RÉSULTATS, EFFETS ET IMPACT

60. Il a été constaté que 47 pour cent des interventions avaient eu une influence modérée et 35 pour cent des résultats et des effets importants. Des répercussions notables étaient plus probables dans les pays à revenu moyen, ce qui explique les scores relativement élevés enregistrés en Amérique latine et dans une certaine mesure, au Proche-Orient. Les pays à revenu moyen ont pour bon nombre une meilleure capacité d'absorption des avis en matière de politiques, avec notamment une capacité indépendante majeure d'en tirer parti. Dans le cas de l'Amérique latine, les activités ont également souvent porté sur les aspects politiques des programmes nationaux en cours et les pays ont payé eux-mêmes l'intervention de la FAO. L'appartenance nationale en a ainsi été favorisée. Ces pays avaient également une capacité nationale relativement développée tant pour l'élaboration des politiques que pour leur mise en œuvre. Dans les pays moins développés et dans les pays en transition à faible revenu, la capacité nationale d'absorption des politiques était moindre. Dans ces cas, les activités de suivi étaient plus importantes lorsque les interventions rentraient dans un processus prévoyant également l'aide des donateurs, notamment des IFI. De plus, dans tous les pays, le processus engagé pour l'élaboration des politiques a été particulièrement important pour assurer l'appartenance nationale des politiques et donc leur mise en œuvre.

Qualité du processus

61. Les missions ont constaté que s'il était encore possible d'améliorer l'activité de consultation dans les interventions de la FAO en matière de politiques, les résultats de l'Organisation étaient toutefois bons à cet égard par rapport à ceux d'autres institutions, y compris les IFI. De fait, pour les fonctionnaires de la Banque mondiale, la fonction principale de la FAO en matière d'assistance aux politiques nationales, est avant tout celle de favoriser le processus de consultation au niveau national. Les missions ont noté que dans 38 pour cent des interventions, la qualité du processus était élevée, qu'elle était adéquate dans 44 pour cent des cas et insatisfaisante dans les 18 pour cent restants (voir Tableau 3).

62. L'idéal est que les travaux en matière de politiques soient effectués principalement par des équipes nationales, dans lesquelles la FAO et d'autres institutions internationales jouent un rôle de soutien. La constitution d'équipes authentiquement nationales n'est pas toujours réalisable en raison des capacités limitées et des pressions pour un avancement rapide des travaux, mais il est certainement possible de faire intervenir des ressortissants nationaux des ministères clés, contribuant ainsi également à l'objectif du renforcement des capacités. Dans les pays visités, la démocratie de participation et les organisations de la société civile étaient souvent faibles et obtenir une large participation n'était donc pas chose facile, mais l'apport d'experts nationaux du secteur privé et la participation claire et soutenue des contreparties gouvernementales en qualité de consultants, facilitent ce processus national. En intégrant des ateliers aux projets, la FAO a contribué à renforcer la consultation avec la société civile. Des bons exemples en ont été observés dans toutes les régions visitées par les missions. La capacité de la fonction publique d'encourager et de promouvoir une approche davantage axée sur la consultation peut être instillée au travers de l'exemple dans les interventions d'assistance aux politiques.

63. Il y a souvent une certaine résistance de la part de la fonction publique à des consultations outrepassant les limites départementales et ministérielles, et mettant en jeu la société civile. Cette résistance peut être vaincue plus aisément si les processus interministériels et impliquant la société civile sont spécifiés dans le document original du projet. Un des meilleurs exemples de réussite à cet égard a été observé en Estonie, où les conditions nationales étaient certes relativement propices, mais aussi où le document du projet spécifiait les interventions, avec une série de groupes de travail interinstitutions soutenus par des consultants nationaux. La sélection d'un chef d'équipe de projet déterminé à faire avancer ce processus, plutôt qu'à produire rapidement des documents d'orientations stratégiques, a constitué aussi un facteur important. Outre la consultation entre les ministères clés, il est souvent nécessaire de faire intervenir les autorités locales, qui peuvent être chargées de certaines activités, par exemple de vulgarisation¹⁹. Là où il n'y avait pas de processus national, la validité des politiques élaborées était sensiblement réduite et leur appartenance nationale s'avérait négligeable. Dans ce cas, les interventions ont eu un impact limité, voire nul²⁰.

64. Dans les projets examinés, il y a eu très peu de cas d'application de techniques d'évaluation rapide à l'appui de l'élaboration des politiques²¹. L'application de techniques d'évaluation rapide structurées aux principaux groupes d'intérêt peut apporter une contribution précieuse aux processus d'élaboration de politiques à tous les niveaux. Dans les cas les plus négatifs, l'absence de processus de ce type et de consultations ont contribué à une résistance ouverte aux propositions en matière de politiques²².

Action conjointe avec les partenaires de l'aide au développement et le processus des Nations Unies dans les pays

65. Les interventions individuelles en matière de politiques confluent en un processus national dans lequel l'influence des IFI et des donateurs est très forte. La coordination de la programmation de l'aide au développement par la communauté internationale est devenue une interface, un levier et un soutien d'importance aux fins de la mise en œuvre dans les processus d'élaboration des politiques²³. C'est en sa qualité de membre de l'équipe des Nations Unies dans les pays et par les activités qu'elle mène en association avec les IFI, en particulier dans les pays les moins avancés, que la FAO peut inscrire ses domaines d'intérêt dans le courant de la suite donnée au SMA, notamment la sécurité alimentaire, et l'importance de l'agriculture, des forêts et des pêches pour des moyens d'existence durables en milieu rural. Au Proche-Orient et en Afrique, les missions ont recueilli des observations généralement favorables concernant le rôle de coordination de premier plan, potentiel ou effectif, que joue la FAO en tant que membre de soutien de l'équipe des Nations Unies dans les pays, pour l'alimentation et l'agriculture²⁴. Cela a été moins le cas en Asie. En Amérique latine, le système des Nations Unies était moins important en règle générale et la coopération de la FAO avec l'IICA a été sporadique. Toutefois, les fonctionnaires du PNUD et de la Banque mondiale ont observé que la FAO avait des difficultés à voir comment sa contribution en matière de politiques pourrait s'inscrire dans le cadre des questions plus générales actuellement à l'ordre du jour de la communauté internationale, comme celles de la gouvernance et de la privatisation. Ils estimaient également qu'un rôle potentiel important pour la FAO pourrait être celui de favoriser le dialogue entre les ministères agricoles d'exécution, les IFI et les ministères centraux des finances et de la planification.

