QUESTIONS DE GESTION

Gestion des ressources humaines

Portée de la vérification

104. - À la mi-1999, mes collaborateurs ont effectué une vérification de la gestion des ressources humaines à la FAO. Ils ont analysé l'évolution des effectifs ainsi que les politiques mises en œuvre par l'Organisation pour les gérer dans le cadre des objectifs fixés et compte tenu des contraintes existantes. Ils ont examiné également la répartition des responsabilités et le rôle que jouait alors la Division du personnel (AFP), en se penchant particulièrement sur les procédures de recrutement. Les paragraphes qui suivent couvrent la période 1998-99. Depuis lors, divers changements sont intervenus et diverses mesures ont été prises, notamment la rationalisation des procédures. Le texte du présent rapport a été modifié en conséquence lorsque cela était approprié pour donner une image plus à jour de la façon dont l'Organisation pratique la gestion des ressources humaines.

Organisation des ressources humaines

105. - L'organisation de la gestion des ressources humaines a été fortement modifiée depuis 1995 suite aux changements structurels intervenus au Siège et au processus de décentralisation. La création d'unités administratives de soutien (MSU) au Siège, puis dans les bureaux régionaux, a entraîné la modification des fonctions préalablement exercées par l'AFP. Ainsi, au moment de l'examen, la répartition des rôles était la suivante:

· L'AFP était responsable de la stratégie et de la politique en matière de ressources humaines ainsi que de toutes les activités concernant la planification et le développement de ces ressources.

· Les MSU de chaque Département étaient chargées de l'administration du personnel, c'est-à-dire principalement des questions concernant les indemnités.

Pendant la période de transition, les MSU et l'AFP ont eu initialement quelques difficultés à s'acquitter correctement de leurs nouvelles fonctions. Suite aux responsabilités accrues confiées aux MSU, de nouvelles unités du personnel ont dû être constituées dans chaque Département, puis dans tous les bureaux régionaux. L'AFP devait également s'adapter à son nouveau rôle. Le poste de directeur de la Division du personnel étant resté vacant pendant une année, de juin 1997 à juin 1998, c'est le Sous-Directeur général qui a assuré la continuité de l'orientation donnée à la gestion.

106. - Des liens hiérarchiques avaient existé entre l'AFP et les administrateurs hors siège avant l'introduction du changement structurel, mais ce n'était plus le cas entre l'AFP et les administrateurs de personnel des MSU, qui relevaient seulement du chef de leur Département. Les responsabilités étant réparties entre des unités différentes, il a fallu mettre en place des mécanismes de coordination et de contrôle appropriés pour assurer l'uniformité du traitement du personnel et le respect des règles de l'Organisation. Les réunions des administrateurs du personnel, qui ont remplacé les anciennes réunions des administrateurs du personnel des unités à partir de novembre 1995, rassemblaient régulièrement tous les administrateurs du personnel des MSU du Siège ainsi que les administrateurs du personnel de l'AFP. Ces réunions ont progressivement contribué à harmoniser les méthodes employées pour régler les problèmes complexes, interpréter les règles, normaliser les pratiques et modifier les procédures.

107. - Suite à la mise en place du progiciel Oracle en mai 1999, les MSU ont été supprimées et regroupées en un seul Service d'appui à la gestion (MSS) au sein du Département de l'administration et des finances en septembre 2000, ce qui n'a eu aucune répercussion sur les fonctions de l'AFP. Les responsabilités en matière de gestion du personnel exercées antérieurement par les MSU ont été, en fait, recentralisées au Service d'appui à la gestion dans le but d'assurer une uniformité plus grande des pratiques utilisées.

Évolution du nombre de fonctionnaires de la FAO

108. - Depuis 1995, la situation financière de l'Organisation a nécessité une réduction importante de ses effectifs, qui a particulièrement touché les postes financés au titre de projets (réduits de 43 pour cent) mais également, dans une moindre mesure (15,5 pour cent), ceux qui l'étaient par le Programme de travail et budget (PTB). Pour effectuer une réduction d'une telle ampleur, les besoins en matière de personnel ont dû faire l'objet d'un contrôle strict. Pour ce qui est des postes financés par le PTB, ce contrôle a été effectué au moyen du cycle budgétaire biennal et de l'appareil administratif responsable de la dotation en personnel. En outre, à partir de 1994, des mesures ont été prises pour geler le processus de recrutement. Toute exception devait faire l'objet d'une demande présentée au Directeur général par l'entremise du Comité des effectifs. Depuis lors, ces mesures ont été assouplies seulement pour les postes du cadre organique, dans la limite de l'autorisation donnée par la Conférence relativement au nombre de postes requis pendant l'exercice biennal, mais elles ont été maintenues pour tous les postes des services généraux, à quelques exceptions près. En fait, mes collaborateurs ont remarqué qu'au moment de leur examen, seuls six candidats externes avaient pu être recrutés pour les services généraux en 1998.

109. - La politique visant le type de contrat accordé au moment de la nomination avait constitué un autre outil utilisé pour limiter les niveaux de dotation. Avant 1990, la durée des contrats dépendait de la classification des postes à pourvoir. Certains fonctionnaires bénéficiaient directement d'une nomination continue, alors que d'autres recevaient seulement des contrats de durée déterminée. Il a été décidé ultérieurement que toutes les nominations devraient faire l'objet de contrats de durée déterminée pouvant être renouvelés ou convertis après six ans de service satisfaisant continu. Puis, en 1996, le Directeur général a décidé que l'expiration des contrats de durée déterminée devait coïncider, dans la mesure du possible, avec la clôture de l'exercice biennal pour les fonctionnaires nommés sur des postes existants inclus dans le PTB. Cette politique, confirmée en 1999, a donné à l'Organisation une certaine marge de manœuvre lui permettant d'ajuster le nombre de contrats de durée déterminée en fonction des ressources disponibles.

110. - Le ratio du nombre de contrats de caractère continu à celui des contrats de durée déterminée est toutefois resté élevé. Pour ce qui est des postes financés par le PTB, il est resté pratiquement inchangé depuis 1995 (environ 63 pour cent) dans l'ensemble, des différences existant toutefois entre le Siège et les bureaux extérieurs. Au siège, le ratio déjà élevé des contrats continus a encore augmenté, passant de 76,8 pour cent en 1995 à 84,8 pour cent en 1999. Hors siège, il est resté faible, approximativement 25 pour cent. Cette différence est principalement due au fait que des contrats continus ont été accordés à plus de 96 pour cent des fonctionnaires des services généraux nommés au siège, contre 17 pour cent hors Siège, les règles régissant l'octroi des contrats continus étant différentes au Siège et hors Siège. Contrairement à la situation au Siège, s'il s'avérait nécessaire de fermer un bureau extérieur, il n'existait aucune possibilité de redéploiement. Aucune nomination continue n'était donc accordée. La même politique s'appliquait aux fonctionnaires travaillant dans le cadre de projets de terrain, étant donné que les projets et leur financement étaient de durée "déterminée" et de nature très spécialisée, en particulier pour le personnel du cadre organique.

111. - La quasi-totalité des fonctionnaires des services généraux bénéficiant d'un contrat continu, il s'est avéré nécessaire, pour réduire les effectifs en conformité avec les contraintes budgétaires, de recourir à des instruments autres que les départs normaux et le gel du recrutement mentionné ci-dessus. L'Organisation a dû prendre des mesures spécifiques de redéploiement afin de supprimer les postes en surnombre par rapport à ses ressources financières. Pour contrôler ce redéploiement, l'Équipe spéciale créée en 1995 a été autorisée en 1996 à prendre des mesures pour procéder à la cessation de service des fonctionnaires ne pouvant bénéficier d'une réaffectation interne, ce qui a été nécessaire dans de nombreux cas. Les modalités ont été conclues directement avec les titulaires des postes supprimés ou dans le cadre d'accords triangulaires, avec la participation de fonctionnaires dont le poste n'était pas supprimé mais qui acceptaient de le quitter volontairement. Pour l'exercice biennal 1996-97, il y a eu 102 cessations de service par accord mutuel pour cause de suppressions de poste ou de restructuration, ce qui a entraîné des dépenses de 4,43 millions de dollars E.-U.

112. - Pour l'exercice biennal 1998-99, la Conférence -notant, dans sa résolution 7/97, "que le Programme de travail et budget [avait] été approuvé sur la base d'une croissance nominale zéro [et que] ce budget [impliquait] le redéploiement ou la cessation de service de fonctionnaires" - a prévu un crédit spécial de 12 millions de dollars E.-U.. Comme l'indiquent les états financiers, les frais associés aux redéploiements et aux cessations de service se sont montés à 10 576 000 dollars E.-U. pour l'exercice biennal. Afin d'éviter à nouveau de tels frais supplémentaires dans un contexte financier incertain et compte tenu du fait qu'on prévoit le remplacement d'un grand nombre de fonctionnaires du Siège dans les années à venir [par. 124 et 125], je recommande que l'Organisation utilise tous les moyens dont elle dispose - planification des ressources humaines, gestion des niveaux de recrutement et types de contrats - pour une plus grande souplesse.

L'utilisation d'autres ressources humaines

113. - Il s'est avéré que la FAO utilisait des procédures et des pratiques particulièrement complexes pour le recrutement des collaborateurs extérieurs. Les huit rapports publiés à ce sujet depuis 1980 émettaient tous des critiques et recommandaient fortement de simplifier et d'uniformiser les différentes dispositions contractuelles. En fait, l'Organisation utilisait jusqu'à cinq dispositions contractuelles différentes pour ce recrutement. Chaque type de contrat ayant été conçu à l'origine en fonction de besoins spécifiques, ils possédaient tous des caractéristiques différentes en ce qui concerne le statut ou les droits des fonctionnaires et les procédures de paiement. Pour compliquer encore les choses, certains des contrats étaient utilisés dans le contexte spécifique du Programme de partenariat et incluaient des exigences différentes pour l'approbation, le financement ou les rapports à établir. À la suite d'une vaste consultation auprès des divisions techniques, un nouveau contrat-type comportant cinq annexes a été rédigé. Il devait commencer à être utilisé en janvier 2000. Une circulaire administrative était censée annoncer à tout le personnel de l'Organisation l'entrée en vigueur de ces révisions mais, quand le présent rapport a été rédigé, elle n'avait pas encore été publiée.

114. - L'extrême diversité des dispositions contractuelles de la FAO ne permettait pas de déterminer clairement le nombre de consultants engagés et les frais encourus par l'Organisation. Ce problème est dû au fait que, avec les systèmes existants (Finsys/Persys), les consultants pouvaient être payés de façons différentes, certains étant rémunérés comme des fonctionnaires au moyen de Persys alors que d'autres l'étaient au moyen du module traditionnel des sommes à payer de Finsys. Aucun système informatique n'étant utilisé pour regrouper les données, l'AFP devait les obtenir des unités administratives de soutien qui effectuaient ces opérations, ce qui était compliqué et coûteux et ne permettait pas de produire rapidement des rapports exhaustifs. De ce fait, mes collaborateurs n'ont pu obtenir aucun chiffre fiable pour l'exercice biennal 1998-99. L'utilisation d'Oracle pour la totalité de l'exercice 2000-01 devrait, nous l'espérons, permettre de régler ce problème.

115. - Fondée sur les quelques chiffres fournis par l'Organisation, la comparaison entre les dépenses inscrites dans Finsys en 1995 et 1998 à la rubrique "autres ressources humaines" a révélé une augmentation de 9 p.100 de l'utilisation globale de collaborateurs extérieurs et de 13 p.100 pour ce qui est des seuls consultants. Cette hausse s'expliquait par le fait que l'Organisation avait délibérément décidé d'accorder une plus grande latitude aux administrateurs gérant un budget, leur permettant de moduler le déploiement des ressources en fonction de leurs besoins. Alors que des mécanismes administratifs complexes [par. 126 à 130] régissent le recrutement des fonctionnaires par le Directeur général, les administrateurs étaient habilités à engager des consultants dans les limites de leur budget. Beaucoup d'entre eux maintenaient vacants certains postes du cadre organique pour procéder à des affectations à court terme de consultants. Des consultants ont aussi été embauchés à cause des retards ou d'autres problèmes concernant le recrutement (par exemple recherche de candidats dûment qualifiés).

116. - Selon les règles de l'Organisation, les consultants ne devraient pas être fonctionnaires de façon continue, mais seulement à court terme ou pour des périodes intermittentes de moins d'un an. Aucune nomination ne pouvait être renouvelée pour une durée totale d'emploi supérieure à 12 mois consécutifs. L'examen effectué par mes collaborateurs a révélé que, sur les 30 consultants qui avaient reçu la rémunération cumulative la plus élevée en 1998 (pour un total de 2,5 millions de dollars E.-U.), 11 (36,7 pour cent) avaient été fonctionnaires de façon continue, l'intervalle entre les contrats qui leur étaient accordés ne dépassant pas six semaines. Six consultants (20 pour cent), dont les contrats étaient parfois séparés par des périodes plus longues pouvant atteindre trois mois, travaillaient, en fait, pour la FAO depuis 1994. Sur les 30 consultants qui ont reçu la rémunération cumulative la plus élevée en 1999, près de la moitié (14) figuraient déjà sur la liste de 1998.

117. - De fait, ces interruptions et l'utilisation de différents types de dispositions contractuelles pour les renouvellements permettaient de respecter formellement les stipulations des sections du Manuel de la FAO. Toutefois, à mon avis, une telle pratique permet aux consultants de remplacer les fonctionnaires permanents et d'effectuer de façon continue des tâches dont la FAO a besoin. D'après l'Organisation, la nécessité de procéder à ces nominations de plus longue durée était la conséquence inévitable de la réduction des effectifs. Durant la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que la FAO avait l'intention d'inclure des dispositions à ce sujet dans la version révisée de la section du Manuel concernant les accords de service.

