Publicaciones

135. - Durante el bienio, mis colaboradores examinaron la gestión, por parte del Departamento de Asuntos Generales e Información (GI), de la política de publicaciones de la Organización y del funcionamiento de los cuatro fondos comunes, a saber:

• El Fondo Común de Servicios Editoriales, que ofrecía servicios editoriales plurilingües a las direcciones técnicas para la publicación de ciertos títulos, tanto en formato impreso como electrónico, en las cinco lenguas oficiales de la Organización.
  
  
• El Fondo Común de Servicios de Traducción, que ofrecía servicios de traducción de documentos de las reuniones oficiales y otros documentos y publicaciones designados.
  
  
• El Fondo Común de Interpretación, que ofrecía servicios de interpretación en las reuniones de la FAO, en la Conferencia y el Consejo, así como en otros organismos de las Naciones Unidas.
  
  
• El Fondo Común de Impresión Interna, que imprimía los documentos anteriores a las sesiones y de las sesiones para las reuniones oficiales de la FAO y para la Conferencia y el Consejo.

Mientras los tres últimos fondos comunes funcionaban a través de la Dirección de Asuntos de la Conferencia y el Consejo y de Protocolo (GIC), el primero funcionaba a través de la Dirección de Información (GII) junto con el Fondo Rotatorio de Productos de Información (IPRF). El IPRF era un fondo independiente creado en virtud del Artículo 6.9 del Reglamento Financiero con el fin de percibir el producto de las ventas de productos de información y los ingresos derivados de la publicidad insertada en dichos productos, así como de su patrocinio.

136. - En mayo de 1996, los Comités del Programa y de Finanzas adoptaron un nuevo marco financiero para la gestión de documentos y publicaciones, lo que daba a cada uno de los departamentos y oficinas la posibilidad de elaborar sus documentos o publicaciones interna o externamente. Esta flexibilidad venía motivada por la necesidad de reducir los gastos creando competencia entre el GI y los vendedores externos. Se había comprobado que los gastos que cargaban los fondos comunes excedían en mucho los que se cargaban en el mercado por servicios similares, básicamente debido a que los fondos tenían que cubrir gastos de personal.

137. - Según la Organización, la estrategia de "desregulación" tuvo éxito a la hora de reducir los costes y aumentar la eficiencia en el suministro de servicios por parte de los fondos. En el "Informe sobre las economías por eficacia" presentado al Consejo en su 119º período de sesiones en noviembre de 2000, se estimaba que se ahorrarían 12 millones de dólares EE.UU. por bienio como consecuencia de las nuevas disposiciones y la utilización de traducciones a distancia en las Conferencias Regionales. Sin embargo, esta estrategia tuvo algunos efectos colaterales negativos e imprevistos. El examen que llevaron a cabo mis colaboradores reveló que el control sobre las publicaciones de la Organización se había reducido y que el equilibrio financiero de las cuentas de los fondos comunes se hallaba comprometido.

138. - Mientras antes el GI ejercía todo el control, ya que todo el trabajo se canalizaba a través de él, la decisión de 1996 debería haber permitido al Departamento ejercer una función de coordinación. No obstante, al no haberse efectuado los nuevos controles de procedimiento cuando se aplicó la reforma, las direcciones de la Sede y las Oficinas Regionales desarrollaron su propia política de publicaciones, sin informar al GI de lo que se estaba publicando externamente. Como consecuencia de ello, el GI no pudo llevar a cabo correctamente su función de supervisión y no se pudo obtener una visión precisa y de gran alcance de lo que publicaba la FAO. Hasta principios de 1999 no se tomaron medidas correctivas. El Director General aprobó la Política y Estrategia de Comunicación de la Organización y estableció formalmente el Comité de Comunicación de la Organización (CCC) el 4 de marzo de 1999. Posteriormente, el CCC aprobó normas y reglamentos de publicación para toda la Organización con el fin de permitir a los departamentos y al GI desempeñar sus papeles respectivos.

139. - El equilibrio financiero de los fondos comunes del GI se vio también afectado por el enfoque orientado al mercado que se aplicó en 1996. Con unos gastos reales de 21,9 millones de dólares EE.UU. para el bienio 1998-99 (IPRF incluido), el déficit al final del bienio ascendía a 0,9 millones de dólares EE.UU. Sin embargo, los resultados de cada uno de los fondos comunes variaban considerablemente. Dado que la introducción del enfoque de libre mercado implicaba no poder garantizar el nivel de actividad concedido al GI, algunos fondos se encontraban en una situación mejor que la de otros a la hora de evolucionar desde una simple estructura de transferencia de gastos a una nueva modalidad, que precisaba un ajuste del personal y de los gastos en función del volumen de trabajo. Los Fondos Comunes de Traducción e Interpretación GIC pudieron reducir los gastos unitarios y funcionar con una gran proporción de delegación flexible en terceros. La otra cara de la moneda la representaba el Fondo Editorial GII, que tuvo que conservar su plantilla debido a que la demanda resultaba menos predecible como consecuencia de la estrategia de "desregulación".

140. - Tal como recomendaban mis colaboradores, esta situación llevó a la abolición del Fondo de Servicios Editoriales GII, con efecto a partir del 1º de enero de 2000, a la transferencia consiguiente de todos los gastos de personal al Programa Ordinario y a la asignación con cargo al mismo de una partida presupuestaria para los gastos de explotación igual a la mitad de los gastos externos del momento. En caso necesario, el GII delegaría en terceros las labores editoriales que superara esta cifra, que seguiría pagando con carácter retroactivo, pero a precio de costo. Otras medidas, que se reflejan en el PLP aprobado para 2000-01, abarcaban:

• La transferencia del puesto de jefe del IPRF al Programa Ordinario para eliminar los gastos de estructura de gestión, como se había hecho en el bienio 1996-97 con los fondos comunes. El IPRF presentaba un déficit superior a 400 000 dólares EE.UU. en el bienio 1998-99, que sufragaba el Fondo General. Las cifras que se recogen en la Nota 9 de los estados de cuentas toman en consideración esa reposición de fondos.
  
  
• La asignación de 1,1 millones de dólares EE.UU. para una nueva entidad de programa denominada "Programa para la mejora de la cobertura de idiomas".

141. - Esta última medida estaba concebida para abordar la reducción de la cobertura de idiomas, reconocida en un documento, en el que se examinaba la política lingüística de la FAO, presentado ante los Comités del Programa y de Finanzas en mayo de 1999. En teoría, el nuevo marco financiero para la gestión de los documentos y publicaciones podría en principio haber beneficiado indirectamente a la cobertura de idiomas, al reducir el gasto unitario de los servicios de traducción e interpretación, permitiendo así que las direcciones lograran mayores prestaciones con la misma cantidad de dinero. Sin embargo, las direcciones técnicas, que se estaban enfrentando al mismo tiempo a importantes reducciones en sus presupuestos, respondieron, en parte, reduciendo el número y rebajando la categoría de las publicaciones y el número de idiomas a los que debían traducirse. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de que se estaban aplicando distintas medidas para mejorar el equilibrio entre los cinco idiomas oficiales.

Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA)

Introducción

142. - Sobre la base de un examen de las prioridades, programas y estrategias de la Organización llevado a cabo en 1994, el Director General propuso que la FAO lanzara un Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), centrado en los países de Bajos Ingresos con Déficit de Alimentación (PBIDA). El programa fue aprobado por unanimidad por el Consejo de la FAO en junio de 1994 y comenzó sus operaciones a finales de 1994. Este enfoque fue refrendado por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación que se celebró en Roma en noviembre de 1996, en la que se hizo un llamamiento en pro de la realización de esfuerzos concertados a todos los niveles para elevar la producción de alimentos y mejorar el acceso a los mismos en los 86 PBIDA, con el objetivo de reducir a la mitad para el año 2015 el número actual de personas malnutridas en el mundo.

143. - La decisión que tomé de revisar la ejecución del programa no se basaba en su importancia financiera, que era relativamente pequeña. Se dispuso un presupuesto de 9,237 millones de dólares EE.UU. para el bienio 1998-99 dentro del Programa Ordinario (Programa de Cooperación Técnica- PCT - financiación excluida). Desde la concepción del programa en 1994 hasta el 31 de diciembre de 1999, los gastos totales sólo ascendieron a 24,5 millones de dólares EE.UU. Sin embargo, el hecho de que el programa fuera a ejecutarse en un gran número de países permitió realizar comparaciones a escala de la Organización. Además, el enfoque innovador adoptado en muchos aspectos hacía más pertinente el examen.

144. - El examen del programa llevado a cabo por mis colaboradores se inició en la Sede en 1998 y se prolongó durante las visitas sobre el terreno realizadas en 1999 y 2000. De las nueve oficinas nacionales visitadas, el programa se había lanzado en un país, aunque no se había ejecutado, y se había ejecutado en otros siete (tres en África, dos en Asia, uno en Sudamérica y otro en Oriente Medio). La ejecución comenzó en 1995 en cinco de los países seleccionados, que constituían una muestra representativa de los 15 países en los que se inició por primera vez el PESA, y en 1997 para los otros dos.

Información general sobre los objetivos del PESA, su estrategia de ejecución y su contenido

145. - El principal objetivo del PESA era ayudar a los PBIDA a mejorar su seguridad alimentaria nacional y doméstica, sobre una base económica y medioambientalmente sostenible, mediante:

• rápidos aumentos de productividad y producción de alimentos;
  
  
• reducción de las variaciones anuales de la producción; y
  
  
• acceso a los alimentos.

La premisa subyacente era que existían medios viables y sostenibles para una mayor disponibilidad de alimentos en la mayoría de los PBIDA, pero que esto no se había logrado debido a una serie de limitaciones que impedían que los agricultores respondieran a las necesidades y oportunidades. Trabajando con los agricultores y otros participantes para resolver dichas limitaciones y para demostrar formas de mejorar la producción, el PESA estaba destinado a abrir el camino a una mejor productividad y un mayor acceso a los alimentos.

146. - La FAO había diseñado una estrategia de contenido y ejecución del programa para utilizarla como marco. Las actividades del PESA en cualquier país, que empezaban con la solicitud del país para participar en el programa, tenían lugar de la siguiente manera:

• Tras recibir una solicitud, la FAO designaba un equipo nacional básico y realizaba una evaluación preliminar de las estrategias de seguridad alimentaria nacional y de los posibles componentes del programa, basándose en el conocimiento interno del país y en la experiencia técnica pertinente.
  
