Vue d'ensemble
Pour avancer sûrement dans la construction durable d'un SISAAR il faut absolument franchir, une à une, toutes les étapes illustrées dans cette deuxième partie du manuel. Elle reproduit les phases réelles du montage d'un SISAAR. Bien entendu, certaines étapes peuvent être plus rapides, ou plus longues, selon les pays, en fonction des études déjà disponibles, de l'état des systèmes statistiques existants, des expériences de décentralisation, du niveau d'intégration intersectorielle, du niveau technique des cadres nationaux, etc. Toutefois il est impératif qu'aucune de ces étapes ne soit omise, car cela affecterait la durabilité ou la légitimité du résultat final.
Le montage d'un SISAAR est schématisé ci-dessous: chaque étape fait l'objet d'un Chapitre dans la deuxième partie du manuel.
La première étape porte sur l'analyse de base de la sécurité alimentaire. Cette analyse est nécessaire car chaque pays présente des contraintes et des acteurs nationaux spécifiques dont il faut tenir compte. Elle doit servir à déterminer avec précision pour chaque pays ou chaque région:
La connaissance du minimum alimentaire des différentes populations est indispensable afin de savoir quels produits devront bénéficier d'un suivi dans le cadre d'un SISAAR (disponibilité de ces produits, stabilité des approvisionnements, accès à tous à ces produits et utilisation biologique). Cette connaissance s'appuie sur une liste quantifiée des produits alimentaires de base, consommés traditionnellement par les populations pour couvrir leurs besoins énergétiques et en nutriments, effectuée pour chaque région homogène du point de vue alimentaire. Cette liste intègre trois notions: les besoins énergétiques de base, le panier de la ménagère, et les régimes alimentaires propres à chaque groupe de population:
Les besoins énergétiques de base (physiologique) d'une population (à l'échelle d'un pays ou d'un groupe homogène à l'intérieur d'un pays) varient généralement, de 2 000 à 2 350 Kcal/jour/personne, selon la structure de cette population (âge, sexe, poids moyen en bonne santé) et son niveau d'activité physique. Ces estimations correspondent aux besoins d'une population dont l'état nutritionnel est satisfaisant (activité professionnelle et loisirs pris en compte). Les protéines doivent apporter de 10 à 12 pour cent de l'énergie consommée et l'apport conseillé en lipides se situe entre 15 et 30 pour cent.
Il faut noter que le Sommet mondial de l'alimentation1 a insisté non seulement sur l'accès à un minimum alimentaire pour tous, mais sur l'accès à une nourriture de qualité («suffisante, saine et nutritive»)2. L'innocuité des aliments est une caractéristique fondamentale de leur qualité. Par «innocuité des aliments», on entend l'absence, ou la présence à des niveaux acceptables et sans danger, de contaminants, d'adultérants, de toxines naturelles ou de toute autre substance susceptible de rendre l'aliment nocif pour la santé, de manière aiguë ou chronique. La qualité d'une denrée alimentaire peut être considérée comme une caractéristique complexe de cette denrée qui détermine sa valeur ou son acceptabilité pour le consommateur. Outre l'innocuité, les attributs de la qualité incluent: la valeur nutritionnelle, les caractéristiques organoleptiques telles que l'apparence, la couleur, la texture, le goût; et les propriétés fonctionnelles. Le suivi de l'innocuité des aliments est une responsabilité gouvernementale, mais le suivi de la qualité peut être prise en considération dans un SISAAR.
Dans la détermination des minima alimentaires de chaque groupe plus ou moins homogène de population, il aussi est primordial d'avoir une approche analytique concrète et objective: par exemple ne pas baser son analyse sur des connaissances uniquement commerciales (les produits alimentaires consommés par les populations les plus démunies ne circulent pas forcement selon les normes des marchés), ou limiter le nombre de produits à ceux dont le suivi est facile (les céréales par exemple). Les produits d'origine animale (lait, fromages, œufs, miel, poisson, etc.), et certains d'origine végétale (dates, racines et tubercules, etc.) sont souvent largement sous-estimés dans le minimum alimentaire, soit parce qu'ils sont le fruit de «chasse ou cueillette» (pêche incluse) et donc souvent disponible en quantité aléatoire, soit parce l'estimation de la production peut en être difficile (dates, racines, etc.), soit les deux.
