II. Organización y volumen del trabajo de apoyo a las políticas

ORGANIZACIÓN EN LA FAO DE LA COOPERACIÓN CON LOS PAÍSES EN LA LABOR NORMATIVA

16. La labor normativa se distribuye en toda la FAO entre casi todas las dependencias técnicas que se ocupan de ciertos aspectos de las políticas. La Sede presta apoyo para el fomento de la capacidad en las políticas y la planificación agrícolas (siete profesionales - TCAS), la coordinación y el apoyo a las Subdirecciones Regionales de Asistencia para las Políticas (siete profesionales - TCAR), las políticas y la planificación forestales (FON) y pesqueras (FIP) (unos 10 profesionales cada una, aunque hay que señalar que, especialmente en la pesca, interviene el Departamento en conjunto) y las políticas comerciales en la Dirección de Productos Básicos y Comercio (ESC) (cuatro profesionales, pero hay un número muy superior en la Dirección que trabajan en cuestiones comerciales y contribuyen a la labor normativa). Otras muchas dependencias contribuyen a aspectos más técnicos de las políticas, como por ejemplo tenencia de la tierra, instituciones (con inclusión de la investigación y la extensión), comercialización, finanzas rurales, recursos fitogenéticos, medidas fitosanitarias, nutrición y ganadería. El Centro de Inversiones de la FAO también contribuye al diálogo sobre políticas en sus actividades a nivel nacional con las IFI.

17. A nivel regional y subregional, con inclusión de Europa, la FAO tiene funcionarios agrupados en Subdirecciones de Asistencia para las Políticas que están especializados en la prestación de asistencia en materia de políticas y planificación para el sector agropecuario (excluidos el forestal y el pesquero. También tiene oficiales forestales, de pesca, de ganadería, de nutrición, etc., en cuyas responsabilidades técnicas globales está incluida la labor normativa. El número de profesionales que se ocupan primordialmente de políticas varía de una región a otra, pero en 1999 había como promedio 4,4 oficiales de políticas⁷ en cada Oficina Regional y un oficial de políticas en la mayoría de las Oficinas Subregionales (con la excepción significativa de la Oficina Subregional para el África Austral y Oriental (SAFR), que en 1999 tenía cuatro^8. . Hay que señalar también que los oficiales de políticas constituían una proporción muy significativa del personal técnico profesional de las Oficinas Regionales (11-57%)⁹ .

18. A nivel nacional, en la mayoría de los países en desarrollo, con la excepción importante de los países del antiguo bloque soviético, la FAO tiene un Representante en el país de contratación internacional, con muy poco personal. El representante en el país es el centro de coordinación para el diálogo con el gobierno y forma parte del equipo de las Naciones Unidas en el país. Sin recursos adicionales a los de los presupuestos ordinarios, estas diversas dependencias sólo pueden llevar a cabo una labor muy limitada en el ámbito de los países.

TRABAJO MEDIANTE PROYECTOS

19. La mayor parte de la labor normativa a nivel nacional cuenta con el apoyo de pequeñas donaciones para la asistencia técnica con cargo a los propios fondos de la FAO (PCT de la FAO) o de asociados en el desarrollo que proporcionan fondos en fideicomiso a la FAO. En los últimos años, el PCT de la FAO ha sido la fuente más importante de asistencia. No fue posible llegar a una base de datos completa de la labor normativa a nivel nacional, puesto que, debido a la estructura descentralizada de la FAO y al hecho de que las políticas tal como se definen en esta evaluación no forman una categoría codificada del presupuesto por separado, hubo que basarse como fuente de datos en los distintos informes de las dependencias. El informe que sigue en el Cuadro 1 se basa en un recuento indicativo de las 225 intervenciones. El presupuesto medio para la labor normativa por intervención en las examinadas por las misiones, es de 270 000 dólares EE.UU.

20. La muestra de intervenciones y proyectos examinados por las misiones de evaluación permite obtener un desglose indicativo de los tipos de asistencia. Hay que señalar que algo más de la mitad del trabajo correspondió al nivel del sector general. El 43% de las intervenciones examinadas por las misiones correspondían a sectores de temas específicos¹⁰. La inmensa mayoría de los proyectos eran primordialmente de asesoramiento, con el resultado principal consistente en informes con recomendaciones. El 76% de las intervenciones correspondía a esta categoría; el 5% estaban principalmente destinados a la capacitación y el fomento de la capacidad y el 15% combinaban el asesoramiento con el fomento de la capacidad.

III. Resultados de la evaluación

RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LAS MISIONES SOBRE DETERMINADOS PROYECTOS E INTERVENCIONES

21. En el cuadro siguiente se resume la evaluación de la calidad y los resultados con respecto a distintos aspectos de los proyectos e intervenciones por parte de las misiones de evaluación. Estas puntuaciones se examinarán en los apartados pertinentes más adelante.