66. Importance des Représentants de la FAO. Il a été constaté que les Représentants de la FAO et leur équipe de fonctionnaires nationaux constituaient un élément fondamental de l'action de la FAO en matière de politiques. Les pays, en particulier ceux de l'ancien bloc soviétique, dans lesquels la FAO est dépourvue de Représentant, se sont avérés être en position de désavantage²⁵. Les Représentants de la FAO remplissent trois fonctions distinctes qui dépendent très largement des capacités de chacun:

1. centre de référence rapide avec les Bureaux régionaux de la FAO et le siège pour les besoins d'assistance en matière de politiques des pays. Dans l'ensemble, cette fonction était remplie dans une mesure satisfaisante ou plus que satisfaisante;
   
   
2. membre de l'équipe des Nations Unies dans le pays et partenaire actif des représentants nationaux de la communauté internationale. Tous les organismes de développement tendent de plus en plus à se décentraliser et le Représentant de la FAO joue un rôle essentiel. Les gouvernements et la communauté internationale déploraient vivement les situations de vacance prolongée de postes de Représentant de la FAO²⁶. Cela a été le cas en particulier dans les pays où le Représentant de la FAO présidait les groupes d'aide au développement de l'agriculture ou des forêts;
   
   
3. source permanente de conseils au gouvernement. En Turquie, le Représentant de la FAO était considéré comme une source de conseils aux plus hauts niveaux. Au Bangladesh, le bureau du Représentant a été sollicité pour la préparation de projets de documents d'orientations stratégiques à l'intention du ministère de l'agriculture, une occasion de contribuer à l'élaboration des politiques qui n'a pas été pleinement saisie. Les deux cas étaient dus à des circonstances quelque peu exceptionnelles, mais il était important d'en tirer parti.

67. Travaux en relation étroite avec les IFI. Comme on l'a vu, une bonne partie des décisions concernant le secteur agricole sont prises en dehors du ministère d'exécution, le plus souvent par le ministère des finances et de la planification dont les IFI sont le partenaire d'élection. Pour l'analyse de l'incidence des politiques macro-économiques pour le secteur agricole, la FAO peut ainsi souvent avoir une action particulièrement efficace en renforçant la viabilité des politiques élaborées dans le cadre de ce processus. L'apport de la FAO peut contribuer à améliorer aussi bien la perception des micro-problèmes de la part des IFI et des ministères des finances, etc. (en Égypte et au Mozambique, par exemple), que la compréhension des grandes questions de politique au niveau du ministère de l'agriculture (par exemple, en Turquie). Un élément important aux fins de la participation et de la consultation demeure celui de la localisation institutionnelle pour les aspects de l'intervention revenant à la FAO, qui peut permettre de renforcer le rôle du ministère d'exécution dans le dialogue ou avoir des répercussions directes sur l'équipe des Finances ou de la Planification. La FAO et le système des Nations Unies pourraient aussi être appelés à fournir un autre point de vue en alternative à celui des IFI, pour aider le gouvernement à faire son choix. Dans chacun des cas, le rôle de la FAO doit être clairement défini.

68. Des exemples spécifiques de travaux en matière de politiques entrepris en relation étroite avec les IFI ont été examinés dans divers pays:

1. en Égypte, où la Sous-Division régionale de l'assistance aux politiques de la FAO, qui est basée dans ce pays, a travaillé en relation étroite avec la Banque mondiale pour aider le gouvernement à élaborer une politique générale pour le secteur de l'agriculture. Ces dernières années, il y a eu une réforme approfondie du secteur agricole à laquelle la FAO a apporté sa contribution, en effectuant notamment une analyse détaillée des effets potentiels de cette réforme pour les différentes cultures. Dans le cas de l'Égypte, le ministère de l'agriculture demeure un élément moteur du processus, ce qui est atypique;
   
   
2. au Laos, où une mission sectorielle classique a été réalisée, mais où tous sont convenus qu'il y avait eu ensuite une série de problèmes avec le processus traditionnel, ce qui ajouté à l'absence de coordination avec les autres institutions, a nettement limité les effets produits;
   
   
3. en Turquie, où la FAO a travaillé au fil des années en relation étroite avec la Banque mondiale pour la réforme des sous-secteurs de l'horticulture et de l'élevage, la privatisation de la commercialisation à travers les bourses de marchandises et la libéralisation du secteur de l'agriculture dans son ensemble, y compris du commerce des produits agricoles. Bien qu'il soit difficile d'évaluer dans quelle mesure les améliorations financées par des crédits de la Banque mondiale ont été fonction de l'apport de la FAO, il y a toutefois peu de doutes que des contributions importantes aient été fournies. L'intervention de la FAO a avant tout permis d'associer le ministère de l'agriculture au processus et d'en renforcer la capacité d'analyse politique;
   
   
4. en République de Moldova, où la FAO s'est occupée de la politique céréalière, mais où de l'avis général l'insistance à l'égard d'une approche sectorielle globale, l'absence d'un caractère d'urgence et l'isolement du projet auprès d'un institut technique, ont empêché une focalisation rapide sur les questions à trancher, en une période de transition accélérée, de sorte que la Banque mondiale a fait intervenir des compétences extérieures pour apporter la contribution voulue à un processus politique en rapide évolution;
   
   
5. en Estonie, où le projet de la FAO a été en mesure d'aider le pays à définir une politique générale en matière d'irrigation et de drainage, malgré le fait que les décisions d'investissement dans le cadre d'un projet de la Banque mondiale avaient déjà été prises et demandaient donc quelques modifications; et
   
   
6. au Mozambique, où la FAO a travaillé en coopération étroite avec la Banque mondiale et d'autres partenaires de l'aide au développement, pour l'élaboration de politiques, de stratégies et de programmes coordonnés pour le développement agricole (PROAGRI). Cette action est jugée de manière très positive dans l'ensemble par les partenaires de l'aide au développement, même si le Ministère de l'agriculture estime que la FAO aurait pu mieux représenter ses intérêts.

