derivados de distintas formas, incluso en los casos en que haya escasez de datos. Los valores de referencia objetivo definen las situaciones deseables del sistema y buenos rendimientos. Los límites indican situaciones del sistema deseables y malos rendimientos. Los umbrales identifican situaciones en que deberán adoptarse medidas, posiblemente acordadas previamente. Todos juntos, estos puntos de referencia dan una indicación de juicios de valor de la sociedad en relación con los indicadores. Por ejemplo, un indicador de biomasa inferior al nivel límite puede considerarse que señala una situación «mala». Un indicador de biomasa en el nivel máximo de rendimiento sostenible puede considerarse como «bueno».
Las naciones que colaboran y que comparten un recurso deberán tratar de establecer algunos indicadores comunes para cada componente del sistema y, posiblemente, criterios comunes de evaluación. Esto facilitará la evaluación de la situación de los recursos pesqueros dentro del ecosistema y la determinación de costos e ingresos para los que existen objetivos y metodologías generalmente acordados. Sin embargo, podrá resultar menos práctico para los componentes sociales, en los que es difícil hacer generalizaciones.
Las orientaciones pertinentes de la FAO y los autores Garcia y Staples29 proponen representaciones sencillas de un sistema pesquero en relación con las dimensiones del desarrollo sostenible. El diagrama de ejes es una de tales representaciones en que cada dimensión (por ejemplo, la biomasa desovante y los ingresos) aparece representada por uno de los ejes. Cada eje tiene una escala apropiada y se han establecido criterios de evaluación de la sociedad para calificar los distintos niveles en cada escala (por ejemplo, malo, mediocre, aceptable, bueno). En la Figura 23, se indica la posición de la pesquería por medio de un polígono blanco. El grado de sombreado representa juicios de valor, desde malo (negro) hasta bueno (claro). De esta forma, la pesquería ilustrada en la Figura 23 es satisfactoria en cuanto que crea un elevado número de puestos de trabajo e ingresos suficientes, pero su biomasa desovante es insuficiente en tamaño y sus zonas de cría se hallan amenazadas.
Un sistema completo de indicadores del desarrollo sostenible debería incluir mecanismos para la comunicación efectiva entre los interesados en las pesquerías, los responsables de la gestión y el público en general. Varios métodos visuales de información mejorarían mucho la comunicación en este sentido. El sistema de indicadores deberá ser examinado periódicamente con el fin de ofrecer los incentivos necesarios para mantenerlo y mejorarlo.
Aunque los indicadores deberán comprenderse fácilmente, podrán ser, sin embargo, mal interpretados o utilizados (lo mismo que cualquier dato estadístico). La interpretación autorizada y la presentación de informes por un grupo de expertos, colaborando con la industria y las partes interesadas, evitará esto y los países y organizaciones internacionales deberán convocar cada pocos años tales grupos de expertos para evaluar e interpretar los indicadores. Los responsables de las políticas podrán actuar después respondiendo a lo que muestran los indicadores.
El enfoque precautorio. Antes de integrar el enfoque precautorio en el Código de conducta para la pesca responsable y fomentar su aplicación en el Acuerdo de Nueva York sobre poblaciones de peces30, la FAO examinó sus repercusiones para la pesca31. En colaboración con Suecia, la Organización elaboró también orientaciones técnicas sobre el enfoque precautorio para la pesca de captura e introducciones de especies, en apoyo de la aplicación del Código de conducta32.
Existe incertidumbre con respecto a los datos, parámetros y procesos involucrados en la pesca. Se agrava la situación a causa de la variabilidad natural, el cambio climático y la necesidad de considerar las pesquerías dentro de sus respectivos ecosistemas. La ordenación pesquera ha tenido siempre una serie de elementos «precautorios» que permiten adoptar medidas respondiendo a riesgos para los recursos, antes de disponer de datos científicos suficientes para adoptar tal decisión. Durante la última mitad del siglo, estos elementos se han utilizado poco o se han aplicado mal. El enfoque precautorio reconoce que todas las actividades pesqueras tienen repercusiones importantes; las repercusiones de la pesca no deben considerarse insignificantes a menos que se demuestre que lo son; el sistema complejo y cambiante de la pesca nunca se comprenderá perfectamente, lo que significa que hay siempre incertidumbre en el asesoramiento científico para la ordenación; los procesos de decisiones sobre ordenación y el cumplimiento de las mismas en el sector incluyen sus propias incertidumbres, por lo que las repercusiones de la pesca en el sistema son difíciles de predecir con precisión; y las consecuencias de errores de ordenación pueden tardar mucho tiempo en corregirse.
Como consecuencia de estos factores y del hecho de que la naturaleza de la pesca es tal que han de adoptarse decisiones de ordenación basándose en conocimientos incompletos, el enfoque exige, entre otras cosas, que se aplique en todo momento a todas las pesquerías un nivel de precaución proporcional al riesgo; se aplique sistemáticamente, es decir, en todos los sectores de la investigación, ordenación y operaciones pesqueras; se eviten cambios potencialmente irreversibles (para dejar opciones a las generaciones futuras); se prevean resultados no deseables y se adopten medidas para reducir su probabilidad; se apliquen inmediatamente medidas correctivas que sean eficaces en un plazo aceptable; se dé prioridad a la conservación de la capacidad productiva del recurso; se establezcan límites precautorios a la capacidad pesquera cuando la productividad del recurso es muy incierta; se sometan todas las actividades pesqueras a una autorización previa y a exámenes periódicos; se asigne apropiadamente (de forma realista) la carga de la prueba; se establezcan normas de prueba que sean proporcionales al riesgo potencial para el recurso; y se aplique un marco de ordenación jurídico e institucional completo para formalizar el enfoque.
El enfoque precautorio ha sido adoptado ahora ampliamente por varios órganos de pesca, tales como la Comisión para la conservación de los recursos marinos vivos antárticos (CCRMVA), la Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico, la Comisión Ballenera Internacional (CBI), el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM), la Organización de Pesca del Atlántico Noroeste (OPAN), la Organización para la Conservación del Salmón del Norte del Atlántico (NASCO), la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA), la Conferencia Multilateral de Alto Nivel sobre Conservación y Ordenación de Especies de Peces Altamente Migratorias en el Pacífico Occidental y Central y la Organización de Pesquerías del Atlántico sudoriental. Se está debatiendo activamente su aplicación en otros como la Comisión de Pesca para Asia-Pacífico (CPAP), la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental (COPACO) y la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), y se halla en proceso avanzado en el CIEM. El enfoque ha sido aplicado también indirectamente por el Tribunal Internacional del Derecho del Mar en relación con el atún rojo del Pacífico Sur. También está avanzando rápi-damente la aplicación en varios países, como los Estados Unidos, Canadá, Australia y Sudáfrica.
Combinación de ambos conceptos. El enfoque precautorio se basa en una gama de indicadores fundamentales de la situación de los componentes decisivos del sistema pesquero (por ejemplo, tamaño de la población desovante, presión de pesca, hábitats críticos) que son semejantes a los recomendados como indicadores de la sostenibilidad. Exige también la determinación de los correspondientes puntos de referencia objetivo, límite y umbral (teniendo en cuenta la incertidumbre inherente a sus estimaciones). Como consecuencia de ello, los avances recientes en el sector pesquero han inducido a combinar los conceptos referentes a indicadores del desarrollo sostenible con los referentes al enfoque precautorio. Esto representa un adelanto valioso y original en el sector de la ordenación de recursos naturales.
En efecto, el CIEM (que lleva la iniciativa), la OPAN y la CICAA están examinando actualmente marcos mixtos (si bien no se identifican explícitamente como tales). El enfoque consiste en notificar formalmente los indicadores de la mortalidad por pesca y de la biomasa reproductiva en un gráfico que representa los puntos de referencia límite, umbral y objetivo, e incluir las zonas correspondientes a situaciones de sobrepesca, objetivo y amortiguadoras o precautorias. En dicho gráfico, se pueden consignar también normas convenidas de control de la recolección, indicando qué medidas han de adoptarse (en términos de mortalidad por pesca) para niveles observados de biomasa desovante (Figura 24).
Como se expone en la Figura 24, el enfoque precautorio, tal como se aplica actualmente, se basa esencialmente en consideraciones biológicas. Pese a este inconveniente, puede ser muy útil a efectos comparativos, ya que permite representar muchas poblaciones en un único gráfico. La Figura 25 ilustra este aspecto, indicando la situación de varias poblaciones del Atlántico norte en 1970. La exposición cartográfica de esta información en gráficos semejantes durante un período de varios años proporciona una forma útil de seguir las tendencias en los recursos de una región.
Aunque la elaboración de indicadores de sostenibilidad en la pesca no ha hecho más que empezar y la aplicación del enfoque precautorio se ha limitado en gran medida a elementos biológicos, la combinación de ambos conceptos y su aplicación activa por parte de los órganos pesqueros regionales representan un notable adelanto en el sector de la ordenación pesquera mundial, con importantes repercusiones potenciales en los recursos y el sector. Los resultados de los esfuerzos en curso han sido los siguientes: determinación de puntos de referencia límite que representan limitaciones biológicas y requisitos mínimos para la sostenibilidad; determinación de umbrales (o amortiguadores) para asegurar que no se violen accidentalmente los límites; mejor metodología para evaluar la incertidumbre y el riesgo que conlleva; elaboración y evaluación de normas para el control preventivo de la recolección y evaluación de su eficacia; y elaboración de estrategias, planes y normas especiales de control para la reconstrucción de poblaciones sometidas a sobrepesca.