DEMANDA E INTERÉS DEL TRABAJO DE LA FAO

Tema

22. Dado que los países en desarrollo han progresado en su capacidad técnica y de gestión, la atención y las necesidades se han desplazado en sentido ascendente para garantizar el entorno normativo. Además de las decisiones macroeconómicas que afectan la agricultura, la liberalización de las políticas económicas ha dado mayor relevancia a las decisiones sobre las políticas sectoriales que se adoptan fuera de los ministerios de agricultura, que son la contraparte natural de la FAO¹¹. En muchos países las decisiones importantes se tienden a tomar también al nivel político más alto, siendo el asesoramiento de los ministerios del sector sólo una de las varias voces que influyen en la decisión. Las respuestas a los cuestionarios enviados a los países por parte de 91 departamentos del sector agropecuario de 51 países en desarrollo indicaban que donde había mayor demanda de asistencia para las políticas era en la relación del sector macroeconómico con la política rural (por ejemplo, repercusiones de los acuerdos comerciales para las oportunidades de cultivo). En otras palabras, los ministerios de agricultura consideraban necesario el apoyo para involucrarse mejor en estos procesos.

23. Al mismo tiempo, al definir las necesidades hay que tener presente que se pide a los ministerios de agricultura y de otros sectores, como la salud, que amplíen sus funciones y su capacidad de reglamentación en apoyo de las macropolíticas, mientras que las principales decisiones normativas que siguen dependiendo de los ministerios sectoriales pertenecen en gran parte a los servicios del sector público que siguen estando en su ámbito (extensión, investigación, medidas fitosanitarias, protección de los bosques y de la pesca). Sólo una de las intervenciones examinadas se refería expresamente a la extensión¹² y sólo en una intervención en Malí relativa a la investigación agraria se hacía una evaluación a fondo del programa.

24. El Banco Mundial, los Bancos Regionales de Desarrollo de Asia y de América Latina y los diversos organismos bilaterales están trabajando muy activamente en relación con las políticas del sector agropecuario (en ocasiones con aportaciones de la FAO, sobre todo del Centro de Inversiones). Los ministerios de finanzas y planificación, que están adoptando muchas de las macrodecisiones relativas a la agricultura, la silvicultura y la pesca, consideran las IFI, en particular, el Banco Mundial, como sus asociados naturales. Así pues, los países en general pueden elegir el asesoramiento sobre las políticas y microeconómicas, con la excepción de los sectores pesquero y forestal. Esto se puso de manifiesto en las solicitudes a la FAO, aunque, en particular en el sector pesquero, la Organización había encontrado dificultades para atender las solicitudes. Las IFI, en particular el Banco Mundial, consideran las políticas subsectoriales y la relación entre las políticas y la tecnología (con inclusión de los costos y los beneficios de las políticas) como la esfera de ventaja relativa de la FAO, más que el sector agropecuario en general. Al mismo tiempo, puede ser necesario que la FAO ofrezca puntos de vista alternativos al gobierno a nivel sectorial para ayudarlo a elegir.

25. Las misiones comprobaron que la demanda abierta de exámenes del sector agropecuario en conjunto por parte de la FAO estaba disminuyendo, aunque había excepciones significativas. En África oriental y austral no se recurría a la FAO como fuente de apoyo normativo sectorial general para la agricultura, que se suponía que procedía del Banco Mundial. Debido a que la FAO no había prestado mucha asistencia subsectorial, se había convertido en una fuente menos importante de asesoramiento sobre políticas. En el África occidental, por otra parte, la misión observó que la demanda seguía siendo firme. En América Latina, la FAO comenzaba a menudo a ser el organismo asociado elegido, pero se utilizaban otras fuentes de asistencia debido a su pronta disponibilidad. También comprobaron que los ministerios sectoriales afirmaban con frecuencia que el asesoramiento de la FAO se respetaba por su neutralidad y objetividad en comparación con el de las IFI y los organismos bilaterales, opinión que se repitió en las respuestas a los cuestionarios.

26. Las respuestas a los cuestionarios indicaron que los departamentos interesados constataban normalmente que la FAO era una fuente de apoyo normativo tan buena o mejor que otros organismos en la mayoría de los sectores. Se indicó que la FAO era la mejor fuente de apoyo en el 50% o más de las respuestas para la pesca marina y continental, la silvicultura, las plagas de las plantas, las tierras y el agua y la alimentación y nutrición (73% de las respuestas). En la mayoría de los sectores, los encuestados indicaron que la FAO era una fuente potencial de asistencia igual de buena, pero no mejor. En ningún sector consideraron los encuestados en general a la FAO inferior a otras fuentes de asistencia.

27. En la evaluación se llega a la conclusión de que la FAO tiene una ventaja relativa en cuanto a la demanda de servicios, la ausencia de competidores y la localidad del producto en el suministro de apoyo a las políticas sectoriales para la pesca, y en menor medida para la silvicultura, con inclusión de la ordenación de las tierras altas. Esta ventaja comparativa distaba mucho de reflejarse en la labor efectiva llevada a cabo, donde la atención sectorial se concentraba en la agricultura. Dentro de la agricultura, la ventaja en el trabajo relativo a sectores específicos no quedaba reflejada en el tipo efectivo de actividades (casi exactamente la mitad eran de nivel sectorial general).

28. La demanda variaba de una región a otra, y por ejemplo en los países de transición había una demanda constante, aunque en disminución, de apoyo sobre cuestiones de tenencia. En el Cercano Oriente se consideraban particularmente importantes el agua y las repercusiones de los acuerdos comerciales de la OMC y la UE. Hay una diferenciación clara en la demanda de servicios entre los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, especialmente de África, y los países más desarrollados. En primer lugar, los países menos adelantados tienen menor capacidad de absorción del apoyo normativo, y en segundo lugar su preocupación fundamental es la seguridad alimentaria nacional. Los países más desarrollados están involucrados en elecciones de políticas que necesitan el respaldo de una labor normativa, por ejemplo sobre el comercio o la función deseable de un sector agropecuario pequeño. Los países en fase de adhesión a la UE, con la excepción de Turquía, tienen asistencia suficiente en las cuestiones inmediatas relativas a la adhesión. La reforma de la tenencia de la tierra sigue siendo una cuestión importante en gran parte de África, América Latina y el antiguo bloque soviético.