  
• La formulación del programa era una responsabilidad nacional, que apoyaba en lo necesario la FAO, bien a través de la Representación de la FAO (FAOR) o a través de una misión de exploración. La formulación era llevada a cabo habitualmente por un equipo de personal estatal o consultores nacionales asesorados por un Comité Directivo, que reunía a representantes de los sectores público y privado, organizaciones de agricultores y, en algunos países, Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que desarrollan su actividad en el sector rural.
  
  
• El resultado del proceso de formulación consistía en:
  
  • un documento del Programa Nacional, que situaba el programa especial, en el contexto de las estrategias de seguridad alimentaria nacionales, en relación con otras iniciativas complementarias e indicaba el grado de éxito con el que las actividades piloto podrían reproducirse a mayor escala;
  • un plan de operaciones de la fase piloto (o Fase I) del PESA.

147. - La Fase I (llevada a cabo en las condiciones propias de una explotación agrícola) ofrecía una oportunidad de demostrar y refinar tecnologías o enfoques probados y prometedores con vistas a unos ingresos rurales y una producción agrícola crecientes, antes de aplicarlos a una escala mucho mayor. La Fase I solía consistir en los siguientes cuatro sectores de actividad complementarios e interrelacionados:

• control de los recursos hídricos a través de la recogida de agua a pequeña escala, sistemas de irrigación y drenaje; dispositivos de elevación sencillos, como bombas de pedal, y sistemas de desarrollo de la tierra y los cultivos que ofrecieran una mayor resistencia ante las variaciones climáticas;
  
  
• intensificación de las cosechas con la introducción de tecnologías ampliamente accesibles (utilización eficiente de variedades con altos rendimientos, prácticas de cultivo mejoradas, gestión integrada de plagas, etc.) combinadas con un mercadeo y planes de crédito funcionales y unos sistemas mejorados de suministro de servicios de apoyo;
  
  
• diversificación de los sistemas de producción, incluida la acuicultura, pesca artesanal, cría de pequeños animales (aves de corral, ovejas, cabras, cerdos, etc.) y cultivos arbóreos; y
  
  
• análisis de las limitaciones y las soluciones para identificar cualquier problema u obstáculo que impidiera a los agricultores aumentar su productividad o sus resultados y que les hiciera difícil o imposible adoptar nuevas tecnologías y prácticas de gestión.

El equilibrio entre estos cuatro puntos dependía de las circunstancias del país y de los resultados del trabajo de diagnóstico.

148. - A medida que se contó con recursos de fuentes externas y nacionales, fue posible ampliar la Fase I de dos formas:

• aumentando el número de actividades en los lugares existentes, y
  
  
• aumentando el número de lugares, hasta crear un máximo de 30, que cubrieran distintos sectores ecológicos y administrativos del país.

El resultado de la Fase I (o de su ampliación) determinó el alcance de la última fase (Fase II), que se suponía basada en los logros de la Fase I para crear las condiciones para una reproducción a mayor escala de los planteamientos de desarrollo que habían tenido éxito. Dado que todos los países visitados estaban todavía en la Fase I en el momento del examen, los párrafos que siguen sólo se refieren a esa fase y a sus prolegómenos.

Disposiciones para la gestión del Programa a escala nacional

149. - Una de las características distintivas del PESA era que pretendía vincular trabajo de demostración práctico llevado a cabo por los agricultores con cambios en el entorno institucional y político que abordaban las limitaciones para una reproducción más amplia de las innovaciones coronadas por el éxito. Este objetivo se logró a través de la publicación del documento del programa nacional del PESA y de la creación de un marco institucional nacional y estructuras organizativas, para lo cual hubo que desarrollar a escala local sistemas que garantizasen un alto grado de participación de los agricultores, y a escala nacional hubo que implicar a quienes tenían influencia sobre los procesos de cambio político e institucional. También existía la clara necesidad de un liderazgo técnico fuerte y competente.

150. - A este respecto, el examen que llevaron a cabo mis colaboradores demostró que el grado de consecución de estos requisitos dependía de las circunstancias de cada país. Sus principales observaciones fueron las siguientes:

• Aunque la formulación del programa a través del documento del programa nacional del PESA revestía una importancia capital, seguía negociándose en varios países cuando se pusieron en marcha las primeras actividades del PESA.
  
  
• La ventaja de la ejecución a escala nacional residía en que las capacidades aprendidas durante la ejecución del PESA se quedaban dentro de las estructuras del país. Sin embargo, dado que las restricciones presupuestarias de los países que se estaban sometiendo a ajustes estructurales habían provocado una reducción del personal administrativo local, en ocasiones se contrató a personal nacional para administrar la carga de trabajo adicional relativa al PESA, pero sólo para misiones a corto plazo. Por consiguiente, la probabilidad de que las capacidades adquiridas se utilizaran posteriormente dentro de las estructuras estatales en beneficio de la agricultura del país podían ser menores.
  
  
• Los Comités Técnicos nacionales, cuya misión consistía en realizar un seguimiento de la ejecución de las actividades a escala nacional, a menudo no informaban de sus actividades. Sin embargo, cuando funcionaban de manera eficiente, desempeñaban un papel importante.
  
  
• Los Comités Directivos nacionales, que estaban pensados para ofrecer una vinculación entre las conclusiones del comité técnico y los encargados de las decisiones políticas, no habían desempeñado plenamente su papel. Se habían tomado pocas decisiones a escala nacional.
  
  
• La cuestión organizativa clave de la ejecución del PESA resultó ser la designación del Coordinador Nacional (también denominado Director de Proyectos, en algunos casos). Dado que era la FAO quien le pagaba, la Organización generalmente conseguía seleccionar un candidato adecuado de entre las solicitudes presentadas por el país participante. No obstante, en un caso la FAO no tuvo opción y en otro se tuvo que enfrentar a una gran rotación del personal (cuatro coordinadores nacionales sucesivos nombrados en tres años). Además, el origen de la financiación también tenía su importancia. En un caso, la situación del titular resultó precaria, ya que la asignación presupuestaria (con fondos del PCT) sólo permitió pagar su salario durante 12 meses.

Disposiciones para la gestión del Programa en la FAO

151. - Cuando se inició el PESA, los equipos básicos nombrados para apoyar a los países estaban formados por personal de la FAO destinado en la Sede. La selección de los miembros de los equipos básicos reflejó la preocupación por lo multidisciplinar, pero, en principio, muchos miembros fueron reclutados del Departamento de Agricultura. La descentralización iniciada en 1996 dispersó esos equipos, algunos de cuyos miembros fueron asignados a las Oficinas Regionales nacionales y otros se quedaron en la Sede. La coordinación entre los miembros de los equipos se hizo más difícil, a causa especialmente de la limitación de los fondos destinados a viajes, y se basaba en los modernos sistemas de comunicación, por ejemplo la teleconferencia y el correo electrónico.

Ejecución de la Fase Piloto (o Fase I)

152. - La metodología empleada en la Fase I consistió en llevar a cabo demostraciones de tecnologías mejoradas en las fincas de agricultores voluntarios y comparar los resultados con los de las prácticas tradicionales. Todo el proceso estaba destinado a ser participativo. Se suponía que los agricultores locales participarían en la decisión de los cultivos en las fincas de demostración y, sobre todo, serían muy conscientes de los factores que iban a condicionar los resultados técnicos y económicos. Individualmente o en grupos, se les animaría a identificar y analizar las limitaciones a la hora de adoptar las técnicas mejoradas y a buscar soluciones apropiadas.

153. - El grado de participación en el enfoque de la ejecución dependía en ocasiones de la disponibilidad de financiación. Por ejemplo, mis colaboradores observaron que en un caso el proceso fue inicialmente participativo, con la implicación de las cooperativas locales. No obstante, debido a la falta de financiación, finalmente sólo participaron algunos agricultores que podían pagar los gastos de desplazamiento del técnico. En los otros seis casos, mis colaboradores observaron que el personal técnico estaba formado en el enfoque participativo, lo que representaba un paso positivo que indicaba la voluntad de acomodar nuevos métodos. En los mismos países, los propios agricultores estaban también capacitados para formar grupos capaces de trabajar de forma conjunta o asumir responsabilidades colectivas. Sin embargo, en un caso, se suspendió la formación debido a la falta de fondos. Debería señalarse que desde el principio no se había identificado la formación como una necesidad, pero que posteriormente resultó indispensable si se quería aplicar el enfoque pretendido.

154. - Los componentes de intensificación de las cosechas de alimentos y de control de los recursos hídricos del programa se pusieron en marcha desde el principio en todos los países visitados excepto en dos en los que el componente de control del agua se puso en marcha posteriormente.

• La intensificación se centró en las cosechas de cereales. El resultado más sobresaliente fue la mejora de los conocimientos técnicos y, en algunos casos, la competencia económica adquirida por los agricultores participantes, que aumentaba la concienciación entre otros agricultores y la disponibilidad de unos datos técnicos y económicos sobre el terreno cada vez más fiables.
  
  
• El control de los recursos hídricos se abordó a escala de población para mejorar las prácticas de los agricultores. Se han conseguido progresos reales organizando a los usuarios del agua en el mantenimiento de pequeños planes de irrigación y utilización del agua. Aunque los problemas vinculados a los sistemas más grandes no pudieron tratarse a este nivel, se discutieron de todas formas, lo que provocó reflexión y generó ideas.

155. - El componente de diversificación no se introdujo hasta más adelante en los primeros países que pusieron en marcha el PESA, con la excepción de uno en el que se introdujo con anterioridad. Los agricultores apreciaron en general este componente, especialmente cuando se les daba realmente la libertad de elegir las actividades. En general, mis colaboradores observaron que la diversificación podía ayudar a variar y equilibrar la alimentación de la familia o a generar ingresos derivados de la venta de productos en los mercados locales. Se observó además que este componente fue el que puso en contacto a las mujeres con el PESA.

156. - Aunque el análisis de las limitaciones era uno de los principales componentes del PESA, hasta abril de 1998 no se facilitaron a los equipos del PESA las "directrices para la realización del componente de análisis de los resultados y las limitaciones". El examen reveló también que distintos países habían nombrado tradicionalmente a expertos o consultores para poner en marcha este componente, especialmente para formar a los agricultores y a los técnicos, pero también para que llevaran a cabo el análisis directamente. Las limitaciones identificadas durante la ejecución de la Fase I no fueron distintas de las que se solían señalar con frecuencia. Sin embargo, lo que marcaba la diferencia era el hecho de que se hubieran analizado en condiciones reales. En mi opinión, el resultado más sobresaliente de este componente fue el haber permitido a los agricultores participantes adquirir las capacidades intelectuales precisas para entender qué mecanismos estaban funcionado en el proceso de desarrollo, así como para convertirse en protagonistas clave del proceso.

