CHAPITRE XIV. THAÏLANDE¹

I. INTRODUCTION

La part de l'agriculture dans le PIB de la Thaïlande a diminué rapidement au cours des récentes décennies et s'est maintenant établi à 12 pour cent seulement. Ce secteur représente plus de 25 pour cent du total des recettes d'exportations, mais la productivité de la main d'_uvre étant relativement faible, il emploie encore 46 pour cent de la population active. Les produits agricoles représentent 15 pour cent des exportations totales (y compris celles invisibles) mais leur part dans les importations est bien inférieure (moins de 5 pour cent) du fait des importantes quantités de denrées alimentaires produites dans le pays. Dans ces circonstances, un système commercial mondial libre de toutes distorsions et conforme aux règles du marché devrait selon toutes probabilités être très favorable à la Thaïlande.

La Thaïlande qui est l'un des principaux exportateurs mondiaux de produits alimentaires, a participé de manière active aux négociations du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture. Ses objectifs étaient au nombre de deux : renforcer les règles régissant les échanges internationaux de sorte que ses intérêts commerciaux ne soient pas tributaires de pays plus puissants commercialement (elle a donc recherché des mécanismes de règlement des différends efficaces, faisant partie intégrante du système) ; tenter de limiter le subventionnement des exportations par les autres pays, notamment l'Union européenne et les États-Unis, du fait des répercussions négatives sur ses échanges. La Thaïlande souhaitait aussi fortement que les politiques nationales des principales puissances commerciales, responsables de la plupart des distorsions sur les marchés mondiaux (e.g. la Politique agricole commune de l'Union européenne et les Lois agricoles des États-Unis) respectent les règles internationales.

Il faudrait toutefois ajouter que la PAC et les politiques américaines ont eu certaines répercussions positives pour la Thaïlande. Par exemple, la PAC a favorisé une forte croissance des exportations thaïlandaises de manioc vers l'UE, le prix des céréales étant élevé sur ces marchés. De même, la Thaïlande a profité de certaines politiques des États-Unis qui ont réduit les prix d'exportation, par exemple pour le coton, le tabac et le soja. Toutefois, ces progrès ont été considérablement estompés à cause des effets négatifs sur la plupart des autres exportations agricoles, e.g. riz, sucre, produits à base de volailles, fruits et légumes. Les dispositions sur le riz de la loi sur l'agriculture de 1985 ont été la principale source de conflits entre la Thaïlande et les États-Unis. L'augmentation des subventions accordées aux producteurs américains de riz a considérablement pesé sur les exportateurs thaïlandais, à la fois du fait de la dépression des marchés mondiaux et de la contraction de la part de marché.

A la suite des négociations du Cycle d'Uruguay, les avantages et les inconvénients potentiels de l'Accord sur l'agriculture ont été abondamment débattus. Par exemple, une étude de 1996 de l'Institut thaïlandais de recherche sur le développement a jugé que l'on pouvait chiffrer à 482 millions de dollars E.-U. les avantages nets dus à un renforcement des échanges² Une autre étude réalisée par l'Office thaïlandais d'économie agraire suggère que la production et les exportations pourraient légèrement reculer, mais que celles des autres principaux produits, comme la volaille et les autres viandes, le lait, les fruits et légumes devraient augmenter.³

Malgré une récente industrialisation de la Thaïlande, le secteur agricole reste encore très important . Cela a été évident lors de la récente crise financière, au cours de laquelle ce secteur a pu absorber un grand nombre de travailleurs déplacés, réduisant ainsi une grosse part des coûts sociaux. Les objectifs du pays pour l'agriculture sont actuellement les suivants:

• maintien d'une croissance stable du secteur agricole;
• restructuration de la production par le biais de la diversification;
• accroissement de la liberté des échanges en agriculture et suppression des mesures de protection dans ce secteur;
• amélioration de l'efficacité dans l'utilisation et la conservation des ressources naturelles agricoles et de l'environnement; et
• amélioration du niveau et de la qualité de la vie dans les zones rurales.

II. BILAN DE LA MISE EN _UVRE DE L'ACCORD SUR L'AGRICULTURE

2.1 Accès aux marchés

Bien que la Thaïlande ait été l'un des principaux exportateurs de produits alimentaires, les pouvoirs publics ont eu tendance a protéger le secteur agricole.⁴ Avant la création de l'OMC, les importations étaient réglementées et/ou limitées par le biais d'un certain nombre d'instruments commerciaux qui comportaient notamment des droits de douane ad valorem élevés, des droits complexes composés de droits ad valorem et de droits spécifiques, des surtaxes, et un système d'octroi de licences d'importations non automatiques. Par exemple, le lait en poudre écrémé et les tourteaux de soja étaient soumis au respect des conditions nationales ainsi qu'à des surtaxes, alors que le sucre, le coprah, le lait frais, l'huile de soja, le café "dried logan", l'ail et les noix de coco dépendaient d'un système d'octroi de licences d'importation, non automatique. En outre, les importations de café en grains et de riz étaient interdites. Il en résultait pour nombre de produits agricoles une protection à la frontière non seulement élevée mais également complexe.

Dans le Cycle d'Uruguay, la Thaïlande a consolidé les droits de 994 produits agricoles et s'est engagée à réduire le taux de droit moyen de 24 pour cent en dix ans (1995-2004), le minimum étant de 10 pour cent sur toutes les lignes tarifaires. Les taux de droits sur 741 produits au niveau du SH à 6-7 chiffres ont été visés par une réduction totale de 27 pour cent, afin d'obtenir le taux final consolidé de 36 pour cent (tableau 1). Des contingents tarifaires ont été ouverts pour 23 de ces produits assortis de taux de droits allant de 20 à 65 pour cent (voir tableau annexe pour plus de détails). La Thaïlande s'est également réservé le droit de recourir aux mesures de sauvegarde spéciales de l'Accord sur l'agriculture pour 111 produits, soit environ 11 pour cent des lignes tarifaires agricoles.