Rapport coût-efficacité des interventions de la FAO

69. Dans le cadre de l'évaluation, il n'y avait pas lieu d'analyser en termes absolus le rapport coût-efficacité des contributions de la FAO à l'élaboration de politiques nationales. Par rapport à d'autres institutions, la FAO a contenu le coût de l'apport international et tendait également à conduire un processus à l'échelon national, ce qui était moins onéreux par rapport aux résultats que l'utilisation d'équipes d'expatriés, caractéristique de certaines interventions d'assistance aux politiques. D'autre part, comme il apparaîtra de l'examen ci-dessus, il est estimé que la FAO pourrait miser dans une plus grande mesure sur les synergies entre les unités au siège et les unités décentralisées, et sur les Représentants de la FAO. Une décentralisation accrue et une plus grande flexibilité au niveau des interventions, permettraient aussi de réduire les coûts et cet aspect intéressait aussi bien les pays que les partenaires internationaux. La FAO pourrait également se concentrer davantage sur les besoins des pays et les secteurs dans lesquels l'Organisation est en position de force relative. Des recommandations portent sur ces points.

Impact durable

70. Même s'ils ne faisaient pas l'objet de l'examen, les exemples les plus tangibles d'impact au niveau des politiques ne venaient pas de projets tournés vers l'élaboration de politiques, mais plutôt de projets pilotes illustrant une approche. On peut ainsi citer la lutte intégrée contre les ravageurs en Asie, la réforme de la petite agriculture au Brésil et la mise en valeur des montagnes dans une bonne partie de la région Amérique latine. La démonstration est probablement non seulement le moyen le plus efficace de promouvoir un changement d'orientation, mais aussi la meilleure façon de certifier la viabilité de l'approche lorsqu'il s'agit de questions institutionnelles. En Amérique latine, des projets concernant la politique de gestion des terres prévoyaient la planification d'une activité pilote et la présentation au personnel des expériences réalisées dans d'autres pays²⁷. On peut également noter que les réponses au questionnaire adressé aux pays ont indiqué l'intégration de la coopération de la FAO en matière de politiques à d'autres projets comme l'un des aspects les moins satisfaisants. Cela étant, la démonstration pilote n'est généralement pas une solution acceptable pour des politiques non sectorielles. Un processus flexible d'adaptation et de démonstration est alors nécessaire. Il est également évident que les décideurs ont rarement la possibilité, et cela ne serait d'ailleurs pas souhaitable, d'attendre les résultats d'un essai-pilote.

71. Les missions ont constaté que 68 pour cent des interventions avaient eu un impact tangible en termes de changement d'orientation effectif, et que dans 21 pour cent des cas cet impact avait été élevé (voir Tableau 3). L'action de la FAO en matière de politiques à l'échelon national s'inscrit d'ordinaire dans le cadre d'un dialogue et d'un processus politique plus larges. Le nombre des interventions ayant abouti à la production, avec l'assistance de la FAO, d'un document de politique gouvernementale spécifique, était élevé, notamment dans les pays les moins avancés ayant des capacités nationales de rédaction plus faibles, et au moins onze cas précis ont pu être documentés. Le fait qu'une bonne partie de ces documents de politique gouvernementale adoptés n'aient pas immédiatement donné lieu à des changements notables dans l'application des politiques, montre que ces documents se limitent bien souvent à documenter une situation existante, et que lorsqu'ils ne le font pas, ils constituent un préalable nécessaire, mais insuffisant, à la mise en œuvre effective d'une nouvelle politique.

72. L'impact consiste donc en une contribution plus ou moins importante à un processus auquel d'autres partenaires de l'aide au développement, ainsi bien entendu que les autorités nationales, prennent une part active. Lorsqu'une intervention d'assistance aux politiques a lieu, il s'écoule probablement un certain laps de temps avant que celle-ci ne se traduise en un instrument de politique susceptible d'avoir une incidence en termes de développement. Le renforcement des capacités est d'ordinaire encore plus dispersé au niveau des résultats finals, mais il est absolument essentiel pour l'avenir du processus de prise de décision. Indépendamment du processus mis en œuvre pour obtenir des effets, le nombre de cas dans lesquels on peut dire que l'impact en termes de décision finale ou d'instrument de politique a été très certainement accéléré par l'action de la FAO, est considérable. On peut notamment citer quelques exemples:

1. en République slovaque, le "Concept de politique et de stratégie forestières" examiné par le Parlement en juin 2000 (après la mission) qui vise à jeter les bases pour une nouvelle approche globale dans le secteur forestier; un avant-projet de loi l'accompagnait;
   
   
2. en Estonie, la mise en œuvre d'une législation forestière révisée. Toujours dans ce pays, la quasi-totalité des recommandations institutionnelles, législatives et procédurales en faveur du développement de l'irrigation et du drainage, ont été mises en application;
   
   
3. au Brésil, la révision intégrale des politiques et des stratégies pour l'élaboration d'un programme d'emploi rural;
   
   
4. à Zanzibar (Tanzanie), l'adoption d'une politique forestière révisée, ainsi que de la législation et des règlements d'habilitation; et
   
   
5. les activités menées au Yémen pour renforcer la position du pays sur le marché international, ont contribué à la décision précoce du pays de solliciter l'adhésion à l'OMC.

73. Le renforcement des capacités était un sous-produit important dans divers projets, comme par exemple ceux mentionnés plus haut à propos de l'Estonie. D'autres exemples spécifiques d'impact en termes de renforcement des capacités sont notamment les suivants:

1. en Tanzanie, une coopération à relativement grande échelle, pendant une vingtaine d'années, avec une série de projets utilisant des fonds de l'AID et des ressources bilatérales. Grâce à cela, le Département de la politique et de la planification, au sein du Ministère de l'agriculture et des coopératives, compte aujourd'hui un effectif de plus de 70 fonctionnaires dont la plupart ont des qualifications de haut niveau. Une expérience similaire de renforcement des capacités a été conduite en Tunisie. Il est peu probable toutefois que des ressources soient disponibles pour des partenariats à une telle échelle et d'une telle durée dans de nombreux cas;
   
   
2. en Amérique latine, un réseau de téléenseignement et d'information pour la politique et la planification (REDCAPA) a été mis en place avec l'aide de l'Espagne et des Pays-Bas par le biais de la FAO;
   
   
3. au Mozambique, PROAGRI a représenté une approche différente en matière de création de capacités, avec l'établissement d'un partenariat permanent pour la coordination des politiques, des stratégies et des programmes, entre le gouvernement et les principaux donateurs, avec la contribution de la FAO.