118. - Outre leurs honoraires, les consultants reçoivent une indemnité journalière de subsistance quand ils sont en poste à l'extérieur de leur domicile professionnel. Les règles régissant ces indemnités étaient les mêmes que pour le personnel de la FAO: le montant de l'indemnité diminuait après 60 jours consécutifs et subissait une autre réduction au bout de 120 jours de service continu. Les frais supplémentaires qui en découlaient pouvaient être très élevés. En fait, le montant total des indemnités de subsistance versées au 30 consultants qui ont reçu les honoraires cumulatifs les plus élevés en 1998 se montait à 622 262 dollars E.-U., soit 25 pour cent de leurs honoraires, pourcentage qui atteignait 27 pour cent pour les 11 consultants nommés de façon ininterrompue.

119. - Il est vrai que certains des frais généraux encourus par l'Organisation étaient plus faibles pour les consultants (pas de contribution à la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies, cotisations moins élevées à l'assurance médicale, pas de remboursement des impôts nationaux, pas de congés accumulés), mais d'autres facteurs devaient être pris en considération. La complexité des dispositions contractuelles utilisées par la FAO et le renouvellement régulier des contrats alourdissent fortement le fardeau administratif et financier. À mon avis, pour limiter les frais et les effets connexes, l'Organisation devrait mettre en œuvre sans plus tarder la rationalisation qu'elle envisage depuis cinq ans. Je recommande la normalisation des conditions de travail et des contrats ainsi que la mise en place d'un système de contrôle et de suivi de l'utilisation de collaborateurs extérieurs par l'Organisation. Durant la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que les préparatifs de la rationalisation des contrats étaient terminés et qu'elle pourrait être mise en œuvre dès que le système informatique de gestion serait au point. Le nouveau système devrait être pleinement opérationnel d'ici le 30 juin 2001.

Mobilité géographique du personnel de la FAO

120. - Depuis 1995, une forte proportion du personnel de la FAO continue de travailler au siège (53,7 pour cent en 1995 et 52,6 pour cent en 1999). Deux facteurs opposés ont été observés pendant cette période. La majorité (66 pour cent) des nouveaux postes décentralisés du cadre organique ont, en fait, été pourvus par la mutation de fonctionnaires du Siège dans les bureaux régionaux. Toutefois, l'impact de la décentralisation sur le ratio du nombre de fonctionnaires du Siège à celui de ceux travaillant hors Siège a été compensé par la réduction massive du nombre de fonctionnaires de projets sur le terrain. Ces derniers représentaient moins de 14 pour cent des effectifs de l'Organisation en 1999 au lieu de 22 pour cent en 1995.

121. - L'examen effectué a également montré que le personnel du cadre organique était devenu moins mobile qu'il ne l'était en 1991. En 1998, 76,5 pour cent des membres de ce groupe qui travaillaient à la FAO depuis plus de cinq ans occupaient encore le même poste, alors que ce pourcentage était seulement de 71,8 pour cent en 1991. La situation était encore plus nette si on prenait en considération seulement le personnel organique au Siège. Le pourcentage, qui était de 77,8 pour cent en 1991, atteignait 84,5 pour cent en 1998. Il est révélateur, comme je l'ai constaté, qu'il y ait peu de données disponibles sur la rotation du personnel à la FAO. Le rapport le plus récent, qui date de 1991, a été publié par un groupe de travail chargé d'examiner les avantages de l'introduction d'un système de rotation du personnel. Il conclut qu'un tel système améliorerait l'efficacité de l'Organisation, que les éléments nécessaires pour sa mise en place existaient et que seuls de légers ajustements seraient nécessaires. De fait, des propositions avaient été faites en 1994, puis en 1997, mais elles n'ont pas été appliquées. Je recommande que la mise au point d'un système de rotation soit étudiée et qu'une analyse coût-bénéfice soit réalisée.

Critères de recrutement

122. - Mes collaborateurs ont remarqué que la FAO accordait une grande attention à la nationalité des candidats comme le prévoit l'article VIII.3 de son Acte constitutif, qui stipule que " dans le choix des membres du personnel, le Directeur général doit, compte tenu de l'importance primordiale de s'assurer les services de personnes présentant les plus hautes qualités de travail et de compétence technique, ne pas perdre de vue l'intérêt d'un recrutement établi selon une répartition géographique aussi large que possible ". La publication régulière de rapports faisant le point sur l'origine géographique et la langue de travail des fonctionnaires des différents départements permettait de cibler les ressortissants de pays non représentés ou sous-représentés.

123. - Plus récemment, un meilleur équilibre hommes-femmes est devenu une nouvelle priorité. En 1994, le Directeur général a fixé pour objectif de porter la proportion de femmes à 35 pour cent du personnel d'ici 2001. Un programme d'action pour les femmes couvrant la période 1996-2001 a été formulé. En 1999, sous l'égide de l'AFP, qui a préparé une liste de mesures en vue d'atteindre une représentation équilibrée des deux sexes, les départements ont été invités à se fixer des buts à atteindre à cet égard pour les postes du cadre organique et ont ensuite régulièrement reçu des rapports de suivi. Cette politique volontaire a eu pour résultat que la proportion des femmes dans l'ensemble du personnel est passée de 18 pour cent en 1994 à 20 pour cent au début 1999. Cette amélioration incluait aussi la haute direction, le nombre de femmes occupant un poste du niveau de directeur étant passé de six en 1994 à 15 en 1999.

124.- La moyenne d'âge du personnel de la FAO était assez élevée au moment du présent examen. Elle était de 49 ans pour le cadre organique et 45 pour les services généraux. Comme l'indiquait une étude réalisée en 1999 en préparation du Plan d'action pour les ressources humaines, le phénomène n'était pas nouveau, mais il avait tendance à s'amplifier, et de nettes différences existaient entre les catégories de fonctionnaires. En décembre 1998, près de 52 pour cent des fonctionnaires du cadre organique avaient plus de 50 ans, alors que ce pourcentage était seulement de 33 pour cent pour les services généraux. Les fonctionnaires de moins de 40 ans représentaient seulement 17 pour cent de ceux de la catégorie du cadre organique et 32 pour cent de ceux des services généraux. Ce vieillissement relatif du personnel de la FAO était en partie dû à la forte diminution du recrutement depuis 1995 ainsi qu'à l'ancienneté croissante des fonctionnaires, qui, d'après l'étude mentionnée ci-dessus, était supérieure à 10 ans (131,3 mois) pour le cadre organique et à 15 ans pour les services généraux (187 mois).

125. - Vu le vieillissement de ses effectifs, l'Organisation devra remplacer une forte proportion d'ici quelques années. Une étude réalisée en mai 1999 a montré que plus d'un quart des fonctionnaires du cadre organique et près de 10 pour cent de ceux des services généraux atteindraient l'âge obligatoire de la retraite entre 1999 et 2004. Le recrutement revêtait donc une importance critique pour la FAO, qui s'attendait à ce que les outils récemment mis au point, comme les avis de vacance polyvalents et les avis de vacance pour constitution de listes de réserve, permettent de réaliser les économies d'échelle nécessaires, de réduire les délais et d'améliorer l'efficacité. On pensait également que le recrutement de fonctionnaires plus jeunes aiderait l'Organisation à réduire ses contraintes liées au profil d'âge de son personnel. Le recrutement de jeunes cadres était une des principales stratégies énoncées dans le Plan à moyen terme de l'AFP pour la période 2002-2007. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que cette question avait déjà été soumise au Comité des ressources humaines, qui en avait discuté. En outre, dans le contexte de la préparation du PTB pour 2002-03, les départements ont été encouragés à déclasser certains postes pour permettre le recrutement de fonctionnaires plus jeunes.

Procédures de recrutement

126. - Depuis 1988, le recrutement est considéré comme un domaine dans lequel la FAO obtient de mauvais résultats. Les retards observés dans la procédure de sélection ont incité l'Organisation à effectuer trois études successives de la gestion, qui ont toutes révélé la nécessité d'une rationalisation. Toutefois, au moment où nous avons réalisé notre examen, la répartition des rôles en matière de recrutement restait très complexe; par exemple, les délégations de pouvoirs et autres procédures dépendaient non seulement de la catégorie des postes à pourvoir mais également de leur mode de financement et de leur emplacement.

• Pour les postes financés par le PTB, la décision incombait encore au Directeur général pour ceux qui étaient d'un niveau supérieur à G2. Mais, avant d'être présentée à son Bureau, la proposition devait faire l'objet d'une procédure d'approbation en huit étapes au Siège, ce qui entraînait des délais supplémentaires pouvant atteindre trois ou quatre semaines.
  
  
• Pour les postes financés au titre d'un projet, la décision était déléguée à l'unité opérationnelle au Siège ou dans un bureau régional, selon le cas. Par conséquent, l'unité administrative de soutien responsable du recrutement était déterminée en fonction du lieu d'affectation du responsable du projet, si bien qu'il était encore plus difficile d'établir quelles responsabilités incombaient aux unités administratives de soutien du Siège ou à celles des bureaux régionaux.

127. - Quel que soit le mode de financement du poste, nous avons constaté que la procédure de recrutement des agents des services généraux de la FAO était trop complexe, coûtait trop cher et prenait trop de temps relativement au niveau des fonctionnaires ainsi recrutés (chauffeurs, secrétaires, etc.). Vu le recrutement limité pratiqué au Siège [par. 108], cette situation prévalait principalement dans les bureaux décentralisés, où elle entraînait inévitablement des applications erronées des dispositions des sections du Manuel concernant l'emploi de personnel occasionnel. En attente de la décision du Siège, les contrats occasionnels devaient souvent être renouvelés au-delà de la période maximale autorisée de trois mois. À mon avis, la répartition actuelle des responsabilités devrait encore être rationalisée. Pour ce qui est des postes financés par le PTB, je recommande que la décision de recruter des agents des services généraux de tout niveau (de GS1 à GS7) soit déléguée aux Représentants régionaux et dans les pays. Si le gel actuel du recrutement au Siège prenait fin, le pouvoir final de décision relativement à la recommandation présentée par le Comité de sélection du personnel des services généraux devrait être délégué au chef du Département.

128. - Pour le recrutement de fonctionnaires du cadre organique, la décision devait être prise par le Directeur général sur la base des recommandations émanant du Comité de sélection du personnel du cadre organique et du Département concerné. La seule exception concernait les postes de niveau P5 ou inférieur financés au titre d'un projet. Dans ce cas seulement, la décision était prise par l'unité opérationnelle concernée. Les procédures suivies étant encore plus lourdes et plus fragmentées, l'affectation d'un titulaire sur un poste du service organique prenait plus de 52 semaines en février 1998. La décision a été prise en août 1998 d'éliminer la nécessité de demander l'autorisation du Comité des effectifs avant de publier les avis de vacance de poste et de transférer aux unités administratives de soutien toutes les tâches administratives à accomplir après la publication de ces avis.

129. - Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que les changements suivants avaient été apportés au milieu de l'année 2000 pour rationaliser la procédure de recrutement:

• la quantité d'informations et le nombre de documents à présenter au Comité de sélection ont été réduits;
  
  
• la responsabilité de la gestion du processus de sélection depuis la réception des candidatures jusqu'à leur présentation au Comité de sélection a été déléguée aux supérieurs immédiats;
  
  
• de nouveaux systèmes informatiques visant à faciliter les procédures de recrutement ont été mis en service (pour le suivi des candidatures et celui des avis de vacance de poste) et on utilisait davantage l'Internet pour publier les vacances de poste et recevoir les candidatures.

Suite à l'introduction de ces mesures à la mi-2000, le délai moyen entre la publication d'un avis et la décision du Directeur général n'était plus que de 188 jours ouvrables au moment de la rédaction du présent rapport, au lieu de 270 en 1999.

130. - Notre examen a également révélé qu'à la FAO, le recrutement de fonctionnaires du cadre organique entraînait beaucoup de travail, principalement à la charge, à l'époque, des unités administratives de soutien. Les 144 avis de vacance publiés en 1997 et les 191 de 1998 ont suscité respectivement 8 500 et 10 000 candidatures, provenant pour la plupart de personnes extérieures à la FAO ou au système des Nations Unies. En fait, les instruments permettant de regrouper les avis, comme les avis de vacance polyvalents ou l'établissement de listes de candidats admissibles, n'avaient guère été utilisés. Depuis lors, mes collaborateurs ont appris que les changements mentionnés ci-dessus avaient également pour objectif de réduire le nombre de candidatures et en améliorer la gestion.

Système d'évaluation

131. - Quand mes collaborateurs ont examiné le système d'évaluation, ils l'ont trouvé incomplet et fragmenté. L'élément le plus homogène était l'examen de fin de période de stage introduit en 1981. La confirmation de la nomination des fonctionnaires récemment recrutés ou la conversion des contrats de ceux qui occupaient un emploi de durée déterminée devaient faire l'objet d'une évaluation professionnelle officielle. Mais, une fois que la nomination avait confirmée ou que le contrat avait été converti, seuls les fonctionnaires du cadre organique devaient être évalués régulièrement. Cette procédure avait été introduite en 1981 pour les fonctionnaires du cadre organique en poste sur le terrain, et, à titre expérimental, en 1986 pour les autres. Ce système, rebaptisé Rapport d'évaluation professionnelle (PAAR), a été institutionnalisé en 1987 pour les fonctionnaires en poste au siège.

132. - La mise en place d'un système généralisé et homogène a fait l'objet de plusieurs tentatives:

• En novembre 1988, le système PAAR a été étendu aux agents des services généraux à titre expérimental pour 12 mois. Il n'a pas été institué de façon permanente, aucune entente n'étant intervenue avec les représentants du personnel au sujet du futur système d'évaluation professionnelle lors des consultations.
  
  
• En 1996, le Directeur général a décidé que l'élaboration d'un système généralisé d'évaluation était prioritaire. Un groupe de travail a alors été mis sur pied pour présenter des propositions. Toutefois, vu le nombre de questions soulevées par les représentants du personnel et les gestionnaires, le Directeur général a jugé que des discussions supplémentaires devaient avoir lieu pour que le système proposé puisse recevoir l'assentiment général tout en améliorant la gestion des ressources humaines.
  
  
• Durant l'année 1997 et les premiers mois de 1998, l'AFP a examiné le système proposé ainsi que les commentaires le concernant. Comme l'indiquait le Plan d'action pour les ressources humaines élaboré en 1998-99, il a ensuite été convenu de concevoir et de mettre en œuvre, de concert avec les départements, un système d'évaluation professionnelle qui ferait partie d'un système intégré de suivi du comportement professionnel.