Tableau 1: Consolidations tarifaires des produits agricoles

En fin de compte, la Thaïlande n'a pas connu de grosses difficultés pour s'adapter au nouveau régime d'importations basé pour l'essentiel sur les droits de douane. En effet, le processus de tarification s'est traduit surtout en taux consolidés élevés appliqués à la plupart des produits sensibles pour la Thaïlande et les tarifs consolidés ont été plus élevés que les taux effectivement appliqués. Pour nombre de produits, les taux effectivement appliqués depuis 1995 varient de 0 à 15 pour cent, et les taux consolidés de 20 à 30 pour cent. L'écart entre les taux effectivement appliqués et les taux consolidés a été relativement important pour certains produits comme le maïs, le lait en poudre partiellement écrémé, les pommes de terre, les tourteaux de soja et les semences d'oignons⁵.

Le bilan relatif aux contingents tarifaires a été moins satisfaisant. Par exemple le "taux de remplissage" de plusieurs produits a été très bas, ce qui a suscité un certain nombre de questions de la part des partenaires commerciaux, au sein du Comité de l'agriculture de l'OMC (voir section 2.4 ci-après). D'après la Thaïlande, cela s'explique notamment du fait du manque de demande mais d'autres motifs sont également à prendre en considération. Par exemple les taux de droits pour les contingents étaient relativement élevés pour plusieurs produits comme le sucre (65 pour cent) les feuilles de tabac (60 pour cent) et le café instantané (40 pour cent).

Les consolidations tarifaires relativement élevées, ainsi que le droit de recourir aux mesures de sauvegarde pour 111 produits, a fourni des mesures de protection appropriées à la frontière pour la plupart des produits sensibles. Toutefois, il n'a pas encore été nécessaire d'appliquer les mesures de sauvegarde.

2.2 Soutien interne

Avant le Cycle d'Uruguay, certains produits de base comme le soja et les produits laitiers, ont été fortement protégés, et ont bénéficié de soutiens importants car il était nécessaire d'aider les pauvres ruraux et les petits agriculteurs. Le soutien a principalement pris la forme d'une protection à la frontière, plutôt que celle d'une aide directe. Au cours des négociations du Cycle d'Uruguay, la question du soutien accordé au secteur agricole a été vivement débattue en Thaïlande, de nombreux groupes d'agriculteurs et divers hommes politiques se préoccupant des effets négatifs qui pourraient découler de sa réduction.

Le tableau 2 présente les mesures de soutien en vigueur de 1995 à 1997 telles que notifiées à l'OMC. Les mesures de la catégorie verte représentaient de 60 à 70 pour cent du soutien total, les dépenses de MGS de 20 à 30 pour cent et les mesures de TSD les 10 à 20 pour cent restants. Les dépenses de soutien totales ont augmenté de 29 pour cent de 1995 à 1997, la plupart de l'accroissement relevant des mesures de la catégorie verte.

Tableau 2: Mesures de soutien interne de 1995 à 1997

Le tableau 3 examine de manière plus approfondie la catégorie de la MGS. La Thaïlande a déclaré une MGS de base totale de 22 126 millions de bahts, principalement sous la forme d'un soutien des prix de marché, qui couvrait quatre mesures; un projet d'aide pour le riz; des prêts consentis à des taux réduits; des interventions sur les cours et le soutien des prix de marché.

Comme les mesures de la catégorie verte et les dépenses de TSD sont exonérées des engagements de réduction, c'est essentiellement la situation des dépenses de MGS qui indique si les mesures de politique interne ont été limitées ou non par l'Accord sur l'agriculture. Les dépenses de la MGS pour la Thaïlande de 1995 à 1997 ont varié allant de 60 à 80 pour cent des niveaux maximum engagés, et de ce fait les dépenses pourraient encore augmenter de 20 à 40 pour cent sans contrevenir aux engagements. Au cours de cette période, la Thaïlande n'a donc pas fait l'objet de pression pour fournir un soutien à l'agriculture susceptible de provoquer des distorsions des échanges.

Tableau 3: Produits concernés par les dépenses de MGS de 1995 à 1997

¹ Les chiffres entre parenthèses indiquent le pourcentage de la subvention actuelle du montant engagé.

Source: Ministère des affaires économiques.

L'éventualité d'une telle hypothèse dépend de l'évolution d'un certain nombre de secteurs. Traditionnellement, les agriculteurs et divers groupes agraires se sont appuyés sur les pouvoirs publics pour obtenir un soutien additionnel en cas de difficultés économiques et ils sont convaincus que les autorités disposent des moyens nécessaires pour le faire. La marge actuelle de man_uvre de 20 à 40 pour cent pourrait bien ne pas être suffisante pour satisfaire la demande éventuelle d'une aide accrue. Qui plus est, les dispositions actuelles de l'Accord sur l'agriculture pourraient elles-mêmes être modifiées dans le nouveau cycle de négociations. Ainsi la Thaïlande doit bien analyser sa position, ainsi que ses besoins actuels et futurs qu'elle devra défendre de manière appropriée au cours des négociations.

