1048-C5
J.L. Blanchez
La planification en foresterie est définie comme «une démarche continue de décisions et d'actions relatives à des options alternatives pour utiliser et conserver les arbres et les forêts avec l'intention de réaliser des objectifs particuliers dans le moyen et le long terme» (FAO, 1996). Les techniques de planification pour le développement du secteur forestier sont utilisées et éprouvées depuis longtemps. Elles consistent souvent en des exercices confiés à des experts qui produisent des modèles de production, des plans d'actions et des analyses de perspectives. Ces méthodes deviennent trop rigides pour s'adapter facilement aux accélérations du développement technologique, socio-économique et politique. La société civile est de plus en plus partie prenante dans la gestion des ressources naturelles et demande à participer à la conception et à la mise à jour des plans d'action. D'où l'utilité de transformer l'exercice de planification forestière en une démarche prospective dont la souplesse permet une meilleure actualisation des stratégies et une participation plus active des acteurs du développement. La récente expérience de la mise en place d'une démarche prospective en Afrique démontre la possibilité et l'intérêt d'une telle approche non seulement pour les pays eux-mêmes mais aussi pour les organisations en charge de l'appui ou de la coordination du développement forestier.
La prévision dans le secteur forestier s'est contentée pendant longtemps d'établir des projections de production et de consommation des produits forestiers. Ces projections sont réalisées sur la base de modèles économétriques qui sont toujours utilisées et encore améliorées aujourd'hui. Des études de perspectives abordent des thèmes spécifiques tels que «L'offre mondiale des fibres», «Les tendances et perspectives du bois en Europe: à l'aube du 21ème siècle» ou «Les perspectives mondiales de l'offre future des bois issus de plantations forestières». Actuellement de nouvelles études s'orientent plus vers les perspectives du développement forestier. Le rapport «La foresterie en Asie et Pacifique vers l'an 2010» a clôturé une première analyse prospective régionale de développement forestier. Un exercice similaire vient de se terminer pour l'Afrique et d'autres sont en cours en Europe, en Amérique latine et au Moyen Orient.
Depuis le lancement des plans d'actions forestiers tropicaux (PAFT) en 1985, une attention particulière a été apportée à la planification forestière nationale et à ses méthodes. Le besoin de protéger l'environnement et d'intégrer la participation des populations dans le développement durable s'est ajouté à la nécessité de maintenir la contribution des forêts au développement économique. Les programmes forestiers nationaux (pfn) sont mis en place dans la plupart des pays et ils suivent les nouvelles approches de planification intégrant les dimensions économiques, sociales et environnementales. Ces programmes restent cependant nationaux, sectoriels et plutôt rigides dans leur mise en œuvre et leur mise à jour.
Le temps de validité d'une décision s'est aujourd'hui considérablement raccourci,. Les sociétés humaines et les systèmes écologiques évoluent de façon rapide et permanente suite aux changements parfois brusques et inattendus des conditions climatiques, sociales, technologiques ou politiques. Ainsi, les orientations politiques se renversent en fonction du choix des urnes et les plans d'aménagement forestier autrefois valables sur de longues périodes de temps doivent être revus régulièrement.
Les évolutions sociales actuelles sont extrêmement profondes et rapides. Les sociétés sont passées en l'espace d'une génération de situations traditionnelles à des modes de vie moderne. La domination de l'économie libérale et la disponibilité de moyens de communications modernes tels que l'internet et le téléphone portable sont des accélérateurs puissants du changement. Pour les produits et services en provenance des forêts, les demandes des sociétés changent et s'intensifient. La gestion forestière ne se limite plus uniquement au bois et produits forestiers traditionnels. La consommation en bois de chauffage et en produits non ligneux n'a jamais été aussi importante. L'intérêt pour la conservation de la biodiversité n'a jamais été aussi grand dans les pays du Nord.
Face aux conséquences de ces changements, les populations pauvres, rurales ou urbaines, sont particulièrement vulnérables. Dans ce contexte, le secteur forestier fournit souvent un système de sécurité tant alimentaire qu'énergétique qui peut atténuer les risques causés par des changements économiques ou climatiques.
En effet, les enjeux forestiers ont pour la plupart des portées sociales significatives et les différentes composantes de la société veulent prendre part aux débats sur ces enjeux. Une large participation des acteurs lors des exercices de planification est devenue indispensable. Les intérêts contradictoires s'expriment et veulent être satisfaits. La gestion forestière doit s'intégrer dans les processus démocratiques.
La forte dépendance du développement du secteur forestier vis-à-vis des programmes et politiques mis en œuvre dans d'autres secteurs du développement national est reconnue. Les engagements pris dans les conventions internationales ou le suivi des propositions de programmes internationaux tels que le Forum des Forêts pour les Nations Unies pèsent sur les décisions que les responsables du secteur forestier doivent prendre. La gestion des ressources naturelles et particulièrement des forêts est devenue en l'espace de quelques dizaines d'années une affaire très complexe.