133. - L'application limitée du système d'évaluation utilisé à la FAO n'était pas son seul défaut. En pratique, lorsqu'une évaluation était faite, elle semblait constituer une activité purement administrative. En fait, les gestionnaires avaient tendance à considérer cela comme une charge qui leur prenait trop de temps. Cette attitude critique tenait au fait que le résultat de l'évaluation n'avait aucune conséquence pour le fonctionnaire visé, sauf à la fin de la période de stage, alors que, quelle que soit leur évaluation, les fonctionnaires occupant un poste permanent ne recevaient ni avantage ni sanction. De ce fait, l'évaluation professionnelle était généralement considérée comme une activité d'une utilité douteuse et très peu crédible.

134. - Comme nous l'avons vu plus haut, la mise en place d'un système d'évaluation professionnelle restait un des objectifs du programme de travail de l'AFP. Je recommande la mise en place prioritaire de ce système le plus rapidement possible. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que la Commission de la fonction publique internationale (CFPI) effectuait une étude du système de traitements, indemnités et prestations aux Nations Unies, et qu'elle s'intéressait particulièrement à la corrélation entre la rémunération et les résultats professionnels du fonctionnaire ou sa contribution aux objectifs de son organisation. Étant donné que la FAO a participé à cette étude, elle devrait pouvoir mettre à profit son expérience pour régler la délicate question de la façon de procéder pour lier l'octroi de primes à ses fonctionnaires à leur comportement professionnel. On pourrait envisager des primes en espèces en étant plus sélectif pour les augmentations d'échelon, ou des avantages d'autre nature consistant en de meilleures possibilités de carrière, ce qui est plus facile maintenant que la FAO a des structures plus décentralisées. Des programmes de formation adéquats et un accroissement de la mobilité du personnel devraient permettre à la FAO d'offrir une stratégie globale de perfectionnement professionnel aux personnes qui satisfont aux critères fixés par l'Organisation.

Publications

135. - Durant l'exercice biennal, mes collaborateurs ont examiné la gestion de la politique de l'Organisation en matière de publications par le Département des affaires générales et de l'information (GI) ainsi que le fonctionnement des quatre comptes communs ou pools:

• Le Pool des services d'édition, qui fournissait des services d'édition multilingues aux divisions techniques en vue de la publication de certains titres sous forme imprimée ou électronique dans les cinq langues officielles de l'Organisation.
  
  
• Le Pool de la traduction, qui fournissait des services de traduction pour les documents officiels de séance et certains autres documents et publications.
  
  
• Le Pool de l'interprétation, qui fournissait des services d'interprétation pour les réunions, la Conférence et le Conseil de la FAO ainsi qu'à d'autres organismes des Nations Unies.
  
  
• Le Pool de l'impression intérieure, qui imprimait, avant la session et pendant la session, les documents requis pour les réunions officielles de la FAO, la Conférence et le Conseil.

Les trois derniers relevaient de la Division de la Conférence, du Conseil et du protocole (GIC), alors que le premier fonctionnait sous l'égide de la Division de l'information (GII) au même titre que le Fonds spécial des produits d'information (FSPI). Ce dernier était un fonds distinct créé en vertu de l'article 6.9 du Règlement financier afin de recueillir le fruit de la vente des produits d'information ainsi que les recettes résultant du parrainage de ces produits ou des annonces publicitaires y paraissant.

136. - En mai 1996, le Comité du programme et le Comité financier ont adopté un nouveau cadre financier pour le traitement des documents et publications, qui offrait à chaque Département ou Service la possibilité de faire imprimer ses documents ou publications par un organisme interne ou une entreprise extérieure. Cette latitude leur était laissée parce qu'il s'avérait nécessaire de réduire les dépenses en suscitant une concurrence entre le département GI et les fournisseurs extérieurs. Il était apparu que les tarifs exigés par les pools dépassaient considérablement le coût de services similaires sur le marché privé, principalement du fait que les pools devaient assumer le coût de leur personnel.

137. - Selon l'Organisation, la stratégie de " déréglementation " a permis de réduire les coûts et d'augmenter l'efficacité de la prestation des services fournis par les pools. Le "Rapport sur les gains d'efficience" présenté au Conseil à sa cent dix-neuvième session en novembre 2000 estimait que les nouvelles dispositions et l'utilisation de la traduction à distance pour les conférences régionales entraîneraient une économie de 12 millions de dollars E.-U. par exercice biennal. Cette stratégie a toutefois eu des retombées négatives imprévues. Mes collaborateurs ont constaté que le contrôle exercé par l'Organisation sur les publications s'en trouvait affaibli et que l'équilibre financier des comptes communs était compromis.

138. - Alors qu'antérieurement, le contrôle exercé par le Département GI était total parce que tout le travail transitait par lui, la décision de 1996 aurait dû lui permettre d'assumer un rôle de coordination. Toutefois, les nouveaux contrôles des procédures n'étant pas en place au moment de la mise en œuvre de la réforme, les divisions du Siège et les bureaux régionaux ont établi leur propre politique en matière de publications sans tenir le Département au courant de ce qui était publié à l'extérieur. De ce fait, ce dernier ne pouvait pas s'acquitter correctement de sa tâche de supervision, et il était impossible de savoir avec précision tout ce qui était publié par la FAO. C'est seulement début 1999 que des mesures ont été prises pour remédier à la situation. Le Directeur général a approuvé la Politique et stratégie de communication de l'Organisation et constitué le 4 mars 1999 le Comité de la communication de l'Organisation, qui a ultérieurement approuvé des règles et des normes en matière de publication applicables à l'ensemble de l'Organisation pour permettre à GI et aux autres départements de s'acquitter de leurs tâches respectives.

139. - L'ouverture sur le marché adoptée en 1996 a eu également des répercussions sur l'équilibre financier des comptes communs du département GI. Les dépenses effectives ayant atteint le montant de 21,9 millions de dollars E.-U. pour l'exercice biennal 1998-99 (y compris le FSPI), il en a résulté, en fin d'exercice, un déficit de 0,9 million de dollars E.-U.. Les résultats variaient toutefois considérablement d'un pool à l'autre. L'adoption d'un système commercial signifiait que le volume de travail confié au Département ne pouvait pas être garanti, et certains pools étaient mieux placés que d'autres pour passer d'un simple système de transfert des coûts à de nouvelles modalités qui les forçaient à moduler leurs effectifs et leurs coûts en fonction du volume de travail. Les pools de la traduction et de l'interprétation de la division GIC sont parvenus à réduire leurs coûts unitaires et à faire largement appel à des fournisseurs extérieurs de façon très souple. C'est le contraire qui s'est passé pour le Pool des services d'édition, qui devait conserver tous ses fonctionnaires à cause de la demande moins prévisible résultant de la stratégie de "déréglementation".

140. - Comme mes collaborateurs l'ont recommandé, cette situation a donné lieu à la suppression du Pool des services d'édition de la Division de l'information à partir du 1er janvier 2000, au transfert concomitant de tous les frais de personnel au Programme ordinaire et à l'affectation d'un budget provenant de ce programme égal à la moitié des coûts externes actuels pour les frais de fonctionnement. Tout travail d'édition non couvert par ce montant devait, si nécessaire, être externalisé par la Division et continuerait d'être facturé au service client, mais au prix coûtant. D'autres mesures étaient aussi incluses dans le Programme de travail et budget approuvé pour 2000-01, notamment:

• Le transfert du poste de responsable du FSPI au Programme ordinaire afin d'éliminer les coûts de gestion des frais généraux, comme cela avait été fait durant l'exercice biennal 1996-97 pour les pools. Le déficit accumulé par le FSPI durant l'exercice 1998-99, d'un montant supérieur à 400 000 dollars E.-U., a été couvert par le Fonds général. Les chiffres indiqués dans la note 9 des états financiers tenaient compte de ce réapprovisionnement.
  
  
• La fourniture de 1,1 million de dollars E.-U. au titre d'un nouveau programme intitulé "Programme d'amélioration de la couverture linguistique".

141. - Cette dernière mesure avait pour objectif de remédier à la détérioration de la couverture linguistique, dont il était fait état dans un document relatif à la politique linguistique de la FAO présenté au Comité du programme et au Comité financier en mai 1999. Théoriquement, le nouveau cadre financier concernant le traitement des documents et des publications aurait pu bénéficier indirectement à la couverture linguistique en réduisant le coût unitaire des services de traduction et d'interprétation, ce qui aurait permis aux divisions d'avoir une production supérieure sans dépenser davantage. Toutefois, les divisions techniques, qui étaient en même temps confrontées à des réductions importantes de leur budget, ont notamment réagi en réduisant le nombre de leurs publications, en les déclassant et en réduisant également le nombre de langues dans lesquelles elles devaient être traduites. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que plusieurs mesures étaient en cours d'exécution pour améliorer l'équilibre existant entre les cinq langues officielles.

Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA)

Introduction

142. - Suite à un examen des priorités, des programmes et des stratégies de l'Organisation réalisé en 1994, le Directeur général a proposé que la FAO lance un Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA), principalement axé sur les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV). Le programme a été approuvé à l'unanimité par le Conseil de la FAO en juin 1994, et sa mise en œuvre a commencé à la fin de la même année. Le Sommet mondial de l'alimentation, qui se tenait à Rome, a donné son aval en novembre 1996 et demandé que des efforts concertés soient entrepris à tous les niveaux pour augmenter la production vivrière et accroître l'accès à la nourriture dans 86 PFRDV, l'objectif étant de réduire de moitié le nombre actuel de personnes souffrant de malnutrition pour 2015 au plus tard.

143. - Si j'ai choisi d'examiner l'exécution de ce programme, ce n'est pas à cause de son importance financière, relativement limitée. Un budget de 9,237 millions de dollars E.-U. lui a été fourni pour l'exercice 1998-99 au titre du Programme ordinaire (compte non tenu des fonds provenant du Programme de coopération technique - PCT). Depuis sa création en 1994 jusqu'au 31 décembre 1999, le montant total des dépenses consacrées à ce programme a été seulement de 24,5 millions de dollars E.-U.. Cependant, le fait qu'il était exécuté dans un grand nombre de pays permettait d'effectuer des comparaisons à l'échelle de l'ensemble de l'Organisation. En outre, comme ce programme était novateur à bien des égards, l'examen n'en était que plus pertinent.

144. - Mes collaborateurs ont commencé leur examen au Siège en 1998 et l'ont poursuivi lors de visites de terrain effectuées en 1999 et 2000. Le programme avait été lancé, mais pas mis en œuvre, dans un des neuf pays visités, alors qu'il était en cours d'exécution dans sept autres (trois en Afrique, deux en Asie, un en Amérique du Sud et un au Moyen-Orient). Sa mise en œuvre avait commencé en 1995 dans cinq des pays sélectionnés, qui constituaient un échantillon représentatif des 15 premiers pays à participer au PSSA, et en 1997 dans les deux autres.

Renseignements généraux sur les objectifs, la stratégie d'exécution et le contenu du PSSA

145. - L'objectif principal du PSSA était d'aider les PFRDV à améliorer leur sécurité alimentaire nationale et celle des ménages sur une base durable du point de vue économique et écologique

• en augmentant rapidement la productivité et la production alimentaires;
  
  
• en réduisant la variabilité de la production d'une année à l'autre; et
  
  
• en assurant l'accès aux aliments.

On prenait pour acquis que, dans la majorité des PFRDV, il existait des moyens viables et durables d'augmenter les disponibilités alimentaires, qui n'étaient toutefois pas fonctionnaires en raison d'une série de contraintes qui empêchaient les agriculteurs de répondre aux besoins et de saisir les occasions offertes. En travaillant avec les agriculteurs et d'autres parties prenantes pour définir et éliminer ces contraintes et montrer comment accroître la production, le PSSA devait ouvrir la voie à l'amélioration de la productivité et à un meilleur accès à la nourriture.

146. - La FAO avait conçu le contenu du programme et sa stratégie de mise en œuvre pour qu'il serve de cadre de référence. Les activités du PSSA dans un pays démarraient dès que ce dernier adressait une demande à cet effet et se déroulaient de la façon suivante:

• Dès réception de cette demande, la FAO désignait une équipe de base pour le pays et procédait à une évaluation préliminaire des stratégies nationales de sécurité alimentaire et des composantes possibles du programme, en prenant en compte les connaissances et l'expérience technique pertinentes dont disposait le pays.
  
  
• La formulation du programme incombait au pays concerné, auquel la FAO apportait une aide en fonction de ses besoins soit par l'entremise du Représentant de la FAO, soit par le moyen d'une mission exploratoire. La formulation était habituellement effectuée par une équipe composée de fonctionnaires du gouvernement ou de consultants nationaux relevant d'un comité directeur, qui réunissait des représentants des secteurs public et privé, d'associations d'exploitants agricoles et, dans certains pays, d'ONG actives dans le secteur rural.
  
  
• Le résultat de ce processus consistait en:
• un document de Programme national qui situait le Programme spécial dans le cadre des stratégies nationales de sécurité alimentaire, le rattachait à d'autres initiatives complémentaires et expliquait comment les activités menées avec succès pouvaient être reproduites à plus grande échelle;
• un plan d'opérations pour la phase pilote (ou phase I) du PSSA.

147. - La phase I (réalisée au niveau des exploitations agricoles) donnait l'occasion de démontrer et de perfectionner des techniques éprouvées et prometteuses pour accroître la production agricole et les revenus ruraux avant de les appliquer à plus grande échelle. Elle était généralement composée des quatre principaux domaines d'activité suivants, qui sont interdépendants et complémentaires:

• maîtrise de l'eau par collecte à petite échelle; réseaux d'irrigation et de drainage; mécanismes de pompage simples, comme les pompes à pédale; mise en valeur des terres et travail des sols offrant une meilleure résistance aux variations climatiques;
• intensification des cultures avec l'introduction de technologies facilement accessibles (utilisation rationnelle de variétés à haut rendement, pratiques culturales améliorées, protection intégrée, etc.) associées à des plans de commercialisation et de crédit fonctionnels et des systèmes de fourniture de services d'appui améliorés;
• diversification des systèmes de production, incluant l'aquaculture, la pêche artisanale, le petit élevage (volailles, ovins, caprins, porcins, etc.) et l'arboriculture;
• analyse et élimination des contraintes pour déterminer quels problèmes ou obstacles empêchaient les agriculteurs d'augmenter leur productivité ou leur production et d'adopter de nouvelles technologies ou de nouvelles méthodes de gestion.