IV. Recommandations

PRÉAMBULE

74. L'évaluation ne portait que sur les interventions de la FAO en matière de politiques et n'avait pas pour objet de proposer des transferts de ressources entre les priorités stratégiques de l'Organisation. Cela dit, il a été constaté que l'élaboration de politiques constitue un domaine toujours hautement prioritaire pour tous les pays membres, tandis qu'à mesure que le développement progresse, l'action normative purement centrée sur la technologie devient de plus en plus aisément accessible aux pays. La FAO doit renforcer sa capacité de répondre à ce besoin. L'examen externe par des pairs a souligné la nécessité de développer les travaux en matière de politiques. Les recommandations ne sont donc pas sans effet au niveau du budget et le tableau récapitulatif de l'Annexe 3 donne un aperçu qualitatif des répercussions financières des recommandations formulées²⁸, indiquant où des économies et des gains en efficience pourraient être faits et où il conviendrait d'affecter des ressources du Programme ordinaire ou extrabudgétaires.

75. Il apparaît en outre clairement que pour que la FAO puisse relever ces défis, elle doit renforcer ses capacités d'organisation intelligente par des communications plus étroites en réseau, et des recommandations sont formulées à cet effet.

76. Bon nombre des recommandations ci-dessous indiquent les secteurs susceptibles d'être renforcés, en considération des résultats de l'évaluation. L'examen de ces recommandations peut amener à répondre par certains types de mesures qu'il conviendra d'éviter, comme l'introduction d'autorisations, de contrôles, de procédures et de comités supplémentaires, qui ne peuvent que ralentir davantage les interventions et réduire le temps disponible pour d'autres travaux.

UNITÉ DE CONCEPT ET D'OBJECTIF DANS L'ACTION
EN MATIÈRE DE POLITIQUES

77. La FAO doit établir des priorités plus claires pour les domaines dans lesquels elle sera le centre d'excellence pour l'assistance aux politiques en faveur des pays membres, sur la base des besoins des pays, des objectifs stratégiques de l'Organisation et du soutien en matière de politiques fourni aux pays par d'autres sources que la FAO. L'Organisation doit ensuite renforcer ses capacités dans ces domaines prioritaires, y compris le soutien normatif, et établir des liens solides entre les unités politiques et techniques concernées (voir aussi par. 53-54).

78. Sans exclure en aucune façon l'action au niveau des politiques sectorielles générales, s'il y a lieu, une plus grande importance relative pourrait être accordée utilement aux problèmes plus spécifiques qui doivent être résolus afin que les objectifs de la politique sectorielle puissent être atteints. La situation est bien entendu différente lorsqu'il s'agit des secteurs des pêches et des forêts, pour lesquels la FAO est l'institution de référence. La politique en matière d'élevage est un secteur relativement négligé. Des transferts de fonds pourraient être envisagés sur la base de ces priorités.

79. Il est prioritaire que l'Organisation renforce ses capacités dans ce qui est considéré comme un secteur d'avantage comparatif, c'est-à-dire pour les interventions en matière de politiques sous-sectorielles et l'action au niveau de l'interface technologies-politiques, intégrant les coûts et les avantages des choix effectués. Cela requiert un ajustement des priorités non seulement dans les programmes axés sur les politiques, mais aussi au niveau des programmes techniques (voir aussi par. 22-27).

80. Il est clair qu'une différentiation s'impose quant aux besoins des pays. Il convient de définir des priorités générales et à l'échelon régional (voir aussi par. 28). Il est recommandé:

1. que la FAO accorde la plus grande priorité au soutien en matière de politiques en faveur des pays les plus démunis et en situation d'insécurité alimentaire. Cette importance relative devrait apparaître au niveau de la dotation en personnel des bureaux décentralisés desservant ces pays et par une priorité dans l'utilisation des ressources, y compris celles du PCT. Le soutien doit cependant être fonction des besoins effectifs et il tiendra compte de la capacité d'assimilation, en aidant les PFRDV non seulement à élaborer des politiques, mais aussi à les traduire par des mesures concrètes dans quelques domaines prioritaires;
   
   
2. pour les pays à revenu moyen (qui ont une meilleure capacité d'absorption pour l'élaboration de politiques et qui peuvent travailler sur un éventail plus large de questions et mettre en application des solutions plus élaborées), l'aide aux politiques peut se concentrer sur la sensibilisation aux considérations et aux questions de politique, et sur la promotion de processus nationaux en matière de politiques. Des arrangements devraient également être élaborés pour le partage des coûts par le biais de fonds fiduciaires unilatéraux pour un soutien plus constant et approfondi; et
   
   
3. le renforcement des capacités en fonction du stade de développement de chaque pays demeurera très important pour tous les pays, plus ou moins développés (voir ci-dessous).

RENFORCEMENT DES CAPACITÉS

Objectif

81. Le renforcement des capacités au niveau des ministères de l'agriculture, pour leur permettre de participer plus activement au processus d'élaboration des politiques, est une priorité certaine. Dans la plupart des cas, il s'agit de concentrer l'action sur la capacité d'identifier et de résoudre les problèmes de politique, y compris leurs coûts et avantages, plutôt que sur des techniques d'analyse sophistiquées. Il doit également être tenu compte du fait que bon nombre des pays les moins avancés et certains pays en transition ne sont pas encore en mesure de mettre en place des unités de politique distinctes, notamment à l'échelle des ministères d'exécution. Dans ce cas, l'accent doit être mis sur le renforcement de la capacité de ces ministères et des fonctionnaires de haut niveau d'apporter une contribution efficace au processus d'élaboration de politiques, et sur le développement d'une culture fondée sur la consultation et l'information en réseau aux fins de l'élaboration des politiques. Cet aspect sera important également dans une grande partie des pays plus avancés, de même que la nécessité de faire en sorte que les politiques soient élaborées dans une plus large mesure sur la base d'une analyse approfondie de la part des unités gouvernementales et de groupements tels que les groupes de réflexion universitaires.

82. Il s'agit également de promouvoir le développement, au sein des ministères agricoles, de capacités d'analyse des coûts et des avantages de leurs propres programmes. Cette action est importante à la fois pour en améliorer l'efficacité, et pour mieux les protéger contre d'éventuelles suppressions.