Además, estos esfuerzos han conducido a la incorporación de la incertidumbre sobre la situación de las poblaciones en muchos de los escenarios de ordenación; una mejor comunicación entre científicos y responsables de la ordenación en lo relativo a consideraciones explícitas de la incertidumbre y sus repercusiones; declaraciones más explícitas de objetivos por parte de los responsables de las políticas como base para establecer puntos de referencia objetivo; elaboración, adopción y aplicación de planes de ordenación pesquera precautoria; y ejecución de planes de recuperación de recursos agotados.
Se necesita incrementar los esfuerzos para construir sobre los progresos ya conseguidos. Como el asunto es de la máxima importancia, parece probable que se asignarán y utilizarán recursos adicionales para la identificación, análisis, organización sistemática y adopción formal de un número limitado de puntos de referencia que abarquen aspectos de ecosistema, económicos, institucionales y otros aspectos sociales; la identificación ulterior de fuentes de incertidumbre y sus repercusiones en términos de riesgos para el sistema pesquero, incluyendo su componente humano; la vinculación explícita de puntos de referencia con objetivos de ordenación pesquera y políticas de desarrollo, así como las limitaciones impuestas por ecosistemas y la necesidad de garantizar el bienestar humano; la representación adecuada de puntos de referencia como medio para comunicar los problemas, las ventajas e inconvenientes, las alternativas, etc. a los responsables de la ordenación, la industria y el público; y un análisis sistemático de la capacidad de las estrategias y procesos de ordenación para actuar en un contexto de incertidumbre.
Además de la preocupación manifestada en relación con determinadas poblaciones, existe un interés creciente en los ecosistemas y en el impacto que la pesca puede ejercer en su estructura y función. Hay poca información regional o mundial sobre la relación entre la situación de los ecosistemas marinos y la pesca. Sin embargo, se dispone de amplios indicadores del cambio obtenidos de desembarques notificados de la pesca de captura en las principales zonas de pesca, que pueden señalar los cambios, si bien suele ser difícil separar los cambios en las pautas de explotación de los cambios en el ecosistema subyacente.
Índice trófico. Una de las preocupaciones es que la pesca pueda hacer que grandes (y valiosos) peces predadores sean sustituidos por otras especies que se hallan en un nivel inferior en la cadena alimentaria33. Esto puede no sólo influir en el valor de la pesca, sino también causar notables problemas en la estructura y función de los ecosistemas marinos. Por ejemplo, algunas especies pueden dejar de estar controladas por los predadores después de que el número de éstos se ha reducido a causa de la pesca. El efecto potencial de este trastorno del ecosistema puede verse cuando se introducen nuevas especies en ambientes donde no hay ninguno de los predadores que suelen controlarlas. Un caso espectacular ocurrió en el mar Negro, donde las medusas Mnemiopsis leidyi, que se encontraron por primera vez en 1982, habían aumentado a abundancias medias de 1 a 5 kg/m2 en peso en húmedo, para 1991/92. Esta población disminuyó después en número, pero sigue siendo común y ha cambiado permanentemente la estructura del ecosistema marino del mar Negro. Aunque los ecosistemas suelen ser sólidos, existe el temor de que la sobrepesca pueda causar también este tipo de efectos secundarios.
Una forma de detectar los cambios es la de estudiar la relación entre los desembarques de peces predadores (piscívoros) y las de peces que se alimentan de plancton (planctívoros). A medida que se eliminan de la población peces predadores, puede aumentar la proporción de planctívoros en las capturas, lo que indica una mayor abundancia relativa y quizás algún cambio subyacente en la ecología.
No hay claras tendencias generales en la relación piscívoros-planctívoros en la mayoría de las regiones. Las estadísticas de desembarques varían sensiblemente debido a los cambios en las actividades de los barcos y pautas de pesca, así como a otros factores ambientales que pueden influir. Por ejemplo, aunque el Mediterráneo y el mar Negro se hallan fuertemente explotados, ha habido una notable contaminación de nutrientes, que puede haber influido en las abundancias relativas de peces piscívoros y de los que se alimentan de zoo-plancton34. Una zona de especial preocupación es la del Atlántico nordeste (Figura 26), que ha sido muy explotada durante un largo período y se tienen de ella las estadísticas más fiables. Estas estadísticas indican en los desembarques una tendencia a largo plazo hacia una mayor proporción de peces que se alimentan de plancton, lo que puede representar un cambio estructural en el ecosistema subyacente, causado por una gran actividad pesquera crónica.
Índice de composición de los desembarques. En las estadísticas relativas al conjunto de desembarques, tienden a dominar las especies que proporcionan las mayores capturas. Esto no es necesariamente una manifestación clara del efecto subyacente de los cambios sobre el ecosistema, ya que algunas especies más raras pueden desempeñar funciones ecológicas decisivas. Además, es difícil interpretar el significado de una serie de datos de desembarques por especies y es más útil emplear índices que resuman la composición de los desembarques.
Esta puede resumirse con dos índices: el volumen de desembarques promediado por categorías y una medida de la variación entre categorías en los desembarques (varianza). La varianza es el promedio de la diferencia cuadrada entre el promedio general de desembarques y los desembarques efectivos en cada caso. Se realizan estos cálculos sobre el logaritmo de desembarques, porque la composición de los desembarques sigue la distribución de la frecuencia logarítmica normal. Se ha determinado que la frecuencia logarítmica normal describe una amplia variedad de distribuciones, tales como la distribución de ingresos en algunos países, la distribución de tamaños de las rocas trituradas y, lo que es más importante, la abundancia de especies de comunidades ecológicas35. En las estadísticas de desembarques, la distribución logarítmica normal expresa el hecho de que sólo unas pocas especies son muy abundantes en las estadísticas y la gran mayoría de las categorías tienen desembarques anuales mucho menores. Una distribución logarítmica normal adaptada a las estadísticas de desembarques puede definirse por dos valores, la media y la desviación estándar, que pueden utilizarse como índices de cambio en las pautas de explotación. La distribución presenta la ventaja adicional de que puede tener en cuenta algunos de los desembarques que no se notificaron, especialmente en los primeros años36. Sin embargo, hay que tener cuidado en la interpretación ya que los valores se dan en la escala logarítmica. Por ejemplo, un aumento en la variación incrementaría el promedio aritmético percibido incluso cuando el promedio logarítmico se mantiene constante.
Los índices se relacionan con la forma en que la explotación del ecosistema puede desarrollarse. El nivel de desembarques de todas las categorías puede cambiar entre distintas categorías de forma igual o diferencial. Un incremento igual indica un incremento proporcional en la captura total de todas las especies y producirá un incremento en los desembarques medios. La varianza de desembarques puede cambiar por varias razones. El desarrollo de la pesca de unas pocas de las muchas especies cambiaría la variación en los desembarques, pero tendría menos efectos en la media. A medida que se desarrolla la pesca, es de prever que aumenten tanto la media como la varianza en los desembarques, ya que todas las pesquerías de una región, especialmente las de más valor, se explotan más intensamente. La sobre- pesca puede hacer entonces que los desembarques de algunas poblaciones disminuyan, reduciéndose así el promedio de desembarques. En cambio, la reducción en los desembarques de categorías que son inferiores al promedio elevará la varianza, mientras que la reducción en los desembarques de categorías que se hallan sobre el promedio la reducirá. Puede verse que los índices no representan directamente causas sencillas.
La mayoría de las regiones, sobre todo las del Atlántico norte, central y sudeste y el Pacífico norte, muestran una tendencia negativa en el promedio de desembarques, es decir, el promedio de los desembarques notificados está disminuyendo generalmente en todas las categorías. En la mayor parte de las demás zonas no se registran cambios importantes, con excepción del Pacífico centro-oeste y sudeste y el océano Índico este, donde el promedio de desembarques está aumentando (Figura 27). Esto ocurre cuando aumenta la presión de pesca en el conjunto de todos los grupos explotados, y refleja el cambio proporcional que puede atribuirse a todas las categorías.
En cuanto a la variación de los desembarques entre las especies, todas las zonas registran el mismo incremento a lo largo del tiempo (Figura 28). Esto representa cambios en las cantidades desembarcadas, que no son iguales entre todas las categorías. En particular, una variación creciente entre las especies indica desembarques relativamente mayores de las más abundantes y un número mayor de desembarques menores. Sin embargo, los cambios en los desembarques pueden deberse también a una mejora en la notificación, así como a cambios subyacentes en el ecosistema y las actividades pesqueras.
En el caso del Atlántico norte y sur y del Pacífico centro-oeste y sur, el aumento en la variación no es significativo. En estos casos, la gama de explotación está estabilizada, quizás debido a que en estas regiones se está alcanzando la plena explotación del ecosistema. No obstante, influirá también la notificación, al menos en el caso del Pacífico centro-oeste, donde se clasifican como de «peces marinos» la mayoría de sus muy diversas capturas.
Con todo, la estructura más amplia de la variación creciente refleja probablemente una mayor concentración en poblaciones mayores, así como una mayor variedad en los recursos que se explotan. Dos importantes fuerzas impulsoras son la expansión de los mercados para cantidades mayores de una variedad más amplia de productos pesqueros y el aumento de los precios de especies anteriormente despreciadas. Estos fenómenos son principalmente el resultado de la aparición de nuevos mercados para el pescado, incluso de especies que antes se descartaban, la separación de especies que antes se agrupaban y el fomento de nuevas poblaciones.