Il ne faut pas oublier que c'est sur cette détermination du minimum alimentaire qu'est construit tout le système de suivi, et que donc cette détermination doit être faite le plus précisément possible en concertation avec tous les acteurs des systèmes alimentaires si possible au niveau décentralisé (de la production, de la commercialisation, de la santé et des affaires sociales).
Certains groupes ou individus sont particulièrement exposés de façon chronique, saisonnière ou accidentelle, à ne pas avoir accès à ce minimum alimentaire. Il est donc nécessaire de connaître, le plus précisément possible, ces groupes vulnérables (zones, groupes, ménages, individus) et d'estimer leur nombre, leur localisation et leurs attitudes face à l'insécurité alimentaire. Il faut clairement différencier les informations sur les zones vulnérables, les groupes vulnérables, les ménages vulnérables, et les individus vulnérables.
Pour détecter dans une population nationale ou régionale l'existence de groupes à risques, ou vulnérables, il faut analyser les systèmes propres aux ménages de chaque groupe homogène pour se procurer les aliments de base, la vulnérabilité n'étant autre que la non-fiabilité de ces systèmes. Il faut aussi, à ce stade, analyser les Coping Strategies (stratégies d'adaptation) que ces groupes utilisent en cas de risque d'insécurité alimentaire. Cette connaissance servira, entre autres, à la détermination d'indicateurs indirects de prévision de risques de malnutrition (voir plus loin Chapitre 3)
Afin d'assurer la sécurité alimentaire dans le temps, il est obligatoire de clarifier les risques d'insécurité alimentaire structurels (pauvreté urbaine, zones déficitaires en eau, etc.), ou conjoncturels (sécheresse, inondations, excédents de production, dévaluation, etc.), et leur probabilité.
L'étude de base doit aussi clarifier les principales contraintes qui existent lorsque l'on veut assurer ce minimum alimentaire à tous et tout le temps: contraintes géo-climatiques entraînant l'enclavement total ou partiel (dans le temps et dans l'espace), contraintes spécifiques (à caractère social, économique, politique ou religieux, etc.).
Il faudrait dans ce domaine donner une importance particulière aux phénomènes ayant un impact direct sur le type d'alimentation des individus, par exemple l'exode rural et l'urbanisation, qui entraîne des changements d'habitudes alimentaires, ou le contexte sanitaire qui pose des problèmes d'assimilation des aliments.
Pour certains groupes de personnes, la nature de la vulnérabilité varie selon le type d'insécurité alimentaire envisagé3. On peut considérer trois types d'insécurité alimentaire4:
Que signifient les termes sous-alimenté, insécurité alimentaire,vulnérabilité et état nutritionnel5 ? Dans le cadre du Sommet mondial de l'alimentation, le terme sous-alimenté s'applique aux personnes dont le niveau de consommation alimentaire est insuffisant, en calories consommées par rapport aux besoins, de façon continue. L'insécurité alimentaire désigne une situation dans laquelle les gens n'ont pas accès à des quantités suffisantes d'aliments sains et nutritifs et ne consomment donc pas la nourriture nécessaire à une croissance et un développement normal, ainsi qu'à une vie saine et active. L'insécurité alimentaire peut être chronique ou transitoire. Lorsqu'elle est chronique, on parle de sous-alimentation. La vulnérabilité désigne le faisceau de facteurs qui place les gens dans une situation de risque d'insécurité alimentaire, y compris les facteurs qui minent leur aptitude à faire face à la situation. L'état nutritionnel désigne l'état physiologique des individus résultant de l'association de l'apport alimentaire et des conditions de soins, de santé et d'hygiène. |
De plus en plus, on tend à intégrer la sécurité alimentaire à une notion plus large de «minimum de bien-être» incluant la santé et l'éducation de base (mais aussi souvent la sécurité physique des biens et des personnes), car l'absence de l'un de ces minima se répercute automatiquement sur les autres. Les notions de «développement humain durable», de «seuil de pauvreté», etc. sont aussi des présentations, plus ou moins complètes de la recherche de ce «minimum de bien-être pour tous».
Il faut noter que la perception de ce minimum par les populations elles-mêmes varie d'une région à l'autre selon l'environnement humain, le niveau de développement, la religion, l'histoire, etc.