La part relative de ces quatre types d'activité dépendait de la situation du pays et des résultats du travail de diagnostic.

148. - Au fur et à mesure que des fonds devenaient disponibles auprès de sources extérieures et nationales, la phase I pouvait être étendue de deux façons:

• en augmentant le nombre d'activités sur les sites existants;
  
  
• en augmentant le nombre de sites, pour en avoir jusqu'à 30 couvrant les différentes zones écologiques et administratives du pays.

L'issue de la phase I (ou son extension) déterminait l'ampleur de la dernière phase (phase II), qui était censée tirer partie des réalisations de la phase I afin de créer des conditions propices à la reproduction sur une grande échelle des approches du développement qui avaient donné de bons résultats. Étant donné que tous les pays visités en étaient encore à la phase I au moment de notre examen, les paragraphes suivants concernent seulement cette phase et les stades préparatoires.

Modalités de gestion du programme au niveau du pays

149. - Une des caractéristiques originales du PSSA était qu'il visait à établir un lien entre le travail concret de démonstration réalisé par les agriculteurs et les changements à apporter à l'appareil institutionnel et aux programmes nationaux en réponse aux contraintes qui faisaient obstacle à la reproduction à une échelle plus vaste des innovations ayant donné de bons résultats. C'est en vue de cet objectif qu'était publié le document de programme national du PSSA et qu'étaient créés un cadre institutionnel national et des structures organisationnelles. En ce qui concerne ces dernières, des dispositions devaient être prises au niveau local pour assurer un niveau élevé de participation des agriculteurs, ainsi qu'au niveau national pour regrouper des personnalités en mesure d'influencer l'élaboration du programme et les changements institutionnels. Il fallait aussi manifestement pouvoir compter sur des spécialistes capables de montrer la voie à suivre sur le plan technique.

150. - À cet égard, l'examen effectué par mes collaborateurs a montré dans quelle mesure ces exigences ont été satisfaites selon la situation du pays. Leurs principales observations étaient les suivantes:

• Malgré l'importance capitale de la formulation du programme au moyen du document du programme national PSSA, celui-ci était encore en cours de négociation dans plusieurs pays lorsque les premières activités du PSSA ont été mises en route.
  
  
• L'exécution nationale avait pour avantage que les compétences acquises durant la mise en œuvre du PSSA restaient à l'intérieur des structures du pays. Toutefois, les contraintes budgétaires des pays en phase d'ajustement structurel avaient entraîné une réduction du personnel administratif local, si bien que des ressortissants des pays étaient parfois engagés pour faire face à la charge de travail supplémentaire imposée par le PSSA, mais seulement pour des missions à court terme. La probabilité d'une utilisation ultérieure au sein des structures gouvernementales des compétences ainsi acquises, ce qui aurait bénéficié à l'agriculture du pays, était donc plus faible.
  
  
• Les comités techniques nationaux, qui avaient pour mission d'assurer le suivi de la mise en œuvre des activités au niveau national, ne faisaient toujours pas rapport sur leurs activités. Ils jouaient toutefois un rôle important lorsqu'ils fonctionnaient efficacement.
  
  
• Les comités directeurs nationaux, qui étaient censés établir un lien entre les conclusions des comités techniques et les responsables politiques, ne s'étaient pas pleinement acquitté de leur rôle. Peu de décisions avaient été prises au niveau national.
  
  
• Du point de vue de l'Organisation, le problème clé concernant l'exécution du PSSA s'est avéré être la désignation du coordonnateur national (nommé également dans certains cas chef de projet). Étant donné qu'il était rémunéré par la FAO, celle-ci parvenait généralement à choisir un candidat approprié parmi les candidatures présentées par le pays participant. Toutefois, dans un cas, la FAO n'a pas pu procéder elle-même à ce choix et, dans un autre, le roulement a été excessif (quatre coordonnateurs nationaux ont été successivement nommés en trois ans). En outre, la source du financement s'est également avérée importante. Dans un cas, la situation du titulaire du poste est devenue précaire du fait que l'allocation budgétaire (au titre du PCT) ne permettait de lui verser son salaire que pendant 12 mois.

Modalités de gestion du programme à la FAO

151. - Lorsque le PSSA a été mis en route, les équipes de base nommées pour appuyer les pays étaient composées de fonctionnaires de la FAO basés au Siège. La sélection de leurs membres reflétait le souci d'en faire des groupes multidisciplinaires, mais, au début, nombre d'entre eux venaient du Département de l'agriculture. La décentralisation entamée en 1996 a dispersé ces équipes, dont certains membres ont été nommés dans les bureaux régionaux alors que d'autres restaient au Siège. La liaison entre eux est devenue plus difficile, en particulier à cause du manque de fonds pour les déplacements, et ils ont dû faire largement appel aux techniques modernes de communication comme les téléconférences et le courrier électronique.

Mise en œuvre de la phase pilote (ou phase I)

152. - La méthodologie utilisée pour la phase I consistait à effectuer des démonstrations des technologies améliorées sur des parcelles appartenant à des agriculteurs qui participaient bénévolement au programme et à comparer les résultats avec ceux des pratiques traditionnelles. Ce processus était censé, dans son ensemble, être participatif. Les agriculteurs locaux devaient être associés aux décisions concernant les cultures à pratiquer sur les parcelles de démonstration et, avant tout, il fallait qu'ils comprennent de quels facteurs dépendaient les résultats techniques et économiques. Ils étaient encouragés à identifier et analyser, individuellement ou en groupe, les obstacles éventuels à l'adoption des techniques améliorées et à chercher des solutions appropriées.

153. - La disponibilité de fonds a parfois conditionné le degré de participation aux modalités d'exécution. Par exemple, mes collaborateurs ont noté que, dans un cas, les coopératives locales participaient initialement aux activités. Toutefois, par manque d'argent, les seuls agriculteurs qui ont continué à s'y intéresser étaient ceux qui avaient les moyens de payer les frais de déplacement des techniciens. Dans les six autres cas, mes collaborateurs ont constaté que le personnel technique avait reçu une formation en matière d'approche participative, ce qui était une démarche positive révélant une certaine ouverture d'esprit envers les nouvelles méthodes. Dans ces mêmes pays, on apprenait aussi aux agriculteurs comment constituer des groupes afin qu'ils puissent travailler ensemble ou assumer une responsabilité collective. Toutefois, dans un cas, la formation a été interrompue faute de fonds. Il convient de signaler que la formation n'avait pas été considérée comme une nécessité depuis le tout début, mais qu'elle s'est avérée ensuite indispensable pour appliquer la méthode prévue.

154. - Les composantes d'intensification des cultures et de maîtrise de l'eau du programme ont été mises en œuvre dès le début dans tous les pays visités, sauf deux d'entre eux où la composante de maîtrise de l'eau n'a été exécutée que plus tard.

• L'intensification portait principalement sur des cultures céréalières. Le résultat le plus important a été l'amélioration des connaissances techniques et, dans certains cas, économiques des agriculteurs concernés ainsi que la sensibilisation accrue des autres agriculteurs et la disponibilité de données techniques et économiques de plus en plus fiables obtenues sur le terrain.
  
  
• Les activités relatives à la maîtrise de l'eau ont été effectuées au niveau des villages pour améliorer les pratiques utilisées par les agriculteurs. Des progrès réels ont été obtenus pour ce qui est de l'organisation des usagers relativement à l'entretien des petits réseaux d'irrigation et à l'utilisation de l'eau. Les problèmes posés par les réseaux de plus grande taille n'ont pas pu être réglés à ce niveau, mais ils ont néanmoins été discutés, ce qui a incité les participants à la réflexion et suscité de nouvelles idées.

155. - La composante de diversification n'a été introduite que plus tard dans les premiers pays où le PSSA a été mis en œuvre, sauf dans un cas, où elle a été introduite plus rapidement. Les agriculteurs trouvaient aussi cette composante intéressante, surtout quand on leur donnait réellement la possibilité de choisir eux-mêmes les activités. En général, mes collaborateurs ont remarqué que la diversification pouvait contribuer à varier et à équilibrer l'alimentation des ménages ou à générer des revenus grâce à la vente de produits agricoles sur les marchés locaux. Autre constatation, cette composante a permis aux femmes d'entrer en contact avec le PSSA.

156. - L'analyse des contraintes était une des principales composantes du PSSA, mais c'est seulement en avril 1998 que les équipes du PSSA ont reçu " les directives concernant l'exécution de la composante d'analyse des résultats et des contraintes ". L'examen a également révélé que les différents pays avaient généralement confié l'exécution de cette composante à des experts ou des consultants, en particulier pour la formation des agriculteurs et des techniciens, mais également pour effectuer directement l'analyse. Les contraintes identifiées pendant l'exécution de la phase I ne différaient pas de celles qu'on cite souvent. Toutefois, l'important était qu'elles avaient été analysées dans des conditions réelles. À mon avis, le résultat le plus intéressant de cette composante était d'avoir permis aux agriculteurs participants d'acquérir les capacités intellectuelles nécessaires pour comprendre quels mécanismes intervenaient dans le processus de développement et pour assumer un rôle clef dans ce processus.

Coopération Sud-Sud

157. - Une innovation caractérisant le PSSA concernait la coopération Sud-Sud. Cette initiative avait pour objet de permettre aux pays de profiter de l'expérience et des compétences techniques des pays en développement plus avancés. Pour ce faire, un nombre considérable d'experts ont été envoyés dans les pays bénéficiaires pendant deux ou trois ans pour contribuer à la mise en œuvre du PSSA. Ces experts travaillaient directement avec les agriculteurs dans les communautés rurales participant au programme. La FAO ayant lancé ce système au milieu de 1997, il n'était en opération que dans l'un des pays visités par mes collaborateurs; il y avait donné de bons résultats, mais six des 44 techniciens recrutés à cet effet étaient partis prématurément (surtout pour des raisons de santé).

Suivi du programme à la FAO

158. - Outre un Groupe de contrôle, composé d'experts extérieurs de premier plan qui se réunissaient une fois par an pour examiner en détail l'exécution du programme et fournir des conseils, trois comités spéciaux, une unité chargée du suivi et un système spécial d'inspection ont été mis en place au siège.

• Le Comité mixte du PSSA, présidé par le Directeur général, était composé de représentants des niveaux les plus élevés de toutes les structures de la FAO. Il se réunissait à intervalles irréguliers, et l'ordre du jour tenait compte des différents problèmes relatifs à la mise en œuvre du PSSA.
  
  
• Le Comité chargé des politiques du PSSA, renommé Comité chargé de l'examen des programmes et projets en juin 1999, a été créé en 1996. Présidé par un Sous-Directeur général nommé par le Directeur général, il donnait des conseils concernant l'orientation générale du PSSA et examinait tous les projets à proposer aux donateurs (bilatéraux ou multilatéraux) pour veiller à ce qu'ils soient conformes aux objectifs du PSSA.
  
  
• Le Comité de mise en œuvre du PSSA était chargé de la supervision des opérations de terrain, depuis la préparation du projet jusqu'à l'évaluation de celui-ci et de son impact. Il supervisait la coordination entre le PSSA et tous les secteurs de l'Organisation, ainsi qu'entre la FAO et les partenaires extérieurs.

159. - Le Service de la coordination et du suivi du PSSA (TCOS) relevant du Département de la coopération technique de la FAO, coordonnait tout ce qui touchait à la mise en œuvre du PSSA. Il rassemblait toute l'information relative au PSSA et, en particulier, les fiches d'information mises à jour tous les trois mois par le coordonnateur national du PSSA dans chaque pays. Des directives concernant l'établissement de ces fiches ont été fournies par le Siège en 1997 et, à nouveau, en 1999. Les renseignements indiqués dans ces fiches étaient plutôt factuels et portaient principalement sur les résultats pratiques. Ils n'incluaient aucune évaluation.

160. - Les inspecteurs de terrain du PSSA étaient des retraités possédant une expérience du développement agricole et de la sécurité alimentaire qui étaient engagés comme consultants ou des fonctionnaires d'institutions ou d'organisations internationales et multilatérales. Ils étaient placés sous l'autorité du Comité de mise en œuvre du Programme spécial et du Comité chargé de l'examen des programmes et projets. Ils soumettaient un programme d'inspection à l'approbation des présidents de ces comités. Mes collaborateurs ont constaté que les rapports d'inspection portaient principalement sur des sujets techniques et ne soulevaient pas les importants problèmes d'ordre général à soumettre aux comités. Selon l'Organisation, il en était ainsi parce qu'à ce moment-là, les activités étaient réalisées à petite échelle et que la recherche de solutions aux difficultés d'ordre technique était ce qui attirait le plus l'attention. De ce fait, l'information fournie aux responsables n'était toutefois pas plus riche que celle qui figurait dans les fiches de renseignements.

Questions budgétaires et financières

161. - Aux termes du Programme ordinaire, le financement des activités du PSSA devait normalement être fourni dans le cadre du Programme 256 (intitulé " Production alimentaire à l'appui de la sécurité alimentaire dans les PFRDV "). Mes collaborateurs ont remarqué dans un des pays visités que le PSSA y avait été lancé avec un financement fourni par le PCT. Ce cas ne constituait pas une exception. Même si ce type de financement représentait seulement 8 pour cent du total, le tableau indicatif établi par le TCOS montrait que 40 des 74 pays qui participaient au programme à ce moment-là recevaient des fonds du PCT (29 pour cent en moyenne) pour le lancement d'une ou plusieurs des composantes du PSSA. Comme l'a montré la question de la rémunération des coordonnateurs nationaux, une telle situation pourrait constituer une source de problèmes pour la mise en œuvre du programme.