El estado de explotación del ecosistema por regiones. A medida que se desarrolla la explotación en un ecosistema, cabe prever que se añadan nuevas especies a los desembarques y que los niveles de éstos aumenten en el conjunto de todas las categorías, siendo las capturas de algunas de estas especies más abundantes y valiosas las que aumentan relativamente con mayor rapidez. Esto aparecerá en los índices como una relación positiva a lo largo del tiempo entre el promedio de capturas y la varianza en los desembarques por categorías, a medida que la pesca de la región se expande utilizando un número cada vez mayor de categorías del ecosistema. Al incluirse más especies en las capturas, la variación en los desembarques entre categorías tenderá cada vez más a equipararse a la variación subyacente en la abundancia de especies y disminuirán las posibilidades de seguir diversificándose. Esto tenderá a producir una relación negativa entre el promedio de desembarques y la variación en los desembarques, ya que la pesquería no será capaz de incrementar ambas simultáneamente. Por ejemplo, si en vez de dirigir la capacidad a una especie muy abundante, pero explotada plenamente o en exceso, se orienta a una serie de especies menos abundantes, los desembarques podrán ser más semejantes en las categorías (variación decreciente), pero aumentará el promedio de desembarques de cada categoría.
En la mayoría de las zonas, existe una relación negativa entre la variación y la media de desembarques, lo que indica que el potencial de expansión de los desembarques es limitado en esas regiones. El Atlántico nordeste y el centro-este, a donde se ha desviado gran parte del exceso de capacidad del Atlántico nordeste, registran estas pautas (Figura 29). Puede señalarse como excepción a la regla general el océano Índico este, donde tanto la variación como la cantidad de la captura están aumentando. El océano Índico este y el Pacífico centro-oeste representan las regiones con mayor diversidad biológica. Las tendencias entre la media y la varianza no son necesariamente temporales, si bien las tendencias tendrán algún efecto al cabo del tiempo (Figuras 27 y 28).
Dada la diversidad de los ecosistemas en cada una de las regiones, no se puede describir con certeza la situación de los ecosistemas a nivel regional. Las estadísticas muestran que los ecosistemas marinos se hallan sometidos a una presión creciente, cuyas consecuencias totales no se conocen. La mejora del seguimiento por medio de índices independientes de la pesca y mediante la investigación del impacto de la pesca en las comunidades pesqueras permitirá avanzar hacia la identificación, prevención y solución de los problemas.
Las reservas marinas representan un instrumento importante, que se ha de utilizar junto con otras medidas de ordenación apropiadas, no sólo para proteger muchos ecosistemas y dejar partes de ellos intactas, sino también para ofrecer una situación de base de referencia para el seguimiento. Para que sean eficaces, las reservas han de abarcar una proporción relativamente grande del ecosistema a nivel regional. Actualmente, se proponen reservas marinas para proteger determinadas poblaciones o períodos de su ciclo vital, y no para ofrecer una protección general al ecosistema. Se necesitaría probablemente un enfoque más general coordinado a nivel regional para conseguir beneficios más amplios, especialmente en ecosistemas pelágicos.
Al proteger el ecosistema, lo más importante es proteger las distintas partes que lo integran, es decir, las poblaciones individuales. Cuando se mantiene la abundancia de cada especie, se protege el ecosistema. Sin embargo, como las evaluaciones de cada población no tienen en cuenta las interacciones entre especies, las recomendaciones sobre niveles de explotación deberán ser más precavidas a medida que se vaya explotando plenamente un número mayor de especies.
Con la posible excepción del océano Índico este y el Pacífico centro-oeste, los indicadores muestran ecosistemas plenamente explotados con pocas posibilidades de maniobra en todas las zonas. Sin embargo, si hay que señalar una zona de particular preocupación, basándose en los índices disponibles, dicha zona sería el Atlántico nordeste (Figuras 27, 28 y 29). Varios índices señalan que este ecosistema se está alejando de su estado de no explotación, causando la preocupación de que la continuación de la pesca intensiva pueda causar problemas más generalizados.
«Los organismos modificados genéticamente no plantean un problema a nuestro parecer, en tanto se demuestre que son inocuos para los seres humanos y no ejerzan efectos negativos en el medio ambiente; se trata de una posición muy clara.»
Jacques Diouf, Director General de la FAO,
7 de marzo de 2000
La modificación genética de especies acuáticas puede incrementar mucho tanto la cantidad como la calidad de los productos de la acuicultura. El mejoramiento genético tradicional de los animales, la manipulación de la estructura cromosómica y la hibridación han aportado ya notables contribuciones a la producción acuícola, y es de prever que estas contribuciones aumenten a medida que se domestican más especies acuáticas y se sigue mejorando la tecnología del mejoramiento genético. Aunque todas estas técnicas implican la modificación genética, los organismos modificados genéticamente (OMG) se definen en los acuerdos internacionales y en muchas de las legislaciones nacionales en un sentido muy estricto como organismos esencialmente transgénicos, es decir, organismos en cuyas células se han insertado genes extraños (Recuadro 14). Se han identificado varios genes útiles que pueden transferirse a distintas especies (Cuadro 5). Por ejemplo, entre los genes que se han identificado figuran los que producen:
Algunos genes pueden crear una «pérdida de función». Por ejemplo, pueden bloquear la emisión de gonadotropina, retrasando o reduciendo así la reproducción. Se han identificado otros genes que son útiles en la investigación básica y el marcado genético y se han transferido a los peces que se utilizan en estudios de laboratorio, como medaka y platyfish.
Estudios experimentales y piloto sobre organismos transgénicos han demostrado que pueden mejorarse mucho las tasas de crecimiento, así como otras características comercialmente importantes, como la resistencia a las enfermedades y la tolerancia al medio ambiente. Aunque no se dispone todavía de ninguna especie acuática transgénica para el consumo, es posible que dentro de unos pocos años se hallen en el mercado pescados transgénicos. Existe la preocupación en la acuicultura, como en otros sectores de producción de alimentos, de que la tecnología transgénica plantee nuevos riesgos, por lo que es preciso vigilar y regular atentamente la situación para asegurar que no se pongan en peligro el medio ambiente y la salud humana. Existe una opinión contraria, según la cual los OMG no son sustancialmente diferentes de otras especies mejoradas genéticamente o domesticadas, de que no sobrevivirán bien en un entorno silvestre en caso de que escapen y de que, por lo tanto, no necesitan ningún ensayo ni supervisión adicionales.
Es preciso afrontar las cuestiones relacionadas con la seguridad para el ambiente y la salud humana a fin de aprovechar plenamente el potencial de esta tecnología. Otros sectores que deben tenerse en cuenta son la protección de la propiedad intelectual, el comercio y la ética. Las preguntas fundamentales son: en qué medida los OMG son diferentes de los organismos que no han sido modificados genéticamente y qué reglamentos, salvaguardias, ensayos o vigilancia adicionales hay que aplicar, en caso de que sea necesario.
Cuestiones ambientales. Las cuestiones fundamentales se centran en la importación y liberación en el medio ambiente de los OMG. Estos organismos pueden introducirse en el medio ambiente con una finalidad, como en programas de fomento de poblaciones, o accidentalmente, a causa de fugas de la acuicultura. Incluso en instalaciones de acuicultura limitadas existe una elevada probabilidad de que estos organismos escapen. En Noruega, las fugas de salmón cultivado ascienden a un 30 por ciento de los salmones de los ríos y superan el número de los salmones residentes en muchos cursos continentales37. Existe la preocupación de que los OMG ejerzan un impacto perjudicial en la biodiversidad local, porque harán aumentar la capacidad predatoria o competitiva, o se mezclarán con especies afines y trastornarán la diversidad genética local. Los defensores de los OMG mantienen que estos organismos estarán muy domesticados, tendrán muy poca adaptación en el medio silvestre y, por lo tanto, no competirán con éxito con peces silvestres.
RECUADRO 14
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Sin embargo, la baja adaptación de los OMG en el ambiente silvestre constituye objeto de preocupación desde el punto de vista genético en caso de que se mezclen con las poblaciones locales. Estas se han adaptado al ambiente local, mientras que los OMG lo están al ambiente de la granja, por lo que la unión entre los OMG y los organismos residentes mezclaría las distintas series de genes, cambiando así la diversidad local. Trabajos relacionados principalmente con los salmónidos (salmones no transgénicos) indican que la mezcla de genes cultivados y silvestres tiene generalmente un efecto perjudicial en las poblaciones silvestres, pero los ejemplos reales de los daños son pocos y es difícil atribuir efectos perjudiciales sobre las poblaciones silvestres a causas genéticas solamente, cuando influyen también en ellas la degradación del hábitat, la sobrepesca, etc.
El problema es que, si los OMG pueden procrear con poblaciones locales, cuál será la adaptación de la prole en el entorno silvestre y, por lo tanto, cuál será su impacto real en la diversidad genética local. Hay pruebas de que muchas especies de acuicultura escapan y son capaces de establecer poblaciones reproductoras, incluso cuando han sido mejoradas genéticamente y se han trasladado a nuevas zonas, como en el caso de las fugas de salmón del Atlántico cultivado que se ha reproducido en Columbia Británica.