En fait, la question du soutien est au centre de l'attention, conduisant parfois à des conflits entre le Ministère de l'agriculture et des coopératives et le Ministère du commerce. Ce dernier, qui est en première ligne pour les négociations avec l'OMC, pousse souvent à l'adoption d'un régime des échanges plus libéral, alors que le Ministère de l'agriculture et des coopératives voit la question sous un autre angle et estime qu'il est important de fournir un soutien adéquat et une protection suffisante à l'agriculture. A plusieurs reprises, les groupes d'agriculteurs, ainsi que les négociants de produits agricoles, ont reproché au Ministère du commerce de ne pas s'intéresser suffisamment aux questions de soutien agricole. Par exemple, au cours des négociations sur le libre échange de l'ANASE il a été accusé de ne pas avoir ouvert les marchés de l'Indonésie et des Philippines au sucre thaïlandais, tout en s'engageant parallèlement à ouvrir le marché thaïlandais à l'huile de palme. Cependant, ces tensions ne devraient pas s'exacerber tant que la Thaïlande pourra rester dans une marge de man_uvre de 20 à 40 pour cent comme susmentionné.

2.3 Subventions à l'exportation

La Thaïlande n'a pas déclaré de subventions pour les exportations de produits agricoles inscrits dans la Liste de l'OMC et ne pourra donc pas octroyer de telles subventions à l'avenir. Sa position est cohérente car elle est aussi membre du Groupe de Cairns qui milite en faveur de l'interdiction de toutes les formes de subvention à l'exportation. En tant que pays en développement, toutefois, elle a la possibilité d'accorder des subventions pour diminuer les coûts des transports internes et de commercialisation et les coûts du fret extérieur.

La plupart des interdictions d'exportation et des taxes sur les produits agricoles ont été maintenant éliminées. Par exemple, les droits d'exportation sur la soie grège et les fils de soie ont été supprimés en 1991, alors que les contingents d'exportation et les mesures assurant un monopole à l'exportation pour le sucre n'ont été supprimées qu'en 1994. Les prix minimum à l'exportation pour l'ananas en boîte, maintenus pour éviter les sous-évaluations des prix par les exportateurs, ont été supprimés en 1992. Au cours de la période postérieure au Cycle d'Uruguay, certaines mesures relatives aux exportations ont été conservées. Les droits d'exportation allant de 3 à 10 pour cent continuent à être appliqués aux peaux brutes et des surtaxes à l'exportation sont perçues sur le café vert en grains. Une limitation considérable des exportations, à savoir restrictions volontaires des quantités exportées de granulés de tapioca à destination du marché de l'UE, a été supprimée en 1995 à la suite de la tarification des produits sur ce marché. L'UE accorde actuellement à la Thaïlande un contingent d'importation de 5,5 millions de tonnes de manioc au taux de 6 pour cent (importations maximum de 21 millions de tonnes tous les quatre ans). Les autorités avaient également l'habitude de taxer les exportations de riz et de caoutchouc et de subventionner implicitement les exportations de sucre.⁶

Comme nombre d'autres pays en développement, la Thaïlande fournit diverses incitations à l'exportation du type de celles énoncées à l'annexe I de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Par exemple, les projets d'investissements destinés à stimuler les exportations bénéficient d'allégements fiscaux et de certains autres avantages. Dans un autre projet, les abattements fiscaux sont octroyés de manière sélective aux secteurs orientés vers l'exportation. Les exportations sont également stimulées par le financement. Ces mesures sont mises en _uvre par la Banque d'import-export de Thaïlande. Cette banque applique aussi un plan de refinancement des exportations qui permet d'obtenir des crédits à l'exportation par le biais des banques commerciales. Compte tenu de la forte progression des exportations thaïlandaises ces dernières années et des fonds limités à la disposition de ces agences, on estime que le taux de l'aide est en déclin et qu'elle devrait être limitée.

2.4 Dispositions diverses

Contingents tarifaires

Comme susmentionné, la Thaïlande a ouvert des contingents tarifaires pour 23 produits agricoles. On ne s'attendait pas à d'importantes conséquences sur les importations des produits concernés, essentiellement pour deux raisons: les droits de douane élevés appliqués aux contingents et le fort avantage comparatif dont disposent les exportateurs thaïlandais dans la plupart des cas. On estime aussi que l'accroissement des importations ne devrait vraisemblablement pas porter atteinte aux secteurs nationaux concurrents; on pensait plutôt que les importations pourraient être avantageuses car de nombreuses entreprises agro-alimentaires utilisent ces produits comme matières premières.

Dans le Comité de l'agriculture des questions ont été posées sur les modalités d'application des contingents tarifaires, que l'on tient pour responsables du faible taux "de remplissage". L'expérience des cinq dernières années a été mitigée. Pour plusieurs produits, le taux a été bas parce que les prix internes étaient faibles par rapport aux prix des importations, et les droits appliqués aux contingents élevés. Pour neuf produits sur vingt-trois le taux de remplissage était égal à zéro, c'est à dire qu'il n'y a pas eu d'importations. Il s'agit notamment du longane sec, de l'huile de coco, du coprah, de la soie grège, de l'ail, du café, du lait (non concentré) et du sucre. L'huile de coco, le riz, et le longane sec sont des produits exportables dont les prix internes sont inférieurs aux prix d'importations. Pour ce qui est de l'ail, des oignons et de la soie grège, le contingent tarifaire n'a pas fonctionné du fait des besoins locaux. Dans le cas du café instantané, aucune importations de contingents tarifaires n'a eu lieu depuis 1998, principalement du fait que les contingents étaient monopolisés par la société Nescafé.