Cooperación Sur-Sur

157. - Un rasgo innovador característico del PESA tenía que ver con la cooperación Sur-Sur. El objetivo de esta iniciativa era permitir a los países receptores beneficiarse de la experiencia y conocimientos de los países en desarrollo más avanzados. Esto se hizo facilitando un número considerable de expertos durante dos o tres años para trabajar en la ejecución del PESA en los países receptores. Los expertos trabajaron directamente con agricultores en comunidades rurales participantes en el PESA. Desde que la FAO presentó el plan a principios de 1997, sólo estaba activo en uno de los países visitados, en el que se habían obtenido buenos resultados, aunque mis colaboradores observaron que seis de los 44 técnicos asignados lo abandonaron de forma prematura (principalmente por motivos de salud).

Control del programa en la FAO

158. - Junto con un Cuadro Supervisor compuesto por personalidades eminentes de fuera de la FAO, que se reunían una vez al año para examinar la ejecución del PESA de manera pormenorizada y ofrecer asesoramiento, en la Sede se crearon tres Comités especiales, una dependencia de seguimiento y un sistema de inspección especial.

• El Comité Mixto del Programa Especial, presidido por el Director General, estaba formado por representantes al más alto nivel de todas las estructuras de la FAO. Se celebraron reuniones con una periodicidad variable y en el orden del día se tuvieron en cuenta los distintos problemas derivados de la ejecución del PESA.
  
  
• El Comité de Políticas del Programa Especial, que cambió su denominación por Comité de Examen de Programas y Proyectos en junio de 1999, presidido por un Subdirector General nombrado por el Director General, se creó en 1996. Proporcionaba orientación al PESA en lo relativo a las políticas y revisaba todos los nuevos proyectos que se iban a presentar a los donantes (bilaterales o multilaterales) para garantizar su armonización con los objetivos del PESA.
  
  
• El Comité de Ejecución del Programa Especial se encargaba de supervisar las operaciones sobre el terreno, desde la preparación hasta la evaluación y valoración del proyecto. Encauzaba la coordinación entre el PESA y todos los segmentos de la Organización y entre la FAO y los asociados externos.

159. - El Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA (TCOS), dentro del Departamento de Cooperación Técnica de la FAO, coordinaba todos los aspectos relativos a la ejecución del PESA. El TCOS recogía toda la información acerca del PESA, y en especial las hojas de información actualizadas cada tres meses por parte del coordinador nacional del PESA en cada país. Las directrices para cumplimentar estas hojas de información fueron facilitadas por la Sede en 1997 y de nuevo en 1999. La información recogida en estas hojas era más bien objetiva y se centraba principalmente en logros prácticos. No proporcionaba ninguna evaluación.

160. - Se nombró como inspectores de campo del PESA en calidad de consultores a jubilados con experiencia en desarrollo agrícola y seguridad alimentaria o bien a miembros del personal de instituciones u organismos internacionales o multilaterales. Estaban bajo la autoridad del Comité de Ejecución del Programa Especial y del Comité de Examen de Programas y Proyectos. Propusieron un programa de inspección para su aprobación por los presidentes de estos comités. Mis colaboradores observaron que los informes resultantes de esas inspecciones se centraban principalmente en cuestiones técnicas y no evocaban grandes problemas de política para su discusión por parte de los comités. Según la Organización, esto se debía al hecho de que las actividades se aplicaban en esos momentos a una escala bastante pequeña, en la que encontrar soluciones a las cuestiones técnicas había sido lo más destacable. Como consecuencia de ello, no obstante, la información devuelta a los encargados de tomar las decisiones no era de hecho más esclarecedora que la información que constaba en las hojas de información.

Cuestiones presupuestarias y financieras

161. - En virtud del Programa Ordinario, la financiación de las actividades del PESA provenía habitualmente del Programa 256 (titulado "Programa especial sobre producción de alimentos en apoyo de la seguridad alimentaria en los PBIDA"). En uno de los países visitados, mis colaboradores observaron que el PESA se había iniciado con financiación del Programa de Cooperación Técnica. Y no era un caso excepcional. Si bien la financiación del Programa de Cooperación Técnica sólo representaba el 8% de la financiación total, la tabla indicativa realizada por el Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA mostraba que 40 de los 74 países participantes en esos momentos obtendrían alguna financiación (el 29% como media) para iniciar la ejecución de uno o más componentes del PESA según acuerdos del Programa de Cooperación Técnica. Como se muestra en el caso de los salarios de los coordinadores nacionales, dicha situación podría ser el origen de problemas para la ejecución del programa.

162. - Otro inconveniente derivado de las normas y reglamentaciones de la Organización era que el presupuesto para la ejecución del PESA (sujeto a una limitación bienal para la financiación procedente del Programa 256) en los años siguientes tenía que someterse a aprobación sobre la base de un plan de acción determinado por los resultados del año anterior. En muchos casos, sin embargo, las cosechas tenían lugar al final del año. El tiempo que se tardaba, por tanto, en que los datos correspondientes estuvieran disponibles hacía que los planes de acción remitidos para apoyar al presupuesto llegaran demasiado tarde para que se liberaran fondos a tiempo para organizar las demostraciones. Esta situación obligaba a las organizaciones nacionales encargadas de la ejecución de las demostraciones a adelantar el dinero. Sin embargo, la liberalización de la agricultura lo hacía cada vez más incompatible con su forma jurídica (generalmente, un servicio estatal) y podía dar lugar a que las demostraciones se suspendieran o a su ritmo se aminorase, lo que se produjo especialmente en los primeros años, en los que los grupos de agricultores no eran lo suficientemente fuertes como para adelantar los fondos ellos mismos.

163. - En el seguimiento financiero y presupuestario del programa se observaron otras deficiencias:

• Se suponía que el Servicio de Coordinación y Seguimiento llevaría a cabo un seguimiento de la financiación del PESA. Sin embargo, en todos los países visitados, las cantidades que se recogían en las tablas indicativas del Servicio de Coordinación y Seguimiento eran sólo previsiones que se basaban en presupuestos aprobados para su financiación por la FAO y que tenían prevista otra financiación. Un seguimiento basado en los pagos efectivos de los donantes hubiera sido más preciso.
  
  
• Aunque las revisiones presupuestarias procedían de los representantes de la FAO, éstos no tenían control sobre los desembolsos realizados por la Sede. Debido a los problemas registrados en relación con el sistema de contabilidad sobre el terreno (FAS) [párrafos 184 a 190], no podían ser informados de forma puntual sobre los mismos. De manera recíproca, los problemas del sistema de contabilidad sobre el terreno (FAS) impedían a la Sede registrar de manera adecuada los gastos ocasionados sobre el terreno. Como consecuencia de esto, mis colaboradores no siempre pudieron cotejar con los Libros de la Organización las sumas desembolsadas sobre el terreno. Además, no se les pudo ofrecer una visión general de los desembolsos totales del PESA en el momento de su examen. Finalmente, las dificultades observadas afectaron también a la información a los donantes.

Conclusión

164. - En general, el examen llevado a cabo por mis colaboradores condujo a logros positivos en la Fase I del PESA en la medida en que pudieron observar en los países visitados. Una de las lecciones que se deben aprender de todas formas es que el compromiso del país participante resultó un factor clave de éxito fundamental. Aunque inevitablemente éste varía de un país a otro, la FAO debería asegurarse siempre de que el país receptor es claramente consciente de sus responsabilidades. Por norma, recomiendo que las actividades del PESA no comiencen nunca hasta que no se hayan finalizado todas las negociaciones y se haya suscrito el documento del programa nacional del PESA. Debería evitarse la tendencia observada en algunos casos de iniciar las actividades antes de finalizar el documento del programa nacional para no perder la temporada agrícola.

165. - A parte del grado de compromiso del país receptor, otro factor clave de éxito resultó estar relacionado con el nivel de participación de los agricultores (individual y colectivamente) y con la movilización de técnicos sobre el terreno capaces de convencer a los agricultores para que participaran, así como de apoyarlos. Dada la importancia de estos factores, recomiendo que para evaluarlos se cree un grupo de expertos en los 15 países en los que el PESA se ha lanzado inicialmente. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de la decisión del Director General, de conformidad con la solicitud de los Órganos Rectores, de llevar a cabo una evaluación del PESA utilizando un equipo de expertos independientes.

166. - El examen llevado a cabo por mis colaboradores también planteó las siguientes cuestiones financieras:

• Dado que la política de la Organización consistía en poner en marcha el programa en todos los países que lo solicitaran, los recursos, por tanto, se distribuyeron entre un gran número de países, aunque podrían haberse concentrado en un grupo más selectivo. Además, dadas las limitaciones financieras del presupuesto de la Organización, los recursos no pudieron aumentarse de manera proporcional al número de países participantes. La cantidad presupuestada en el programa 256, que ascendía a 9,2 millones de dólares EE.UU. para el bienio 1998-99, aumentó únicamente a 10,3 millones de dólares EE.UU. para el bienio 2000-01. En el momento de redactar el presente informe, se habían recibido un total de 84 solicitudes de Estados Miembros para participar en el PESA. El Programa era operacional en esos momentos en 62 países y se estaba formulando en otros 14.
  
  
• Por tanto, desde el principio se ejerció presión sobre los países receptores para que movilizaran fondos de distintos donantes con el fin de garantizar la continuación de las actividades. Si la movilización real variaba una vez más de un país a otro, en general los donantes han sido bastante responsables. El apoyo facilitado por los países donantes, los países receptores, las instituciones financieras y bancos internacionales y regionales había sido de hecho esencial a la hora de ampliar la cobertura del PESA. Este apoyo no se debería ver comprometido por los problemas apuntados en la presentación de los informes.