Especies |
Gen extraño |
Efectos deseados y observaciones |
País |
Salmón del Atlántico |
PAC |
Tolerancia al frío |
Estados Unidos, Canadá |
Salmón Coho |
HC de salmón real + PAC |
Después de un año aumento de 10 a 30 veces del crecimiento |
Canadá |
Salmón real |
PAC, HC de salmón |
Mayor crecimiento y eficiencia de la alimentación |
Nueva Zelanda |
Trucha arco iris |
PAC, HC de salmón |
Mayor crecimiento y eficiencia de la alimentación |
Estados Unidos, Canadá |
Trucha clarki |
HC de salmón real + PAC |
Mayor crecimiento |
Canadá |
Tilapia |
PAC, HC de salmón |
Mayor crecimiento y eficiencia de la alimentación; herencia estable |
Canadá, Reino Unido |
Tilapia |
HC de tilapia |
Mayor crecimiento y herencia estable |
Cuba |
Tilapia |
Gen productor de insulina de tilapia modificado |
Producción de insulina humana para diabéticos |
Canadá |
Salmón |
Gen lisosoma de trucha arco iris y gen pleurocidina de platija |
Resistencia a enfermedades, todavía en desarrollo |
Estados Unidos, Canadá |
Lubina estriada |
Genes de insectos |
Resistencia a enfermedades, todavía en primeras fases de investigación |
Estados Unidos |
Locha de fango |
HC de locha de fango + genes promotores de locha de fango y ratón |
Mayor crecimiento y eficiencia en la alimentación Aumento de 2 a 30 veces en el crecimiento, transgen heredable |
China, República de Corea |
Coto punteado |
HC |
Crecimiento mejor en 33% en condiciones de cultivo |
Estados Unidos |
Carpa común |
HC de salmón y humano |
Crecimiento mejor en 150% en condiciones de cultivo, mejor resistencia a enfermedades; tolerancia a poco oxígeno |
China, Estados Unidos |
Carpa india |
HC humano |
Mayor crecimiento |
India |
Pez dorado |
HC, PAC |
Mayor crecimiento |
China |
Orejas de mar |
HC de salmón Coho + varios promotores |
Mayor crecimiento |
Estados Unidos |
Ostras |
HC de salmón Coho + varios promotores |
Mayor crecimiento |
Estados Unidos |
Peces a otras formas de vida | |||
Conejo |
Gen productor de calcitonina de salmón |
Producción de calcitonina para controlar la pérdida de calcio de los huesos |
Reino Unido |
Fresas y papas |
PAC |
Mayor tolerancia al frío |
Reino Unido, Canadá |
Nota: El desarrollo de organismos transgénicos requiere la inserción del gen que interesa y de un promotor, que es el mecanismo que controla la expresión del gen. | |||
Problemas para la salud humana. Aunque la mayoría de los responsables de la ordenación de los recursos pesqueros están de acuerdo en que las cuestiones ambientales son de primordial importancia, probablemente las preocupaciones por los OMG en relación con la salud humana reciben la mayor atención en todo el mundo, como consecuencia de las noticias difundidas sobre los cultivos agrícolas. En los cultivos se han introducido modificaciones genéticas para que contengan plaguicidas, herbicidas y antibióticos en general, y existe el temor de que estas toxinas puedan afectar a las personas. Se han dado también casos de cultivos en que el gen extraño ha causado reacciones alérgicas; por ejemplo, se introdujo un gen de nuez del Brasil en la soja y las personas alérgicas a las nueces del Brasil reaccionaron a la soja. En el sector pesquero, la construcción genética más común incluye un gen de la hormona de crecimiento (Cuadro 5), y no los herbicidas o plaguicidas empleados en las plantas. Muchos de los OMG que se están ensayando para su uso en la acuicultura producen solamente mayor cantidad de su hormona de crecimiento.
Por consiguiente, desde el punto de vista de la salud humana, los riesgos de la utilización actual de la tecnología se hallan claramente circunscritos y son menores. En el futuro puede ser objeto de preocupación el desarrollo de la resistencia a las enfermedades. Existe la posibilidad teórica de que, si un OMG es más resistente a las enfermedades, puede llegar a ser huésped de nuevos patógenos, algunos de los cuales podrían ser transmisibles o patógenos para los seres humanos.
Comercio. Los acuerdos de la OMC contienen elementos que se aplican a los OMG (la eliminación de obstáculos comerciales, los requisitos para la protección de la propiedad intelectual y los requisitos de etiquetado). Aunque no se comercializan OMG acuáticos, la soja modificada genéticamente es un ingrediente de la alimentación de camarones y otros animales que se venden en todo el mundo. La Unión Europea y Japón tienen requisitos de etiquetado para estos piensos, y la industria de los piensos está estudiando la reacción en todo el mundo al etiquetado y podría tratar de encontrar sucedáneos de la soja para los piensos.
Protección de la propiedad intelectual. La investigación, desarrollo y producción de OMG fiables y la infraestructura de seguimiento ambiental y de la salud humana que debería instalarse tienen repercusiones financieras para las empresas de biotecnología que promueven el empleo de OMG. Uno de los mecanismos para contribuir a recuperar estos gastos es el de los derechos de propiedad intelectual, por ejemplo, patentes que protejan a quienes inventan y desarrollan un producto. El Artículo 27(3)(b) del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) permite patentar formas de vida. La Oficina de Patentes de los Estados Unidos ha concedido patentes para salmones y orejas de mar transgénicos. Sin embargo, en todo el mundo las leyes para la concesión de patentes son muy complicadas y a veces incluso contradictorias; la OMS y algunos países permiten patentar organismos vivos, pero no la CE. Muchos grupos suscitan objeciones morales contra el hecho de patentar la vida (véase el párrafo sobre la Ética) y defienden que no pueden patentarse innovaciones opuestas a la moralidad pública.
Etiquetado. Europa y los Estados Unidos se hallan en conflicto en relación con el etiquetado de los cultivos modificados genéticamente. Algunos países mantienen que no es práctico el etiquetado y, en cualquier caso, resultaría ambiguo, mientras que otros lo consideran necesario para una elección informada del consumidor y para evitar una catástrofe en las relaciones públicas. Uno de los problemas principales con respecto al etiquetado es el de la expresión «sustancialmente equivalente» que significa que, si un OMG o producto es equivalente a la contraparte no OMG, no se necesita ningún etiquetado adicional. Quedarán cuestiones difíciles de resolver, especialmente cómo evaluar la equivalencia, cuánta información deberá facilitarse en la etiqueta, cómo podrá establecerse la autenticidad de las etiquetas.
Ética. El campo de la ética es extremadamente extenso y muchas veces se discuten cuestiones éticas bajo terminología diferente. Por ejemplo, algunos aspectos de la «pesca responsable» podrían denominarse también «pesca ética». Las cuestiones éticas relacionadas con los OMG acuáticos suelen centrarse en si los seres humanos tienen derecho a modificar criaturas naturales. El Príncipe de Gales declaró que «[la modificación genética] introduce a la humanidad en un terreno que pertenece a Dios, y a Dios solamente». Sin embargo, durante milenios los seres humanos han modificado las plantas, los animales y los hábitats en que viven. Se ha señalado el desarrollo de la agricultura como uno de los aspectos más significativos de la civilización en cuanto ofreció el tiempo y los recursos que permitieron a los seres humanos alimentar a una población mayor y les dejó libres para desarrollar las bellas artes y la ciencia. Otras dimensiones éticas incluyen la autonomía y el derecho a la información. De nuevo, con respecto al sector de los cultivos la causa principal de preocupación son las agroempresas multinacionales, que se piensa quitan el control a los agricultores y niegan la información a los consumidores. Estas cuestiones son menos importantes actualmente en la pesca, principalmente porque no se dispone todavía de ningún OMG pesquero para el consumo.
Sensibilidad del público. Aunque no se dispone para el consumo de ningún pescado, marisco o alga modificados genéticamente, el problema impregna los medios de comunicación y es un tema de discusión en casi todas las reuniones generales sobre el desarrollo de la acuicultura. El público percibe que existe un problema, y los responsables de las políticas y las ONG tratan de afrontar las cuestiones que sus públicos consideran importantes. Porque se trata de una cuestión tan emotiva, muchas de las noticias o de los informes de investigación aparecen presentados por grupos especiales de interés en formas que se adaptan a sus programas concretos; la industria defiende que la tecnología puede ensayarse cuidadosamente y es segura, mientras que los oponentes pronostican catástrofes ambientales y de salud.
La utilización de los OMG debe evaluarse de forma objetiva y racional. Recientemente, documentos científicos relativos a los OMG han acaparado los titulares de los principales periódicos de todo el mundo. Por desgracia, los periodistas y grupos de interés en cuestión no han conseguido informar sobre la ciencia de forma concreta o exacta. Este ha sido el caso del salmón genético. Aunque existen motivos teóricos de preocupación, no hay ningún dato real que apoye la tesis reciente de que el salmón modificado genéticamente es muy peligroso para el medio ambiente. Por otra parte, aunque peces modificados no genéticamente, que han escapado de instalaciones de cultivo o han sido introducidos en ambientes extraños a su entorno nativo, han causado ya daños ambientales y son un peligro claro y actual, este hecho no ha recibido tanta cobertura de prensa.
Leyes, directrices y códigos de conducta internacionales reglamentan la utilización sostenible y conservación de la diversidad genética acuática. Tales instrumentos representan un paso importante para la utilización responsable de los OMG. El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos ha establecido normas de actuación para la realización de investigaciones seguras sobre los OMG38. Se ha reconocido que los OMG comparten gran parte de las mismas características que las especies extrañas y los genotipos extraños. Por esta razón, la ordenación y la gestión de riesgos deben seguir la metodología de transferir organismos marinos de un medio acuático a otro, que establecieron grupos como el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM)39 y el Comité Asesor Europeo sobre Pesca Continental.
Con respecto a la salud humana, la UE y la Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS desempeñan funciones directivas para garantizar la inocuidad de los alimentos. Las normas y directrices del Codex y otras de sus recomendaciones sobre consideraciones de inocuidad, descripciones de características esenciales de higiene y calidad, etiquetado, métodos de análisis y muestreo y sistemas de inspección y certificación de los alimentos no son obligatorias para los Estados Miembros, pero constituyen un punto de referencia.