Le minimum de bien-être se rapproche de ce qu'on appelle maintenant «la sécurité des moyens d'existence» (Livelihood Security, en anglais) qui est un concept bien plus large que la sécurité alimentaire. En effet, la satisfaction des besoins alimentaires ne peut pas être considérée comme le seul besoin de l'homme. De plus, elle est dépendante de l'importance de ses autres besoins fondamentaux et de son système propre de décision temporelle: les décisions d'un ménage sur sa sécurité alimentaire prennent toujours en compte les autres objectifs concurrents (santé, éducation, loisir par exemple), ainsi que les choix à faire entre la consommation immédiate et la consommation différée, sans oublier les conséquences de cette consommation pour l'avenir. Le poids donné à ces divers objectifs propres, ainsi que le caractère prioritaire accordé au présent ou à l'avenir, peuvent toujours varier au cours d'une crise alimentaire.
L'être humain a des besoins culturels et spirituels, vit en communauté et cherche à s'épanouir. Les besoins alimentaires sont à classer parmi les besoins physiologiques, tout comme le besoin de se protéger contre les éléments (habits et habitat) et contre l'insécurité physique, et le besoin de repos et de sommeil, etc. La sécurité alimentaire est donc nécessaire au minimum de bien-être, mais ne garantit pas en soi ce minimum, car d'autres besoins peuvent prédominer à un moment donné, par exemple, les besoins culturels. Ainsi, certaines populations peuvent préférer supporter une famine afin de garder leurs actifs et préserver leur héritage culturel et social.
Bien que le minimum de bien-être apparaisse de plus en plus comme un objectif à réaliser à l'échelle mondiale, il est difficile de traduire ce minimum en indicateurs opérationnels, qui permettraient un suivi régulier. Ce minimum de bien-être est souvent traduit par une série d'indicateurs représentant le minimum de santé et d'éducation, tout en supposant que la sécurité alimentaire est assurée et qu'un minimum de revenu est disponible pour éviter la pauvreté. Des recherches théoriques pour traduire fidèlement le concept de minimum de bien-être en indicateurs opérationnels sont encore nécessaires. Trop souvent, les économistes considèrent que les indicateurs de minimum de revenu garantissent un minimum de bien-être.
La démarche par filière
La démarche par filière permet d'analyser le cheminement des produits alimentaires dans l'économie depuis les producteurs jusqu'aux consommateurs. L'analyse d'une filière met en évidence les relations existant entre les différents acteurs et doit aboutir à l'identification des contraintes éventuelles qui expliqueraient son manque d'efficacité.
Cette démarche devrait notamment aider à expliquer des prix faibles aux producteurs (qui freinent les disponibilités), des prix élevés aux consommateurs (qui limitent l'accès des plus défavorisés), ou un mauvais fonctionnement de la commercialisation, entraînant une instabilité des approvisionnements et amplifiant les problèmes d'enclavement ou de soudure.
L'analyse d'une filière vivrière commence par l'identification des produits dérivés d'un produit primaire (par exemple dans le cas de la filière manioc, on pourrait identifier le gari, le tapioca, les cossettes de manioc séché, la farine de manioc, etc.). Elle se poursuit par la préparation de la liste des acteurs propriétaires de ces produits à chaque étape de la filière (différents types de paysans producteurs, de commerçants collecteurs, de transformateurs, de commerçants de gros, etc.) ainsi que de ceux qui apportent à la filière des services essentiels à son bon fonctionnement (par exemple, les transporteurs). Il ne faut pas oublier d'inclure dans cette analyse les produits alimentaires de base importés (incluant l'aide alimentaire) et exportés, qui font partie des disponibilités alimentaires nationales.
Pour chacun de ces acteurs on cherche à connaître les objectifs et la stratégie adoptés, les contraintes spécifiques ainsi que les besoins en informations (prix et conditions du marché, technologies disponibles, etc.).
On analyse également le rôle technique des acteurs dans la filière et l'on établit les informations ou données permettant de suivre le flux des produits dans la filière: les coefficients de transformation technique (taux d'extraction), les taux de pertes, l'état des produits (quantité et qualité), etc.
On cherchera également à connaître l'évolution des prix le long de la filière. On pourrait éventuellement analyser la situation financière des acteurs de la filière (recettes, coûts) pour se faire une idée de leurs bénéfices ou de leurs pertes.