Action de promotion et de sensibilisation sur les questions de politique

83. L'Organisation a défini des positions normatives claires dans certains secteurs de politique. Celles-ci devraient faire l'objet d'une plus grande attention au niveau des interventions d'aide aux politiques. La FAO doit définir d'autres positions dans un certain nombre de secteurs attentivement choisis, dans lesquels l'Organisation préconise des changements de politique. Ces campagnes doivent être ciblées de manière sélective sur les pays et les situations dans lesquels il existe un besoin prioritaire. Le Groupe de travail sur les politiques envisagé ci-dessous pourrait avoir un rôle de premier plan dans le développement des secteurs dans lesquels la FAO pourrait intervenir de manière plus active et le Département des affaires générales et de l'information serait un partenaire important.

84. Outre qu'à la promotion de positions de principe, une attention plus systématique peut être accordée à l'action de sensibilisation à l'égard des nouvelles questions de politique et de leurs implications.

85. Une plus grande attention doit être accordée à la présentation par l'Organisation de considérations concernant les questions de politique à un groupe plus vaste de décideurs. Il s'agit notamment:

1. de mettre l'accent sur la synthèse, la présentation et la communication, en s'appuyant notamment sur des ateliers, des publications sur Internet et des feuillets de vulgarisation. Des événements comme la Journée mondiale de l'alimentation constituent également l'occasion d'atteindre un public plus large;
   
   
2. de renforcer la tendance à utiliser la Conférence, les Conférences régionales et les Commissions de la FAO comme moyen de communication, soit durant les réunions mêmes, soit en séances parallèles.

86. L'Organisation a un point de contact sans pareil avec les ministères sectoriels de l'agriculture et elle peut coopérer utilement avec d'autres organisations comme la Banque mondiale et l'IFPRI et utiliser les forums de la FAO pour des consultations sur les documents d'orientations stratégiques et pour la diffusion de considérations d'actualité en matière de politiques, fruits de la recherche et de l'expérience (par exemple, le document de la Banque mondiale sur la stratégie mondiale en matière de développement rural pourrait être examiné par le COAG ou par le CFS, et les documents régionaux par les Conférences régionales de la FAO. L'IFPRI pourrait s'associer à la FAO pour présenter un séminaire conjoint d'une demi-journée sur les nouvelles questions de politique en parallèle avec des réunions de la FAO).

Formation

87. En matière de formation, la FAO devrait se poser aussi bien en ressource pour d'autres bénéficiaires qu'en dispensatrice de formation (voir aussi par. 46-48):

1. la cible des interventions (matériels de formation compris) devrait être clairement indiquée, tandis que la portée et les méthodes de chacune devront définies en conséquence;
   
   
2. lorsque les projets de formation sont exécutés à l'échelon national, une méthode pratique permettant de rattacher ces projets à l'action effective en matière de politiques est recommandée;
   
   
3. une participation plus importante du personnel régional de l'assistance aux politiques aux activités de formation, avec l'appui de TCAS, peut être utile, comme cela a été le cas au Proche-Orient;
   
   
4. il a été noté que TCAS avait réalisé, en association avec d'autres unités, des matériels de formation très utiles concernant par exemple le commerce international. D'autres produits devraient être élaborés en collaboration;
   
   
5. TCAS a également reconnu que l'Organisation devait adopter une approche bien plus modulaire pour la préparation des matériels de formation, en utilisant au besoin de la documentation externe, et en considérant la réalisation de ce matériel comme un ouvrage en cours, susceptible d'être amélioré en permanence. Il est également nécessaire de limiter l'usage d'un langage trop spécialisé et de présenter les questions théoriques en annexes.

Renforcement des capacités dans le cadre des interventions en matière de politiques

88. Au moment de la préparation des interventions en matière de politiques, il est souvent possible d'intégrer le renforcement des capacités, même si l'objectif principal du projet (celui d'élaborer une politique) demeure primordial. Une approche consultative de l'élaboration des politiques facilite le développement des capacités en associant les analystes et les décideurs au processus.

PARTENARIATS

Les processus des Nations Unies et du groupe des donateurs dans les pays

89. La FAO peut souvent avoir un impact particulièrement efficace dans les pays au niveau des objectifs stratégiques d'ensemble et des capacités, lorsqu'elle intervient dans le cadre de l'équipe des Nations Unies dans le pays et en association avec les IFI et d'autres partenaires de l'aide au développement (voir par. 65-66). Elle peut au besoin jouer un rôle directeur dans des réunions d'experts et des tables rondes sectorielles, et:

1. faire en sorte qu'une juste attention soit donnée à l'agriculture, au secteur rural et à la sécurité alimentaire;
   
   
2. approfondir et modifier les prescriptions stratégiques en fonction des besoins du secteur rural et afin d'assurer une alimentation et une nutrition adéquates;
   
   
3. assurer la prise en compte de points de vue nouveaux concernant le développement sectoriel;
   
   
4. fournir une contribution aux ateliers nationaux et favoriser le dialogue sur les politiques à élaborer; et
   
   
5. aider les ministères d'exécution à définir leurs positions et faciliter le dialogue avec les ministères des finances et de la planification (qui sont en relation plus directe avec les IFI et la communauté des donateurs).

90. Ces deux derniers rôles devraient être en particulier renforcés lorsqu'un processus d'élaboration de politiques est en cours avec des IFI et d'autres partenaires de l'aide au développement.

91. Dans un tel contexte, l'Organisation doit voir comment sa contribution à l'élaboration des politiques pourrait s'inscrire dans le cadre des questions plus générales actuellement à l'ordre du jour de la communauté internationale, comme celles de la gouvernance et de la privatisation. Il est nécessaire également que, sans retarder le processus, elle contribue à la formulation de stratégies de lutte contre la pauvreté à l'intention des pays à faible revenu fortement endettés, afin qu'il soit tenu compte non seulement des priorités dans le domaine de la santé et de l'éducation, mais aussi en matière de sécurité alimentaire et concernant le développement de sources de revenu potentielles en milieu rural. Dans certains pays, l'Équipe spéciale du CCA sur le développement rural peut offrir le cadre approprié, tandis qu'ailleurs la FAO dirige des tables rondes de donateurs. Toutefois, dans bien des pays, l'Organisation devra apporter une plus grande contribution au processus de consultation en vue de l'élaboration de politiques, afin que la sécurité alimentaire et les intérêts du secteur rural soient dûment pris en compte. Il est tout à fait évident que dans bien des cas les représentants du système des Nations Unies et les IFI ne sont pas en quête de partenaires et que l'initiative de surmonter ces obstacles devra être prise par la FAO, sans chercher à jouer un rôle de direction. D'autre part, la FAO peut parfois apporter une contribution particulièrement utile en offrant un autre point de vue.