Existen también soluciones técnicas al problema del impacto ambiental. La producción de OMG estériles reduciría su impacto en la diversidad genética nativa haciendo imposible la procreación en caso de que escapen a un entorno silvestre. Los mejoradores comerciales de OMG han afirmado que, cuando se aprobara su cría, se utilizarían en la producción sólo peces estériles. Se ha conseguido fácilmente la esterilidad mediante manipulación de la estructura cromosómica en muchas especies, si bien la técnica no siempre tiene éxito. La misma ingeniería genética podría proporcionar esterilidad insertando genes de pérdida de función.
La adopción de sistemas cerrados y la ubicación de las granjas en zonas sin riesgos ambientales sería otra de las formas de reducir el impacto de los OMG. Los promotores comerciales de OMG consideran que, al aumentar la eficiencia de la producción, las granjas con sistemas cerrados y situadas lejos de determinadas zonas (por ejemplo de la costa) serían rentables.
Las soluciones al problema de la utilización de los OMG llegarán solamente cuando se tengan en cuenta todos los aspectos de esta complicada cuestión. Técnicamente, deberá disponerse de una buena base científica con ensayos y seguimientos adecuados para reducir las incertidumbres del impacto ambiental. Las cuestiones no técnicas serán igualmente importantes, especialmente la necesidad de prestar atención a la sensibilidad de los consumidores y la sociedad civil, reconociendo que estos grupos saben y entienden muy poco sobre cómo se producen los alimentos que consumen, así como la necesidad de educar al público en general. Un grupo de genetistas acuícolas constituyó un elemento fundamental en la Red de centros de acuicultura de Asia y el Pacífico (RCCAP)/Estrategia FAO de Bangkok para el Desarrollo de la Acuicultura en el Tercer Milenio, que dio alta prioridad a la necesidad de «sensibilizar al público y facilitar información a los consumidores sobre la aplicación de la genética».
Parece probable que se disponga pronto de OMG acuáticos para su venta a los consumidores. Una empresa privada, que opera en los Estados Unidos y Canadá, lleva la iniciativa en los esfuerzos para comercializar salmón modificado genéticamente y ha solicitado la aprobación del Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA) de los Estados Unidos y del Departamento de Pesca y Océanos de Canadá para su distribución. La distribución comercial de salmón modificado genéticamente ha provocado manifestaciones de preocupación por la falta potencial de mecanismos regulatorios adecuados, pero se ha respondido aduciendo que grupos como la FDA aplican procedimientos adecuados de ensayo y reglamentación.
Con respecto a la inocuidad de los alimentos, la Comisión del Codex Alimentarius, en su 23º período de sesiones de julio de 1999, estableció un Grupo de Acción Intergubernamental Especial del Codex sobre alimentos obtenidos por medios biotecnológicos. El objetivo del mismo es elaborar normas, directrices o recomendaciones para alimentos derivados de biotecnología o características introducidas en los alimentos por biotecnología, basándose en datos científicos, análisis de riesgos y otros factores pertinentes para la salud de los consumidores y la promoción de prácticas comerciales leales.
La intervención internacional más importante con respecto a los OMG es el establecimiento del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, acuerdo jurídicamente vinculante en virtud del Convenio sobre la Diversidad Biológica, para proteger el medio ambiente contra riesgos debidos al transporte transfronterizo de organismos modificados vivos, que son semejantes a los OMG. En virtud de este acuerdo, los gobiernos pueden decidir si aceptar o no productos modificados genéticamente y deben etiquetarse claramente los productos que contengan OMG. Cuando se liberan en el medio ambiente organismos modificados genéticamente, como peces vivos, hay que seguir procesos de acuerdo informado previo que exigen a los exportadores facilitar información detallada a cada país importador antes del primer envío y que los importadores autoricen los envíos. Sin embargo, los protocolos no incluyen los productos farmacéuticos obtenidos por ingeniería genética. Es preciso definir la relación entre los protocolos que pueden restringir el comercio y los actuales acuerdos de la OMC que tratan de liberalizarlo.
Recientemente, el Comité de la FAO sobre ética en la alimentación y la agricultura propuso un marco para afrontar las cuestiones éticas básicas que son:
El Subcomité está tratando la dimensión ética de los OMG en la alimentación y la agricultura por medio de la preparación de documentos y otros medios40.
En el ámbito mundial, se están desarrollando para la acuicultura más de una docena de peces transgénicos y otros más se hallan en las fases iniciales de desarrollo o se están utilizando en investigaciones básicas sobre actuación, fisiología y desarrollo de los genes. Los OMG acuáticos se están investigando principalmente en países desarrollados (Cuadro 5, pág. 73). Sin embargo, también en los países en desarrollo se han producido peces transgénicos como carpas, lochas y tilapias. A pesar de esta actividad, no hay noticias confirmadas sobre la liberación de peces transgénicos en condiciones de cultivo comercial o en el medio ambiente. No se dispone de pescado transgénico para el consumo.
La utilización de la tecnología de transferencia de genes en los moluscos y crustáceos se halla más retrasada que en los peces. Moluscos como las ostras han sido mejorados genéticamente utilizando la manipulación de los cromosomas y la selección genética convencional. El mejoramiento genético de los crustáceos se halla todavía entorpecido por dificultades para cerrar el ciclo vital de muchas especies importantes, como el langostino tigre.
La idea de que el ecoetiquetado permitiría mejorar la ordenación de la pesca de captura marina es de origen reciente. Los primeros en darle publicidad fueron Unilever PLC/NV y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) en su iniciativa del Consejo de Vigilancia Marina a comienzos de 1996.
La utilidad del ecoetiquetado para crear un incentivo basado en el mercado con vistas a la producción ecológica se reconoció hace dos decenios aproximadamente, cuando, a fines de los años setenta, se pusieron a la venta en Alemania los primeros productos ecoetiquetados. Desde entonces, y especialmente durante los años noventa, se han elaborado planes de ecoetiquetado en la mayoría de los países industrializados para una amplia gama de productos y sectores y, en los últimos años, la idea ha cobrado importancia en varios países en desarrollo, como Brasil, India, Indonesia y Tailandia. El concepto fue aprobado a nivel mundial en 1992 en la CNUMAD, donde los gobiernos convinieron en «alentar la difusión del etiquetado con indicaciones ecológicas y otros programas de información sobre productos que tienen relación con el medio ambiente, a fin de que el consumidor pueda hacer una selección fundamentada»41.
Pese a la aceptación general del ecoetiquetado de productos por parte de la comunidad internacional, el enfoque ha sido objeto de discusión en varios foros internacionales, como el Subcomité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC y el COFI de la FAO. Entre las preocupaciones generales planteadas por el ecoetiquetado cabe señalar su potencial de actuar como obstáculo al comercio y su coherencia, o falta de la misma, con las normas del comercio internacional.
Definiciones. La OCDE ha definido el etiquetado ambiental como «la concesión voluntaria de etiquetas por parte de organismos públicos y privados para informar a los consumidores y promover así productos para el consumidor de los que se ha determinado que son más compatibles con el medio ambiente que otros productos funcionalmente semejantes y competitivos con ellos»42. Se suele hacer una distinción entre etiquetas asignadas basándose en criterios del ciclo vital del producto y las llamadas «etiquetas de concesión única», las cuales quedan frecuentemente excluidas de los programas de ecoetiquetado. Esto se ajusta a los principios generales aprobados por la Organización Internacional de Normalización (ISO)43 que prescribe, entre otras cosas, que en las etiquetas y declaraciones ambientales se tengan en cuenta todos los aspectos pertinentes del ciclo vital del producto44. El enfoque del ciclo vital del producto se sigue en muchos programas de ecoetiquetado, tales como la flor de la UE, el cisne verde nórdico y la foca verde de los Estados Unidos.
Aunque ni la OMC ni la FAO han adoptado ninguna definición explícita, se ha utilizado una definición implícitamente amplia de ecoetiquetado en los debates sostenidos en reuniones del Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC y el COFI. Esta definición más amplia incluye el etiquetado de productos que trasmite cualquier tipo de información ambiental. Sin embargo, como las preocupaciones fundamentales de las industrias basadas en recursos primarios se refieren a la utilización sostenible de los recursos naturales explotados y a la conservación de los hábitats y ecosistemas conexos, el ecoetiquetado futuro en el sector pesquero probablemente se centrará en estos aspectos y no abarcará todos los demás efectos ambientales (por ejemplo, utilización de energía) que se evalúan con relación a la mayoría de los productos industriales para los que se utiliza el enfoque del ciclo vital.
El ecoetiquetado es un instrumento económico basado en el mercado que trata de orientar el comportamiento de los consumidores al comprar, de forma que tengan en cuenta atributos del producto distintos del precio. Tales atributos pueden relacionarse con objetivos económicos y sociales (comercio leal45, apoyo a los pescadores en pequeña escala, oposición al trabajo de niños), además de los ambientales y ecológicos. Se espera que las preferencias de los consumidores den lugar a diferencias en el precio y/o parte de mercado entre los productos con ecoetiqueta y los que no están cualificados para obtenerla o cuyos productores no lo han buscado. Las diferencias potenciales en los precios y/o parte de mercado ofrecen a las empresas un incentivo económico para buscar la certificación de sus productos.
La etiqueta ayuda a los consumidores a distinguir el producto de conformidad con atributos deseables, sin que deban tener detallados conocimientos técnicos ni una visión de conjunto de los procesos y métodos de producción en que se basan los criterios de certificación y la misma certificación. La etiqueta es un medio eficaz y económico de ofrecer a los consumidores una información pertinente sobre el producto, que puede influir en sus decisiones sobre compra y consumo46.