On a également considéré que les exigences locales représentaient un problème, notamment pour la soie grège et le lait. Par exemple, les importateurs de lait en poudre pasteurisé ont l'obligation d'acheter du lait "naturel et non transformé" sur place, dans une proportion de 2 à 1. De même les importateurs de lait non concentré qui devra être transformé par la suite doivent acheter du lait dans le pays en respectant un rapport de 20 contre 1. Ces mesures toutefois devaient être éliminées à la fin de 1999, conformément aux engagements pris avec l'OMC. Il a également été argué dans le Comité de l'agriculture que la Thaïlande cherchait à protéger les secteurs en concurrence avec les importations en octroyant tous les contingents aux associations de producteurs ou aux entreprises publiques, e.g. pour le café en grains, le lait, l'ail, les oignons et le sucre. Dans d'autres cas, la politique d'attribution des quotas reposant sur les résultats précédents des importations et les besoins d'achats du marché internes ont aussi été remises en cause.

Parallèlement, on a également enregistré des cas dans lesquels les taux de remplissage dépassaient le niveau des contingents, e.g. pour le lait (concentré), les tourteaux de soja, et le maïs. Parfois les pouvoirs publics ont également autorisé l'application d'un taux inférieur affecté aux volumes d'importations dépassant les contingents, plutôt que de recourir au taux plus élevé de MFN, et ce, afin de pouvoir faire face à l'accroissement de la demande des industries de transformation, dans le secteur de l'alimentation animale. Compte tenu du fait que les répercussions sont dans l'ensemble favorables, il est peu probable que cette politique soit modifiée.

Les questions et les problèmes relatifs à l'application des contingents tarifaires ne sont pas propres à la Thaïlande: elles ont été soulevées dans le Comité de l'agriculture par d'autres membres de l'OMC. Certains chercheurs thaïlandais estiment qu'en tout état de cause il est nécessaire d'améliorer l'application des contingents tarifaires dans le pays afin de parvenir à une transparence accrue et à une amélioration de l'utilisation des ressources. Par exemple, on estime que le système actuel établit une discrimination vis-à-vis des nouveaux importateurs en faveur des gros importateurs de longue date et donne ainsi lieu à la recherche d'une rente de situation pour les lobbies et les politiciens. ⁷ Le monopole ou l'attitude de monopole qui en découle et les prix artificiellement élevés grèvent le coût des ressources et minent les gains sociaux potentiels.

Accords SPS et OTC

Comme nombre d'autres pays en développement, la Thaïlande doit relever de nombreux défis relatifs à la qualité des aliments et des normes. Un observateur a fait remarquer que l'Accord SPS pose de nombreux problèmes aux pays en développement pour les raisons suivantes ^8:

• Les normes du Codex sont établies au cours des réunions de son comité, composé pour l'essentiel de pays développés et elles ne tiennent pas compte des difficultés et des besoins des pays en développement. Ces derniers doivent maintenant se conformer à des normes qui ont été prédéterminées et qui sont en général trop strictes.
• Comme le Codex et l'Accord SPS reposent sur "la preuve scientifique", les pays en développement sont désavantagés car ils manquent souvent de l'expérience scientifique et des ressources nécessaires. A l'inverse, il favorise les pays développés et leurs puissantes industries agro-alimentaires.
• Placer la charge de la preuve sur les pays destinataires est déloyal compte tenu des contraintes que cela fait peser sur les ressources des pays en développement et cela favorise les intérêts des exportateurs des pays développés et leurs grosses sociétés.

Comme les dispositions du SPS revêtent de plus en plus d'importance, certains produits thaïlandais doivent se confronter à des exigences beaucoup plus strictes sur les marchés internationaux. Certains des principaux partenaires commerciaux de la Thaïlande ont indiqué que plusieurs produits thaïlandais, notamment la viande de poulet ainsi que les fruits et légumes frais contiennent trop d'insecticide et peuvent introduire des insectes, des maladies et des bactéries. La Thaïlande a estimé qu'il était dénué de bon sens que l'Australie exige que les poulets en provenance de Thaïlande soient bouillis à 120°C, température qui détruit non seulement les valeurs nutritives mais aussi le goût. L'Australie a également interdit l'importation de fleurs séchées odorantes parfumées du fait de la teneur élevée en résidus de pesticides.

L'application de ces normes strictes a obligé les agriculteurs thaïlandais à améliorer leurs méthodes de production et à renforcer les contrôles de qualité, ce qui est positif. La Thaïlande a en outre obtenu gain de cause avec ses partenaires commerciaux, dans le cadre des accords formels et informels de l'OMC, pour que soient réexaminées les affaires ou que soient modifiées les règles de l'Accord SPS jugées trop restrictives.

Règlement des différends

Le renforcement du système de règlement des différends est un point important du Cycle d'Uruguay. La Thaïlande a bien compris l'utilisation de ce mécanisme et elle a par exemple remporté une victoire dans un différend qui l'opposait aux États-Unis sur l'exportation des crevettes.

III. BILAN DES ÉCHANGES ALIMENTAIRES ET AGRICOLES

3.1 Effets prévus du Cycle d'Uruguay

Avant d'examiner les résultats qui découlent du Cycle d'Uruguay pour les échanges agricoles, il convient d'examiner brièvement certaines évaluations ex ante de l'effet de l'Accord sur l'agriculture en Thaïlande sur le secteur agricole et sur l'économie dans son ensemble. En tant qu'exportateur net de produits alimentaires, le principal avantage que la Thaïlande peut tirer des réformes sur le marché agricole mondial est un meilleur accès aux marchés mondiaux. La plupart des études effectuées en Thaïlande indiquent de nombreux avantages potentiels. Par exemple, une étude réalisée en 1994 par le Ministère de l'économie agraire estimait que les exportations agricoles augmenteraient de 2,3 pour cent et les importations de 1 pour cent et que le revenu par habitant pourrait progresser de 0,2 pour cent, et s'accompagnaient d'une légère amélioration de la répartition des revenus. L'incidence sur la production interne et les prix des produits agricoles proviendrait davantage de la hausse des cours des produits agricoles sur les marchés mondiaux que des engagements de la Thaïlande relatifs aux mesures de soutien interne, qui ont eu peu d'effets sur la production.