Collaboration avec les IFI

92. La collaboration à l'échelon des pays peut être renforcée en continu par les Représentants de la FAO, qui devraient également déterminer conjointement avec les missions résidentes des IFI la nécessité d'un apport technique de la FAO au niveau des politiques, ainsi que les besoins d'investissement. Par ailleurs, les entretiens avec les IFI, au niveau central, doivent être élargis et aller au-delà des discussions actuelles concernant la contribution du Centre d'investissement. La priorité, pour cet élargissement des débats, doit aller à la Banque mondiale et au FIDA. Le rôle de la FAO, dans ses relations de travail avec les IFI, devrait être clairement défini. L'objectif de l'Organisation est de contribuer à renforcer le processus national d'élaboration d'une politique judicieuse, et non pas la poursuite d'un programme de réforme donné (voir aussi par. 67-68).

Mise en place d'un réseau pour le secteur rural, matériel électronique, documents sur papier et politiques

93. En collaboration avec d'autres institutions comme la Banque mondiale, l'IFPRI et le FIDA, la FAO devrait rechercher des fonds extrabudgétaires pour mettre en place une ressource en réseau pour l'élaboration des politiques, en mesure de se développer de manière progressive, prévoyant une mise en jeu variable d'autres partenaires et dans laquelle il y aurait un certain contrôle de qualité. Le but serait de fournir une gamme de produits, tels que:

1. une porte d'entrée sur Internet pour une série de ressources très bien indexées et catégorisées touchant les politiques pour l'agriculture, le secteur rural, etc.;
   
   
2. une formation basée sur Internet;
   
   
3. des bulletins d'information sur papier; et
   
   
4. un éventail d'experts pour la consultation.

94. Non seulement une telle ressource profiterait directement aux pays en développement, mais elle renforcerait également les capacités de la FAO et des organismes de développement, en offrant des moyens à leur personnel.

CONSIDÉRATIONS INSTITUTIONNELLES

Coopération technique

95. Accords de coopération technique: Dans la limite des faibles ressources disponibles, la FAO doit déterminer comment améliorer sa contribution variable au processus permanent d'élaboration de politiques et de réforme au niveau des pays. (Ce processus varie en importance et en terrain d'action, et il connaît parfois une accélération à la suite de changements de gouvernement, de programmes comme celui de l'allégement de la dette, ou de l'adhésion à l'OMC ou à des groupements régionaux).

96. Disponibilité accrue de ressources variables: Outre les efforts déployés pour mobiliser des fonds au niveau local de la part du PNUD/SPPD, de la Banque mondiale, etc., pour l'aide aux politiques, des ressources financières supplémentaires doivent être disponibles selon les besoins pour toute sorte d'appui à l'élaboration des politiques en faveur des pays. Il est donc proposé:

1. que le rapport des effectifs aux ressources hors personnel soit ajusté afin que dans les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques et dans la Division de l'assistance aux politiques (TCA) au siège de la FAO, la proportion des ressources hors personnel soit plus importante. Le danger, en période de restrictions budgétaires, est celui d'une réduction progressive de ces ressources hors personnel, si celles-ci ne résultent que d'un simple transfert de ressources en personnel. Il est donc essentiel de trouver un mécanisme pour empêcher cela, soit en établissant un fonds pour l'élaboration des politiques, soit en fixant le rapport entre les effectifs et les ressources hors personnel. Les ressources ainsi débloquées seraient disponibles pour toute sorte de contributions à l'élaboration des politiques sous la direction des Sous-Divisions de l'assistance aux politiques, et non pas seulement pour des travaux dans le domaine des politiques économiques ou sectorielles;
   
   
2. que la possibilité d'établir et d'alimenter des fonds pour l'assistance aux politiques soit examinée avec les donateurs. Les organismes régionaux donateurs pourraient être préparés à contribuer à des fonds régionaux ou sous-régionaux. Lorsque des fonds de ce type peuvent être mis en place, il devrait y avoir la possibilité de fournir une contribution au titre du Programme ordinaire à partir des fonds débloqués pour les ressources hors personnel au point a) ci-dessus;
   
   
3. que le mécanisme FAO-PCT soit renforcé dans une certaine mesure (voir ci-après).

97. Renforcement de la capacité d'intervention du PCT-FAO: Le PCT a été l'instrument par lequel la FAO a conduit la plupart de ses interventions récentes en matière d'aide aux politiques; ce mécanisme pourrait toutefois être rendu plus efficace, comme suit:

1. L'intention actuelle de mettre en place un mécanisme d'approbation rapide à l'intention des Représentants de la FAO pour l'utilisation d'un nombre limité de consultants nationaux par année, outre le mécanisme de financement à petite échelle prévu dans leurs budgets ordinaires, est accueillie favorablement. Un montant supérieur devrait être envisagé au titre du mécanisme rapide pour l'aide aux politiques, voire pour d'autres formes d'assistance, lorsqu'une contribution en personnel de la FAO est requise;
   
   
2. La procédure d'autorisation préalable devrait être réintroduite pour les PCT d'assistance aux politiques, par le biais de laquelle une mission préliminaire ou des consultants peuvent être envoyés sur place pour définir les détails d'un projet; et
   
   
3. Comme on l'a vu plus haut, pour les interventions en matière de politiques les besoins en équipement sont minimes, tandis qu'une contribution internationale de qualité élevée et de l'ampleur voulue est essentielle, tout comme l'existence de dispositions budgétaires adéquates pour les consultants nationaux et pour le processus national. Les critères relatifs aux limites imposées au recours à des consultants internationaux et à l'inclusion de consultants recrutés au titre de la CTPD devraient donc être modifiés pour les projets d'assistance aux politiques (en supprimant l'application des accords type prévus pour la CTPD) (voir aussi par. 33-36).