Los consumidores elegirán los productos y desearán pagar un precio más alto por un producto ecoetiquetado dependiendo de su capacidad general de plantearse las cuestiones ambientales y su deseo de responder a ellas con su comportamiento al comprar, así como de su nivel de sensibilización y comprensión de los objetivos específicos que persigue el plan de etiquetado47. Aunque la respuesta de los consumidores a los atributos ambientales de los productos varían según los países, así como dentro de éstos (entre distintos estratos de la población), no hay todavía suficientes datos fiables sobre los aumentos en la parte de mercado o en los precios de los productos ecoetiquetados en comparación con los no etiquetados. Los consumidores de Europa septentrional y América del Norte, que gozan de buenos ingresos y un alto nivel de educación, muestran una tendencia moderada, y a veces fuerte, a preferir un producto ecoetiquetado al no etiquetado, aun cuando el primero no cueste mucho más. Las etiquetas que incluyen atributos del producto relacionados no sólo con un impacto ambiental menor, sino también con una presunta mayor calidad del producto en términos de beneficios nutricionales y/o para la salud pueden obtener ventajas considerables de precios e incrementar mucho su parte en el mercado, aunque su base de actividad empresarial sea todavía pequeña. Ejemplo de estos productos son los alimentos orgánicos.
La confianza del consumidor es imprescindible para el éxito de un programa de ecoetiquetado. Para que pueda mantenerse la compra de productos ecoetiquetados, los consumidores deben confiar en que se están alcanzando los objetivos del plan. Si los consumidores se sienten inducidos a error o confusión por una gran variedad de planes de ecoetique-tado que compiten entre sí dentro del mismo grupo de productos, es probable que vuelvan a preferir productos no etiquetados y más baratos. La aplicación de criterios de certificación claros y precisos y de un procedimiento independiente y verificable garantiza que la etiqueta comunica la información exacta y suficiente. La certificación por terceras partes, por medio de agentes de certificación públicos o privados cuya cualificación e independencia haya sido establecida, aseguraría la fiabilidad y responsabilidad del programa y la confianza de los consumidores en él. La armonización internacional de los criterios y normas puede evitar la confusión del consumidor que se derivaría de una multiplicidad de planes de ecoetiquetado competitivos, basados en criterios y normas diferentes y tal vez engañosos48.
Para todos los planes de ecoetiquetado se necesita una estrecha red de vigilancia, a fin de que se pueda seguir el producto a lo largo de toda la cadena de producción, distribución y comercialización hasta la venta al por menor. Esto presenta dificultades en la pesca marina, pues las flotas suelen permanecer lejos del puerto durante largos períodos, pueden pescar especies diferentes en un viaje y pueden transbordar y/o transformar productos a bordo para distintos mercados. Aunque pueden superarse estas dificultades, los costos de la realización de las actividades pesqueras en un sistema que incluya procedimientos adecuados de inspección y control pueden representar un problema.
La viabilidad de los planes de ecoetiquetado para alcanzar objetivos de ordenación pesquera depende del cumplimiento de determinados requisitos. Es preciso que el incentivo económico creado por el ecoetiquetado sea suficiente para estimular a la autoridad de ordenación pesquera y a los participantes en la pesquería a buscar la certificación y sufragar los costos correspondientes de ordenación pesquera y etiquetado. Sin embargo, el hecho de que muchas de las pesquerías donde existe actualmente una sobreexplotación biológica y/o económica podrían seguir produciendo elevados beneficios económicos aunque se sometieran a una ordenación con sólidos principios económicos y biológicos, indica que los incentivos económicos pueden no ser la limitación más importante para poner en práctica una ordenación pesquera eficaz. En cambio, consideraciones de orden político y social constituyen probablemente razones importantes de la mala ordenación de muchas pesquerías marinas. No obstante, las relaciones públicas, la sensibilización y las actividades de educación que deben acompañar un programa de etiquetado podrían crear también una diferencia en la esfera política, y contribuir a suscitar la voluntad política necesaria para que la sociedad y los políticos sufraguen los costos a corto plazo de la ordenación pesquera a fin de obtener beneficios a largo plazo.
No hay ninguna garantía de que la adopción generalizada de programas de ecoetiquetado para las pesquerías marinas dé lugar a una ordenación mejor de la pesca mundial en general. Actualmente, es posible que sólo una pequeña parte de los consumidores mundiales de pescado (la mayoría de ellos de Europa y América del Norte) sean sensibles al ecoetiquetado. Sin embargo, la mayor parte del crecimiento futuro de la demanda mundial de pescado se producirá en Asia, América Latina y África. El sector privado reaccionará probablemente orientando a mercados sensibles a la ecología sólo aquellos productos que pueden certificarse con bajo costo, mientras que orientará los demás productos a mercados donde no hay esa sensibilidad. Por consiguiente, no se puede garantizar que, cuando una determinada pesquería cumple los criterios de certificación, el exceso de pesca no se reoriente a otras pesquerías no certificadas. Podría aumentar así la presión en algunas poblaciones ícticas favoreciendo a aquellas cuya certificación se aplica de forma rentable. Estos efectos negativos derivados no son propios solamente de los planes de ecoetiquetado y pueden proceder de cualquier enfoque de ordenación pesquera que no incluya medidas específicas para evitar la transferencia no deseada del exceso de capacidad de pesca.
Aunque pueden encontrarse actualmente en países en desarrollo algunas de las pesquerías marinas mejor ordenadas, tales países encuentran mayores dificultades que los desarrollados para conseguir una ordenación pesquera eficaz y, por lo tanto, participar en programas de ecoetiquetado. Las razones de ello son múltiples y pueden señalarse entre ellas: la preponderancia de la pesca artesanal y en pequeña escala, en que la ordenación es más complicada debido al gran número de participantes y no hay oportunidades de empleo remunerativo alternativas; la característica de la pesca tropical de dedicarse a muchas especies; la falta de los recursos financieros necesarios para reducir notablemente el exceso de capacidad de pesca; y la limitada capacidad técnica y de gestión de los organismos gubernamentales, muchos de los cuales padecen reducciones en sus presupuestos. Se necesitaría apoyo técnico y financiero para facilitar la participación de países en desarrollo y de varios países en transición en los programas de ecoetiquetado.
Ecoetiquetado y comercio pesquero internacional. El pescado y los productos pesqueros figuran entre los bienes basados en recursos naturales que más se comercializan. Alrededor del 37 por ciento de la producción pesquera mundial entra en el comercio internacional. Para muchos países en desarrollo, los ingresos en divisas obtenidos de exportaciones de pescado contribuyen en gran medida a la balanza de pagos y tienen, por tanto, una importancia macroeconómica estratégica. En los tres mayores importadores mundiales de pescado (Japón, la UE y los Estados Unidos), la elaboración y la venta al por mayor y por menor de pescado importado tienen una notable importancia económica y satisfacen la demanda del consumidor que no alcanza a cubrir la producción interna.
El volumen creciente de la producción pesquera mundial y el hecho de que gran parte del flujo comercial vaya de países en desarrollo a países industrializados indican el potencial del ecoetique-tado como incentivo para mejorar la ordenación pesquera y como obstáculo al comercio. Actualmente, gran parte de la demanda de los consumidores conscientes de los asuntos ecológicos se concentra en los principales países importadores de pescado, con excepción de China que sólo en los últimos años ha llegado a figurar entre ellos.
No existe una opinión unánime sobre la forma en que las normas del comercio internacional, incluido el acuerdo de la OMC, puedan interpretarse y aplicarse en planes de ecoetiquetado. Las opiniones difieren en cuanto a la medida en que las normas de la OMC abarcan procesos y métodos de producción no relacionados con el producto. Además, con el etiquetado no se afrontan los procedimientos para el establecimiento de las normas internacionales y las características de éstas49.
En octubre de 1998, la FAO convocó una Consulta Técnica sobre la Viabilidad de elaborar directrices técnicas no discriminatorias para el ecoetiquetado de productos de la pesca de captura marina. Aunque en ella no se llegó a ningún acuerdo sobre si resultase práctico y viable que la FAO preparara directrices técnicas para el ecoetiquetado de los productos de la pesca marina, se identificaron varios principios que deberán observarse en los planes de ecoetiquetado. Estos planes deberán:
No existen criterios a priori que puedan considerarse esenciales o aplicarse por sí solos a los productos derivados de la pesca. Dentro de cualquier plan de etiquetado, los criterios reflejarán un compromiso entre la demanda del consumidor y la capacidad y deseo de los productores e intermediarios de satisfacer esa demanda. Por consiguiente, los planes de etiquetado en el sector pesquero podrían tratar de abarcar la totalidad o cualquier subserie de las cuestiones ambientales, biológicas, sociales, políticas o económicas que caracterizan una empresa pesquera.
La serie de criterios que se aplican en un plan de ecoetiquetado deberá ser determinada conjuntamente por representantes de las distintas partes interesadas, incluyendo productores, elaboradores, minoristas y consumidores. En la pesca, los criterios relacionados con la utilización sostenible de los recursos naturales explotados son de importancia capital, pero podrían considerarse también criterios sociales y económicos. Deberán elaborarse los criterios en un proceso participativo y transparente y los elegidos deberán ser «prácticos, viables y verificables»50. Los requisitos de que sean prácticos y verificables son muy importantes en la evaluación de la pesca, en la que los altos niveles de incertidumbre derivados de la escasa comprensión de importantes principios de ecosistema en los sistemas acuáticos y las dificultades para medir lo que está ocurriendo en el mar suelen impedir una interpretación totalmente objetiva de la situación de las poblaciones y ecosistemas. Esto puede constituir un obstáculo considerable para la aplicación generalizada de planes de ecoetiquetado en la pesca de captura marina51.