Une autre étude⁹ a relevé qu'en Thaïlande les prestations sociales augmenteraient de 482 millions de dollars E.-U. au total (prix de 1992) en raison de l'application des réformes prévues par le Cycle d'Uruguay (en tenant compte aussi d'autres Accords outre l'Accord sur l'agriculture). Il semblerait que pour l'essentiel les avantages proviendraient dans l'ensemble de reformes agricoles, vu que des pertes sociales étaient attendues dans d'autres secteurs, surtout dans le textile et l'habillement.

Selon d'autres études, le gros des avantages escomptés devrait provenir de l'amélioration substantielle de l'accès aux marchés mondiaux des produits agricoles, et notamment le riz sur les marchés du Japon, de la République de Corée, de l'Union européenne et de la Malaisie; le sucre dans l'Union européenne, en Malaisie et aux Philippines ; et les granulés de tapioca en République de Corée.

L'amélioration de l'accès aux marchés japonais et coréens a été en effet l'un des principaux résultats obtenus par la Thaïlande dans le Cycle d'Uruguay. Sur ces marchés la préférence est accordée au riz court et moyen, alors que la Thaïlande produit essentiellement du riz long, mais on estimait que l'économie thaïlandaise devrait bénéficier de répercussions indirectes. Une étude a établi que la production de riz long aux États-Unis devrait chuter car les agriculteurs ont choisi de produire du riz destiné à ces deux marchés, provoquant ainsi la hausse des cours du riz long, au profit de la Thaïlande.

3.2 Obstacles aux exportations en provenance de Thaïlande

La portée de ces avantages potentiels pour la Thaïlande dépend aussi des réformes politiques engagées par les principaux pays importateurs. Le Cycle d'Uruguay a déclenché ces réformes, mais la Thaïlande estime que leur application laisse à désirer. Divers obstacles externes gênent la Thaïlande pour profiter des avantages potentiels découlant des échanges agricoles. Les pouvoirs publics souhaitent que ces problèmes soient abordés au cours des prochaines négociations. Il s'agit notamment des questions suivantes:

Droits de douane et contingents tarifaires

Les principaux produits agricoles exportés par la Thaïlande, notamment le riz, la viande de volaille, le sucre et les fruits, sont également produits dans les principaux pays industrialisés, où ils bénéficient d'un niveau élevé de protection. A la suite du Cycle d'Uruguay, les droits de douane des pays les plus favorisés pour ces produits varient de 100 à 200 pour cent. Il ne s'agit pas de droits simples: sur certains produits on associe les droits de douane ad valorem et les droits spécifiques et pour d'autres on applique des droits de douane variables.

Comme les droits de douane sont très élevés, les contingents tarifaires sont fondamentaux pour pouvoir accéder aux marchés. Dans ce domaine, l'expérience de la Thaïlande, à partir de 1995 n'a pas été positive, et ce, pour un certain nombre de raisons, certaines étant dues à la façon dont les contingents ont été établis initialement et d'autres sur la façon dont ils ont été appliqués. Un bon exemple des problèmes liés à l'établissement des contingents est fourni par le cas du poulet désossé dans l'UE. Contrairement à la méthode communément adoptée, l'UE a engagé un contingent d'accès minimum de seulement 29 000 millions de tonnes de viande de poulet, au lieu d'un minimum de 27 000 tonnes (plus l'accès actuel de 830 000 tonnes). Ces calculs auraient été basés sur la consommation interne en tant que pourcentage de la production interne et en excluant les importations. De ce fait, les contingents actuels pour la viande et le poulet de 519 000 tonnes ne tiennent pas compte des importations de volaille. Les calculs de l'accès minimum sont donc basés sur une consommation interne moyenne de 5 pour cent, réduite de la moyenne des importations de viande et de volaille (124 600 tonnes) mais tenant compte des importations, au titre du plan de compensation préalable sur les oléagineux. Le chiffre qui en résulte, pour l'accès minimum concernant la volaille (29 000 tonnes) dans le cadre d'un accès minimum de 124 600 tonnes pour toutes sortes de viande, a été bien inférieur au résultat qui aurait été obtenu avec la méthode habituelle.

Soutien interne

Le niveau élevé de soutien interne accordé par les pays développés pour les produits d'exportation destinés à la Thaïlande est bien connu pour les pays de l'OCDE, mais doit être souligné car il joue un rôle négatif dans les échanges mondiaux.¹⁰. Dans ces pays, l'ESP pour le riz, atteignait par exemple en moyenne 74 pour cent de la valeur de la production de riz en 1998, soit le taux le plus élevé par rapport à tous les produits couverts par l'étude de l'OCDE, alors que le taux nominal de protection à la frontière était de 3,8 (les prix d'importation correspondaient aux prix internes multipliés par 3,8). Au cours des cycles précédents de négociations multilatérales, la Thaïlande s'est efforcée de négocier la réduction de ces taux excessifs de protection en engageant des négociations bilatérales avec les principaux pays créant des distorsions des échanges, mais en vain. Des efforts similaires, accomplis dans le Cycle d'Uruguay, n'ont abouti qu'à un succès limité.