162. - Les règles et règlements de l'Organisation entraînaient un autre problème : le budget prévu pour la mise en œuvre du PSSA (sous réserve d'un plafonnement du financement fourni en vertu du Programme 256 pendant l'exercice biennal) devait être autorisé sur la base d'un plan d'action établi en fonction des résultats de l'année précédente. Toutefois, dans de nombreux pays, la récolte avait lieu en fin d'année. Vu les délais nécessaires pour obtenir les données correspondantes, le plan d'action présenté à l'appui du budget arrivait donc trop tard pour que des fonds puissent être dégagés en temps voulu pour la mise en place des démonstrations. Par conséquent, les organismes nationaux qui s'occupaient de ces démonstrations devaient avancer l'argent. Toutefois, du fait de la libéralisation de l'agriculture, un tel système devenait de plus en plus incompatible avec le statut juridique de ces organismes (généralement des services gouvernementaux) et pouvait entraîner la suspension des démonstrations et freiner l'élan des participants. C'est ce qui s'est produit en particulier pendant les premières années, lorsque les groupes d'agriculteurs n'avaient pas les moyens d'avancer eux-mêmes les fonds.

163. - Les autres défauts suivants ont également été notés en ce qui concerne le contrôle budgétaire et financier du programme:

• Le TCOS était censé établir un relevé du financement du PSSA. Toutefois, les montants indiqués dans les tableaux indicatifs du TCOS pour tous les pays visités n'étaient que des prévisions basées sur les budgets approuvés pour le financement par la FAO et les autres apports financiers attendus. Un relevé basé sur les sommes effectivement versées par les donateurs aurait été plus exact.
  
  
• Les Représentants de la FAO indiquaient les révisions à apporter au budget, mais ils n'avaient aucun contrôle sur les décaissements effectués par le Siège. Vu les problèmes posés par le Système de comptabilité de terrain [par. 184 à 190], ils ne pouvaient en être informés rapidement. Inversement, les problèmes liés à ce système de comptabilité empêchaient le Siège de rendre compte correctement des dépenses encourues sur le terrain. De ce fait, mes collaborateurs n'ont pas toujours pu concilier les montants décaissés sur le terrain avec les livres de l'Organisation. En outre, durant leur examen, ils n'ont pas pu obtenir un aperçu global de l'ensemble des sommes versées pour le PSSA. Les difficultés signalées ont fini par avoir une incidence sur les informations fournies aux donateurs.

Conclusion

164. - Dans l'ensemble, mes collaborateurs ont pu constater les résultats positifs de la phase I du PSSA dans les pays qu'ils ont visités. Un des enseignements à retenir est toutefois que la détermination manifestée par les pays participants était cruciale pour la réussite du programme. Même si la situation varie inévitablement d'un pays à un autre, la FAO devrait toujours s'assurer que le pays bénéficiaire est clairement conscient de ses responsabilités. De façon générale, je recommande que les activités du PSSA ne commencent jamais avant l'achèvement de toutes les négociations et la signature du Document de programme national du PSSA. Dans certains cas, des activités ont commencé avant la conclusion des négociations afin de ne pas laisser passer la campagne agricole, ce qui devrait être évité.

165. - Mis à part la détermination du pays bénéficiaire, il s'est avéré que d'autres facteurs clés de la réussite du programme étaient le niveau de participation des agriculteurs (à titre individuel et collectif) et la mobilisation de techniciens de terrain capables de convaincre les agriculteurs de participer aux activités aussi bien que de leur prêter main forte. Vu l'importance de ces facteurs, je recommande la constitution d'un groupe d'experts pour les évaluer dans les 15 premiers pays où le PSSA a été lancé. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont appris que le Directeur général avait décidé, à la demande des organes directeurs, de faire appel à une équipe d'experts indépendants pour procéder à une évaluation du PSSA.

166. - Les constatations faites par mes collaborateurs ont également soulevé les questions financières suivantes:

• Comme la politique de l'Organisation était de mettre en œuvre le programme dans tous les pays qui en faisaient la demande, les ressources étaient réparties dans un grand nombre de pays alors qu'elles auraient pu être concentrées sur un groupe plus sélectif. En outre, vu les contraintes budgétaires de l'Organisation, les ressources ne pouvaient pas être augmentées au prorata du nombre de pays concernés. Le montant prévu au budget au titre du Programme 256, qui était de 9,2 millions de dollars E.-U. pour l'exercice biennal 1998-99, a seulement été porté à 10,3 millions de dollars E.-U. pour l'exercice 2000-01. Au moment de la rédaction du présent rapport, un total de 84 demandes de participation au PSSA avaient été présentées par les États membres. Le programme était alors opérationnel dans 62 pays et en cours de formulation dans 14 autres.
  
  
• Des pressions étaient donc exercées depuis le début sur les pays bénéficiaires pour qu'ils mobilisent des fonds auprès de différents donateurs afin d'assurer la poursuite des activités. Les modalités de cette mobilisation variaient aussi d'un pays à l'autre, mais les donateurs avaient en général réagi de façon positive. L'appui fourni par les pays donateurs, les pays bénéficiaires ainsi que les institutions financières et banques internationales et régionales avait contribué de façon déterminante à l'extension de la couverture du PSSA. Il ne faudrait pas que les difficultés signalées dans le présent rapport compromettent cet appui.

Décentralisation

Historique

167. - La politique de décentralisation progressive des activités de l'Organisation a été approuvée par le Conseil, sur délégation de la Conférence, à cent sixième session en mai/juin 1994. Les objectifs énoncés dans les propositions du Directeur général étaient "d'accroître l'utilisation des capacités nationales, sous-régionales et régionales, de réaliser d'importantes économies concernant les modalités d'exécution et de raccourcir les délais entre l'expression des besoins des États membres et leur satisfaction par l'Organisation". Il a alors fallu redéployer le personnel pour renforcer les bureaux régionaux, supprimer les divisions mixtes et créer des bureaux sous-régionaux de même que remplacer les chargés de programme des Représentations de la FAO qui avaient été recrutés au niveau international par des fonctionnaires qualifiés recrutés sur le plan national. En outre, le Conseil insistait sur les points suivants:

• "la nécessité de préserver l'unité d'objectif et d'assurer l'interaction efficace entre les deux séries de fonctions [normatives et opérationnelles]";
  
  
• "les ressources en personnel et les responsabilités devraient être judicieusement réparties entre les niveaux géographiques de la structure organisationnelle, en prévoyant le maintien au siège d'une équipe suffisamment étoffée";
  
  
• "la décentralisation devrait s'accompagner d'une délégation appropriée des responsabilités techniques et administratives et d'un ajustement des politiques de personnel".

168. - La politique de décentralisation des opérations vers les bureaux régionaux et sous-régionaux a été mise en œuvre en 1996 et poursuivie tout au long de l'exercice biennal 1998-99. Dans mon rapport précédent, je soulignais les points suivants:

• La nouvelle délimitation des pouvoirs entre le Siège, les Sous-Directeurs généraux/Représentants régionaux et les Représentants de la FAO faisait encore l'objet de discussions au moment de la rédaction du rapport.
  
  
• Le redéploiement et le transfert de personnel du Siège vers les bureaux régionaux ne s'étaient pas déroulés de façon satisfaisante, et les taux de vacance de postes dans les bureaux régionaux constituaient une source de préoccupation.
  
  
• Les liens entre les systèmes d'information sur les finances et la gestion entre le siège et les bureaux régionaux n'étaient pas satisfaisants.

169. - Pour faire suite aux examens effectuées en 1998, mes collaborateurs se sont rendus dans deux des cinq bureaux régionaux entre novembre 1999 et février 2000 pour évaluer l'état d'avancement de la décentralisation des opérations. Ces missions ont eu lieu au moment de la mise en service d'Oracle au Siège et dans les bureaux régionaux ou quelques mois plus tard. Des renseignements complémentaires ont été collectés sur la base des réponses aux questionnaires envoyés aux autres bureaux régionaux et en examinant les documents fournis au Comité financier et au Comité du programme.

Dispositions organisationnelles

170. - Depuis 1996, les budgets délégués aux bureaux régionaux ont fortement augmenté, ce qui traduit un net transfert des pouvoirs de décision en matière budgétaire vers les bureaux régionaux. Par exemple, dans les deux bureaux régionaux visités, les allocations budgétaires ont augmenté respectivement de 41 pour cent et 55 pour cent de 1996 à 1999. La capacité des Représentants régionaux à coordonner les politiques et programmes de la FAO dans leur région ne s'est toutefois pas accrue dans les mêmes proportions. Pour preuve, mes collaborateurs ont observé que, dans les bureaux régionaux qu'ils ont visités, les Représentants régionaux:

• n'avaient organisé aucune réunion des Représentants de la FAO de leur région depuis 1996;
  
  
• n'avaient pas leur mot à dire quant aux allocations budgétaires accordées aux Représentants de la FAO et n'effectuaient ni la vérification ni le suivi des opérations de terrain des bureaux de pays couvertes par le Système de comptabilité de terrain;
  
  
• n'étaient nullement au courant des déplacements effectués par des fonctionnaires du siège en mission dans leur région.

En fait, aucune réunion régionale des Représentants régionaux et des Représentants de la FAO n'avait été organisée depuis longtemps pour des raisons budgétaires. Mes collaborateurs ont toutefois appris qu'en 2000, les 22 Représentants de la FAO assumant des responsabilités opérationnelles ont participé à un cours d'une semaine au Bureau régional dont ils relevaient.

171. - Pour le reste, il convient de noter que l'Organisation n'a jamais eu l'intention de permettre au Représentant régional de devenir le seul niveau hiérarchique entre le siège et les Représentants de la FAO de sa région. Comme l'indiquait une circulaire relative aux responsabilités et aux rapports hiérarchiques publiée initialement le 18 août 1998 par le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées, et mise à jour le 27 septembre 1999:

• Les Représentants de la FAO, en tant que représentants principaux de l'ensemble de l'Organisation dans les pays où ils sont en poste, continuaient de relever du Directeur général par l'intermédiaire du Directeur du Bureau de coordination. En outre, ils continuaient d'avoir directement accès aux unités techniques et opérationnelles pour les questions de routine. Il leur était demandé d'envoyer leur rapport annuel aux Représentants régionaux et sous-régionaux.
  
  
• Aucune responsabilité hiérarchique n'était attribuée aux Représentants régionaux par rapport aux Représentants de la FAO. Ils étaient chargés de déterminer les domaines d'action prioritaires pour l'Organisation et d'effectuer la planification globale des activités de la FAO dans leur région ainsi que de fournir orientation et soutien en matière de gestion et d'administration pour l'exécution des programmes approuvés.

172. - Tel qu'indiqué ci-dessus, une partie de la politique de décentralisation a été appliquée en détachant du personnel du Siège dans les bureaux régionaux afin d'améliorer l'efficacité des activités de l'Organisation sur le terrain. Cela concernait non seulement le personnel administratif et opérationnel, mais aussi les fonctionnaires techniques. Toutefois, ils ne relevaient pas tous du Représentant régional, situation dans laquelle se trouvaient uniquement les unités administratives de soutien. À mon avis, les pouvoirs des Représentants régionaux resteront limités tant que les sous-divisions des opérations ne relèveront pas directement d'eux et que les fonctionnaires techniques conserveront des liens directs avec les divisions techniques du siège.

173. - Les conséquences quantitatives et qualitatives de la décentralisation ont été dûment étudiées dans deux documents (intitulés " Rapport sur la décentralisation " et " Décentralisation des responsabilités opérationnelles au niveau des pays ") préparés à l'intention des sessions conjointes du Comité du programme et du Comité financier en mai 1999 et septembre 2000, mais l'analyse coût-bénéfice prévue n'a pas été réalisée. Le premier de ces documents incluait bien une estimation des économies résultant de ces nouvelles dispositions, mais le chiffre indiqué (14 millions de dollars E.-U. par exercice biennal) avait été calculé en déterminant la structure des effectifs et les coûts correspondant avant et après la décentralisation sans inclure d'autres mesures entraînant soit des économies soit des coûts supplémentaires. Des économies ont été réalisées, par exemple, sur les frais de déplacement. Par contre, mes collaborateurs ont remarqué que les taux structurels de vacances de postes et les besoins de formation, notamment après la mise en service d'Oracle en 1999, ont amené l'Organisation à détacher temporairement des fonctionnaires du siège, ce qui contrebalançait les économies qui devaient résulter des nominations de fonctionnaires recrutés localement.

174. - Je reconnais que la décentralisation est également un phénomène culturel qui met un certain temps à s'enraciner et à produire tous les résultats souhaités, mais je recommande néanmoins qu'une évaluation détaillée soit réalisée dans les meilleurs délais pour avoir une meilleure idée des principaux effets et résultats observés jusqu'à présent. Cette évaluation devrait porter sur l'ensemble de la structure décentralisée de la FAO et, autant que possible, mesurer les progrès réalisés en fonction des objectifs adoptés par le Conseil lors de sa 106^e session, qui étaient les suivants:

• répondre plus rapidement aux demandes des gouvernements et assurer une prestation de services plus efficace;
  
  
• renforcer les capacités aux niveaux régional, sous-régional et national;
  
  
• accroître l'excellence technique;
  
  
• réduire les coûts.

175. - L'Organisation met actuellement en place de nouvelles dispositions pour le programme de terrain, qui se traduiront notamment par la fusion des sous-divisions des opérations régionales et de l'unité administrative de soutien du bureau régional concerné et le transfert de la responsabilité opérationnelle des projets exécutés au niveau des pays des sous-divisions aux Représentants de la FAO et aux fonctionnaires techniques régionaux. Il est trop tôt pour évaluer les économies qui pourraient en résulter, mais il est certain que la succession rapide de changements concernant les responsabilités, les rôles et les fonctions des différents niveaux de la structure décentralisée de l'Organisation peut contribuer à déstabiliser et démotiver le personnel et à désorganiser le travail normal. Dans ces conditions, il n'est pas sûr que des réformes permanentes soient rentables, ce qui constitue une raison supplémentaire d'effectuer l'évaluation que j'ai recommandée ci-dessus avant de s'engager davantage sur la voie de la décentralisation.