Tipos de apoyo normativo

29. En sus respuestas a los cuestionarios, el 89% de los ministerios de agricultura clasificaron la capacitación como muy útil, con una puntuación superior a la de otros tipos de apoyo normativo. Sin embargo, las misiones aconsejaron que se tuviera cautela en relación con la capacidad de absorción para la capacitación tradicional y señalaron la necesidad de enfoques alternativos para el fomento de la capacidad. En la evaluación se llega a la conclusión de que lo que más necesitan todos los países es aumentar la capacidad nacional para formular políticas y absorber el asesoramiento sobre ellas. Los ministerios de políticas y planificación tienen mayor capacidad analítica que los sectoriales, pero incluso en ellos la capacidad es insuficiente en muchos de los países menos adelantados. Los ministerios sectoriales necesitan elevar su capacidad de diálogo con los de finanzas y planificación sobre las políticas sectoriales y para determinar las políticas de sus propios programas. Sin embargo, en muchos casos la respuesta a estos problemas no está en la capacitación tradicional, sino en que la FAO facilite procesos de formulación de políticas en los que intervenga plenamente el personal y que refuercen el proceso con la experiencia en la aplicación de técnicas y métodos analíticos.

En conclusión

30. En aunque en el apoyo de la FAO se podrían haber abordado mejor las esferas prioritarias y la ventaja comparativa, las aportaciones de la Organización al proceso normativo se han ajustado en gran medida a las necesidades. El Cuadro 3 indica que el 58 por ciento de las intervenciones tuvieron una prioridad y una importancia nacional elevadas y sólo el 4 por ciento fueron inapropiadas. En ningún caso quedó el apoyo de la FAO fuera del ámbito de sus prioridades, y las misiones comprobaron que el 55 por ciento de las intervenciones correspondían a sectores de alta prioridad para la FAO con arreglo al Marco Estratégico.

31. Parece haber una asociación entre razonable y buena con el resto de la comunidad internacional y escasa duplicación de esfuerzos. La función de la FAO ha sido en la mayoría de los casos más de apoyo que directiva, y esta disminución de la función de la FAO se está convirtiendo progresivamente en la norma más que en la excepción, poniéndose al frente del apoyo a las políticas del sector agrícola el Banco Mundial y los Bancos Regionales de Desarrollo.

PREPARACIÓN DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA

32. Las políticas están en continua evolución, siendo pocos los países que tienen políticas sectoriales estáticas; sin embargo, dentro de la diversidad de las políticas hay períodos intensivos de trabajo sobre determinados aspectos, seguidos de un avance hacia la aplicación. Este proceso normativo se puede caracterizar por las siguientes fases, que generalmente se superponen y repiten:

• promoción y sensibilización en relación con las cuestiones normativas;
• recopilación y análisis de información;
• formulación inicial de las políticas;
• diálogo sobre las políticas y proyecto de su revisión;
• decisión sobre las políticas;
• preparación de instrumentos normativos, que en general llevará a cierto replanteamiento de la política.

En la práctica, a menudo no se reflexiona a fondo sobre las políticas hasta que llega el momento de preparar la medidas de aplicación, lo cual probablemente dará lugar a una repetición de gran parte del proceso antes mencionado.

33. Habría sido preferible establecer en la preparación de las intervenciones sobre políticas de qué manera se espera que la intervención se ajuste a la continuidad del proceso normativo y qué se espera obtener en cuanto a resultados de las políticas o la formulación de estrategias. Para esto habría sido de ayuda la aplicación de un marco a las intervenciones (lo cual nunca se ha hecho de manera oficial). Era necesario conocer mejor de qué manera podía tener lugar el cambio normativo y como se asegurarían las consultas, la asociación y la intervención de la sociedad civil en el proceso normativo (las cuestiones del proceso se abordan por separado más adelante). Cuando el trabajo no se llevó a cabo en cooperación con las IFI u otros donantes, con frecuencia tampoco se tuvo en cuenta en la preparación de la intervención de qué manera se habría conseguido aplicar medidas complementarias de la labor de examen y formulación de las políticas. A la vista de estos inconvenientes, las misiones fueron críticas en sus puntuaciones de la formulación de los proyectos, que se encontró satisfactoria sólo en el 17 por ciento de los casos (cuadro 3).

34. Prácticamente no se encontraron casos de intervenciones del PCT de la FAO completadas en los 12 meses previstos. Una deficiencia de la formulación de los proyectos han sido la imposibilidad de determinar qué fases de los procesos normativos se han de abordar y en consecuencia lo que puede conseguirse con realismo. A menudo se ha supuesto que en un proyecto del PCT de la FAO pueden abordarse todas las fases, incluso en ocasiones la preparación de las medidas de aplicación (como por ejemplo legislación). Si se reconoce el carácter de más largo plazo del proceso normativo y de las fases que lo acompañan, hay que admitir que en cada intervención por lo general no se pueden abordar todas las fases del proceso. Siempre que sea viable, pero no pueda hacerse con la modalidad del PCT de la FAO, se han de preparar también las intervenciones para períodos más largos en apoyo de un proceso repetitivo.