Descentralización

Antecedentes

167. - La política de descentralización progresiva fuera de la Sede fue aprobada por el Consejo, actuando en nombre de la Conferencia con facultades delegadas, en su 106º período de sesiones, de mayo/junio de 1994. Tal y como se esbozaba en las propuestas del Director General, los objetivos eran "utilizar mejor la capacidad nacional, subregional y regional, conseguir economías considerables en las modalidades de aplicación y acortar el tiempo transcurrido entre el momento en que se expresan las necesidades de los Estados Miembros y el momento en que la Organización las satisface". El proceso implicaba la redistribución del personal para reforzar las oficinas regionales, abolir las direcciones mixtas y establecer oficinas subregionales, así como sustituir a los Oficiales de Programa contratados internacionalmente en las Representaciones de la FAO por Oficiales Profesionales Nacionales cualificados. Además, el Consejo insistió en:

• "la necesidad de mantener la unidad de objetivo y una interacción eficaz entre los dos conjuntos de funciones [normativa y operacional]";
  
  
• el hecho de que "los recursos de personal y sus responsabilidades deberían distribuirse de manera racional entre los niveles geográficos de la estructura orgánica, permitiendo el mantenimiento de un núcleo básico suficiente en la Sede";
  
  
• "la descentralización debía ir acompañada de una delegación adecuada de responsabilidad técnicas y administrativa y de unas políticas de personal ajustadas".

168. - La política de descentralización de las operaciones hacia las oficinas regionales y subregionales se puso en marcha en 1996 y se desarrolló en mayor profundidad en el bienio 1998-99. En mi anterior informe, subrayé la importancia de los siguientes puntos:

• La nueva distribución de la autoridad entre la Sede, el Subdirector General/Representantes Regionales y los Representantes de la FAO se estaba discutiendo aún en el momento de redactar el informe.
  
  
• La redistribución y transferencia del personal desde la Sede hacia las oficinas regionales no se había llevado a cabo de forma satisfactoria, mientras que el índice de vacantes en las oficinas regionales seguía siendo un problema.
  
  
• La vinculación de los sistemas financiero y de gestión de la información entre la Sede y las oficinas regionales era inadecuada.

169. - Como seguimiento de los anteriores exámenes llevados a cabo en 1998, mis colaboradores visitaron dos de las cinco oficinas regionales entre noviembre de 1999 y febrero de 2000 para evaluar el estado de ejecución de la descentralización de las operaciones. Estas misiones tuvieron lugar unos pocos meses después de la implantación de Oracle en la Sede y en las oficinas regionales. Se recabó información adicional a través de las respuestas a los cuestionarios que se enviaron a las otras oficinas regionales y del estudio de los documentos que se facilitaron al Comité del Programa y al de Finanzas.

Disposiciones organizativas

170. - Desde 1996, los presupuestos delegados a las oficinas regionales han aumentado significativamente, mostrando una clara transferencia de autoridad presupuestaria hacia las oficinas regionales. Por ejemplo, en dos oficinas regionales visitadas, las asignaciones presupuestarias aumentaron el 41% y el 55%, respectivamente, de 1996 a 1999. Sin embargo, la capacidad del representante regional para convertirse en el punto focal de la coordinación de las políticas y programas de la FAO en su región no aumentó en la misma proporción. Como confirmación de este punto, mis colaboradores observaron que, en las oficinas regionales que visitaron, los Representantes Regionales:

• no habían organizado ninguna reunión de los representantes de la FAO de su región desde 1996;
  
  
• no tenían voz sobre las asignaciones presupuestarias destinadas a los representantes de la FAO y no comprobaban y ni siquiera controlaban las transacciones sobre el terreno de las oficinas nacionales registradas en el Sistema de Contabilidad sobre el Terreno (FAS); y
  
  
• no estaban en disposición de conocer ningún viaje de servicio llevado a cabo por los miembros del personal de la Sede en la región.

De hecho, no se habían organizado reuniones regionales entre los representantes regionales y los representantes de la FAO desde hacía mucho tiempo por motivos de presupuesto. No obstante, mis colaboradores fueron informados de que, en 2000, los 22 representantes de la FAO que asumieron responsabilidades operacionales participaron en un curso de una semana de duración en sus respectivas oficinas regionales.

171. - En cuanto al resto, debería tenerse en cuenta que nunca ha sido intención de la Organización el hacer del representante regional el único nivel jerárquico entre la Sede y los representantes de la FAO en su región. Tal y como define la circular sobre las responsabilidades y relaciones de la Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas (OCD) enviada inicialmente el 18 de agosto de 1998 y actualizada el 27 de septiembre de 1999:

• Los representantes de la FAO, como representantes superiores de toda la Organización en los países en los que están asignados, seguían informando al Director General a través del Director de la OCD. Además, seguían teniendo acceso directo a dependencias operacionales y técnicas para las cuestiones cotidianas. Se les daba instrucciones para que comunicaran sus informes anuales a los representantes regionales y subregionales.
  
  
• Los representantes regionales no recibían ninguna responsabilidad jerárquica para con los representantes de la FAO. Se les encargaba la identificación de sectores de acción prioritaria para la Organización y la planificación general de las actividades de la FAO en su región, así como la facilitación de liderazgo de gestión y administrativo y apoyo para la ejecución de los programas aprobados.

172. - Como se ha mencionado anteriormente, parte de la política de descentralización se puso en marcha desplazando a personal procedente de la Sede a las oficinas regionales para mejorar la eficiencia y eficacia de la acción de la Organización sobre el terreno. Esta medida afectó no sólo al personal administrativo y operacional, sino también a los oficiales técnicos. Sin embargo, no todos pasaron a depender únicamente del representante regional. De hecho, esto sólo sucedió de forma clara con las dependencias de apoyo a la gestión. En mi opinión, en la medida en que las subdirecciones operacionales no dependan directamente del representante regional, y los oficiales técnicos sigan manteniendo una vinculación directa con las direcciones técnicas de la Sede, las facultades del representante regional seguirán siendo limitadas.

173. - Aunque las consecuencias cuantitativas y cualitativas de la descentralización se trataron debidamente en dos documentos (titulados "Informe sobre la descentralización" y "Descentralización de las responsabilidades operacionales en los países", respectivamente) preparados para las reuniones conjuntas de los Comités del Programa y de Finanzas de mayo de 1999 y septiembre de 2000, el estudio proyectado sobre los costes y beneficios reales no se llevó a cabo. De hecho, en el documento anterior se incluyó una estimación de las economías derivadas del proceso, pero la cifra obtenida (14 millones de dólares EE.UU. por bienio) se calculó identificando la estructura y los costes de personal antes y después de la descentralización. No se incluyeron otras medidas que dieran lugar a un mayor ahorro o a gastos adicionales. Por ejemplo, se lograron ahorros en los gastos de viaje. Por el contrario, mis colaboradores observaron que los índices de vacantes estructurales y las necesidades de formación, debidas especialmente a la aplicación de Oracle en 1999, hicieron que la Organización desplazara temporalmente a miembros del personal de la Sede, equilibrando así las economías previstas por los nombramientos de personal local.

174. - Aunque reconozco que la descentralización es también un proceso cultural que tarda en enraizar y producir todos los resultados deseados, sigo recomendando que se lleve a cabo con presteza una evaluación pormenorizada para ofrecer una visión más clara de sus principales efectos y resultados hasta ahora. Esta evaluación debería tener en cuenta toda la estructura descentralizada de la FAO y, en la medida de lo posible, comparar el progreso con todos los objetivos adoptados por el Consejo en su 106º período de sesiones, de la manera siguiente:

• respuesta más rápida a las solicitudes de los países y una prestación más eficiente de los servicios;
• creación de capacidades a escala nacional, subregional y regional;
• mejora de la excelencia técnica;
• reducción de costes.

175. - La Organización está estableciendo actualmente nuevos sistemas para el programa sobre el terreno, los cuales, entre otras cosas, llevarán a la fusión de las subdirecciones de operaciones regionales (ROB) con las dependencias de apoyo a la gestión de las oficinas regionales en cuestión y a la transferencia, desde las ROB a los representantes de la FAO y los oficiales técnicos regionales, de la responsabilidad operacional de los proyectos a escala nacional. Aunque es demasiado pronto para valorar las economías que podrían generarse mediante esta evolución, lo cierto es que la rápida sucesión de cambios en las responsabilidades, papeles y funciones entre los distintos niveles de la estructura descentralizada de la Organización es un factor de desestabilización y desmotivación para el personal y contribuye a desorganizar el trabajo ordinario. En esas circunstancias, la rentabilidad de las reformas permanentes resulta dudosa, lo cual constituye una razón más para llevar a cabo la evaluación que he recomendado anteriormente antes de dar ningún otro paso en el proceso de descentralización.

Aplicación del nuevo sistema financiero

Antecedentes

176. - De 1985 a 1991, la FAO desarrolló unos sistemas de gestión de personal y financieros a medida, pero pronto se hizo evidente que dichos sistemas, denominados Finsys/Persys, no podrían cumplir algunos de los requisitos básicos de la Organización. En su 78º período de sesiones, del 21 al 29 de abril de 1994, el Comité de Finanzas se mostró de acuerdo con la necesidad de sustituirlos y discutió opciones alternativas para determinar una solución adecuada. El 13 de junio de 1995, el Director General impuso, como condiciones fundamentales, que los nuevos programas informáticos funcionaran con el equipo informático existente, que fueran unos programas informáticos de probada calidad y que hubieran estado en funcionamiento durante un número aceptable de años en organizaciones de talla similar a la de la FAO. En esos momentos, se esperaba que el nuevo sistema fuera operativo a partir del 1º de enero de 1998 con un coste estimado de 8 millones de dólares EE.UU. (exceptuando los costes de personal de la FAO).

177. - Como ya se mencionaba en mi anterior informe, tanto el plazo como la estimación resultaron finalmente ser poco realistas. Si bien los plazos y costes adicionales eran en parte inherentes a un proyecto de esta magnitud y complejidad, en el caso de la FAO, no obstante, otros dos hechos importantes contribuyeron a esa evolución:

• Uno fue la manera precipitada en que se concedieron los contratos más importantes y complejos al final de 1995 para evitar que caducaran las autorizaciones presupuestarias disponibles. Se adquirieron las aplicaciones Oracle sobre la base de una definición insuficiente o inadecuada de las necesidades de la Organización.
  
  
• La otra fuente de problemas fue que la estructura de gestión inicial resultó inadecuada y tuvo que reorganizarse por completo en febrero de 1997. El anterior Comité Directivo fue sustituido por un Comité de Gestión del Proyecto Oracle (OPMC) restringido, presidido por el Director General. Se asignaron miembros del personal al proyecto y se suscribió un nuevo contrato de servicios de asesoramiento con otra firma asesora.