Pour mieux comprendre le fonctionnement de la filière on pourra également s'intéresser aux échanges entre acteurs de la filière et à la structure des marchés (sont-ils concurrentiels - beaucoup d'acheteurs et de vendeurs -, ou au contraire ont-ils tendance au monopole, ce qui pourrait expliquer des sur-profits et de forts accroissements des prix?).
Dans le cas du SISAAR, nous nous intéresserons principalement à l'analyse des filières des produits alimentaires de base (tels que définis au Point 1, de ce premier Chapitre). Ce travail permettra ainsi une compilation des données disponibles le long de chaque filière, et les résultats de ce travail serviront au GTP (voir Section suivante) pour l'analyse des données disponibles.
Représentation schématique d'une filière
Toutes les informations ainsi assemblées au cours de l'analyse peuvent permettre de mieux comprendre la prise de décision des acteurs de la filière et de dégager les différentes contraintes qu'ils subissent, ou qu'ils créent.
A un niveau global, il faut être conscient que certaines institutions peuvent jouer un rôle important dans son fonctionnement et dans la prise de décision en matière de politiques agissant sur celle-ci. C'est en particulier le cas d'un comité de coordination de la filière (mis en place ou non par les structures étatiques), de différents groupes de pression (organisation de producteurs agricoles, de commerçants, de transformateurs, etc.) ou d'une organisation interprofessionnelle.
Le schéma ci-contre, est une autre visualisation d'une filière.
L'analyse politique de la sécurité alimentaire, est également nécessaire. Elle passe par la connaissance des principaux décideurs dans tous les domaines influant directement sur la sécurité alimentaire ou sur la résolution des problèmes: disponibilité des aliments (production, commerce extérieur); stabilité des approvisionnements (transport, prix, gestion des marchés); accès à ces approvisionnements (emploi, revenu, aide alimentaire, lutte contre la pauvreté, etc.); utilisation biologique des aliments (nutrition, santé, etc.).
Les limites de la démarche par filière
La principale limite de cette démarche serait de négliger que la filière appartient à un ensemble économique plus vaste. Ainsi, les décisions prises par les différents acteurs de la filière ne sont pas uniquement déterminées par des facteurs internes à la filière, loin s'en faut. Par exemple, au niveau de l'exploitation agricole, la production du produit vivrier de base qui nous intéresse, fait partie d'un système de culture très complexe. Par exemple en zone à pluviométrie favorable au coton6(> 700 mm) les problèmes ou les choix entre les cultures de maïs (production vivrière de base) et de coton (culture de rente) peuvent être très interactives. Il en est de même pour les relations agriculture/élevage. Des considérations de ce genre peuvent s'appliquer aussi aux autres acteurs d'une filière.
Enfin, l'expérience montre, qu'au fur et à mesure qu'un pays se développe, et notamment que son marché prend de l'expansion, la fonction de production d'un produit, fortement privilégiée par la démarche filière, se trouve de plus en plus dominée par la fonction commercialisation. C'est cette dernière qui souvent dicte ses conditions aux autres acteurs de la filière en modifiant, au gré des acteurs principaux de la commercialisation, les flux de ces produits.
La pertinence d'une analyse de suivi de la sécurité alimentaire est étroitement liée à la qualité des données de base qui sont utilisées. La maîtrise des quatre volets principaux (production, commercialisation, suivi nutritionnel et suivi des groupes à risques), doit être articulé sur la combinaison d'informations quantitatives et qualitatives, en stimulant la participation coordonnée des différents partenaires afin d'assurer la viabilité du système, et un niveau adéquat de rigueur et de détails7.
C'est donc seulement par la collaboration entre les différents services concernés, et entre les entités gouvernementales et la société civile, que le système de suivi pourra générer des informations et des analyses toujours plus fiables. Cette collaboration doit s'effectuer, au niveau national, à travers les Groupes de travail pluridisciplinaires (appelés GTP) qui regroupent les responsables des différents pourvoyeurs et utilisateurs d'informations, dans chacun des secteurs. En général, il y a eu moins trois GTP, un pour la production, un pour la commercialisation et un pour les groupes à risques, ce dernier incluant à la fois le suivi social et le suivi sanitaire et nutritionnel.