Mise en place du nouveau système financier

Antécédents

176. - De 1985 à 1991, la FAO a mis au point des systèmes sur mesure de gestion des finances et du personnel. Il est cependant vite apparu que ces systèmes, connus sous le nom de Finsys/Persys, n'étaient pas en mesure de satisfaire certains des impératifs de base de l'Organisation. Lors de sa soixante-dix-huitième session tenue du 21 au 29 avril 1994, le Comité financier est convenu de la nécessité de les remplacer et examiné d'autres solutions possibles. Le 13 juin 1995, le Directeur général a posé, comme condition fondamentale, que le nouveau logiciel fonctionne sur le matériel existant, et qu'il ait fait ses preuves pendant un nombre suffisant d'années au sein d'organisations de la même envergure que la FAO. A l'époque, le nouveau système devait entrer en fonctions le 1^er janvier 1998 pour un coût estimé à 8 millions de dollars E.-U.(sans compter les coûts de personnel de la FAO).

177. - Comme je l'ai déjà évoqué dans mon précédent rapport, la date fixée pour la mise en place et l'estimation des coûts se sont avérées tout à fait illusoires. Si les retards et les dépenses additionnelles encourues étaient en partie inhérents à un projet de cette ampleur et complexité, dans le cas de la FAO, deux principaux facteurs ont également joué un rôle:

• D'une part, la précipitation avec laquelle les contrats les plus importants et complexes ont été octroyés à la fin de 1995 pour ne pas laisser échoir les autorisations budgétaires n'a pas permis de définir avec précision les besoins de l'Organisation.
  
  
• D'autre part, la structure initiale de gestion n'était pas satisfaisante et a dû être entièrement réorganisée en février 1997. L'ancien Comité directeur a été remplacé par un Comité restreint de gestion du Projet Oracle présidé par le Directeur général. Des fonctionnaires ont été affectés à plein temps au projet et un nouveau contrat de services a été signé avec une autre société de consultants.

178. - J'avais mentionné dans mon rapport précédent que le plan original devait être partiellement mis en œuvre à la fin de 1999 pour un coût de 17 millions de dollars E.-U., comprenant les dépenses de matériel, de logiciel et d'exploitation. De fait, le système est entré en fonctions fin mai 1999. Les coûts de mise au point encourus depuis la conception du projet s'établissaient à 19,5 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1999 (sans compter les coûts de personnel de la FAO), tandis que les coûts de maintenance depuis l'installation s'élevaient à 1,5 million de dollars E.-U. En outre, durant les dix-huit premiers mois, le nouveau système a connu de sérieux problèmes de mise en place. Les paragraphes suivants analysent comment ils sont survenus afin d'en identifier les causes.

Portée de la vérification des comptes

179. - La vérification portait sur:

• l'examen de tous les rapports préparatoires soumis à l'ancien comité directeur et au Comité de gestion du projet Oracle, leurs comptes rendus analytiques depuis leurs premières réunions (respectivement les 28 mars 1996 et 30 avril 1998) ainsi que les documents concernant l'achat proprement dit, et ceux fournis aux sessions conjointes du Comité du Programme et du Comité financier en mai et en septembre 2000;
  
  
• les questionnaires et entretiens avec le personnel de la Division des finances (AFF) et de la Division des systèmes et des techniques d'information (AFI);
  
  
• les conclusions des équipes du Bureau de l'Inspecteur général (AUD) et de mes collaborateurs depuis mai 1999, lorsqu'ils se sont rendus dans les représentations de la FAO et les bureaux régionaux ou sous-régionaux; et
  
  
• les résultats de l'examen conduit par le Bureau de l'Inspecteur général sur la migration des données, et ceux de l'examen effectué par un consultant en systèmes de gestion de l'information, dont j'ai utilisé les services sur la base de l'Article 12.8 du Règlement financier.

Problèmes de mise en œuvre

180. - Comme il a déjà été mentionné, de gros problèmes de mise en œuvre sont survenus durant les dix-huit premiers mois de fonctionnement. Selon les deux documents soumis aux sessions conjointes du Comité du Programme et du Comité financier en mai et en septembre 2000, des problèmes ont été identifiés dans les cinq domaines suivants:

• Système de comptabilité de terrain;
  
• Conversion des données;
  
• Gestion des comptes de compensation;
  
• Problèmes d'interface;
  
• Soutien du système.

Je félicite l'Organisation pour avoir reconnu avec honnêteté ces problèmes. Si certaines des difficultés rencontrées étaient inhérentes aux projets de ce genre dans toute organisation, j'estime qu'en dehors de la question générale du décalage fonctionnel entre les applications d'Oracle et les besoins de la FAO, deux décisions ont contribué fortement à rendre tout le processus de mise en place beaucoup plus compliqué et risqué. La première concernait le système utilisé pour les transactions hors siège, tandis que la seconde était liée à la date fixée pour l'entrée en vigueur.

Architecture du système

181. - Comme il a déjà été dit, les applications Oracle (Oracle Finances, Ressources humaines, État de paie et Grande base de données) ont été achetées sur la base d'une définition insuffisante ou inadéquate des besoins de l'Organisation, ce qui a eu des incidences négatives sur la phase d'adaptation des applications d'Oracle. Tout progiciel commercial intégré est composé d'une série de modules standard. Pour fonctionner, il doit être adapté, c'est-à-dire configuré par des consultants formés et certifiés par le fournisseur du logiciel. Le degré d'adaptation par la configuration dépend de la flexibilité de l'application spécifique et des besoins de l'Organisation. Dans le cas de la FAO, le décalage existant entre ce qu'Oracle pouvait accomplir et ce que l'Organisation attendait de lui a conduit à remplacer certaines fonctions du progiciel initial par d'autres solutions et à repousser la date d'entrée en fonctions.

182. - En réalité, seuls les modules centraux d'Oracle Finances, et une petite partie d'Oracle Ressources humaines ont été mis en place fin mai 1999 (Phase I). Dans quatre grands secteurs fonctionnels, l'Organisation n'a pas exploité la fonctionnalité d'Oracle et choisi d'autres produits ou solutions sur mesure.

• Le module État de paie n'était pas en mesure de répondre pleinement aux impératifs du système des traitements des Nations Unies. L'étude, qui a été conduite pour déterminer l'ampleur des modifications à apporter, a conclu qu'il faudrait au moins 3 millions de dollars E.-U. pour remplir les conditions de base. Une fois qu'il a été décidé de conserver l'ancien système Finsys/Persys pour traiter les rémunérations du personnel, la mise en œuvre du reste d'Oracle Ressources humaines et d'Oracle État de paie a été repoussée à une phase successive (Phase II).
  
  
• Pour soutenir l'application d'Oracle dans le domaine de la comptabilité hors siège, la FAO manquait des infrastructures de communications. Il a été estimé qu'Oracle ne pouvait être mis en œuvre sans un investissement de 8 à 10 millions de dollars E.-U. pour installer les connexions nécessaires. En outre, l'Organisation doutait de pouvoir former et maintenir le personnel requis pour faire fonctionner un tel système dans de nombreux petits bureaux extérieurs. Comme il est évoqué dans les paragraphes suivants, un logiciel existant a été adapté pour satisfaire les exigences de la comptabilité sur le terrain.
  
  
• Oracle n'avait ni la fonctionnalité pour traiter les voyages officiels de la FAO (calcul des indemnités journalières de subsistance, gestion des itinéraires, etc.) ni les capacités de répondre aux besoins d'information créés par le volume des frais de voyage. D'autres formules ont été examinées et, en dernière analyse, le système Atlas, déjà en service dans un autre organisme des Nations Unies, a été retenu. Le Comité des achats a accordé une dérogation à la procédure d'appel d'offres le 14 juillet 1998 pour acquérir la licence pour un montant de 250 000 dollars E.-U. Un autre contrat a été conclu le 17 février 1999 pour le perfectionnement du système (54 000 dollars E.-U.) et l'élargissement de l'assistance (26 000 dollars E.-U.).
  
  
• Pour ce qui est des fonctions budgétaires (formulation, révision et prévisions du budget), qui n'étaient pas prévues par les applications Oracle acquises, un système sur mesure (Module de suivi du budget) a été mis au point au sein de l'Organisation.

183. - Compte tenu des carences d'Oracle pour les fonctions État de paie, Voyage et Budget, l'architecture du système a dû être adaptée et rendue plus complexe. Au lieu d'un unique progiciel commercial intégré comme il était envisagé au départ (applications Oracle), plusieurs interfaces ont dû être créées pour relier divers sous-systèmes à Oracle Finances. Les grosses difficultés rencontrées dans le fonctionnement de ces interfaces, qui ont été mentionnées dans les documents présentés au Comité du Programme et au Comité financier, étaient en partie dues à cette architecture complexe. Comme il ressortait de ces documents, elles découlaient également d'essais insuffisants, qui se sont traduits par des erreurs de programme, elles-mêmes jugées responsables des problèmes d'interface, et qui n'ont été détectées qu'après la mise en place du système.

Système de comptabilité de terrain

184. - Après avoir pris la décision de rechercher une autre solution, une enquête initiale des besoins des applications de comptabilité de terrain a été lancée en janvier 1997. Le processus décisionnel concernant le système de comptabilité de terrain a suivi les principales étapes suivantes:

• Durant la réunion SC 97/7 du 11 septembre 1997, il a été annoncé qu'un module de la Banque mondiale, Système d'information terrain-siège (FHIS) était en cours d'examen. Une mission de la FAO avait en effet été détachée à la Banque mondiale du 22 au 24 juillet 1997.
  
  
• Comme il a été notifié à la réunion SC 98/1 du 29 janvier 1998, les résultats de l'examen du FHIS par rapport aux besoins de la FAO se sont avérés encourageants. Il a été souligné, toutefois, que "sa mise en œuvre par la FAO nécessiterait des modifications aussi bien du logiciel que des procédures en vigueur dans les bureaux décentralisés", et que le système ne serait pas perfectionné par la Banque mondiale au-delà du niveau actuel de fonctionnalité.
  
  
• La réunion SC 98/2 du 26 mars 1998 a fourni une fourchette de 250 000 - 300 000 dollars E.-U. comme estimation préliminaire pour les modifications du système et interfaces avec Oracle Finances. La question a été également examinée durant la première réunion du Comité de gestion du projet Oracle, le 30 avril 1998, qui a indiqué, à l'époque, avoir reçu une proposition de la société d'études qui avait aidé la Banque mondiale au cours de la phase initiale de conception et de mise au point.
  
  
• Compte tenu du choix du FHIS par le Comité de gestion du projet Oracle, il a été demandé au Comité des achats d'accorder une dérogation à la procédure d'appel d'offres, ce qu'il a fait le 12 mai 1998. A l'époque, le Comité des achats a été informé que l'expérience de la Banque mondiale avec le système était positive pour ce qui était de la mise en œuvre pilote qui portait sur deux bureaux hors siège. Le système succédait à un autre système utilisé par la Banque durant toutes les années 80. Au milieu des années 90, la Banque mondiale a décidé d'augmenter la capacité du système et a achevé environ 90 pour cent des travaux requis et des essais. Toutefois, il avait été récemment décidé de mettre le FHIS en attente à la suite de la décision de passer à un logiciel SAP.

185. - Le contrat, conclu le 29 mai 1998 pour un montant total de 576 500 dollars E.-U., stipulait que la société d'études livrerait, d'ici la fin de l'année, une application parfaitement intégrée dans la configuration machines et programmes de la FAO. Son incapacité à respecter ses obligations porta à signer un amendement au contrat original le 11 février 1999, pour un montant additionnel de 294 200 dollars E.-U., qui demandait à la société de:

• assurer "la maintenance et la résolution des défauts identifiés dans la version actuelle après le 15 janvier et des versions successives du logiciel pour toute la durée du contrat".
  
  
• présenter "des modifications de fonctionnalité à la Phase I (dérivant du perfectionnement des caractéristiques fonctionnelles dans le contrat original)".
  
  
• fournir "une assistance pour le transfert de l'expertise en technologies de l'information et la transmission de l'administration du système au personnel de la FAO".

Un nouveau calendrier d'exécution a été fixé: fin mars 1999 pour la nouvelle fonctionnalité, et fin juin 1999 pour le transfert du système et la version finale.

186. - La livraison de la version finale du logiciel n'a guère résolu les problèmes. Au contraire, au bout de quatre mois de fonctionnement, en novembre 1999, l'utilisation de cette version a dû être suspendue à cause de nombreux dysfonctionnements et défauts. Pour commencer, la stratégie de transfert des données des bureaux de représentation de la FAO au siège et vice-versa, a échoué pour divers motifs. Le programme de formation organisé s'est avéré insuffisant et inapproprié. Le cumul de toutes ces défaillances a créé non seulement des problèmes techniques complexes, mais aussi l'échec d'un système  comptable. Dix mille transactions qui avaient été mal comptabilisées et/ou non traitées ont dû être, une par une, révisées à la main. AFF a mis quatre mois pour régler les choses, faisant payer un lourd tribut à la division dont le personnel a dû être réaffecté pour résoudre le problème.

187. - Selon l'Organisation, la stratégie d'adaptation du logiciel de la Banque mondiale était bonne, justifiée en partie par la nécessité de limiter au minimum les investissements de développement et par le fait qu'il n'existe que de rares progiciels sur le marché adaptés aux opérations de terrain d'un organisme des Nations Unies. Toujours selon la FAO, les problèmes rencontrés avec le système de comptabilité de terrain dérivaient du fait que le progiciel de la Banque mondiale (FHIS) est sorti du cadre de sa destination d'origine, faisant naître une série d'exigences plus complexes. A mon avis, le choix initial de FHIS, sans un examen sérieux d'autres possibilités, était contestable, car le logiciel n'était pas encore opérationnel et n'était guère destiné à durer à la Banque mondiale.

188. - Tous ces éléments de risque et d'incertitude étaient en contradiction avec l'instruction du Directeur général, citée ci-dessus, d'acquérir un système ayant fait ses preuves pendant un nombre d'années suffisant. Par ailleurs, mes collaborateurs ont noté que les justifications techniques servant à soutenir la décision de choisir et d'adapter le FHIS ne se fondaient que sur une analyse préliminaire des besoins de la FAO par rapport à la fonctionnalité du système de la Banque mondiale, comme il a été mentionné durant la première réunion du comité de gestion du projet Oracle. En ce qui concerne le choix du consultant, il a été présenté comme étroitement lié au choix du FHIS, de sorte qu'aucun appel d'offres n'a été lancé. La firme a été retenue uniquement en partant du principe qu'elle connaissait le logiciel à adapter et à mettre en œuvre.