35. La mayoría de los representantes de los gobiernos consultados estimaron que era muy difícil obtener la experiencia profesional de las aportaciones internacionales necesaria para la labor normativa en el ámbito de la fórmula de la CTPD aplicada en la actualidad por la FAO. Los Representantes de la FAO y otros funcionarios de la Organización compartían esta opinión. La mayoría de los proyectos examinados se habían comenzado antes de introducir las presentes directrices internas para uso de la CTPD, pero cuando no había ocurrido esto¹³se habían producido retrasos y malestar en relación con la CTPD. Uno de los elementos más valiosos que puede aportar la FAO al proceso normativo es la experiencia adquirida en otras partes, siendo normalmente necesaria una aportación sustancial de personal técnico internacional con experiencia. La aprobación de esto podría ocasionar grandes retrasos en los proyectos.

36. Por otra parte, se registraba una fuerte demanda de utilización de consultores nacionales para trabajar con expertos internacionales, y las misiones comprobaron que la participación elevada de personal nacional capacitado mejoraba sustancialmente el proceso de formulación de políticas. Es más, la situación ideal era la de un equipo nacional al frente, con apoyo internacional facilitado por la FAO. Sin embargo, no todos los países podían proporcionar una aportación nacional importante, y se observó que en algunos de los países menos adelantados el personal nacional competente calificado tenía atribuciones excesivas y por tanto fracasaba en su trabajo.

EFICACIA Y CALIDAD DE LA APLICACIÓN PARA LA OBTENCIÓN DE PRODUCTOS

Intervenciones normativas y proyectos individuales

37. La gestión de la realización de las distintas intervenciones ha sido en general adecuada (véase el Cuadro 3). Sin embargo, hubo problemas que afectaron a la actitud global de los gobiernos nacionales y los asociados en el desarrollo con respecto a la función de la FAO en la asistencia normativa. En las respuestas de los países a los cuestionarios, se señaló que la flexibilidad de la respuesta era el aspecto más deficiente de la labor normativa de la FAO.

38. Tiempo de respuesta: Hay períodos en la formulación de las políticas en los que se requiere una aportación disponible con rapidez y relativamente breve orientada a cuestiones concretas. Así ha ocurrido en ocasiones en los procesos de transición y de reajuste estructural, durante la negociación de créditos de contingencia del Fondo Monetario Internacional, en la adhesión a la UE, etc. También ocurre esto cuando un proceso adquiere una velocidad interna propia. Los recursos muy limitados a disposición de las subdirecciones regionales de asistencia para las políticas han reducido la capacidad de la FAO para responder a estas solicitudes. Los Representantes de la FAO, casi sin excepción, señalaron los retrasos y la incapacidad para dar una respuesta oportuna como el principal impedimento, junto con los limitados recursos, para la eficacia de la labor normativa de la FAO. Los países y los donantes también plantearon esto con frecuencia como un problema importante. A menudo había retrasos de más de un año entre una solicitud de apoyo normativo y la prestación efectiva de esa asistencia. Se observó que las prolongadas consultas internas para mejorar los documentos de los proyectos en la FAO a menudo no se traducían en mejoras significativas. Los retrasos podían reducir de manera muy considerable el interés de las intervenciones. Se comentó, que por ejemplo, que el IICA podría movilizar en América Latina aportaciones técnicas a corto plazo en unos días, gracias a que los representantes en los países tenían fondos a su disposición. En América Latina y en el África austral, algunas personas entrevistadas observaron que ante una solicitud era preferible una respuesta negativa rápida a los retrasos prolongados que reducían la eficacia de la aportación a la larga.

39. Ya se han introducido algunos cambios que deberían ayudar a reducir este problema, incluida la disponibilidad de 1,5 millones de dólares EE.UU. de los recursos del PCT para la aprobación local rápida de solicitudes de pequeña cuantía y un servicio en pequeña escala de 400 000 dólares para la contratación de consultores nacionales por los Representantes de la FAO (ambas cifras para el bienio).

40. Procedimientos administrativos: En una cuestión conexa, los gobiernos y los asociados en el desarrollo fueron muy críticos con los procedimientos administrativos de la Organización y la falta de adopción de decisiones descentralizada. Se consideró que era muy importante que la FAO aumentara la flexibilidad de la respuesta ante las necesidades en materia de políticas, además de mejorar la información financiera. Sólo en dos países¹⁴ visitados por las misiones no se expresó constantemente de manera manifiesta esta crítica, aunque las misiones no buscaban activamente opiniones generales sobre la FAO como organismo encargado de prestar asistencia.

Fomento de la capacidad

41. Es probablemente en el fomento de la capacidad donde la relación entre la labor normativa y sobre el terreno adquiere la mayor importancia. La labor normativa de la FAO fomenta la capacidad a nivel nacional mediante:

• la sensibilización y la puesta a disposición de información sobre cuestiones normativas presentes en publicaciones en papel y en Internet;
• la capacitación mediante talleres y el suministro de material de capacitación;
• las redes y su creación; y
• el aumento de la capacidad durante proyectos de asesoramiento, mediante el fortalecimiento de equipos nacionales y la realización de consultas y talleres.