178. - En mi anterior informe había señalado que se esperaba lograr una aplicación parcial del plan inicial al final de 1999 con un coste de 17 millones de dólares EE.UU., que incluía los gastos de equipo, programas informáticos y aplicación. De hecho, el sistema se puso en marcha al final de mayo de 1999. Los gastos de desarrollo desde que se inició el proyecto ascendían a 19,5 millones de dólares EE.UU. al 31 de diciembre de 1999 (sin incluir los gastos de personal de la FAO), mientras que los gastos de mantenimiento habidos desde la aplicación ascendían a 1,5 millones de dólares EE.UU. Además, el primer año y medio de funcionamiento del nuevo sistema se vio dificultado por graves problemas de aplicación. En los párrafos que siguen se analiza cómo se produjeron estos problemas con el fin de identificar las causas de dicha evolución.

Alcance de la comprobación de las cuentas

179. - El examen llevado a cabo se basó en:

• el estudio de todos los informes preparatorios remitidos al anterior Comité Directivo y al Comité Director del Proyecto Oracle, sus actas resumidas desde sus primeras reuniones (el 28 de marzo de 1996 y el 30 de abril de 1998, respectivamente), así como todos los documentos relativos al aspecto de la adquisición, y los que se facilitaron a las reuniones conjuntas de los Comités de Finanzas y del Programa en mayo y septiembre de 2000;
  
  
• el cuestionario y las entrevistas con personal de la Dirección de Finanzas y de la Dirección de Sistemas y Tecnología de la Información (AFI);
  
  
• las conclusiones de los equipos de la Oficina del Inspector General (AUD) y de mis colaboradores desde finales de mayo de 1999, cuando se visitaron las representaciones de la FAO y las oficinas regionales y Subregionales; y
  
  
• los resultados del examen llevado a cabo por la Oficina del Inspector General sobre la migración de datos, y los del examen llevado a cabo por un asesor de sistemas de gestión de la información, cuyos servicios contraté sobre la base del Artículo 12.8 del Reglamento Financiero.

Problemas de aplicación

180. - Como ya se ha mencionado, se registraron importantes problemas de aplicación durante el primer año y medio de funcionamiento. Según los dos documentos facilitados a las reuniones conjuntas de los Comités de Finanzas y del Programa en los meses de mayo y septiembre, los problemas se identificaron en estos cinco sectores:

• Sistema de Contabilidad sobre el Terreno (FAS);
  
  
• Conversión de datos;
  
  
• Gestión de la compensación de cuentas;
  
• Problemas de interfaz;
  
  
• Soporte del sistema.

Alabo el enfoque adoptado por la Organización al reconocer debida y honestamente estos problemas. Aunque algunos de los problemas registrados eran inherentes a proyectos de este tipo en cualquier organización, opino que, a parte de la cuestión general del desfase de funcionalidad entre las aplicaciones Oracle y las necesidades de la FAO, hubo dos decisiones que contribuyeron de manera significativa a que la aplicación en su conjunto resultara más complicada y arriesgada. La primera tuvo que ver con el sistema utilizado para las operaciones sobre el terreno, y la segunda, con la fecha elegida para el lanzamiento.

Arquitectura del sistema

181. - Como ya se ha dicho, las aplicaciones de Oracle (Oracle Financials, módulo de finanzas; Human Resources, módulo de recursos humanos; Payroll, módulo de nóminas, y Data Warehouse, módulo de almacenamiento de datos) se adquirieron sobre la base de una inadecuada o insuficiente definición de las necesidades de la Organización. Estas deficiencias tuvieron consecuencias negativas en la fase de adaptación de las aplicaciones Oracle adquiridas. Cualquier paquete comercial integrado está compuesto por un conjunto de módulos estándar. Para que funcione, debe ser adaptado, es decir, configurado, por parte de consultores formados y homologados por el fabricante de los programas informáticos. El grado en que esta adaptación pueda llevarse a cabo a través de la configuración depende de la flexibilidad de la aplicación concreta y de las necesidades de las actividades de la organización de que se trate. En el caso de la FAO, el desfase existente entre lo que Oracle podía lograr y lo que la Organización necesitaba llevó a sustituir parte de la funcionalidad del paquete original por otras soluciones y a posponer el plazo de dicha aplicación.

182. - De hecho, sólo se pusieron en marcha realmente al final de mayo de 1999 (Fase I) los módulos básicos para finanzas, junto con una parte limitada para recursos humanos. Hubo cuatro grandes sectores funcionales en los que la Organización no usó las funciones de Oracle y seleccionó otros productos o soluciones a medida.

• El paquete de nóminas de Oracle no podía abordar la totalidad de las necesidades del sistema común de indemnización de las Naciones Unidas. El estudio que se llevó a cabo para determinar el alcance de las modificaciones precisas concluyó que se habían de gastar al menos 3 millones de dólares EE.UU. en dar respuesta a necesidades básicas. Una vez que se decidió mantener los sistemas heredados Finsys/Persys para tramitar la retribución del personal, la aplicación del resto del paquete de Oracle para recursos humanos y para nóminas se dejó en suspenso hasta la siguiente fase del proyecto (Fase II).
  
  
• Para dar apoyo a la aplicación de Oracle en el sector de la contabilidad sobre el terreno, la FAO no contaba con infraestructura de comunicaciones. Se calculó que Oracle no podría ponerse en funcionamiento sin una inversión de entre 8 y 10 millones de dólares EE.UU. para poner en marcha la conectividad precisa. Por otra parte, la Organización dudaba de que pudiera formar y dar apoyo al personal preciso para manejar dicho sistema en muchas pequeñas oficinas nacionales. Como se indica en los párrafos siguientes, se adaptó un programa ya existente para dar respuesta a las necesidades contables sobre el terreno.
  
  
• Oracle no contaba ni con la funcionalidad para administrar las necesidades de viajes de la FAO (cálculo de dietas, gestión itinerante, etc.) ni con la capacidad de ofrecer soporte para las necesidades de información derivadas del volumen de gastos de viaje. Se consideraron otras opciones y, finalmente, se optó por el sistema Atlas, que ya se estaba utilizando en otro organismo de las Naciones Unidas. El Comité de Compras concedió una exención de concurso el 14 de julio de 1998 para adquirir la licencia valorada en 250 000 dólares EE.UU. El 17 de febrero de 1997, se suscribió otro contrato para la mejora del sistema (54 000 dólares EE.UU.) y ampliación del servicio de apoyo (26 000 dólares EE.UU.).
  
  
• Para proveer a las funciones presupuestarias (formulación, examen y previsión de presupuestos), que no entraban dentro del ámbito de las aplicaciones de Oracle adquiridas, se desarrolló de manera interna un sistema a medida denominado BMM (o Módulo de Mantenimiento del Presupuesto).

183. - Como consecuencia de la falta de adecuación de las aplicaciones de Oracle en lo relativo a las funciones de nóminas, viajes y presupuesto, la arquitectura del sistema se volvió más complicada. En lugar de contar con un único paquete comercial integrado, como se había previsto inicialmente (aplicaciones de Oracle), se habían tenido que crear varias interfaces para vincular distintos subsistemas con el módulo de finanzas de Oracle. Las sustanciales dificultades que se registraron en el funcionamiento de estas distintas interfaces, que se mencionaban en los documentos que se facilitaron a los Comités de Finanzas y del Programa, se debieron en parte a esta compleja arquitectura. Como se reconoce en esos documentos, también se debieron a las pruebas insuficientes, que dieron lugar a fallos de programación de los programas informáticos, que fueron los responsables de los problemas de interfaz y que no se descubrieron hasta después de la fecha de lanzamiento.

Sistema de Contabilidad sobre el Terreno (FAS)

184. - Una vez que se había decidido buscar otra solución, se lanzó un estudio inicial de las necesidades de la aplicación de contabilidad sobre el terreno en enero de 1997. Las principales fases posteriores del proceso de toma de decisión relativo al FAS que finalmente se puso en marcha fueron las siguientes:

• Durante la reunión 97/7 del CS celebrada el 11 de septiembre de 1997, se anunció que se estaba examinando un módulo del Banco Mundial, el Sistema de información de las sedes en los países (FHIS). De hecho, se había organizado una misión de la FAO al Banco Mundial del 22 al 24 de julio de 1997.
  
  
• Como se informó a la reunión 98/1 del CS celebrada el 29 de enero de 1998, los resultados del examen del FHIS a la luz de las necesidades de la FAO fueron alentadores. No obstante, se señalaba que "su aplicación por parte de la FAO [requeriría] cambios tanto en los programas informáticos como en los procedimientos que se siguen actualmente en las oficinas descentralizadas", y que el sistema no iba a ser mejorado por el Banco Mundial por encima de su nivel actual de funcionalidad.
  
  
• Durante la reunión 98/2 del CS celebrada el 26 de marzo de 1998, se estimó que el coste preliminar de las modificaciones del sistema y de las interfaces con el módulo de finanzas de Oracle iba a estar comprendido entre 250 000 y 300 000 dólares EE.UU. Esta cuestión se discutió también durante la primera reunión del OPMC celebrada el 30 de abril de 1998. Se indicó en esos momentos que se había recibido una propuesta de la firma asesora que había ayudado al Banco Mundial en el diseño y desarrollo iniciales.
  
  
• Tras la decisión del OPMC de optar por FHIS, se remitió una solicitud de exención de concurso al Comité de Compras, que la concedió el 12 de mayo de 1998. En esos momentos, el Comité de Compras fue informado de que "la experiencia del Banco Mundial con el sistema fue positiva con respecto a la aplicación experimental, que incluía dos oficinas sobre el terreno. El sistema sustituía a otro sistema utilizado por el Banco Mundial en la década de los ochenta. A mediados de los noventa, el Banco Mundial decidió actualizar y completar cerca del 90% del trabajo y las pruebas. Sin embargo, recientemente ha decidido suspender el FHIS tras la decisión de migrar al programa SAP".

185. - El contrato, que se suscribió el 29 de mayo de 1998 por un importe total de 576 500 dólares EE.UU., establecía que la firma asesora suministraría una aplicación totalmente integrada con el entorno de los programas y equipo informático de la FAO para el final de ese año. Su incumplimiento dio lugar a la firma de una modificación del contrato inicial el 11 de febrero de 1999, por valor de otros 294 200 dólares EE.UU., por el que se solicitaba a la compañía asesora que:

• ofreciera "mantenimiento y reparación de los defectos identificados en la versión actual después del 15 de enero y posteriores ediciones del programa mientras dure el contrato".
  
  
• entregara "cambios de las funciones de la Fase I (procedentes de mejoras de las características técnicas del contrato original)".
  
  
• proporcionase "asistencia en conocimientos de tecnología y transferencia de la información y entrega de la administración de sistemas al personal de la FAO".