189. - En conclusion, j'estime que les nombreuses difficultés rencontrées par l'Organisation étaient imputables, au départ, au choix du logiciel de la Banque mondiale. Par la suite, le manque d'une analyse rigoureuse de l'environnement technique et de l'intégration aux applications Oracle, et les essais et la formation insuffisants, n'ont fait que compromettre davantage la mise en place de l'application en mai 1999. Enfin, le système de comptabilité de terrain, tout du moins dans sa première version, s'est avéré onéreux et inefficace (870 700 dollars E.-U. pour les coûts de mise au point, sans compter les coûts de formation et de matériel).

190. - Ce n'est qu'en juin 2000 qu'une version provisoire révisée est parue. Sur la base des documents fournis à mon équipe, les principaux changements introduits concernaient un système plus limité mais mieux gérable d'échange de données entre le terrain et le siège, et des mécanismes de correction pour limiter les erreurs de saisie de données. Mes collaborateurs effectueront leur propre évaluation de la situation durant les missions d'audit de terrain en 2001.

Entrée en fonction prématurée

191. - Hormis les essais déjà cités, la préparation insuffisante dans d'autres domaines rendait la date de mai 1999 prématurée pour l'entrée en fonction du système, à savoir : la mise en œuvre d'activités connexes, comprenant le perfectionnement ou le remplacement des matériels; la correction des erreurs de données et le transfert au nouveau système; la formation des utilisateurs du nouveau système, la publication de nouveaux manuels et procédures; et enfin la mise en place de la nouvelle organisation. Si le matériel a été amélioré ou remplacé comme il se doit, les autres domaines n'ont pas été, à mon avis, suffisamment traités.

Suppression des erreurs et passage au nouveau système

192. - Cela a été particulièrement manifeste dans le cas de la suppression des erreurs et du passage au nouveau système, qui nécessitait le rapprochement des anciennes et nouvelles structures de données et procédures d'exploitation souvent incompatibles. S'agissant d'un des aspects les plus complexes de la mise en place intégrée de n'importe quel système, cela aurait nécessité une élimination à grande échelle des données superflues avant la conversion et une stratégie écrite détaillée. Je reconnais que cette opération a été effectuée mais j'estime qu'elle n'était pas suffisante, en particulier dans le domaine des avances, et dans l'harmonisation de tous les sous-registres de Finsys avec le Grand Livre de Finsys en général.

193. - Pour ce qui concernait la conversion proprement dite, mon équipe a en effet reçu a posteriori un document détaillé d'ajustement des soldes de clôture de Finsys avec les soldes d'ouverture d'Oracle. Toutefois, ce document ne leur a été fourni que le 21 février 2000, à cause du long processus de transition évoqué ci-dessus. Par ailleurs, mes collaborateurs n'avaient reçu auparavant aucun document officiel établissant le plan de passage au nouveau système, détaillant le tableau de correspondance entre les deux systèmes; la nature des données à transférer; les programmes à concevoir, en dernière analyse, pour accomplir les tâches; les procédures de rapprochement à entreprendre pour garantir l'intégrité et l'exactitude des données.

194. - Ce document n'a pu être fourni à mes collaborateurs en raison simplement de l'absence d'une stratégie globale de conversion étayée par des documents officiels, en dépit du temps de travail considérable consacré à la question et des innombrables documents de travail produits. Faute d'une préparation adéquate, le transfert des données a par conséquent posé de sérieux problèmes. Le système en place (Finsys) a été fermé le 25 mai 1999, et toutes les transactions en cours ont été transférées à Oracle Finances à partir du 26 mai 1999. Toutefois, le processus de conversion des soldes de clôture de Finsys a duré plusieurs mois, de mai 1999 à mars 2000. Ce qui explique pourquoi il n'a pas été possible d'effectuer une fermeture mensuelle des livres à partir de juin 1999. Lorsque les livres ont été finalement clos, plusieurs milliers de transactions sur divers comptes de compensation ne concordaient pas. En outre, l'examen prévu par le Bureau de l'Inspecteur général du processus de conversion au troisième trimestre de 1999 (pour l'exécution des recommandations avant la clôture de l'exercice biennal) a dû être reporté, car les bilans d'ouverture d'Oracle n'ont été établis que le 21 février 2000. L'examen a été achevé en juillet 2000, c'est-à-dire post factum, ce qui a compromis son but.

Formation et nouveaux manuels et procédures

195. - La formation et la publication de nouveaux manuels et procédures ont également souffert d'un manque de préparation. Comme il a déjà été évoqué, la formation hors siège s'est avérée insuffisante pour le système de comptabilité de terrain, en partie parce que le personnel ne disposait de connaissances comptables et informatiques suffisantes pour utiliser un tel système. Au siège, la formation a été dispensée de façon sélective et a, dans de nombreux cas, perdu de son efficacité à cause du report de la date d'entrée en fonction. Un programme de formation avait été dûment formulé en 1998 mais les ressources correspondantes n'avaient pas été dégagées. En conséquence, faute de fonds pour nommer des formateurs externes, on ne disposait que d'un nombre limité de fonctionnaires internes compétents pour préparer les matériels et dispenser la formation.

196. - La publication de nouvelles procédures et manuels a été également entravée, notamment par le manque de fonds dans la division AFF. Par exemple, la rédaction de nouvelles descriptions de comptes n'a été menée à bien que sur l'insistance de mon équipe en juin 2000. Si je me félicite de la création, sur Intranet, d'une section spéciale consacrée à Oracle, mes collaborateurs ont noté que divers documents auraient besoin d'être actualisés, de même que plusieurs sections du Manuel de la FAO.

Changements structurels

197. - En ce qui concerne les changements à apporter dans la structure de l'Organisation, les anciennes unités administratives de soutien (MSU) ont été fermées progressivement durant l'année afin de limiter les bouleversements. Leur réorganisation en un unique Service d'appui à la gestion au sein du Département AF n'est entré en vigueur qu'en septembre 2000, plus d'un an après la mise en place d'Oracle. Pour ce qui est de la restructuration de la Division des finances, plusieurs changements ont été annoncés en juillet 1997 afin de mieux aligner sa structure sur celle des applications Oracle. A l'époque, le plan consistait à réaménager la Division AFF en trois services distincts, à savoir "Service central de contrôle et de rapports comptables", "Service des comptes créditeurs et débiteurs" et "Service des opérations de trésorerie". Toutefois, comme la plupart des changements ne pouvaient intervenir avant l'entrée en fonctions d'Oracle, la restructuration qui a eu lieu entre juillet 1997 et décembre 1998 a été limitée.

198. - Le principal changement structurel a été entrepris en janvier 1999. À la suite de la décision de fusionner Comptes créditeurs/débiteurs et Trésorerie en un seul service, la création du Service des sommes à payer et à recevoir et de la trésorerie (AFFR) a été annoncée dans un mémorandum du Directeur par intérim d'AFF, datant du 5 janvier 1999. Dans l'organigramme qui y était joint, les effectifs totaux indiqués étaient au nombre de 93 (27 administrateurs et 66 agents des services généraux), soit moins que le personnel actuel de la division, qui compte 104 fonctionnaires (27 du cadre organique et 77 des services généraux). Outre les 97 postes autorisés par le Programme de travail et de budget (PTB) pour 1998-99, sept postes temporaires avaient été créés à la suite du transfert des activités et du personnel des comptes d'avances temporaires de la Division des Opérations de terrain (TCO).

199. - En août 1999, une nouvelle réorganisation d'AFF a été mise en œuvre. Compte tenu de la préoccupation du Directeur général quant aux contrôles, une "Unité de confirmation et de contrôle des décaissements" a été créée au sein de l'Unité de Contrôle, qui a été elle-même séparée du Service AFFC dont elle dépendait, et qui rend compte directement au Directeur par intérim de la Division AFF. La proposition prévoyait que l'Unité en question soit dotée de quatre cadres et de deux agents des services généraux. A ce jour, aucune affectation de personnel à AFF ne témoigne de cette décision.

Effectifs de la Division AFF

200. - A l'époque de la mise en place de la nouvelle structure d'AFF, le Programme de travail et budget 2000-01 était également en préparation. La première version de ce document au printemps 1999 suggérait une réduction de six postes par rapport aux effectifs de 1998-99 (104 personnes), faisant suite à la perte des revenus afférents à la trésorerie du PAM. En juillet 1999, il a été proposé d'éliminer sept postes, mais selon une logique hiérarchique différente visant à accroître les capacités professionnelles et renforcer le contrôle financier (37 cadres et 60 agents des services généraux). Il était prévu de pourvoir les nouveaux postes et les huit vacances de poste existant à l'époque, en partie en réaffectant le personnel interne des unités administratives de soutien. Par rapport à la proposition du PTB 2000-01, le coût budgétaire était évalué à 848 000 dollars E.-U. par exercice biennal, compte tenu de la perte des revenus de la trésorerie du PAM, ou 1 478 000 dollars E.-U. par exercice, si les recettes du PAM faisaient l'objet d'une réduction supplémentaire. On signalait, toutefois, que i) l'élimination des services d'AFF au PAM se traduiraient par une perte de revenus qui dépassait le coût de fourniture de ces services, et que ii) avec la recentralisation d'une grande partie des fonctions des unités administratives de soutien à AFF, les économies imputables à Oracle dans ces unités seraient bien suffisantes pour compenser l'accroissement d'effectifs évoqué ci-dessus.

201. - D'autres coupes ont en effet été effectuées dans le budget d'AFF au cours des stades finals de formulation du PTB 2000-01 (août 1999). Par rapport à l'autorisation de crédits de 1998-99, 10 postes ont été supprimés compte tenu de la perte des revenus du PAM (six pour les revenus de trésorerie et quatre pour la perte escomptée des revenus de l'État de paie), tandis que les 7 postes ex-TCO, couverts auparavant par une allocation annuelle, ont été inclus au titre d'une composante d'assistance temporaire du budget. En conséquence, les effectifs totaux proposés pour AFF pour l'exercice 2000-01 ne s'établissaient qu'à 87 fonctionnaires (26 du cadre organique et 61 des services généraux). Cependant, comme il est évoqué dans le document présenté à la Conférence (C99/3), d'autres changements étaient prévus dans la division, car AFF "devra sans doute poursuivre sa réorganisation afin de s'adapter aux nouveaux processus de travail de l'Organisation, compte tenu de l'expérience acquise au cours des premiers stades de la mise en œuvre des nouveaux systèmes".

202. - Un de ces changements est intervenu en octobre 1999, lorsque le Directeur général a décidé de mettre temporairement à disposition d'AFF 2,2 millions de dollars E.-U. Une partie de cette somme était financée par i) la réduction du budget d'assistance temporaire d'AFF de 360 000 dollars E.-U.; ii) la réduction des services d'appui à la gestion de 469 000 dollars E.-U.; et iii) le transfert au Bureau de l'Inspecteur général de la responsabilité de vérifier les comptes des bureaux de liaison. Pour le reste, il a été indiqué qu'on chercherait à économiser sur d'autres postes du budget dans l'espoir de trouver le solde restant de 1,1 million de dollars E.-U.

203. - A la suite d'une série de réunions et de discussions, le Directeur général a approuvé la suppression d'un autre poste des services généraux et la création de onze nouveaux postes du cadre organique à titre provisoire, pour une période allant jusqu'à trois ans. Comme il a été notifié au Comité du Programme et au Comité financier à leur session conjointe en septembre 2000, le remaniement et la consolidation de la structure d'AFF sont rendus nécessaires à l'heure actuelle par la conjonction de plusieurs facteurs, notamment:

• la demande de qualifications techniques avancées spécifiques pour tirer le meilleur parti possible des services d'Oracle;
  
  
• la révision des charges de travail dérivant de la réorganisation des Unités administratives de soutien et de la création d'un Service centralisé d'appui à la gestion;
  
  
• le surcroît de travail pour AFF découlant de la demande de vérification interne accrue; (ex. contrôle des décaissements, examens locaux d'audit, etc.); et
  
  
• les importantes coupes du budget d'AFF durant la récente période de graves difficultés budgétaires (en baisse de 27 pour cent depuis 1992-93).

204. - Des mesures ont été effectivement prises pour aligner la structure de la division AFF sur les nouvelles exigences dérivant de la mise en œuvre des applications Oracle, mais j'estime que les évaluations initiales présentaient un grand nombre de lacunes et péchaient généralement par excès d'optimisme. Le regroupement au sein d'AFF de maintes fonctions relevant précédemment des unités administratives de soutien, et la nécessité pour la division de participer au contrôle, à l'assurance et à l'analyse du système auraient dû normalement porter à un accroissement, et non à une réduction, du personnel, tout du moins avant la mise en œuvre effective et durant ses étapes initiales. Par ailleurs, le mécanisme budgétaire ne prévoyait pas des effectifs viables pour AFF en 2000-01.

Conséquences des problèmes de mise en œuvre du nouveau système

205. - Les questions des ressources d'AFF et des dotations en personnel du nouveau système étaient inextricablement liées. En outre, elles avaient dû être insérées dans le cadre des ressources globales à disposition de l'Organisation, puisque celle-ci a été obligée de s'accommoder d'un budget à croissance nominale zéro durant les exercices biennaux antérieurs. Les réductions de personnel et la charge supplémentaire de travail dérivant des problèmes de mise en place du nouveau système ont lourdement pesé sur les ressources de la Division. La situation a été encore compliquée par les délais de recrutement et par les postes vacants. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que 15 postes étaient encore vacants à la Division des finances (respectivement 10 pour le cadre organique et 5 pour les services généraux, trois de ces derniers postes étant gelés pour utiliser les fonds afin d'engager des consultants).

206. - Pour alléger quelque peu la charge de travail, la Division a fait davantage recours aux consultants à partir de 1999. En dehors du poste clé de Directeur de la Division, qui est pourvu à titre provisoire depuis mars 1997, on a noté également l'utilisation de consultants dans les domaines suivants:

• Les effectifs de l'Unité de contrôle ont été largement pourvus jusqu'à présent sous la forme de contrats de consultants ou de contrats de louage de services.
  
  
• Un consultant, qui a été recruté dans le cadre d'un contrat de louage de services dans l'unité du Grand Livre en novembre 1999, s'est vu renouveler son contrat à plusieurs reprises.
  