Bureaux décentralisés

98. Action interdisciplinaire en matière de politiques et flexibilité des ressources disponibles pour les activités: Un point d'entrée commun est nécessaire pour les Représentants de la FAO et pour les pays lorsqu'ils s'adressent à l'Organisation pour une assistance aux politiques. Cela signifie que les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques doivent être une fenêtre sur les ressources totales dont dispose le Bureau régional pour l'aide aux politiques et en rapport étroit avec les diverses ressources existant au Siège pour l'aide aux politiques, en particulier dans les divisions techniques. L'assistance aux politiques, notamment au niveau sous-sectoriel, peut être particulièrement efficace si elle prévoit la contribution des Groupes techniques du Bureau régional et des Sous-Divisions de l'assistance aux politiques (voir aussi par. 55-56).

99. Meilleure définition des priorités régionales et des activités conjointes d'aide aux politiques: Mettre l'accent sur les activités entreprises conjointement par les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques et les Groupes techniques pourrait permettre de renforcer les interventions concernant des options stratégiques concrètes, donnant ainsi un contenu plus spécifique à l'action en matière de politiques tout en améliorant l'efficacité des interventions techniques pour la promotion d'une nouvelle orientation. Un élément de solution envisageable pourrait être de mettre en place une Entité de projet interdépartementale du PMT dans le Bureau régional pour les activités en matière de politiques. Cette entité rassemblerait tous les fonctionnaires techniques pour la définition des principales questions de politique pour les pays de la région, puis pour un examen plus approfondi des questions identifiées avec les partenaires et leur divulgation par le biais de la formation et de réunions et à l'occasion des Conférences et des Commissions régionales.

100. Définition de la fonction d'élaboration du Programme de terrain exercée par les Sous-Divisions de l'assistance aux politiques: Une démarche uniforme entre les Bureaux régionaux n'est pas nécessaire, mais il convient d'explorer des mécanismes afin de renforcer la fonction d'élaboration du Programme de terrain tout en veillant à ne pas porter atteinte à l'intégrité de l'action en matière de politiques. En relation étroite avec les Représentants de la FAO, cette fonction renforcée comporterait: la mobilisation de l'ensemble des ressources techniques du Bureau régional, l'éventuelle utilisation des ressources techniques du siège et la liaison avec les donateurs notamment au niveau régional (voir aussi par. 58).

101. Définition des principaux axes de responsabilité en matière d'aide aux politiques entre les bureaux décentralisés: Bien qu'il y ait eu une séparation de fait des axes de responsabilité pour l'action en matière de politiques, l'efficacité peut toutefois être améliorée avec une bonne délimitation des arrangements pragmatiques existants, en tenant toujours compte de la nécessité d'une utilisation flexible des ressources, et en évitant le double emploi et la bureaucratie:

1. les pays devraient appartenir à une région ou sous-région, aux fins de l'assistance aux politiques, c'est-à-dire qu'ils devraient avoir une ligne de communication directe avec un seul Bureau régional ou sous-régional;
   
   
2. les fonctionnaires sous-régionaux chargés de l'assistance aux politiques, bien qu'ayant un degré d'autonomie élevé, devraient répondre hiérarchiquement au Chef de la Sous-Division de l'assistance aux politiques du Bureau régional;
   
   
3. pour plus d'efficacité, la géographie physique ne devrait pas être le seul facteur pris en compte pour l'assignation des responsabilités en matière d'assistance aux politiques au niveau national, la langue étant un autre élément important. Par exemple, dans la région Amérique latine et Caraïbes, les pays hispanophones des Caraïbes pourraient être pris en charge par le Bureau régional RLC, tandis que les pays anglophones du continent relèveront du Bureau sous-régional pour les Caraïbes (SLAC).

102. Importance des Représentants de la FAO: Une attention insuffisante a été donnée à l'importance des Représentants de la FAO en tant que source permanente d'avis en matière de politiques et comme point de jonction avec les ressources disponibles au sein de la FAO pour les politiques. Afin que les Représentants de la FAO puissent remplir ce rôle de manière plus efficace (voir aussi par. 66), il conviendrait:

1. que des efforts supplémentaires soient faits pour assurer la couverture des postes dans les pays clés;
   
   
2. qu'un meilleur soutien en termes d'information et de formation soit fourni aux Représentants de la FAO pour ce qui concerne les politiques;
   
   
3. que les Représentants de la FAO se réunissent une fois par an dans les Bureaux régionaux (cet aspect n'est pas important que pour les activités en matière de politiques); et
   
   
4. que la pratique actuelle consistant à dresser le profil des pays pour déterminer l'importance relative de l'action en matière de politiques (opérations projets, etc.) soit renforcée et que cela demeure un critère essentiel pour la sélection des Représentants de la FAO et du personnel national pour les pays dans lesquels leur rôle en matière de politiques est important.

Mieux servir les pays de la CEI et autres pays aux caractéristiques similaires

103. Pour améliorer les services rendus aux pays de la CEI et à d'autres pays aux caractéristiques similaires, au lieu de diluer l'impact du personnel en détachant dans divers pays des fonctionnaires chargés de l'avis en matière de politiques, il conviendrait d'établir un Bureau de la FAO là où le gouvernement hôte est prêt à offrir une contribution substantielle en termes d'installations d'accueil et où il existe des moyens de communication avec la plupart des pays concernés en Europe, au Proche-Orient et en Asie. Ce Bureau pourrait être doté de deux fonctionnaires ayant les compétences voulues en matière de politiques et pourrait aussi comprendre utilement un fonctionnaire chargé de l'élaboration du Programme de terrain. Si l'envergure de ce Programme le justifie, un fonctionnaire chargé des opérations projets pourrait également y être ajouté. Une autre solution proposée pourrait être de donner mandat pour tous ces pays à un Bureau sous-régional, et éventuellement à un certain nombre de fonctionnaires hors siège chargés des politiques, chacun s'occupant de plusieurs pays.

RENFORCER LA QUALITÉ DE L'ACTION DE LA FAO

Directives

104. L'Organisation devrait préparer un dépliant ou une note d'orientation indiquant comment intervenir efficacement dans le processus d'élaboration de politiques, et faciliter les activités dans ce domaine au niveau des pays, qui seraient destinés aux Sous-Divisions de l'assistance aux politiques et aux divisions techniques, et pourraient servir de guide aux Représentants de la FAO et pour le PCT. Une note sera préparée par le Service de l'évaluation comme produit de la présente évaluation. Elle pourra constituer une base de départ utile pour la note d'orientation qui sera réalisée par l'Équipe spéciale indiquée ci-dessous. Les unités techniques et les Groupes de travail interdépartementaux concernés par les politiques pourraient également être invités à préparer de très courtes notes de considérations concernant les politiques dans leurs domaines d'action respectifs. Ces notes devraient être rapidement mises à disposition, notamment sur le réseau Intranet de la FAO.