Se acordó un nuevo calendario para las entregas: finales de marzo de 1999 para las nuevas funciones y finales de junio de 1999 para la entrega del sistema y la versión definitiva.

186. - La entrega de la versión definitiva del programa no resolvió los problemas surgidos. Al contrario, después de cuatro meses de funcionamiento, la utilización de dicha versión tuvo que suspenderse en noviembre de 1999 debido a numerosos fallos y defectos. Por ejemplo, la estrategia de tecnología de comunicación para transferir datos desde las representaciones de la FAO hasta la Sede, y viceversa, no funcionaba por varios motivos. El programa de formación organizado resultó ser insuficiente e inadecuado. La combinación de todos los fallos dio lugar, no sólo a problemas técnicos, sino que también constituyó un sistema fallido desde el punto de vista contable. Diez mil transacciones que se habían contabilizado incorrectamente y/o que no se habían procesado tuvieron que ser revisadas manualmente una a una. La AFF tardó cuatro meses en resolver estas cuestiones, lo que supuso una pesada carga para dicha dirección, cuyo personal tuvo que ser desviado de sus ocupaciones habituales para atender este asunto.

187. - Según la Organización, la estrategia para adaptar el programa del Banco Mundial era buena, en parte dada la necesidad de minimizar la inversión en desarrollo y al estar justificada por el hecho de que existían en el mercado pocos paquetes adaptados a las operaciones sobre el terreno del tipo de las de las Naciones Unidas. Siempre según la FAO, los problemas surgidos con el FAS se debieron a que el paquete del Banco Mundial (FHIS) se amplió más allá del ámbito para el que estaba diseñado, creando así un conjunto de necesidades más complejo. En mi opinión, resultaba cuestionable la estrategia de optar por el FHIS en primer lugar, sin estudiar seriamente las demás alternativas, ya que el programa no era todavía operacional y el Banco Mundial no iba a conservarlo por mucho tiempo.

188. - Todos estos elementos de riesgo e incertidumbre entraban en conflicto con la susodicha orden del Director General de adquirir un programa de probada calidad que se hubiera utilizado durante un número aceptable de años. Además, mis colaboradores observaron que las justificaciones técnicas utilizadas a favor de la decisión de optar por el FHIS y adaptarlo estaban basadas exclusivamente en "un análisis preliminar de las necesidades de la FAO frente a la funcionalidad del sistema del Banco Mundial" como se mencionó en la primera reunión del OPMC. En cuanto a la selección del asesor, ésta se presentó como estrechamente vinculada a la elección del FHIS, por lo que no se organizó ningún concurso. La firma fue seleccionada únicamente sobre la base de la premisa de su conocimiento del programa que se iba a adaptar y poner en marcha.

189. - Para concluir, opino que muchos de los problemas que ha sufrido la Organización tuvieron su origen, en primer lugar, en la elección del programa del Banco Mundial. Después, la falta de un análisis serio del entorno técnico y de la integración con las aplicaciones de Oracle, junto con unas pruebas y una formación insuficientes, vinieron a dificultar aún más la realización de la aplicación en mayo de 1999. Por último, el FAS, al menos en su primera versión, resultó ser costoso e ineficaz (870 700 dólares EE.UU. en gastos de desarrollo, sin contar los gastos conexos de formación y equipo).

190. - No se publicó una versión provisional revisada hasta junio de 2000. Sobre la base de los documentos facilitados a mis colaboradores, los principales cambios que se introdujeron estaban relacionados con un sistema de importación/exportación de datos más limitado pero manejable entre las operaciones sobre el terreno y la Sede, y con mecanismos de control de edición para limitar los errores en la introducción de datos. Mis colaboradores realizarán su propia evaluación de la situación durante las misiones de comprobación de cuentas sobre el terreno de 2001.

Fecha de lanzamiento prematura

191. - A parte de las pruebas ya mencionadas, el resto de sectores, que hicieron que la fecha de lanzamiento fijada para mayo de 1999 resultase prematura debido a su preparación insuficiente, tenían que ver con la ejecución de actividades conexas, que abarcaban las siguientes mejoras o sustituciones de equipo informático: la limpieza y migración de los datos del antiguo sistema al nuevo, la formación de los usuarios del nuevo sistema y la publicación de nuevos manuales y procedimientos, y la creación de la nueva organización. Aunque la mejora o sustitución del equipo informático se había llevado a cabo correctamente, los otros sectores no se habían cubierto, en mi opinión, suficientemente.

Limpieza y migración de datos

192. - Ello resultaba especialmente evidente en el caso de la limpieza y migración de datos, que precisaba la conciliación de antiguas y nuevas estructuras de datos y procedimientos operativos a menudo incompatibles. Al ser uno de los aspectos más complejos de cualquier implantación de un sistema integrado, se precisaría una limpieza extensiva de los datos existentes antes de la conversión, así como una estrategia escrita pormenorizada de la misma. Aunque reconozco que la limpieza realmente se había llevado a cabo, opino que no fue suficiente, especialmente en el campo de los anticipos en particular, y de la conciliación de todos los Sub-libros de Finsys con el Libro Mayor de Finsys en general.

193. - En lo relativo a la conversión real, de hecho se facilitó a mis colaboradores a posteriori un documento exhaustivo de conciliación de los balances de cierre de Finsys con los balances de apertura de Oracle. Sin embargo, este documento no se les facilitó hasta el 21 de febrero de 2000 debido al largo proceso de migración que se ha descrito anteriormente. Además, nunca se les facilitó de antemano un documento formal en el que se estableciera el plan de migración, que debería haber incluido una tabla detallada de las correspondencias entre el viejo sistema y el nuevo, la naturaleza de los datos que se iban a hacer migrar, los programas que eventualmente se crearían para realizar esta tarea y los procedimientos de conciliación que se deberían llevar a cabo para garantizar la integridad y precisión de los datos.

194. - El motivo por el cual no se facilitó a mis colaboradores dicho documento fue simplemente que nunca se había elaborado una estrategia general plenamente documentada para la conversión, a pesar de la cantidad de tiempo significativamente grande que el personal dedicó a la cuestión y los numerosos documentos de trabajo que se elaboraron. Así pues, y debido a una preparación insuficiente, la migración de datos resultó un engorroso problema de ejecución. El sistema heredado (Finsys) se cerró el 25 de mayo de 1999, y todas las transacciones en curso a partir del 26 de mayo de 1999 se realizaron en el módulo de finanzas de Oracle. Sin embargo, el proceso de conversión de los balances de cierre de Finsys duró varios meses, desde mayo de 1999 hasta marzo de 2000. Debido a ello, no fue posible cerrar los libros de forma mensual a partir de junio de 1999. Cuando finalmente se cerraban los libros, varias cuentas de compensación presentaban varios miles de transacciones que no cuadraban adecuadamente. Además, el previsto examen del proceso de conversión por parte de la AUD en el tercer trimestre de 1999 (para la aplicación de las recomendaciones emitidas antes del cierre del bienio) se tuvo que posponer, puesto que los balances de apertura de Oracle no se finalizaron hasta el 21 de febrero de 2000. El examen, que no se completó hasta julio de 2000, se hizo a posteriori, minando así su finalidad.

Formación y publicación de nuevos manuales y procedimientos

195. - El sector de formación y publicación de nuevos manuales y procedimientos adoleció también de una falta de preparación. Como ya se ha mencionado, la formación sobre el terreno resultó ser inadecuada en el caso del FAS, en parte debido a que el personal no contaba con los conocimientos contables ni con las capacidades informáticas precisas para utilizar un sistema como ese. En la Sede, la formación se llevó a cabo de manera selectiva y en muchos casos dejó de ser eficiente como consecuencia de la posposición de la fecha de lanzamiento. En 1998 se había formulado debidamente un programa de formación, pero no se facilitaron los recursos correspondientes. Por tanto, dado que no se contaba con financiación para nombrar a formadores externos, sólo un número limitado de personal interno con conocimientos previos fue capaz de preparar materiales de formación y de llevarla a cabo.

196. - La publicación de nuevos procedimientos y manuales también se vio notablemente dificultada por la falta de recursos dentro de la AFF para abordar esa cuestión. Por ejemplo, la formulación de nuevas descripciones de cuentas no finalizó hasta junio de 2000, y a insistencia de mis colaboradores. Aunque elogio la creación, en la Intranet, de una sección especial dedicada a Oracle, mis colaboradores observaron que varios documentos tendrían que actualizarse, así como varios artículos del Manual de la FAO.

Cambios organizativos

197. - En cuanto a los cambios precisos en la configuración de la Organización, las antiguas MSU se cerraron gradualmente a lo largo del año para limitar la discontinuidad del servicio. Su remodelación en un Servicio de Apoyo a la Gestión (MSS) único dentro del Departamento de Administración y Finanzas no fue efectiva hasta septiembre de 2000, más de un año después de la aplicación de Oracle. En cuanto a la reestructuración de la Dirección de Finanzas, se anunciaron varios cambios en julio de 1997 para ajustar mejor su estructura a la de las aplicaciones de Oracle que se iban a introducir. El plan en esos momentos consistía en reorganizar la AFF en tres servicios diferentes, a saber: "Servicio de Contabilidad Central, Presentación de Informes y Controles", "Servicio de Cuentas por Pagar y por Cobrar" y "Servicio de Operaciones de Tesorería". No obstante, dado que la mayor parte de los cambios no podrían ponerse en marcha hasta que Oracle fuera operativo, la reestructuración que tuvo lugar entre julio de 1997 y diciembre de 1998 fue limitada.

198. - El principal cambio organizativo tuvo lugar en enero de 1999. Tras la decisión de fusionar Pagos/Cobros y Tesorería en un único servicio, la creación del "Servicio de Recibos, Pagos y Tesorería (AFFR)" se anunció en una memoria del Director Interino de AFF fechada el 5 de enero de 1999. En el cuadro organizativo que se adjuntaba al mismo, el número total de efectivos que se indicaba ascendía a 93 (27 profesionales y 66 de servicios generales), una cifra inferior al personal de la división en esos momentos, que era de 104 (27 profesionales y 77 en servicios generales). A parte de los 97 puestos autorizados por el PLP para 1998-99, se crearon siete puestos temporales como consecuencia de la transferencia de trabajo y personal sobre cuentas de anticipo procedentes de la Dirección de Operaciones de Campo (TCO).