El Consejo de Vigilancia Marina es un órgano independiente, internacional y sin fines de lucro, creado por el WWF y Unilever (gran empresa de venta de pescado al por menor) con el fin de fomentar en todo el mundo la pesca sostenible y responsable. En colaboración con un grupo elegido de partes interesadas y con experiencia en cuestiones pesqueras, el Consejo ha establecido una amplia serie de principios y criterios para la pesca sostenible52. Las pesquerías que cumplen estas normas estarán calificadas para su certificación por órganos independientes acreditados por el MSC. Se espera que las empresas y organizaciones pesqueras entablen contacto voluntariamente con dichos órganos para someterse a un procedimiento de certificación. Actualmente, han sido certificadas y han recibido el ecoetiquetado «Fish Forever» del MSC dos pesquerías: la Thames Herring Fishery (producción total anual de unas 150 toneladas) y la Western Australia Rock Lobster Fishery (con una producción anual de unas 10 000 toneladas, es la pesquería de más valor de Australia que aporta aproximadamente el 20 por ciento del valor total de la pesca nacional). Es probable que pronto reciba el certificado la pesquería de salmón de Alaska de los Estados Unidos y se están realizando evaluaciones iniciales de algunas pesquerías de crustáceos de Asia sudoriental y América Central, así como de una pesquería de túnidos del Pacífico.
El Marine Aquarium Council (MAC) es una organización internacional sin fines de lucro que reúne a representantes de la industria de acuarios, aficionados, organizaciones de conservación, organizaciones gubernamentales y acuarios públicos. El MAC tiene por objeto la conservación de arrecifes coralinos mediante el establecimiento de normas y la educación y certificación de quienes intervienen en la recolección y cuidado de la vida marina ornamental, desde el arrecife hasta el acuario. Está trabajando para establecer normas sobre las mejores prácticas en el suministro de organismos marinos para acuario; crear un sistema independiente para certificar el cumplimiento de tales normas; y elevar la demanda y confianza del consumidor en los organismos, prácticas y participantes de la industria que han sido certificados53.
La Sociedad de Pesca Responsable (Responsible Fisheries Society [RFS]) de los Estados Unidos y la Alianza Mundial de Acuicultura (GAA), ambas con sede en los Estados Unidos, han anunciado un plan conjunto de ecoetiquetado para reconocer el empeño y la participación de la industria en la pesca responsable y la acuicultura. Se ofrecerá la nueva ecoetiqueta a los miembros de la industria que aprueben los principios para la pesca responsable de la RFS o los principios para la acuicultura responsable de la GAA, e incorporen estos principios en sus empresas. Los programas de ambos organismos están abiertos a todos los sectores de la industria (productores, importadores, distribuidores, minoristas o restaurantes) y exigen la preparación de informes o planes que documenten la aplicación de los principios de estos organismos. El programa de la RFS tiene por objeto todos los tipos de productos pesqueros nacionales de los Estados Unidos, mientras que el de la Alianza se centra principalmente en los camarones cultivados en granjas y actúa en el ámbito mundial. La Alianza evalúa las granjas de camarón basándose en un sistema de cuestionarios de autoevaluación. La RFS está estudiando un sistema de certificación por terceras partes54.
Siguiendo una iniciativa del Consejo Nórdico de Ministros de agosto de 1996, se estableció un grupo nórdico de proyectos para examinar criterios sobre producción sostenible de pescado y productos pesqueros. La labor de este grupo permitió al Consejo adoptar varias iniciativas y, en 1999, sus funcionarios superiores para asuntos pesqueros crearon un Grupo de Trabajo Técnico nórdico sobre criterios de ecoetiquetado. Este grupo está formado por participantes de Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia, e incluye observadores de las Comisiones Europeas. El Grupo de Trabajo Técnico concluyó que, en las pesquerías de captura marina del Atlántico nordeste, las autoridades estatales deben establecer criterios de ecoetiquetado que puedan utilizar después los órganos privados y las ONG para el ecoetiquetado de productos pesqueros. Se considera que el ecoetiquetado debe ser voluntario y estar impulsado por el consumidor. El Grupo de Trabajo Técnico destacó que el proceso debe ser transparente, basarse en conclusiones científicas y utilizar criterios verificables. Los elementos esenciales son un plan de ordenación pesquera, la disponibilidad de asesoramiento científico regular, el establecimiento de medidas de gestión acordadas previamente que habrán de adoptarse cuando se vaya a llegar a puntos de referencia precautorios, sistemas eficientes de seguimiento y control, la ausencia de prácticas pesqueras destructivas, un mínimo de descartes y la consideración de cuestiones de ecosistema. El procedimiento debería asegurar al consumidor que los productos ecoetiquetados procedan de poblaciones explotadas de forma sostenible y que los procedimientos de elaboración del pescado utilizados no causen efectos graves en el ecosistema.
RECUADRO 15
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El ecoetiquetado es un concepto nuevo en la pesca de captura y no hay todavía pruebas empíricas de su capacidad futura de aportar una contribución significativa a la mejora de la ordenación de los recursos acuáticos mundiales. Como se ha observado en el sector forestal, es probable que el ecoetiquetado se aplique en primer lugar a las pesquerías que ya están sometidas a una buena ordenación, o en las que se podría alcanzar una buena ordenación con un costo comparativamente bajo. Tales pesquerías se hallan actualmente sobre todo en países industrializados, pero su número no es grande y cabe señalar importantes excepciones en países en desarrollo. Por ejemplo, las pesquerías de Namibia y su economía nacional podrían llegar a beneficiarse mucho si se obtuvieran precios de venta más elevados del pescado y los productos pesqueros ecoetiquetados. Una vez que se haya determinado el éxito de los planes experimentales de ecoetique-tado, éstos podrían suscitar un notable interés entre los gobiernos y la industria y podrían crear la voluntad política necesaria para alcanzar una ordenación pesquera efectiva, en muchos casos afrontando un ajuste social y económicamente difícil. Los recursos financieros y técnicos necesarios para estos ajustes posiblemente no estarán al alcance de muchos países en desarrollo, y la comunidad internacional tendría que proporcionar asistencia y cumplir los compromisos contraídos en varios instrumentos internacionales, como el Código de conducta para la pesca responsable, los Acuerdos de la OMC y el Programa 21. Con todo, se necesitaría incluso dicha asistencia independientemente de si se considera o no el ecoetiquetado como parte de la mejora de la ordenación pesquera.
Quienes utilizan el ecoetiquetado reconocen cada vez más que tales etiquetas no deben utilizarse para discriminar a quienes, a corto plazo, no pueden desarro-llar ni aplicar las prácticas de ordenación necesarias para la pesca sostenible. Incluso entre los promotores del ecoetiquetado, la elaboración de un gran número de planes de ecoetiquetado competitivos redundaría en perjuicio de todos los planes. Se socavaría así uno de los principales objetivos del ecoetiquetado: dar a los consumidores más información pertinente para que elijan el producto. El éxito depende del respeto de este principio. Por consiguiente, parece plausible que los gobiernos, la industria y los consumidores fomenten la colaboración internacional con vistas de llegar a un acuerdo sobre principios básicos para la introducción y utilización de ecoetiquetas en la pesca y la acuicultura.
1 United States Bureau of Labor Statistics, 1998.
2 OIT. 1998. Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1998. Ginebra.
3 OMI. MSC/Circ.539/Add.2 y FSI 6/6/1.
4 OMI. FSI 7/6/2.
5 OIT. 1999. Report on safety and health in the fishing industry. Ginebra.
6 P.S. Mead, L. Slutsker, V. Dietz, L.F. McCraig, J.S. Bresee, C. Shapiro, P.M. Griffin y R.V. Tauxe. 1999. Food-related illness and death in the United States (review). Emerg. Infect. Dis., 5: 607-25. Puede consultarse en: www.cdc.gov/ncidod/eid/vol5no5/mead.htm
7 P.W. Setel e Y. Hemed. 2000. Cause-specific adult mortality: evidence from community-based surveillance - selected sites, Tanzania, 1992-1998, p. 416-419. Atlanta, Georgia, Estados Unidos, CDC.
8 FAO. 1997. Sistema de Análisis de peligros y de puntos críticos de control (HACCP) y directrices para su aplicación. Anexo a CAC/RCP 1-1969, Rev. 3. Puede consultarse en: fao.org/codex/standard/fh_basic.pdf
9 Los reglamentos de la UE no utilizan el término «HACCP», sino la expresión «autocontroles de salud».
10 Op. cit., nota 8.
11 Lista número 1. Decisión de la Comisión 97/296/CE.
12 Op. cit., nota 6.
13 Según el Codex Alimentarius, riesgo es: «Función de la probabilidad de un efecto nocivo para la salud y de la gravedad de dicho efecto, como consecuencia de un peligro o peligros presentes en los alimentos».
14 D.E. Lane. 1999. Applications of rights-based fisheries: experiences and consequences. En A. Hatcher y K. Robinson, eds. The definition and allocation of use rights in European fisheries. Proceedings of the second Concerted Action Workshop on Economics and the Common Fisheries Policy, Brest, Francia, 5-7 de mayo de 1999. University of Portsmouth: Centre for the Economics and Management of Aquatic Resources (CEMARE) Miscellaneous Publications No. 46, p. 19. Portsmouth, Reino Unido.