42. Publicaciones: Los países que compartían un idioma oficial común de trabajo con la FAO han tenido las mayores posibilidades de beneficiarse tanto de reuniones internacionales como de publicaciones sobre temas de políticas. No hay que infravalorar la limitación que representa el idioma para el trabajo, especialmente en Asia y el antiguo bloque soviético. En todos los países visitados hubo quejas de la falta de difusión de publicaciones de la FAO. También se puso de manifiesto que el acceso a Internet no estaba suficientemente generalizado para convertir el acceso electrónico en un sustitutivo del papel. Antes de que surja una cultura de uso real de Internet tiene que transcurrir algún tiempo después de comenzar a disponer fácilmente de este medio. Solamente se examinó una muestra limitada de publicaciones, pero se puso de manifiesto que había posibilidades de una mayor orientación hacia los problemas, mayor claridad sobre la audiencia destinataria, mejora de la brevedad y simplificación del lenguaje. Estos problemas de orientación, presentación e idioma pueden explicar en parte por qué en las respuestas de los países a los cuestionarios se señalaban las publicaciones como la forma menos valiosa de producto sobre políticas (esto se observó en particular en América Latina, pero también se señaló que las publicaciones de la FAO iban a parar a la enseñanza universitaria). Es también evidente que las publicaciones por sí solas tienen repercusiones limitadas en la capacidad, sobre todo en los países menos adelantados. En todos los países es necesaria una promoción activa de las publicaciones y su incorporación a otros elementos del fomento de la capacidad.

43. Talleres y conferencias regionales: Las subdirecciones regionales de asistencia para las políticas han desempeñado una función activa en la organización de reuniones sobre temas de políticas. La política hídrica se examinó en una serie de tres talleres en el Cercano Oriente, con la asistencia de departamentos gubernamentales encargados y también del Banco Mundial. Para el Magreb se organizaron talleres con un orador invitado de gran prestigio internacional. En Europa, la Oficina Subregional organizó, en colaboración con el Banco Mundial, un taller por bienio sobre un tema particularmente importante. También se agruparon tres proyectos del PCT que se ocupan de políticas forestales a fin de organizar un seminario sobre este tema para los Estados del Báltico. Tanto en el África occidental como en la austral y oriental, las Oficinas Regional y Subregional organizaron respectivamente talleres. En una fórmula innovadora en Asia, se organizaron dos reuniones para exponer a determinados ministros de agricultura las opiniones de los institutos nacionales de investigación sobre políticas en la región. En Europa se considera particularmente útiles los talleres, puesto que permitían a los países en fase de adhesión y a representantes de la UE debatir cuestiones amplias en un foro distinto de los de negociación. La misión al África austral estimó que las actividades complementarias de los talleres constituían un problema.

44. El grado en que las Conferencias Regionales de la FAO se habían utilizado para sensibilizar sobre cuestiones normativas es variable. La región más avanzada a este respecto parece ser el Cercano Oriente, donde se ha incorporado al programa de cada una de las cuatro últimas Conferencias Regionales un tema orientado a las políticas, pero en todas las regiones se habían abordado cuestiones de esta índole. Hay diversas opiniones sobre el valor de las Conferencias Regionales para el debate sobre políticas. La mayoría estiman que la Conferencia Regional es un foro útil para la sensibilización, pero no para los debates sobre políticas, puesto que las autoridades políticas no siempre están presentes o son reacias a debatir las políticas de manera abierta.

45. Las redes creadas por las Oficinas Regionales sobre temas especializados son otro foro potencial importante para la sensibilización en materia de políticas y en cierta medida para el debate. La Oficina Regional para Asia y el Pacífico colabora estrechamente con seis asociaciones activas (finanzas rurales, comercialización, cooperativas, investigación agraria, investigación forestal y semillas). Las asociaciones de finanzas rurales son también importantes en África y en el Cercano Oriente. América Latina y Europa tienen un largo historial de redes, pero, salvo algunas excepciones, han tenido una orientación técnica. También en el Cercano Oriente se está formando una red sobre políticas agrarias. Estas redes básicamente se autofinancian y están orientadas a los problemas identificados por sus miembros. No proporcionan foros para un debate gubernamental sobre políticas, sino que más bien intervienen en ellas administradores superiores sectoriales a nivel subsectorial. Pueden desempeñar una función importante permitiendo a los administradores comprender mejor el entorno macroeconómico, reduciendo así su resistencia a los cambios, o incluso inspirándolos como agentes de cambio. Ofrecen la oportunidad, todavía no plenamente aprovechada, para que un grupo más amplio que la dependencia técnica interesada de la Oficina Regional examine las dimensiones prácticas de las cuestiones normativas con administradores superiores del sector público, y en algunos casos del privado.

46. La capacitación estuvo presente tanto en proyectos destinados a mejorar la capacidad como en forma de producto secundario más circunstancial, en intervenciones que tenían por objeto la cooperación directa en la formulación de políticas. La mayoría de los países no se basaban en dependencias especializadas de políticas del Ministerio de Agricultura para la formulación de políticas agrarias o para la información a partir de la cual adoptar decisiones. Los administradores sectoriales, los funcionarios superiores de los Ministerios de Finanzas y Planificación y en algunos casos los políticos tenían una influencia muy superior. En todos los países visitados había necesidad de capacitación, pero ésta correspondía en primer lugar y por encima de todo a la preparación de conocimientos prácticos con una base amplia en orden a determinar las cuestiones y las soluciones y al análisis de las prioridades y los instrumentos normativos en los programas gubernamentales, no con respecto a técnicas complejas. Tales conocimientos prácticos son útiles para los administradores, los funcionarios públicos de nivel muy elevado, el personal académico y los grupos de presión. También son aplicables en diversos puestos, lo cual es importante cuando hay una rotación elevada de personal y predomina la falta de especialización, como ocurre en muchos países.