199. - En agosto de 1999, se introdujo una nueva modificación de la reorganización de la AFF. Como consecuencia de la preocupación del Director General por los controles, se creó una "Dependencia de confirmación y control de pagos" dentro de la Dependencia de Controles, y la propia Dependencia de Controles se separó del Servicio AFFC, al que pertenecía, y pasó a depender directamente del Director Interino de AFF. La propuesta consistía en que esta Dependencia de Confirmación y Control de los Desembolsos contara con cuatro profesionales y dos funcionarios de servicios generales. Hasta la fecha, no se ha aumentado el personal de la AFF como reflejo de esta decisión.

Personal de AFF

200. - En el momento de ponerse en marcha la nueva reestructuración de la AFF, la preparación del PLP para 2000-01 estaba también en curso. En la primavera de 1999 el primer borrador de este documento se basaba en una reducción de seis puestos en la AFF a partir de una plantilla de 104 personas en 1998-99, como resultado de la pérdida de ingresos de tesorería del PMA. En julio de 1999, se propuso reducir el número de personal en siete personas, pero con una combinación de niveles diferente para aumentar la capacidad profesional y reforzar el control financiero (37 puestos de categoría profesional y 60 de servicios generales). Se anticipó que los nuevos puestos, junto con las ocho vacantes que existían en esos momentos, se cubrirían en parte recurriendo al personal interno de las MSU. En comparación con la propuesta del PLP 2000-01, el coste presupuestario se estimaba en 848 000 dólares EE.UU. por bienio, teniendo en cuenta la pérdida de ingresos de tesorería del PMA, o en 1 478 000 por bienio si los ingresos del PMA se reducían aún más. Sin embargo, se señaló que i) "la eliminación de los servicios de AFF al PMA provocaría una pérdida de ingresos que [superaría] el coste de suministrar dichos servicios, y ii) con la recentralización sustancial de las funciones de tramitación de las MSU a AFF, se conseguirían unas economías más que suficientes en las MSU como consecuencia del hecho de que Oracle cubriría el aumento de la AFF".

201. - De hecho, se llevaron a cabo más recortes en el presupuesto de la AFF en las fases finales de la formulación del PLP 2000-01 (agosto de 1999). En comparación con la autorización para 1998-99, se amortizaron diez puestos como consecuencia de la pérdida de ingresos del Programa Mundial de Alimentos (seis por los ingresos de tesorería y cuatro por la pérdida prevista de ingresos de nóminas), mientras que siete antiguos puestos del TCO, que antes se cubrían por asignación anual, se incluyeron en la partida de asistencia temporal del presupuesto. Como consecuencia de ello, el personal total propuesto por la AFF en 2000-01 ascendía a sólo 87 personas (26 puestos profesionales y 61 de servicios generales). Sin embargo, como se mencionaba en el documento presentado ante la Conferencia (C99/3), se anticipaban más cambios en la Dirección, puesto que la AFF podrá "necesitar una ulterior reorganización para adaptarse a los nuevos procesos de gestión de la Organización, basándose en la experiencia adquirida durante las primeras etapas de la aplicación de los sistemas".

202. - Uno de esos cambios se produjo en octubre de 1999 cuando el Director General decidió, como medida provisional, poner 2,2 millones de dólares EE.UU. a disposición de la AFF. Una parte estaba financiada por i) la reducción del presupuesto de asistencia temporal de la AFF en 360 000 dólares EE.UU.; ii) la reducción de la MSS en 469 000 dólares EE.UU.; y iii) la transferencia a la AUD de la competencia de comprobar las cuentas de las oficinas de enlace. En cuanto al resto, se indicaba que se trataría de economizar "en otros puntos del presupuesto con la esperanza de obtener fondos para cubrir el déficit restante de 1,1 millones de dólares EE.UU.".

203. - Tras una serie de reuniones y discusiones, el Director General aprobó la abolición de varios puestos de servicios generales más y el establecimiento de 11 puestos profesionales adicionales de forma temporal por un período de hasta tres años de duración. Como se informó a los Comités Conjuntos del Programa y de Finanzas en septiembre de 2000, "Hay una combinación de varios factores debido a la cual resulta imprescindible que se revise la estructura de la AFF y se fortalezca actualmente. Tales son:

• la demanda de conocimientos técnicos específicos y avanzados tecnológicamente para aprovechar al máximo los medios de Oracle;
  
  
• la revisión del flujo de trabajo como consecuencia de la reestructuración de las dependencias de apoyo a la gestión de los departamentos y la creación de un servicio de apoyo a la gestión centralizado;
  
  
• el mayor volumen de trabajo en AFF debido a la demanda de mayor control interno; (p.e., control de desembolsos, exámenes auditoriales locales, etc.); y
  
  
• los notables recortes presupuestarios en la dotación de personal de AFF durante el reciente período de grave limitación presupuestaria (reducción del 27% desde 1992-93)".

204. - Aunque de hecho se tomaron medidas para adaptar la estructura de la AFF a las nuevas necesidades derivadas de la introducción de las aplicaciones de Oracle, opino que las evaluaciones iniciales llevadas a cabo presentaban muchas deficiencias y tendían en términos generales a pecar de un exceso de optimismo. La centralización en la AFF de muchas funciones que antes realizaban las dependencias de apoyo a la gestión de los Departamentos, junto con la necesidad de que la dirección participara en el control, garantía y análisis del sistema, deberían haber llevado en condiciones normales a un aumento del personal en lugar de a una reducción, al menos antes de la aplicación efectiva y en sus fases iniciales. Por lo tanto, el proceso presupuestario no dio lugar a una plantilla viable para la AFF en 2000-01.

Consecuencias de las dificultades surgidas en la aplicación del nuevo sistema

205. - Las cuestiones de los recursos y los niveles de personal de la AFF en relación con el nuevo proyecto de sistema habían estado inextricablemente vinculados. Además, tuvieron que ponerse en el contexto de los recursos generales disponibles en la Organización, por lo que la FAO se había visto obligada a funcionar con un presupuesto de crecimiento nominal cero en los últimos bienios. La reducida dotación de personal, junto con el trabajo adicional para hacer frente a los problemas surgidos en la aplicación del nuevo sistema supuso una pesada carga para los recursos de la división. La situación resultó aún más difícil debido a los retrasos registrados en el proceso de contratación para cubrir las vacantes, cuando se había llegado a iniciar la contratación. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de que todavía quedaban 15 puestos vacantes en la Dirección de Finanzas (10 de profesionales y cinco de servicios generales, respectivamente, estando tres de estos últimos destinados a utilizar la financiación de los consultores).

206. - Para aliviar parte de este peso, la dirección utilizó más consultores desde 1999 en adelante. Además del puesto clave del Director, que seguía cubriéndose desde marzo de 1997 de manera interina, también se observó la utilización de consultores en los siguientes sectores:

• La dotación de personal necesaria para la Dependencia de Control en su vertiente profesional se había cubierto hasta esos momentos en gran medida mediante consultores con unos contratos de honorarios de asesoramiento o acuerdos de servicios especiales (SSA).
  
  
• A un asesor que fue contratado con un SSA en la Dependencia del Sistema del Libro Mayor Principal en noviembre de 1999 se le renovaba su contrato repetidamente desde ese momento.
  
  
• Además de proporcionárselos a tres jubilados, en julio de 2000 se ofrecieron SSA de una duración de 11 meses a tres consultores para ayudar a tramitar las facturas de la Dependencia de cuentas por pagar.

207. - Aunque había ido en aumento, el uso de consultores era, de todas formas, insuficiente para adecuar el nivel de recursos de la dirección a sus necesidades. Esto resultaba especialmente evidente en la Dependencia de Controles, que no había podido poner en marcha el entorno de control que precisaba el nuevo sistema puesto que su personal había sido desviado a otras unidades para ocuparse de asignaciones críticas. Pruebas similares de dotación de personal insuficiente se daban en otros sectores, destacándose los siguientes:

• Cuando se puso en marcha Atlas, el número de reembolsos de gastos de viaje tramitados por la Dependencia de Viajes se triplicó en 1999 frente a 1998, pero su dotación de personal no siguió la misma tendencia. Como consecuencia de ello, se relajaron los controles en varios sectores. Por ejemplo, si las cantidades facturadas por el agente de viajes de la Organización se comprobaban debidamente a la luz de las autorizaciones de desplazamiento emitidas, la dependencia ni contaba con los recursos ni con las capacidades para garantizar que la FAO estaba realmente logrando los mejores precios. La misma observación podía hacerse acerca de la falta de control de los gastos de envío y seguro, excepto en el estricto sentido de la aprobación.
  
  
• En mi informe anterior, había comentado la falta de adecuación de la organización de la dependencia de tesorería y recomendaba su remodelación y reclasificación. No se ha dado ningún paso en esa dirección durante el bienio 1998-99 y la situación llegó incluso a deteriorarse en 2000. Los dos miembros del personal profesional de tesorería dejaron la Organización en enero y abril de 2000, respectivamente, y el personal de servicios generales con experiencia en los procedimientos de inversiones de tesorería y transferencia de fondos recibió otra asignación. Como consecuencia de ello, el asesor cuyos servicios ya se habían contratado para ayudar a la Organización en cuestiones relativas a inversiones a partir de febrero de 2000 terminó llevando la dependencia de tesorería hasta que finalmente se cubrió el puesto de jefe de dependencia mediante el traslado de un funcionario interno en junio de 2000.

Apoyo al sistema

208. - Como consecuencia de todos los problemas susodichos, el apoyo al sistema en general se convirtió en otro sector problemático. Enfrentada a una ingente cantidad de trabajo y unos recursos limitados, la Organización no sólo resultó incapaz de reorganizarse correspondientemente y a tiempo con la nueva estructura de sistema, sino que tampoco fue capaz de aprovechar plenamente el alcance y la potencia de la funcionalidad del programa. Aunque era totalmente consciente de que podían hacerse mejoras, no le fue posible llevarlas a la práctica debido a la desviación de la capacidad de personal tanto técnico como funcional a otros sectores problemáticos. Podrían citarse muchos ejemplos al respecto. Van desde el fortalecimiento de las normas de comprobación simultánea (creación de interdependencias en los sectores de contabilidad flexible, restricción y control centralizado de los períodos contables abiertos/cerrados, etc.) hasta la mejora de la eficiencia general del sistema (análisis de la transacción rechazada, automatización de la generación de gravámenes para Atlas, etc.).