15 Anthony Scott describió su caracterización de los elementos de los derechos de propiedad en un discurso titulado "Moving through the narrows: from open access to ITQs and self-government", pronunciado en la conferencia de Fremantle FishRights99, sobre los Derechos de propiedad en la ordenación pesquera. Puede consultarse en: www.fishrights99.conf.au
16 L.G. Anderson. 1992. Consideration of the potential use of individual transferable quotas in US fisheries overview document. The National ITQ Study Report Volume 1. Washington, DC, National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA).
17 Preferiblemente, la unidad de ordenación es la población íctica en toda su variedad, pero tal vez esto no sea siempre posible. Cuando la unidad de ordenación no es la población en toda su variedad, resulta decisivo que se tengan en cuenta otros usos de la población.
18 Si no pueden determinarse y/o establecerse cuantitativamente las capturas totales permisibles, es importante tratar de establecerlas cualitativamente a fin de contribuir a orientar la adopción de decisiones reglamentarias y comparar los incentivos creados.
19 El centrar la atención en asignaciones individuales, indepen-dientemente de si son explícitas o implícitas, ayuda a identificar las opciones reglamentarias y su impacto en el comportamiento de los participantes.
20 Por ejemplo, las medidas de observancia aplicadas por Canadá en 1995 contra barcos españoles que pescaban fletán negro de Groenlandia.
21 Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar, aprobado por la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993, pero que todavía no ha entrado en vigor.
22 Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, que fue aprobado y quedó abierto para la firma en 1995.
23 La serie de talleres de acción concertada está organizada por CEMARE. La reunión celebrada en Brest, Francia, del 5 al 7 de mayo de 1999 se centró expresamente en la definición y asignación de derechos de uso en las pesquerías europeas.
24 Taller sobre la ordenación y asignación de recursos pesqueros a pescadores artesanales en América Latina, Valparaíso, Chile, 25-28 de abril de 2000.
25 Véanse las notas 21 y 22, pág. 55.
26 23º período de sesiones del COFI, febrero de 1999; Reunión Ministerial de la FAO sobre pesca, marzo de 1999; Séptimo período de sesiones de la Comisión de Desarrollo Sostenible, abril de 1999; 116º período de sesiones del Consejo de la FAO, junio de 1999; Grupo de Trabajo sobre pesca de la cooperación económica Asia-Pacífico, julio de 1999; 54º período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, noviembre de 1999; Octava reunión del Subcomité de la Organización Marítima Internacional (OMI) sobre la implantación por el Estado del abanderamiento, enero de 2000; Conferencia internacional de Chile sobre seguimiento, control y vigilancia, enero de 2000; 44ª reunión del Comité de la OMI sobre protección del medio marino, marzo de 2000; 72ª reunión del Comité de Seguridad Marítima, mayo de 2000; y el Proceso abierto de consultas informales de las Naciones Unidas sobre los océanos y el derecho del mar, mayo de 2000.
27 En febrero de 2000, la FAO informó al 24º período de sesiones del COFI sobre los progresos realizados en el cumplimiento del mandato recibido en relación con la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y, en particular, sobre la petición de elaborar un plan de acción internacional para combatirla.
28 FAO. 1996. El enfoque precautorio en la pesca y sus repercusiones para la investigación, tecnología y ordenación pesquera: un examen actualizado, por S.M. Garcia. FAO, Documento técnico de pesca, Nº 350.2, p. 1-75. Roma; FAO. 1999. Indicadores para el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina. FAO, Orientaciones técnicas para la pesca responsable, Nº 8, Roma; S.M Garcia y
D. Staples. 2000. Sistemas de referencia e indicadores de la sostenibilidad para la pesca de captura marina responsable: examen de los conceptos y elementos para una serie de orientaciones. Investigaciones marinas y de agua dulce.
29 Garcia y Staples, op. cit., nota 28.
30 Véase la nota 22, pág. 55
31 S.M. Garcia. 1994. The precautionary principle: its implications in capture fisheries management. Ocean and Coastal Management, 22: 99-125.
32 FAO. 1996. Enfoque precautorio para la pesca de captura e introducciones de especies. FAO, Orientaciones técnicas para la pesca responsable, Nº 2, 54 pp.
33 D. Pauly, V. Christensen, J. Dalsgaard, R. Froese y F. Torres Jr. 1998. Fishing down marine food webs. Science, 279: 860-863.
34 Para un examen de éste y otros aspectos de los cambios tróficos, véase J.F. Caddy y L. Garibaldi. Apparent changes in the trophic composition of world marine harvests: the perspective from the FAO capture database. Ocean and Coastal Management, 43(8-9): 615-655.
35 Para un examen de los modelos, véase A.E. Magurran. 1988. Ecological diversity and its measurement. Princeton, Nueva Jersey, Estados Unidos, Princeton University Press. 179 pp.
36 Se consigue esto adaptando la logarítmica normal truncada, para tener en cuenta la falta de informes sobre los desembarques menores.
37 D. Gausen y V. Moen. 1991. Large-scale escapes of Atlantic salmon (Salmo salar) into Norwegian rivers threaten natural populations. Can. J. Fish. Aquat. Sci., 48: 426-428.
38 Puede consultarse en: www.nbiap.vt.edu/perfstands/psmain.html.
39 CIEM. 1995. ICES Code of Practice on the Introductions and Transfers of Marine Organisms - 1994. ICES Cooperative Research Report No. 204.
40 FAO. GMOs, the consumer, food safety and the environment. Roma (en preparación).
41 CNUMAD. Programa 21, Párrafo 4.21.
42 OCDE. 1991. Environmental labelling in OECD countries, por J. Salzman. OECD Report No. 1. París.
43 La ISO, que es una federación de organismos nacionales de normalización de 100 países, es una ONG establecida en 1947. Su finalidad es promover el desarrollo de la normalización y actividades conexas a nivel mundial con vistas a facilitar el intercambio internacional de bienes y servicios, y para promover la cooperación en las esferas de la actividad intelectual, científica, tecnológica y económica. (Puede obtenerse información adicional en: www.iso.ch)
44 ISO. 1998. Environmental labels and declarations: general principles. Principle 5. ISO 14020. Ginebra.
45 La empresa alemana Fair Trade e.V. lanzó una iniciativa de comercio leal en Bremen, en la Feria del Mar 2000. Su finalidad es mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los pescadores artesanales de países en desarrollo y se basa en la colaboración entre asociaciones de pescadores marinos y un comercio leal. Los criterios para participar en la iniciativa son la práctica de actividades pesqueras que cumplen las normas fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se realizan en pequeña escala, con mucha mano de obra y con medios favorables para el medio ambiente, y no ejercen un impacto negativo en los suministros locales de pescado y en las prácticas tradicionales de comercialización y elaboración. Véase S. Mathew. 2000. Sustainable development and social well-being: which approach for fish trade? En Bridges, abril de 2000, p. 11-12. International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), Ginebra.
46 Los aspectos teóricos del etiquetado de productos se basan en la economía de la información. Para un examen de este tema, véase C.R. Wessells. Ecolabelling of products from marine capture fisheries: technical and institutional aspects and trade implications. FAO Fisheries Technical Paper (de próxima publicación).
47 Los resultados de una encuesta por muestreo realizada recientemente entre consumidores de los Estados Unidos indican que la sensibilización y comprensión actuales de las cuestiones de sostenibilidad en la pesca son todavía limitadas y que es probable que las preferencias por el pescado ecoetiquetado difieran según las especies, regiones geográficas, grupos de consumidores y, tal vez, organismos de certificación. Amer. J. Agr. Econ., 81(5): 1084-1089.
48 Los problemas derivados de la multiplicidad de planes de etiquetado y la forma de resolverlos en el caso de la producción y comercio de banano han sido recientemente objeto de útiles debates en la FAO. Véase FAO. 2000. Report of the Ad Hoc Expert Meeting on Socially and Environmentally Responsible Banana Production and Trade. Roma, 22-24 de marzo de 2000. Puede consultarse en: www.fao.org/es/esc/ESCR/BANANAS/ExMConcl.pdf
49 Para detalles sobre el etiquetado y las normas del comercio internacional, véase C. Deere. 1999. Ecolabelling and sustainable fisheries. Washington, D.C. y Roma, UICN/FAO; y A.E. Appleton. 1997. Environmental labelling programmes: trade law implications. La Haya, Países Bajos, Kluwer Law International.
50 FAO. 1998. Informe de la Consulta técnica sobre la viabilidad de elaborar directrices técnicas no discriminatorias para el ecoetiquetado de productos de la pesca de captura marina, 21-23 de octubre de 1998. Roma. FAO, Informe de Pesca, Nº 594. 29 pp.
51 Los criterios de certificación para el ecoetiquetado de productos de la pesca marina se examinan en K. Cochrane y R. Willmann. Ecolabelling in fisheries management. Proceedings of the 2000 Conference on Current Fisheries Issues, 16-17 de marzo de 2000, Roma. FAO y Centre of Ocean Law and Policy, University of Virginia, Estados Unidos (de próxima publicación).
52 Según el MSC, «A efectos de la certificación del MSC, se entiende por pesca sostenible, la realizada de forma que: pueda continuar indefinidamente a un nivel razonable; mantenga y busque elevar al máximo la salud ecológica y la abundancia; mantenga la diversidad, estructura y función de los ecosistemas de que depende, así como la calidad de su hábitat, reduciendo al mínimo los efectos nocivos que causa; se gestione y realice de forma responsable, de conformidad con las leyes y reglamentos locales, nacionales e internacionales; mantenga las opciones y beneficios económicos y sociales, presentes y futuros; y se realice de forma social y económicamente leal y responsable». Véase: www.msc.org
53 Véase: www.aquariumcouncil.org/
54 Véase: www.nfi.org/ y www.gaalliance.org/GAA-RFSecolabel.html