  
• Outre trois retraités, trois consultants ont signé des contrats de louage de services pour une durée de 11 mois en juillet 2000, pour aider à traiter les factures de l'Unité Comptes créditeurs.

207. - Même si le recours aux consultants a été intensifié, il n'a pas permis de renforcer suffisamment les ressources de la Division, vu les besoins. Ceci a été particulièrement évident pour l'Unité de contrôle, qui n'avait pas été en mesure de mettre en place le cadre de contrôle requis par le nouveau système, son personnel ayant été affecté à d'autres unités pour s'acquitter de tâches urgentes. On constatait des cas semblables de sous-effectifs dans d'autres domaines, et plus particulièrement les suivants:

• Avec l'entrée en fonction d'Atlas, le nombre de demandes de remboursement de frais de mission traités par le Service Voyages a triplé en 1999 par rapport à 1998, sans pour autant que ses effectifs suivent, de sorte que les contrôles ont été omis dans certains domaines. Par exemple, si les montants facturés par l'agence de voyages de l'Organisation ont été dûment vérifiés sur la base des autorisations de voyage émises, l'Unité ne disposait ni des ressources, ni des compétences techniques, pour s'assurer que la FAO obtenait les meilleurs tarifs. La même remarque vaut pour le contrôle insuffisant des frais d'expédition et d'assurance, sauf au niveau de l'approbation pure et simple.
  
  
• Dans mon rapport précédent, j'avais émis des réserves sur l'organisation de l'Unité de la Trésorerie, et recommandé de la transformer et de la moderniser. Aucune mesure en ce sens n'a été prise durant l'exercice 1998-99 et la situation s'est même détériorée en 2000. Les deux cadres de la trésorerie ont quitté l'Organisation, respectivement en janvier et en avril 2000, et l'agent des services généraux ayant une expérience d'investissements de trésorerie et de procédures de transfert de fonds a été muté à un autre poste. À la suite de quoi, le consultant dont les services avaient déjà été loués pour aider l'Organisation dans les questions d'investissement à compter de février 2000, a dû administrer l'Unité de Trésorerie jusqu'à ce que le poste de Chef de l'Unité soit finalement pourvu par transfert interne en juin 2000.

Soutien du système

208. - Compte tenu de toutes les problèmes évoqués ci-dessus, le soutien du système, d'une façon générale, est devenu un autre secteur problématique. Devant l'énorme volume de travail et les ressources limitées dont elle dispose, l'Organisation n'a pas été capable de s'adapter à la nouvelle structure, et n'a pas su non plus tirer pleinement parti de la portée et du potentiel des fonctionnalités du logiciel. Tout en reconnaissant que des améliorations ont été apportées, il n'a pas été possible de les mettre à profit à cause de la réaffectation de membres du personnel, tant administratif que technique, vers d'autres secteurs problématiques. On pourrait fournir de nombreux exemples, qui vont du renforcement des règles de validation croisée (création d'interdépendances entre les segments des champs comptables, restriction et contrôle centralisé de l'ouverture et de la clôture des exercices comptables, etc.), à l'amélioration de l'efficacité globale du système (analyse de la transaction rejetée, automatisation de la création d'engagements de dépenses pour Atlas, etc.).

209. - Un secteur posant des problèmes particuliers concernait les rapports adressés aux donateurs. Les rapports souffraient non seulement de retards de publication, mais aussi d'inexactitudes. Comme il a été souligné dans les documents soumis aux sessions conjointes du Comité du Programme et du Comité financier, la question était complexe car elle mettait en cause à la fois des anomalies de conversion de données, des erreurs de transaction et des difficultés globales d'établissement des rapports. Les problèmes concernaient le personnel de la FAO, mais aussi les chefs de projets qui, ne connaissant pas exactement l'état des crédits budgétaires qui leur étaient alloués, tenaient des systèmes de comptabilité manuelle parallèles, ainsi que les donateurs eux-mêmes qui, n'ayant pas suffisamment d'informations sur l'utilisation de leurs fonds, pourraient être de moins en moins disposés à confier leur argent à la FAO. Cela ne manquerait pas de porter atteinte à l'image de la FAO et d'aggraver sa situation financière.

Conclusion générale

210. - Avec la mise en place de son nouveau système financier, l'Organisation a entrepris un vaste processus de transformation. En dépit des problèmes de mise en œuvre mentionnés plus haut, les concepts, les structures et les bases ont été jetés pour améliorer l'efficacité et la productivité de la FAO. Le système actuel fonctionne et des mesures ont été prises dans la plupart des secteurs problématiques au moment de la rédaction de ce rapport. Le Programme pour le reste de l'exercice biennal 2000-01 continuerait, toutefois, à imposer un surcroît de travail considérable à AFF comme à AFI. Outre les problèmes de mise en œuvre restant à résoudre, une mise à niveau d'Oracle devrait être entreprise afin de remplacer la version actuelle d'Oracle Finances (version 10.7), que l'éditeur devrait abandonner après 2001, par une version plus récente (version 11i). Compte tenu de ce que mes collaborateurs ont pu observer jusqu'à présent, les progrès sont apparus limités à ce stade. Par conséquent, je prie instamment l'Organisation de tenir dûment compte des leçons tirées de l'expérience de la version 10.7 afin de veiller à ce que l'histoire ne se répète pas, et en particulier de méditer sur le fait que "le projet avait souffert dès le départ de l'insuffisance des effectifs et des ressources financières qui lui avaient été alloués et que la lutte menée pour trouver des ressources supplémentaires expliquait largement l'incapacité de la FAO à résoudre les problèmes rapidement", comme cela était mentionné dans les documents fournis à la réunion conjointe du Comité du Programme et du Comité financier en mai 2000.

QUESTIONS DIVERSES

Cas de manœuvres frauduleuses

211. - Conformément au point 6 (c) (i) de l'annexe au mandat régissant la vérification externe des comptes, le 14 avril 2000, mes collaborateurs ont sollicité les informations relatives aux cas de manœuvres frauduleuses ou de présomption de fraude connus de l'Organisation pour l'exercice 1998-99. Le 29 septembre 2000, ils ont reçu une liste de cinq cas, pour un montant de 103 653,13 dollars E.-U. La réponse mentionnait, toutefois, que la liste avait été préparée sans pouvoir se fonder sur une définition commune du système des Nations Unies sur ce qui constitue une escroquerie ou une présomption de fraude. Lors de la rédaction du présent rapport, la plupart des détournements frauduleux ou de paiement de sommes non dues avaient été récupérés, à l'exception notable d'un cas de falsification de chèques s'élevant à 74 480 dollars E.-U. Les autorités locales de police enquêtaient sur les aspects criminels de l'affaire. Mes collaborateurs n'ont mené aucune enquête sur ces cinq cas, qui étaient suivis scrupuleusement.

212. - Néanmoins, des enquêtes détaillées ont été menées pour un autre cas non retenu comme manœuvre frauduleuse par l'Organisation, sur le plan juridique. Selon les informations qui ont été communiquées à mes collaborateurs le 22 juin 1998, il s'agissait de l'acceptation par un fonctionnaire d'un présent (un voyage au Japon mi-février 1998) venant d'une source externe. Une procédure disciplinaire pour faute a été lancée, vu que ceci constituait une violation de l'Article 301.016 du Statut du personnel, d'autant plus grave que le fonctionnaire incriminé (grade de Directeur) prenait part aux achats de l'Organisation, et que le cadeau en question venait d'un fournisseur important. La procédure a été, toutefois, abandonnée lorsque le fonctionnaire a donné sa démission le 26 mai 1998, démission qui a été acceptée par le Directeur général le 16 juin 1998 (prenant effet au 31 juillet 1998). Néanmoins, vu que d'autres informations sont apparues durant l'enquête ci-dessus, mes collaborateurs ont reçu la promesse d'être tenus au courant de tout fait nouveau.

213. - Le 17 décembre 1998, mes collaborateurs ont été informés de la nature des investigations de suivi, qui portaient sur la question de savoir s'il existait un lien de nature juridique ou participative entre une firme dans laquelle l'épouse du fonctionnaire concerné détenait des actions, et des sociétés qui avaient été engagées par contrat par l'Organisation. Mes collaborateurs ont également été informés du fait que le suivi de cette enquête n'avait donné aucune preuve de manœuvre frauduleuse ou de présomption de fraude, l'Organisation ne disposant pas d'éléments suffisants pour établir l'existence d'un quelconque lien. Sur ces bases, l'Organisation a considéré l'affaire close. Le 15 janvier 1999, mon équipe a demandé de pouvoir examiner les documents de référence sur lesquels cette conclusion reposait. Un premier examen a donné lieu à d'autres demandes. Tous les dossiers et correspondances concernant ce cas ont été analysés. En outre, plusieurs fonctionnaires travaillant dans le même service que le fonctionnaire mis en cause ont été interrogés.

214. - L'examen conduit par mes collaborateurs a porté à une appréciation différente de la situation, compte tenu des faits suivants mis au jour par l'Organisation durant l'enquête de suivi:

• Il existait réellement de graves indices convergents de collusion possible entre le fonctionnaire concerné et des personnes associées ou ayant des intérêts dans plusieurs firmes sous-traitantes de l'Organisation.
  
  
• Un cas d'escroquerie a été mis au jour par l'Organisation dans son rapport contractuel avec une firme. Le fonctionnaire incriminé avait émis deux faux certificats donnant lieu à un paiement d'un montant total de 19 millions de lires italiennes. Une fois le fait découvert, ce montant a été récupéré par des déductions sur les paiements ultérieurs dus à cette firme, et l'accord de maintenance a été résilié. A la suite de cette résiliation, une demande d'arbitrage a été notifiée à l'Organisation le 16 février 2000.

215. - En ce qui concerne ce dernier point, qui était encore en jugement au moment de la rédaction de ce rapport, mes collaborateurs ont été informés des faits suivants:

• Conformément à une décision générale de la Conférence, acceptant d'être représentée et défendue par "l'Avvocatura Generale dello Stato" italienne dès lors qu'était en cause son statut juridique en Italie, l'Organisation a nommé un médiateur et un avocat membre de "l'Avvocatura".
  
  
• Le Tribunal d'arbitrage a été constitué le 26 mai 2000 et a rendu une sentence partielle le 25 septembre 2000. Le 15 octobre 2000, il a entendu le Sous-Directeur général, chargé du Département AF. Le 15 décembre 2000, il a entendu divers témoins, y compris trois fonctionnaires du service concerné. Par ailleurs, dans le cadre de ses pouvoirs d'investigation et de recueil de preuves, il a demandé à prendre connaissance d'une quantité considérable de documents, qui ont été mis à sa disposition par l'Organisation.
  
  
• Les éléments convergents indiquant une collusion possible entre le fonctionnaire et les personnes associées ou ayant des intérêts dans plusieurs sociétés engagées par la FAO, ont été invoqués par l'Organisation comme étant l'une des causes de la résiliation du contrat, et cette question est actuellement examinée par le Tribunal d'arbitrage.

216. - L'Organisation estimait que, ces faits ayant été découverts après l'acceptation de la démission du fonctionnaire, il valait mieux ne pas revenir sur sa démission, ni se lancer dans une nouvelle procédure disciplinaire, avec toutes les complications et aléas juridiques que cela comportait. Si je respecte le fait que la discipline relève clairement du Directeur général, je ne peux partager ce raisonnement. Tout d'abord, les forts soupçons qui existaient avant la démission du fonctionnaire auraient dû justifier, à mon avis, une enquête à cette époque. Ensuite, l'importance des faits découverts ultérieurement aurait parfaitement justifié la "réouverture" du cas.

217. - A la suite d'allégations selon lesquelles le fonctionnaire concerné aurait donné à son personnel des instructions de travailler pour les intérêts privés d'un autre fonctionnaire, mes collaborateurs ont mené leur propre enquête. C'est dans ce contexte qu'ont eu lieu les entretiens avec les fonctionnaires cités plus haut. Ils ont révélé que plusieurs des plus hauts responsables de la FAO avaient bénéficié des services du fonctionnaire en question, ou de ses subordonnés. La plupart des services rendus étaient négligeables et, en tant que tels, ne constituaient que des manquements aux normes de la fonction publique internationale, qui appelaient l'attention sur le fait que la conduite des supérieurs hiérarchiques doit être exempte d'intimidation ou de favoritisme personnel et que la sollicitation ou l'acceptation de faveurs, de dons ou de prêts de leur personnel ne doit être pratiquée, ni même soupçonnée.

218. - Dans deux cas, il a pu être démontré que les ressources de l'Organisation auraient été utilisées. Lorsque les faits ont été découverts par mes collaborateurs, l'Organisation a pris des mesures pour recouvrer les dépenses injustifiées dans un des cas. Au moment de la rédaction de ce rapport, j'ai été informé que le montant mis en cause (7 880 dollars E.-U. correspondant à 20,5 journées de travail accomplies par quatre fonctionnaires de façon discontinue pendant deux ans) a été déduit du paiement des indemnités de départ du fonctionnaire en question. Aucune mesure n'a été prise dans l'autre cas. La personne concernée, lorsqu'elle a appris la participation de membres du personnel de la FAO, a déclaré que ceci avait eu lieu sans qu'elle ait été informée, ni qu'elle ait donné son consentement préalable, de sorte que l'Organisation a jugé qu'elle ne pouvait prétendre à aucun remboursement.

219. - Les cas ci-dessus ont soulevé, à mon avis, le problème de la vérification interne de l'utilisation des ressources de l'Organisation. J'ai jugé que l'annonce par le Directeur général en mars 2000 d'une enquête interne sur la question était une mesure nécessaire. Au moment de la rédaction de ce rapport, le cadre de référence de cette enquête venait d'être communiqué à mes collaborateurs, et j'attends avec grand intérêt d'en recevoir les résultats.

Remerciements

220. - Je tiens à remercier le Directeur général et le personnel de l'Organisation de l'esprit de coopération dont ils ont fait preuve et de l'assistance qu'ils m'ont apportée dans mon examen.

Pierre JOXE
Premier Président de la Cour des Comptes
de la République Française
Commissaire aux comptes

27 février 2001