Conception des projets

105. Reconnaître le fait que l'élaboration des politiques et les étapes qu'elle comporte, est un processus de plus longue haleine, signifie que les interventions individuelles ne peuvent généralement couvrir l'ensemble du processus. L'accent qui est mis sur la communication et le processus a également des répercussions notables au niveau de la conception de l'assistance aux politiques, en privilégiant les visites périodiques d'équipes restreintes dans les pays, plutôt qu'une brève intervention effectuée par un groupe d'experts. Une partie plus importante des budgets devra être consacrée à la participation nationale et aux frais de traduction, publication, réunions, etc. Outre ses impératifs actuels, la conception de projets d'assistance aux politiques (notamment dans le cadre du PCT-FAO) devrait intégrer un plan de travail logique et indiquer (voir aussi par. 32-34):

1. les résultats visés (par exemple, que le pays entreprenne une révision de ses politiques dans un certain domaine);
   
   
2. comment les activités s'inscriront dans l'ensemble du processus et où se situe le projet;
   
   
3. le processus de consultation à suivre (voir par. 63); et
   
   
4. comment le suivi sera assuré dans les étapes postérieures du processus et/ou lors de sa mise en œuvre.

106. La conception des projets devrait également tenir compte du fait qu'en règle générale, de par sa nature même, le processus de consultation exigera l'affectation d'une partie relativement importante des fonds disponibles aux consultations nationales, à la traduction, aux réunions et aux processus de la société civile.

107. Au moment de la conception de l'aide aux politiques, comme pour sa mise en œuvre, il est essentiel de considérer attentivement la suite potentielle du processus, à la fois quant à la mesure dans laquelle l'éventuelle collaboration supplémentaire nécessaire sera disponible pour la continuité du processus, et afin d'éviter toute initiative politique impraticable requérant des ressources humaines ou financières qui ne seront probablement pas à disposition.

Information sur les pays

108. Le Département de la coopération technique pourrait utilement prendre l'initiative de mettre au point un système d'information sur les pays sur Internet, qui intégrerait les renseignements recueillis au travers de toute l'Organisation, notamment ceux fournis par les Représentants de la FAO, et d'en améliorer régulièrement la qualité et le contenu analytique.

Équipe spéciale

109. Il pourrait être utile de mettre en place une équipe spéciale interdépartementale de durée limitée, chargée d'examiner les divers aspects de l'action en matière de politiques, à laquelle contribueraient des groupes de travail aux caractéristiques similaires dans les Bureaux régionaux et prévoyant éventuellement des sous-groupes. Si l'expérience et un programme de travail concret le justifiaient, son mandat pourrait être élargi, l'équipe devenant alors un groupe de travail interdépartemental et/ou un réseau pour l'aide aux politiques au sein de la FAO. Le président de l'équipe de travail ferait fonction d'agent de coordination pour l'assistance aux politiques. Les membres du Groupe d'examen par des pairs ont déclaré qu'à leur avis des ressources devraient lui être allouées à cet effet.

110. Les tâches initiales de l'équipe spéciale pourraient être principalement les suivantes:

1. définition claire des priorités, et notamment:

1. établissement des priorités sectorielles et régionales de l'action en matière de politiques; et
2. définition d'un programme pour la diffusion des politiques, notamment à travers une action de sensibilisation et de promotion;

2. mise en place d'un cadre interne pour la gestion des connaissances, y compris les priorités du soutien normatif pour l'action en matière de politiques, avec l'identification des domaines dans lesquels une coopération interdépartementale et interdivisions s'avère urgente pour la mise au point d'un soutien normatif pour le processus d'élaboration des politiques; et
   
   
3. mise en place de moyens permettant de renforcer les capacités de l'Organisation dans le domaine de la coopération avec les pays aux fins de l'élaboration de politiques, notamment:

1. des directives générales concernant la démarche et le processus de coopération avec les pays pour l'élaboration de politiques;
2. des ressources en information, y compris les ressources en réseau et le système d'information sur les pays indiqués plus haut; et
3. la formation du personnel, notamment des Représentants de la FAO et du personnel technique.

Annexe 1 Récapitulatif des interventions de la FAO en matière de politiques au titre du PCT

Annexe 2 Autres interventions examinées par les missions

(outre les projets FAO-PCT indiqués à l'Annexe 1)

Annexe 3 Incidences des recommandations au niveau des ressources

___________________________

19 Par ex. TCP/BRA/4456 Support to the formulation of the national agricultural extension system and programme of implementation.

20 Par ex. TCP/EGY/4459 Re-use of wastewater in agriculture; Laos FAO-WB Cooperative Programme - Promoting sustainable rural development.

21 Par ex. BGD/94/01T Support for national plan of action strengthening food and agriculture strategies; TCP/MEX/4554/7821 Soil conservation; TCP/MEX/6713 Definition of strategies and policies for the sustainable development of mountain zones.

22 Par ex. TCP/PER/4451 Management of fisheries.

23 Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (UNDAF)/Bilan commun de pays (CCA), Cadre de développement intégré de la Banque mondiale (CDF)/Stratégie d'assistance au pays (SAP). L'Équipe spéciale sur le développement rural du CAC, qui intervient de manière décentralisée au niveau des pays, a également un rôle potentiellement important à jouer.

24 Par ex. Agriculture - Mozambique et Yémen; Forêts - Cambodge; Développement rural - Sénégal; Mise en valeur des ressources naturelles - Mali.

25 À noter que le Conseil de la FAO a approuvé en novembre 2000 un programme visant à étendre la présence de la FAO dans les pays, en détachant des fonctionnaires techniques de haut niveau.

26 Cela était souvent dû à des retards dans l'acceptation des candidats par les pays eux-mêmes et la FAO s'efforce actuellement d'améliorer la situation par des affectations par intérim.

27 Par ex. TCP/MEX/4554/7821 Support to the promotion of soil conservation.

28 Le coût sera bien entendu directement proportionnel à l'ampleur des efforts supplémentaires déployés dans chaque secteur.