209. - Un sector problemático específico tenía que ver con la información facilitada a los donantes. Los informes no sólo experimentaban retrasos en su publicación, sino también falta de precisión. Como se señalaba en los documentos presentados ante los Comités Conjuntos del Programa y de Finanzas, la cuestión era compleja, debido a la conjunción de discrepancias en la conversión de datos, errores de transacción y problemas generales en materia de presentación de informes. Los problemas no sólo afectaban al personal de la FAO, especialmente a los gestores de los proyectos, que solían suplir su falta de conocimiento sobre sus asignaciones presupuestarias manteniendo sistemas paralelos de contabilidad manual. También afectaban a los propios donantes, quienes, insatisfechos con la deficiente información sobre la utilización de sus fondos, podían mostrarse cada vez más reacios a confiar su dinero a la FAO. Y esto sin duda afectaría a la imagen de la FAO y también dificultaría aún más su situación financiera.

Conclusión general

210.- Con la aplicación de su nuevo sistema financiero, la Organización se ha embarcado en un gran proceso de cambio. A pesar de los susodichos problemas de aplicación, se han puesto en marcha los conceptos, estructuras y fundamentos para dar apoyo a una FAO más eficaz y eficiente. El sistema actual está funcionando y en el momento de redactar el presente informe han sido abordados la mayor parte de los sectores problemáticos. No obstante, el programa de trabajo para equilibrar el bienio 2000-01 sigue imponiendo una carga de trabajo muy pesada tanto a la AFF como a la AFI. Además de los problemas de aplicación pendientes, que siguen teniendo que resolverse, tendría que llevarse a cabo una importante actualización de Oracle para sustituir la versión actual del módulo de finanzas de Oracle (versión 10.7), que no debería mantenerse más allá de 2001, por otra más reciente (versión 11i). Sobre la base de lo que mis colaboradores han podido observar hasta ahora, el progreso parece estar limitado en esta fase. Por tanto, urjo a la Organización a tener debidamente en cuenta las lecciones aprendidas de la experiencia con la versión 10.7 para evitar que se repita la historia. En particular, debería meditarse el hecho, debidamente mencionado en los documentos facilitados a la reunión conjunta de los Comités del Programa y de Finanzas en mayo de 2000, de que "el proyecto había adolecido de insuficiencia de personal y fondos desde el comienzo y que la lucha para obtener recursos suficientes había sido una causa importante de la incapacidad de la FAO para afrontar y resolver los problemas rápidamente".

OTROS ASUNTOS

Casos de fraude

211. -Con arreglo al punto 6.c.i de las Atribuciones Adicionales de los Auditores Externos, el 14 de abril de 2000 mis colaboradores solicitaron información relativa a casos de fraude o presunto fraude de los que la Organización tuviese conocimiento en el bienio 1998-99. El 29 de septiembre de 2000, se le respondió con una lista de cinco casos considerados como fraudulentos o presuntos fraudes por valor de 103 653,13 dólares EE.UU. La respuesta mencionaba de todas formas que la lista se había preparado sin contar con una definición común de fraude o presunto fraude en el sistema de las Naciones Unidas. En el momento de redactar el presente informe, la mayor parte de las apropiaciones indebidas o de los pagos excesivos se habían recuperado, con la notable excepción de un caso de falsificación de cheques por valor de 74 480 dólares EE.UU. Los aspectos penales de la cuestión estaban siendo investigados por las autoridades locales de policía. Mis colaboradores no llevaron a cabo ninguna investigación de estos cinco casos, al considerar que habían sido objeto de un tratamiento y un seguimiento adecuados.

212. - Sin embargo, se llevaron a cabo investigaciones pormenorizadas de otro caso que la Organización no consideraba legalmente un caso de fraude. Según la información que se comunicó a mis colaboradores el 22 de junio de 1998, la cuestión consistía en la aceptación de un regalo procedente de una fuente externa (un viaje a Japón a mediados de febrero de 1998) por parte de un funcionario. Se inició un procedimiento disciplinario por conducta inapropiada, puesto que constituía un incumplimiento del punto 301 016 del reglamento del personal, agravado por el hecho de que el funcionario en cuestión (con grado de Director) participaba en las compras de la Organización, y de que el regalo procedía de un importante proveedor. El procedimiento, no obstante, se abandonó cuando el funcionario presentó su dimisión el 26 de mayo de 1998, que fue aceptada por el Director General el 16 de junio de 1998 (con efectos a partir del 31 de julio de 1998). De todas formas, al salir a la luz información adicional en el curso de las investigaciones del susodicho caso, se prometió a mis colabores que se les mantendría informados de cualquier evolución futura del mismo.

213. - El 17 de diciembre de 1998, mis colaboradores fueron informados de la naturaleza de las investigaciones de seguimiento. Dichas investigaciones se habían centrado en torno a la cuestión de si existía una vinculación de carácter legal o de control entre una empresa, de la que el cónyuge de dicho funcionario poseía acciones, y empresas que habían sido contratadas por la Organización. Mis colaboradores también fueron informados del hecho de que en el seguimiento de esta investigación concreta no se encontró ninguna prueba de fraude o de presunto fraude, siendo los elementos a disposición de la Organización insuficientes para establecer la existencia de cualesquiera de las susodichas vinculaciones. Sobre esta base, la Organización consideró cerrada esta cuestión concreta. El 15 de enero de 1999, mis colaboradores solicitaron examinar los documentos justificativos sobre cuya base se había llegado a esa conclusión. Su examen preliminar llevó a recabar más datos. Se revisaron todos los archivos y la correspondencia relativa al caso. Por otra parte, se entrevistó a varios miembros del personal que trabajaban en el mismo servicio que el funcionario implicado.

214. - El examen llevado a cabo por mis colaboradores condujo a una apreciación diferente de la situación, habida cuenta de los siguientes hechos que la Organización descubrió en la investigación de seguimiento:

• De hecho, existían elementos graves y convergentes que apuntaban hacia una posible colusión entre el funcionario en cuestión y personas que eran socias o que tenían algún interés en varias empresas contratadas por la Organización.
  
  
• La Organización descubrió un caso de fraude en su relación contractual con una empresa concreta. El funcionario en cuestión había emitido dos certificados falsos, que dieron lugar a pagos irregulares por un total de 19 millones de liras italianas. Tras el descubrimiento, esta cantidad se recuperó mediante deducciones en los posteriores pagos adeudados a la empresa, y se rescindió el contrato de mantenimiento con la misma. Además de esta rescisión, se notificó una solicitud de arbitraje a la Organización el 16 de febrero 2000.

215. - En cuanto a este último caso, que estaba todavía sub judice en el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de lo siguiente:

• De conformidad con una decisión general de la Conferencia aceptando la representación y defensa de la Avvocatura Generale dello Stato de Italia siempre que se presentaran cuestiones relativas a su situación jurídica en Italia, la Organización nombró a un árbitro y a un abogado de la Avvocatura.
  
  
• El Tribunal de Arbitraje se constituyó el 26 de mayo de 2000 y emitió un laudo parcial el 25 de septiembre de 2000 en cuanto a la legislación aplicable. El 15 de octubre de 2000, el Tribunal de Arbitraje escuchó al Subdirector-General de AF. El 15 de diciembre de 2000 escuchó a varios testigos, incluidos tres oficiales del servicio en cuestión. Además, como parte de sus facultades para investigar y recabar pruebas, solicitó la presentación de una considerable cantidad de documentos, que fueron facilitados por la Organización.
  
  
• Los elementos convergentes que apuntaban hacia una posible colusión entre el funcionario y socios o personas con algún interés en varias empresas contratadas por la FAO fueron presentados de manera exhaustiva por la Organización en sus alegatos como uno de los elementos que motivaron la rescisión del contrato, siendo objeto de investigación por parte del Tribunal de Arbitraje.

216. - Según la Organización, desde que se descubrieron los hechos tras la aceptación de la dimisión del funcionario implicado, se consideró "que la mejor medida era no volver a abrir su dimisión e iniciar un nuevo procedimiento disciplinario, con todas las complicaciones e incertezas legales". Aunque respeto el hecho de que la disciplina es una clara competencia del Director General, no puedo sumarme a esos argumentos. Para empezar, las graves sospechas que existían antes de aceptar la dimisión del funcionario implicado deberían haber justificado, a mi entender, la realización de investigaciones en ese momento. A falta de éstas, la importancia de los hechos que se descubrieron posteriormente hubiera hecho más que conveniente la "reapertura" del caso.

217. - En lo relativo a las alegaciones de que el funcionario en cuestión había dado instrucciones a su personal para que trabajara en interés privado de otro funcionario, mis colaboradores llevaron a cabo sus propias investigaciones sobre este asunto. Fue en este contexto en el que se desarrollaron las entrevistas antes mencionadas. Esas entrevistas pusieron de manifiesto que varios de los directores del más alto nivel de la FAO se habían beneficiado de hecho de los servicios del funcionario en cuestión, o de los de sus subordinados. La mayor parte de los servicios suministrados eran de escaso valor. Como tales, sólo constituían infracciones a las normas de servicio de la función pública internacional, que hacían hincapié en que "la conducta de los supervisores debe estar libre de intimidaciones o favoritismos personales y no debe practicarse ni siquiera sospecharse la solicitud o aceptación por su parte de favores, regalos o préstamos procedentes de su personal".

218. - No obstante, la utilización de los recursos de la Organización quedó demostrada en dos casos. Una vez que mis colaboradores desvelaron los hechos, la Organización tomó medidas para recuperar los gastos improcedentes en uno de los casos. En el momento de redactar el presente informe, he sido informado de que la suma en cuestión (7 880 dólares EE.UU., correspondientes a 20,5 días de trabajo intermitentemente por parte de cuatro funcionarios a lo largo de un período de dos años) se recuperó de los emolumentos finales del funcionario. En el otro caso no se tomaron medidas. El implicado, cuando se le comunicó la participación de personal de la FAO, declaró que ésta se había producido sin su conocimiento o consentimiento previo y, por tanto, la Organización consideró que no podía reclamarse la devolución.

219. - Los susodichos casos ponen de relieve, en mi opinión, la cuestión del control interno de la utilización de los recursos de la Organización. Considero que el anuncio realizado por el Director General en marzo de 2000, relativo a una investigación interna del asunto, constituye un paso necesario. En el momento de redactar el presente informe, se había facilitado a mis colaboradores el mandato para la investigación y estoy en espera de recibir los resultados.

Agradecimientos

220. -Deseo expresar mi agradecimiento por la colaboración y asistencia del Director General y su personal durante la comprobación de las cuentas.

Pierre JOXE
Presidente Primero del Tribunal de Cuentas
De la República Francesa
Auditor Externo

27 February 2001