La création des GTP est toujours difficile au début. L'approche la plus participative sera toujours la meilleure. Par exemple, on peut convoquer un atelier national pour présenter la méthodologie SISAAR, en invitant les représentants des ministères concernés, des ONG, des associations, et du secteur privé, intéressés par la sécurité alimentaire, et demander à chacun quel serait le GTP auquel il souhaiterait participer. Bien entendu ce groupe initial, dont la première tâche sera de faire l'inventaire des informations disponibles dans son domaine, cooptera progressivement d'autres membres, et des adaptations seront sûrement nécessaires par la suite dans sa composition et son mode de fonctionnement, jusqu'à que le groupe trouve son équilibre entre les représentants des ministères, des ONG et du secteur privé, entre les différentes spécialisations intéressées, entre les âges et les responsabilités des participants, etc. Une fois unanimement acceptée, la composition et le mode de fonctionnement de chaque GTP pourront faire l'objet d'un texte officiel.
Dès le début, il faut qu'il soit clair pour tous que les GTP sont des structures de concertation indispensables au fonctionnement du SISAAR, et qu'ils doivent s'adapter et évoluer en fonction du développement du montage ou du fonctionnement de la base de données et du Tableau de bord, des moyens techniques du SISAAR, de la fréquence des bulletins et des autres flashs d'information à préparer, etc. Les GTP doivent fonctionner comme des comités techniques spécialisés dans les domaines principaux de la sécurité alimentaire, et avoir un rôle central dans le SISAAR, tant dans la détermination des indicateurs à suivre, que dans le traitement de ces données ou dans la préparation des articles à publier (voir l'exemple d'un GTP en Mauritanie à la page suivante).
D'autre part cette collaboration doit aussi s'appuyer au niveau des provinces (ou à tout autre niveau décentralisé) sur des Comités provinciaux de sécurité alimentaire8 regroupant les représentants des différents intervenants de la sécurité alimentaire au niveau local. Ces instruments de concertation nationaux et locaux doivent être représentatifs des volets ou régions dont ils sont responsables, et intégrer des représentants des entités nationales mais aussi de la société civile et du secteur privé. Ils doivent représenter un facteur d'amélioration globale des services d'appui au monde rural dans son ensemble et à la sécurité alimentaire de tous. De plus, ces échanges d'informations doivent assurer le meilleur équilibre entre simplicité, clarté, flexibilité des informations, qualité statistique adéquate, et permettre un affinage continu de la démarche et de sa méthodologie.
Les Comités provinciaux de sécurité alimentaire (CPSA) s'organisent généralement plus tard, au cours du montage du SISAAR, lorsque les études de base ont été réalisées. Cependant, s'il existe déjà dans le pays, des structures décentralisées concernant la sécurité alimentaire (qui pourraient avoir été crées, par exemple, pour le suivi de l'aide alimentaire ou à l'instigation d'associations d'ONG), il faut bien entendu les intégrer immédiatement dans le processus d'analyse et de propositions, dés la première étape du montage.
Ci-dessous, nous donnons à titre d'exemple, la composition et les tâches du GTP de suivi de la production agricole du SISAAR de Mauritanie, appelé dans ce pays GRP/suivi de la production agricole bien qu'il soit responsable aussi du suivi de la production de produits alimentaires d'origine animale.
Les résultats de l'analyse de base doivent être synthétisés dans un tableau simple intégrant au minimum les données suivantes:
1 Rome, octobre 1996 - Il a consacré la définition suivante de la sécurité alimentaire: «La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine, nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférence alimentaires pour mener une vie saine et active».
2 Voir aussi le document du Comité de la sécurité alimentaire mondiale: FAO CFS: 99/3. L'importance de la qualité et de l'innocuité des aliments pour les pays en développement.
3 Comme il a déjà été mentionné au point 2132.
4 Extrait du document du CSA 1999 FAO CFS: 99/2. Évaluation de la sécurité alimentaire mondiale.
5 Extrait du document du CSA 1999 FAO CFS: 99/2. Évaluation de la sécurité alimentaire mondiale.
6 Zone appelée «soudanienne» en Afrique de l'Ouest.
7 Tant au niveau des paramètres qu'au niveau des unités géographiques de base considérés.
8 Voir plus loin, Deuxième partie, Chapitre IV, Point 4 - Proposition d'organisation institutionnelle -, et Chapitre V - Institutionnalisation du SISAAR.
9 Résumé d'un document présenté à l'atelier national de septembre 1998.