La situation est semblable pour le sucre, les fruits et légumes et les produits carnés. Alors que l'Accord sur l'agriculture a légitimisé quelque 200 milliards de mesures de soutien ayant des effets de distorsion sur les échanges, il a aussi exempté de nombreuses autres formes de soutien qu'il est difficile de séparer de la production. La Thaïlande est fortement affectée par la tendance à la hausse des paiements directs des revenus dans certains pays de l'OCDE, y compris mais pas seulement, les dépenses de la catégorie bleue. Ces paiements ont pour effet d'abaisser le coût de production, d'accroître la production et de rendre les exportations artificiellement concurrentielles. Ces questions doivent figurer à l'ordre du jour du nouveau cycle de négociations.

Subventions à l'exportation

Rares sont les membres de l'OMC qui se sont réservés le droit de recourir à cette option, toutefois la possibilité de subventionner les exportations reste très ouverte pour trois des principaux produits d'exportation de la Thaïlande - le riz, le sucre et la viande de poulet. Fort heureusement pour la Thaïlande, les subventions à l'exportation n'ont pas été très utilisées, de 1995 à 1998, et ainsi les dommages potentiels ont été minimisés. Toutefois, maintenant que les cours sur les marchés mondiaux ont chuté, on peut s'attendre à voir les subventions à l'exportation augmenter. C'est pourquoi la Thaïlande et les autres membres du groupe de Cairns sont fortement motivés pour demander qu'au cours du nouveau cycle de négociations, les subventions aux exportations soient totalement interdites.

3.3 Résultats des échanges agricoles de 1995 à 1998

Ce qui précède indique qu'un certain nombre de modifications ont eu lieu, tant dans l'environnement politique interne qu'international. L'agriculture thaïlandaise doit faire face à cette évolution découlant de la mise en _uvre de l'Accord sur l'agriculture. Dans quelle mesure les échanges alimentaires et agricoles ont-ils été affectés ? Il est indéniable que le Cycle d'Uruguay a joué un rôle, mais il est difficile d'isoler ses effets, car plusieurs modifications significatives ont eu lieu au cours de la même période, notamment la crise financière asiatique. Du fait de cette crise, les exportations agricoles thaïlandaises ont chuté de plus de 25 pour cent en 1998 par rapport à l'année précédente, après avoir atteint des niveaux exceptionnels en 1995 et en 1996. De même, les importations agricoles, après avoir doublé de 1991 à 1996, ont reculé fortement en 1997 et en 1998.

Echanges agricoles

La figure 1 montre les données annuelles et les tendances des exportations et des importations agricoles de 1985 à 1994, qui sont résumées au tableau 4. De 1995 à 1998, la valeur annuelle moyenne des exportations agricoles, de 8,4 milliards de dollars E.-U., était de 35 pour cent supérieur au niveau atteint au cours de la période 1990-94, malgré les effets de la crise financière asiatique. Par rapport aux valeurs de la tendance extrapolée de 1995 à 1998, l'accroissement des exportations n'a été que de 3 pour cent car la tendance était positive. L'essentiel de cette croissance était imputable au riz et au sucre. Les exportations de riz pour la période 1995-98 étaient de 54 pour cent supérieures au niveau de 1990 à 1994, soit nettement au-dessus de la moyenne de 35 pour cent. On a enregistré une croissance rapide des exportations pour un certain nombre de produits non traditionnels, comme les crevettes, le poisson transformé et l'ananas en boîte.

Les importations agricoles, correspondant à seulement un tiers de la valeur des exportations agricoles, n'ont cessé d'augmenter pendant presque toute la durée de la période 1985-98, mais ont chuté au cours des deux dernières années, respectivement de 23 et de 9 pour cent. Leur valeur moyenne (2,7 milliards de dollars E.-U. de 1995 à 1998) était de 34 pour cent supérieure au niveau de la période 1990-94, mais de 9 pour cent inférieure à la valeur de la tendance extrapolée de 1995 à 1998, car la tendance était fortement positive. Les importations agricoles sont caractérisées par un niveau élevé de concentration des produits: l'essentiel étant représenté par les oléagineux, les produits laitiers et divers produits alimentaires.

Figure 1: Echanges agricoles de 1995 à 1998 (en milliards de dollars E.-U.; en gras les valeurs réelles; en fin les tendances pour 1985-94, extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

Tableau 4: Echanges agricoles de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (valeur annuelle moyenne, en milliards de dollars E.-U., et variations en pourcentage)

L'orientation des exportations nettes de produits agricoles était semblable à celle des exportations brutes. Les exportations nettes de 1995 à 1998 étaient en moyenne de 36 pour cent supérieure à celles de la période 1990-94 et de 11 pour cent supérieure aux valeurs de la tendance extrapolée pour la période 1995-98, ce qui indique que la situation est favorable pour la Thaïlande.

Comme les produits alimentaires représentaient 63 pour cent des exportations agricoles totales (et 41 pour cent des importations agricoles totales) de 1995 à 1998, la tendance des exportations alimentaires a été semblable à celle des exportations agricoles totales: les exportations alimentaires de 1995 à 1998 ont dépassé de 41 pour cent celles de la période 1990-94. La croissance correspondante pour les importations alimentaires était de 71 pour cent, ce qui était aussi plus élevé que la valeur de la tendance extrapolée (tableau 5).

Tableau 5: Echanges alimentaires de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (valeur annuelle moyenne, en millions de dollars E.-U. et variations en pourcentage)

IV. QUESTIONS A PRENDRE EN CONSIDÉRATION LORS DE PROCHAINES NÉGOCIATIONS SUR L'AGRICULTURE

Nous venons d'examiner un certain nombre de points et de questions que la Thaïlande devra continuer à examiner dans le cadre des nouvelles négociations de l'OMC sur l'agriculture. Un bref rappel en sera fait ci-après et d'autres éléments importants seront mentionnés, comme la démarche que la Thaïlande pourrait adopter au cours de ces négociations.