47. Fue bastante pequeño el número de ejemplos de utilización integrada de viajes de estudios para que las autoridades pudieran conocer opciones normativas alternativas, pero cuando se hizo esto se comprobó que era muy útil¹⁵. Una posibilidad con un costo menor es la de los intercambios, utilizando seminarios para exponer a los países la experiencia de otras partes, y en este caso puede ser útil la fórmula de la CTPD de la FAO.

48. Se observó que la FAO había preparado material de capacitación muy útil de varios tipos, por ejemplo sobre el comercio y sobre la seguridad alimentaria. Las misiones comprobaron que el trabajo de la FAO relativo a la capacitación se consideraba por lo general de buena calidad. Sin embargo, la Organización necesitaba avanzar mucho más hacia un sistema modular para la preparación de material de capacitación, basándose en material de otras partes, cuando lo hubiera, y considerando el material como un trabajo en curso sujeto a mejoras continuas. Había retrasos considerables en cuanto a poner el material a disposición de una audiencia amplia, debido al deseo de que cada manual estuviera completo en sí mismo y fuera de una calidad elevada. Esto podría tener un efecto contraproducente, quedando el material anticuado antes de su publicación. También era necesaria mayor claridad con respecto a las audiencias destinatarias, reduciendo el uso del lenguaje académico y dejando la teoría para exponerla en anexos.

49. Facilitación de los procesos y la capacidad nacionales: El trabajo en muchos sectores relacionados entre sí potencia los procesos y la capacidad nacionales en materia de políticas:

1. el apoyo en Mozambique a PROAGRI permitió establecer un conjunto de disposiciones institucionales para la coordinación de las políticas y programas de los asociados en el desarrollo y del gobierno para el desarrollo agropecuario;
2. el apoyo al fomento de la información y las estadísticas proporciona una aportación esencial para el análisis de las políticas;
3. el fomento de las organizaciones populares y los procesos participativos puede tener un efecto indirecto, facultando a la población local para tomar parte en el diálogo sobre políticas.

Calidad técnica de la labor normativa

50. Las misiones llegaron a la conclusión de que la calidad técnica global de la labor normativa de la FAO era como promedio tan buena como la de otros organismos o mejor. Como se observa en el Cuadro 3, las misiones clasificaron el 47 por ciento de los productos de intervenciones por separado como de calidad elevada y el 48 por ciento como adecuados. La calidad del análisis fue en ocasiones inferior al trabajo realizado por las IFI, pero la relación fue más estrecha con el nivel de trabajo de los gobiernos, en particular los Ministerios de Agricultura, habiendo habido con mucha frecuencia un proceso más consultivo. La posición del cambio normativo estaba en general orientada hacia el futuro, respaldando una función mayor del sector privado y de las familias de agricultores y menor del gobierno. La misión que visitó Asia comprobó que, sin embargo, no siempre ocurría esto, y en un pequeño número de ejemplos la FAO parecía haberse hecho cargo de la función de protección de puestos atribuidos a la administración pública. Los países de América Latina observaron que la FAO parecía demasiado preocupada por cuestiones relativas a la autosuficiencia alimentaria. Mientras que las IFI por lo general tenían una postura amplia en relación con las políticas sobre las principales cuestiones del momento, esto quedaba en mayor medida en manos de personas particulares en la FAO. Si bien son deseables las respuestas flexibles ante las situaciones, no deben dar lugar a un asesoramiento que sea contrario a las ideas generales sobre el desarrollo o ir en contra de lo que el gobierno ha decidido firmemente hacer¹⁶. Más bien, debería servir para formular y modificar constructivamente las políticas, con objeto de conseguir que fueran más eficaces.

51. Entre los aspectos de la normativa en los que podrían introducirse mejoras figuraban los siguientes:

• importancia mucho mayor al análisis de los gastos presentes del gobierno en el sector/subsector y el carácter y los resultados de los programas gubernamentales. No era raro que se propusiera la ampliación de programas o la adición de otros nuevos sin realizar un análisis;
• análisis más orientado a los problemas, examinando las repercusiones de los posibles cambios de políticas;
• en los informes, que tenían que ser más precisos, había que evitar el lenguaje oscuro y distinguir claramente las recomendaciones del análisis. Es particularmente importante que, cuando la principal audiencia de las autoridades no sea de economistas, se explique el lenguaje económico profesional y en la medida de lo posible se evite;
• presentación de opciones que facilite el examen de las cuestiones sin enfrentamientos (las opciones se examinaban hasta cierto punto en la labor relativa al comercio y se formularon expresamente en un proyecto de semillas para Lituania¹⁷, pero en general no en otras partes);
• garantía de que en las recomendaciones se señale siempre la manera en que se ha de conseguir algo. No era raro que se presentasen objetivos de políticas con indicaciones escasas de como podrían aplicarse;
• garantía de que las recomendaciones se basen totalmente en los análisis y sean neutrales, en el sentido de no respaldar a priori una posición del gobierno o de los donantes;
• evitar, en la medida de lo posible, recomendaciones de una ampliación sustancial de programas y proyectos que puedan tener el efecto de hacer inaplicables las propuestas sobre políticas debido a la falta de recursos, en lugar de concentrar la atención en encauzar el cambio hacia el trabajo ya existente;
• obtención de la información básica que falte para el análisis, antes de invertir un volumen sustancial de recursos en la definición de las soluciones;
• utilización de técnicas de evaluación consultiva rápida, que puedan informar a los equipos que se ocupan de las políticas de los obstáculos a nivel popular y para los comerciantes y consumidores (este trabajo se realizó en una sola de las intervenciones examinadas por las misiones); y
• determinación clara de si hay repercusiones para el medio ambiente.

Paridad hombre-mujer

52. Es relativamente poco el trabajo en el que se examinaron expresamente las repercusiones de las políticas en relación con la paridad hombre-mujer o se indicó si las había. Asimismo, en general no intervenían representantes de las mujeres en los procesos normativos. Las misiones no registraron ningún ejemplo de esta negligencia con un detrimento real para las soluciones normativas, pero las políticas de los sectores que tienen relación con el hogar y las pequeñas empresas siempre tendrán repercusiones para la paridad hombre-mujer, y es esencial comprender la función de las mujeres y los niños (por ejemplo, finanzas rurales, extensión, aprovechamiento del agua y elaboración del pescado).

Eficacia de los mecanismos institucionales de la FAO y el respaldo normativo para la labor en materia de políticas

53. La FAO tiene la ventaja potencial de aportar su labor normativa para respaldar su cooperación con los países en la formulación de políticas. Esa labor normativa puede reforzarse asimismo con la experiencia de los países. En la pesca en particular, la formulación de políticas para los países ha estado claramente vinculada a la elaboración mundial del Código de Conducta para la Pesca Responsable, en el que se abordan aspectos de la base de recursos, la tecnología de la pesca y las prácticas de ordenación. También se ha beneficiado de las aportaciones de otras partes de la FAO en sectores como la participación popular y las finanzas rurales. En el sector forestal, el marco general y las vinculaciones están en una fase anterior de elaboración. La cooperación ha sido satisfactoria en relación con las actividades relativas al comercio. Sin embargo, mientras que los Departamentos de Pesca y de Montes mantienen una sólida vinculación entre las dependencias técnicas y normativas, esto ha ocurrido en menor medida en la agricultura a nivel sectorial. A menudo se combina la labor normativa en las direcciones técnicas, pero se puede carecer de la aportación económica (costos y beneficios de las políticas). Las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas de la TCA requieren una interacción mayor en los dos sentidos con la preparación de la labor normativa de los Departamentos ES, SD y AG. Si hay vinculaciones más sólidas se garantizará mejor la obtención por parte de la TCA del apoyo que necesita y el ajuste de la labor normativa a las necesidades de los países señaladas por los Representantes de la FAO y las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas de la TCA.

54. Así pues, la Organización no tiene en sus direcciones y departamentos un concepto coherente y ampliamente aceptado de sus funciones y estrategia para la formulación de políticas. Tampoco es suficiente la conciencia del trabajo que están realizando diversas dependencias, y que necesita de manera particular un fortalecimiento, sobre temas comunes como los derechos de propiedad y las instituciones. Muchas direcciones técnicas no han desviado de manera adecuada recursos de los aspectos más detallados de la tecnología hacia las repercusiones de ésta en las políticas y las estrategias. Es necesario llevar a cabo una labor normativa de acuerdo con las necesidades de asistencias para las políticas, como se ha hecho en gran medida, pero con carácter especial y no de manera plenamente integrada. El problema afecta también a las Oficinas Regionales, que son las principales proveedoras efectivas de aportaciones normativas a los países.

Trabajo de las Oficinas Regionales y las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas

55. Las Oficinas Regionales cuentan con equipos limitados de técnicos y los distintos especialistas sectoriales han aportado contribuciones útiles ocasionales a las políticas en sus sectores, por ejemplo el trabajo sobre la explotación forestal en Asia. También hay ejemplos útiles de trabajo conjunto entre las subdirecciones de asistencia para las políticas y funcionarios técnicos, por ejemplo talleres relativos a políticas sobre el riego y los pastos en el Cercano Oriente y una aportación común sobre comercialización y reforma estatal en el África austral. Sin embargo, no se han aprovechado plenamente las posibilidades de proporcionar una aportación multidisciplinaria a la labor normativa. Esto se ve dificultado por la ausencia de mecanismos de programación regional. El personal informa, por lo menos sobre el papel, de todas las actividades técnicas a los programas de sus direcciones técnicas ubicados en la Sede. Los conductos de comunicación con la Sede para las aportaciones técnicas que quedan fuera de este marco (es decir, entre programas) se basan en gran medida en contactos personales y buena voluntad.

56. Se realizó una valoración cualitativa de la cantidad de los productos de las subdirecciones regionales de asistencia para las políticas en relación con los recursos utilizados. A continuación se resumen los resultados de las distintas misiones:

57. Los países del antiguo bloque soviético que están tramitando su adhesión a la UE tienen un volumen considerable de asesoramiento normativo disponible a partir de la propia UE. Esto es menos aplicable a los Estados de la CEI, que sin embargo han recibido atención prioritaria del Banco Mundial. La FAO ha estado hasta ahora en una posición desventajosa para satisfacer las necesidades de los Estados de la CEI y otros países del antiguo bloque soviético con problemas semejantes (es decir, Estados que no están en proceso de adhesión a la UE). La prioridad inicial corresponde a las diversas formas de apoyo normativo. Sin embargo, en estos países no hay Representantes de la FAO y es difícil crear una capacidad coherente, puesto que los países pertenecen a tres regiones de la FAO. También hay problemas de comunicaciones electrónicas y aéreas.