Les principales dispositions de l'Accord sur l'agriculture

Dans les trois principaux domaines visés par l'Accord sur l'agriculture, la Thaïlande partage les objectifs du Groupe de Cairns qui souhaite diriger les échanges agricoles vers "un système juste et orienté vers le marché" et surtout tenter "d'éliminer et d'interdire toutes les formes de subventions à l'exportation et réduire le soutien interne à l'agriculture". ¹¹ Elle s'efforcera donc, au cours des prochaines négociations, de parvenir aux résultats suivants:

Pour ce qui est de l'accès aux marchés, la Thaïlande est favorable à la création d'un environnement plus libéral pour les échanges agricoles, principalement par le biais de réductions ultérieures des droits de douane NPF, à l'adoption de lignes d'orientations justes et claires pour l'application des contingents ainsi qu'à la suppression progressive du système des contingents tarifaires.

Pour les mesures de soutien interne, compte tenu des avantages indirects pour les exportations thaïlandaises de ces dispositions, les subventions de la catégorie verte devraient être modifiées, celles de la catégorie bleue éliminées et celles de la catégorie orange réduites. La Thaïlande est également préoccupée par l'accroissement des paiements directs qui ne sont pas découplés de la production comme on le dit souvent. La Thaïlande préférera aussi certainement poursuivre la démarche actuelle qui consiste à réduire la MGS totale plutôt que d'agir sur chaque produit.

La Thaïlande vise aussi à éliminer toutes les formes de subventions à l'exportation (directes et indirectes, comme les crédits d'exportation). Les crédits destinés à l'exportation ne devraient être utilisés qu'en cas d'urgence. La Clause de paix devrait également être supprimée.

Nouveaux enjeux

En plus des mesures qui font obstacle aux échanges, la Thaïlande devrait examiner de nouvelles questions concernant l'agriculture, et notamment la plurifonctionnalité de ce secteur et la commercialisation très controversée des produits issus de la biotechnologie.

Pour ce qui est des divers aspects touchés par l'agriculture, la Thaïlande, ainsi que les autres membres du Groupe de Cairns, cherchent à incorporer dans la catégorie verte des éléments sur la sécurité alimentaire et l'environnement. Ces mesures devraient être appliquées de manière transparente et en respectant les règles afin d'éviter leur détournement comme moyen de subvention de la production et des échanges.

Pour la commercialisation des organismes génétiquement modifiés (OGM), la Thaïlande prendra une position en tenant compte des dispositions fondamentales de l'Accord ASPIC et de la proposition faite par les États-Unis de breveter les produits issus de la biotechnologie. Cette question est particulièrement importante compte tenu de la pression continue qu'exercent les États-Unis, ainsi que les autres pays exportateurs de produits contenant des OGM pour que ce point soit examiné au cours des prochaines négociations de l'OMC. Les échanges de ces produits revêtent une importance croissante pour la Thaïlande. L'introduction de graines de coton importées par Monsanto pour une expérience de terrain de 1997 à 1999, a suscité de vives polémiques sur la question des OGM dans les organismes publics, les ONG, le secteur privé, et parmi les scientifiques et les universitaires¹². Les pouvoirs publics n'ont pas pour l'instant adopté une position bien définie sur les OGM, peut-être du fait de la difficulté d'évaluer les avantages et les inconvénients potentiels. Outre le risque de monopole que pourraient exercer les grosses multinationales et les conséquences que cela pourrait avoir pour la production et les échanges des OGM, des coûts additionnels devraient certainement être envisagés (l'inspection des expéditions, les tests de DNA, l'étiquetage des produits pourraient devenir sous peu des conditions normalement exigées pour les importations de produits agricoles, ce qui comporterait de gros investissements pour l'implantation de centres de test). Qui plus est, l'adoption de l'ingénierie génétique pourrait se heurter au refus croissant des consommateurs vis-à-vis des produits contenant des OGM, ce qui freinerait les exportations. Pour l'instant, l'attentisme de la Thaïlande, tel que l'a décrit le Ministre adjoint de l'agriculture, Mr Newin Chidchob¹³, semble justifié.

Préparation des nouvelles négociations de l'OMC sur l'agriculture

Afin de mieux se placer dans les nouvelles négociations sur l'agriculture, la Thaïlande doit agir sur deux fronts: i) développer ses capacités internes de négociations; et ii) coordonner ses positions avec d'autres pays partageant ses orientations.

Il est fondamental que la Thaïlande améliore ses capacités pour pouvoir exercer à plein ses droits et poursuivre ses objectifs au cours des prochaines négociations. Faute d'une préparation adéquate elle a perdu de nombreuses possibilités à l'occasion des négociations du Cycle d'Uruguay. Un bon exemple peut être fourni par le fait de ne pas avoir relevé que l'UE utilisait une méthode pour établir un contingent de volailles différente de ce qui avait été préalablement convenu avec la Thaïlande.¹⁴ De même, les négociateurs thaïlandais n'ont pas détecté les droits différentiels sur le poulet établis par le Japon (- 11,9 pour cent sur le poulet désossé qui est un important produit d'exportation pour la Thaïlande et seulement 8,5 pour cent sur le poulet avec carcasse, principale exportation des États-Unis). Or, ces droits différentiels ont eu des incidences négatives sur les exportations de poulet thaïlandais.

En outre, il est nécessaire de tenir compte de l'opinion de toutes les parties intéressées et de les informer sur les questions relatives à l'OMC. L'absence d'une préparation correcte et le manque de coordination entre les différents organismes publics, ont fait que presque toutes les parties prenantes, à savoir les agriculteurs, les ONG et les négociants mais aussi les organismes publics eux-mêmes, étaient mal informés. En reconnaissant ces lacunes, le Ministère des affaires et de l'économie a engagé un processus visant à mettre au point une stratégie pour les négociations reposant sur un consensus national. En 1997, il a créé une Commission des négociations agricoles chargée de diriger les travaux préparatoires et d'établir la position à défendre dans les négociations. Il a aussi organisé plusieurs tables rondes afin de divulguer les informations, de mieux faire connaître l'Accord sur l'agriculture et de favoriser les échanges de vues à propos de la meilleure position à prendre par la Thaïlande. Qui plus est, afin d'accroître l'impact des informations sur le public, le Ministère s'est chargé de la distribution de publications sur la question et son site web fournit d'amples renseignements sur les questions agricoles, dans le cadre de l'OMC.

Pour développer ses capacités nationales, la Thaïlande doit pouvoir développer la recherche économique. Elle doit aussi améliorer ses recherches techniques afin de mieux évaluer l'impact de la libéralisation des échanges et des diverses propositions de négociations faites à l'OMC, sur son secteur agricole et sur l'économie en général. Une position solide lors des négociations suppose aussi une bonne connaissance des avantages et des inconvénients des propositions de négociations faites par les divers partenaires commerciaux.

La Thaïlande a eu l'occasion de coordonner ses positions avec celles des pays partageant les mêmes orientations dans le cadre du Groupe de Cairns. Cela reste toutefois insuffisant, car l'harmonisation des intérêts des pays membres suppose des pertes marginales. La Thaïlande doit tenter de regrouper une coalition plus vaste comprenant également d'autres pays et elle doit continuer à coopérer avec les pays en développement importateurs net de produits alimentaires afin que les avantages découlant de la libéralisation des échanges agricoles soient assurés.

Dans l'ensemble, l'expérience de la Thaïlande montre que, l'Accord sur l'agriculture contient de nombreuses promesses et qu'il doit être soutenu mais qu'il existe toutefois plusieurs divergences entre l'esprit de l'Accord d'une part et la manière dont ces dispositions sont appliquées d'autre part. La suppression de ces contradictions, est loin d'être simple mais elle est indispensable au bon fonctionnement des échanges mondiaux et à une intégration réussie de l'agriculture thaïlandaise.

Annexe - Tableau 1: Produits agricoles relevant des engagements de contingents tarifaires

Source: Ministère des affaires économiques.

1 Etude réalisée à partir d'un document d'information réalisé pour la Division des produits et du commerce international de la FAO par Nipon Poapongsakorn, Bangkok.

2 Poapongsakorn, Nipon."Impact of the Uruguay Round of Negotiations on the World Agriculture and Thai Agricultural Sector", document de l'Institut thaïlandais de recherche sur le développement, Bangkok, 1996.

3 Office thaïlandais d'économie agraire, "Thailand: Agriculture Sector Needs Assessment Study." Rapport TA 3002-THA, 1998

4 Siamwalla, Ammar, Setboonsrang, Suthad et Patamasiriwat, Direk. "Thai Agriculture in the World Economy", TDRI^, document de la conférence de fin d'année, Bangkok, 1989.

5 Par exemple, le taux effectivement appliqué au maïs en 1995 était de 7,5 pour cent contre le taux consolidé de 20 pour cent.

6 Siamwalla, Ammar, Setboonsrang, Suthad et Patamasiriwat, Direk. "The Response of Thai Agriculture to the World Economy". Document TDRI, Bangkok, 1990.

7 Poapongsakorn, op.cit.

8 Aileen Kwa, "Negotiating Strategies for Developing Countries." Focus on the Global South, Bangkok, 1997.

9 G.Harrison, T. Rutherford and D. Tarr, "Quantifying the Uruguay Round" in W. Martin and L.A. Winten (eds), The Uruguay Round and the Developing Countries, Cambridge University Press, 1996.

10 OCDE, Agricultural Policies in OECD countries: Monitoring and Evaluation, Paris, 1999.

11 Communication faite au Conseil général de l'OMC au nom du Groupe de Cairns (WT/GC/W156), 1999.

12 Les résultats des cultures expérimentales de coton BT génétiquement modifié en Thaïlande ont été relativement favorables. Par exemple, il n'a fallu que deux traitements aux insecticides, alors que plus de dix ont été nécessaires pour les semences locales. Le rapport concernant le test, toutefois, a montré que les semences de coton GM sont restées sensibles à une maladie de feuilles mais ont été protégées du ver de la capsule. Dans certains cas, l'utilisation de semences OGM n'a pas entraîné l'amélioration des rendements.

13 Mr. Chidchob a déclaré que: "Nous n'adopterons ni la position des Etats-Unis, ni celle de l'UE tant que la communauté mondiale et l'OMC n'aura pas pris position sur les OGM. Tôt au tard toutefois, la Thaïlande devra prendre position par rapport à l'ADPIC et sur les échanges de produits issus de la biotechnologie. Tant que cette question n'aura pas été réglée au niveau international, la meilleure solution pour la Thaïlande consiste à introduire l'inspection obligatoire des semences importées et des produits agricoles contenant des OGM". (Source: Site web du Third World Network juillet-novembre 1999, qui cite les renseignements fournis par le journal "Nation".)

14 Voir sous-section 3.2.