58. Las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas de las Oficinas Regionales tienen varias funciones además de la de prestar apoyo normativo directo. En particular, están al frente del desarrollo del Programa de Campo y organizan sesiones informativas en los países. Se comprobó que había una tendencia a dejar de lado la función normativa o la de desarrollo del Programa de Campo. En general, la función de desarrollo del Programa de Campo no se desempeñaba de manera apropiada y requería conocimientos prácticos muy distintos de los relativos a las políticas. También podía haber conflicto de intereses a la hora de ofrecer apoyo normativo imparcial y trabajar en el desarrollo del Programa de Campo. La labor de información sobre los países es esencial para la Organización considerada en conjunto y especialmente importante tanto en relación con las políticas como con el desarrollo del Programa de Campo. Sin embargo, esta labor podría duplicar la realizada por otros, especialmente los Representantes de la FAO, y podría tener una cobertura sólo parcial, dados los limitados recursos de las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas.

59. Las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas tienen más fondos que las dependencias técnicas para viajes y para el uso de consultores, pero esto se debe solamente a que no utilizan fondos que no son de personal en la misma medida para reuniones y publicaciones. La proporción de los recursos para personal con respecto a los restantes era promedio de 1:0,31 para los grupos técnicos de las Oficinas Regionales y de 1:0,23 para las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas¹⁸.También había una diferencia considerable entre las subdirecciones, siendo la proporción de 1:0.32 para la RAP, 1:0,15 para la RAF y 1:0,14 para Europa. En opinión de la evaluación, tales proporciones daban lugar a una utilización ineficaz del tiempo del personal, de manera que era imposible realizar el trabajo en los países sin recursos adicionales. También resultaba difícil a las subdirecciones utilizar consultores como complemento de sus propios expertos. Esto se había conseguido mejor en la RAP dejando puestos vacantes. En otras partes, se observó que el personal de la Subdirección de Asistencia para las Políticas dedicaba sólo alrededor del 20 pro ciento de su tiempo sobre el terreno a la asistencia directa a los países.

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7 Excluidos los oficiales del Programa de Campo designados para los puestos.

8 Oficina Regional para África (RAF, con servicio sobre todo para el África occidental) 4; Oficina Subregional para el África Austral y Oriental (SAFR) 4; Oficina Regional para Asia y el Pacífico (RAP, con servicios sobre todo para Asia) 2; Oficina Subregional para las Islas del Pacífico (SAPA) 1; Oficina Regional para Europa (REU) 4; Oficina Subregional para Europa Central y Oriental 2; Oficina Regional para América Latina y el Caribe (RLC, con servicios sobre todo para América Latina) 5; Oficina Subregional para el Caribe (SLA) 1; Oficina Regional para el
Cercano Oriente (RNE) 5; Oficina Subregional para África del Norte (SNEA) 1.

9 RAF 19%; RAP 11%; REU 57%; RLC 29%; RNE 29%.

10 Los temas eran los siguientes: cereales 1; medio ambiente 1; extensión 1; seguridad alimentaria 4; paridad hombre-mujer 1; recursos genéticos 1; horticultura 1; riego 2; tierras 2; reforma agraria 2; participación 3; postocsecha 2; investigación 1; semillas 1; comercio 5.

11 Por ejemplo: i) la privatización ha estado a menudo en manos de los Ministerios de Finanzas y Planificación; ii) las cuestiones relativas al comercio agropecuario internacional tienden a ser prerrogativa de los Ministerios de Comercio y de Finanzas; iii) las cuestiones comerciales nacionales son básicamente prerrogativa de los Ministerios de Comercio y de Finanzas, a menudo con una aportación de las asociaciones de comerciantes; iv) las decisiones sobre las finanzas rurales se adoptan a menudo básicamente en el Banco Central y en el Ministerio de Finanzas; v) los impuestos dependen de los Ministerios de Finanzas; vi) las cuestiones realtivas a la reforma de la función pública no suelen estar en manos de los ministerios del sector; vii) la planificación y gestión de muchos programas y servicios corresponde cada vez más a las administraciones locales descentralizadas.

12 TCP/BRA/4456. Apoyo a la formulación de un sistema nacional de extensión agraria y aplicación del programa.

13 TCP/LIT/0065, Fomento del sector forestal privado en Lituania; TCP/URT/6716, Asistencia para la formulación de una política del sector agropecuario en Zanzíbar.

14 Egipto y, desde el punto de vista del Gobierno, Bangladesh.

15 Por ejemplo,TCP/MEX/4554/7821, Apoyo a la promoción de la conservación del suelo.

16 Se encontraron ejemplos de asesoramiento para restablecer el suministro del sector público y la prestación de servicios para equipo de riego, y por otra parte propuestas en otro país para establecer un sistema inviable de cobro del agua de riego. En el comercio, la necesidad de garantizar que los países tengan la máxima capacidad de maniobra en su acuerdo de adhesión a la OMC llegó en ocasiones a transmitir el mensaje de que el proteccionismo y las subvenciones eran convenientes, en situaciones en las que no era sí.

17 TCP/LIT/4555, Preparación de un Plan Nacional Básico de Semillas.

18 Proporción de recursos para personal con respecto a los restantes, 2000.