La disponibilité d'une planification stratégique est particulièrement utile lorsqu'il faut choisir rapidement entre plusieurs alternatives aux conséquences sociales significatives. Plus les décisions devront être prises dans un contexte d'urgence et de confusion, et plus la planification devra envisager le long terme. Pour avancer dans la nuit, un camion lancé à pleine vitesse a besoin d'un éclairage plus puissant qu'un vélo roulant sur la même route. Plus la vitesse augmente et plus le chauffeur devra maîtriser ses réflexes, réagir rapidement et surtout anticiper les dangers. Des projections même très documentées sont trop limitées dans le temps et dans leurs conclusions pour fournir les éléments nécessaires à une planification à long terme. L'analyse des tendances comme l'accroissement démographique ou la déforestation permet de déceler les symptômes de problèmes mais elle ne permet pas d'apporter de solution valable aux causes souvent complexes de ces problèmes.
Les systèmes forestiers comme les systèmes démographiques se prêtent bien à la démarche prospective car leurs évolutions sont lentes et prévisibles à long terme. Pour la période comprise entre 2000 et 2020, on peut estimer avec une bonne probabilité que la destruction de la forêt en Afrique avoisinera les 5 millions d'hectares par an et que l'augmentation de la population africaine se chiffrera à environ 20 millions d'habitants par an. Cependant, la réponse à cette déforestation va concerner tout un ensemble de compétences techniques et de mécanismes socio-politiques divers. Une démarche prospective aidera le planificateur à s'attaquer à ces problèmes complexes.
La démarche prospective est une consultation dynamique et continue de tous les acteurs du développement en vue de façonner un avenir qui rencontre les aspirations de tous. La démarche prospective va créer une plate forme qui intègrera la masse d'informations et d'intérêts contradictoires exprimés dans des contextes en évolution rapide.
L'avenir est en grande partie le résultat de la volonté des acteurs. Il est donc indispensable d'entraîner dans la démarche prospective non seulement des experts mais aussi un ensemble d'individus et d'organisations curieux de l'avenir et intéressé à l'interroger.
Le futur comporte différentes alternatives possibles que notre imagination doit concevoir pour donner naissance à des préférences. Cette interrogation du futur va s'appuyer sur deux formes d'analyse. La première est normative car elle part d'une vision du futur et détermine le chemin pour atteindre des objectifs. Cette analyse sera proposée par des groupes d'experts. La deuxième forme d'analyse est dite exploratoire. Elle part du présent et étudie les différentes options pour évoluer vers le futur. Cette analyse sera surtout discutée plus largement avec le public.
Pratiquement, la plate forme consistera en réseaux d'échange d'informations, des groupes de travail, des réunions inter disciplinaires à l'occasion d'études thématiques. Un langage commun va se créer progressivement entre tous ceux qui accompagnent une démarche prospective.
Les résultats des discussions et des analyses prospectives vont donner forme à des visions d'avenir qui seront sans cesse remises en question. Ces visions constituent un puissant outil intellectuel pour anticiper des situations et mobiliser les énergies afin d' influencer les politiques et les stratégies d'actions. Ces visions ainsi que la description de futurs possibles et divergents stimulent l'évolution du présent. La valeur d'une proposition prospective viendra cependant de son acceptation par le plus grand nombre de personnes comme une alternative acceptable pour l'avenir. La diffusion des propositions prospectives par la communication est un des moteurs de la démarche.
Dans le cadre d'une proposition de la Commission des forêts et de la faune sauvage pour l'Afrique[1], la FAO a entrepris de réaliser une étude prospective du développement du secteur forestier en Afrique pour les 20 prochaines années. Cette étude mieux connue sous l'acronyme anglais de FOSA[2] a servi de base pour lancer une démarche prospective sur l'ensemble du continent africain.
L'Afrique est un énorme continent qui équivaut à la surface réunie de l'Europe, des Etats-Unis, de la Chine, du Mexique, de l'Inde et de la Turquie. La forêt africaine couvre un total de 650 millions d'hectares et elle est profondément et étroitement liée à la vie et au bien-être des populations souvent pauvres. Elle remplit le bassin du Congo qui est une réserve exceptionnelle de la biodiversité tropicale.
La déforestation en Afrique est importante et le résultat des phénomènes divers tant sociaux qu'économiques. L'avenir des forêts africaines semble se trouver moins dans la production de bois que dans les services et les valeurs qu'elles recèlent. En 2020, la forêt africaine devrait produire environ 20 millions de m3 de bois industriels de plus qu'aujourd'hui tandis qu'elle va devoir satisfaire les besoins en services (protection des sols, sécurité alimentaire) et en produits forestiers (pharmacopée, bois de chauffage) d'une population rurale et urbaine augmentée de 400 millions d'habitants. Les enjeux du secteur forestier pour les 20 prochaines années sont énormes.
La mise en place de la démarche prospective a comporté les étapes suivantes:
La définition d'une architecture
Trois niveaux de réflexion prospective ont été définis pour l'ensemble du continent africain. Un niveau régional, un niveau sous régional constitué par le groupement des pays en cinq sous régions, et un niveau national. Chaque niveau possède des intérêts, des problématiques et de enjeux spécifiques. Ainsi, les questions des changements climatiques et les impacts des marchés globaux trouveront leur pleine expression au niveau régional. Le niveau sous régional traitera de stratégies communes à un ensemble de pays unis par des liens socio-économiques ou écologiques. Les modes de gestion des territoires seront mieux analysés au niveau national. Le résultat de la démarche prospective ne sera pas le résumé d'une série de synthèses successives partant du niveau national vers le niveau régional mais celui d'une interaction permanente entre les trois niveaux d'analyse du développement du secteur forestier.
La création d'un partenariat
Le partenariat facilite la mise en œuvre de la démarche prospective mais surtout renforce l'appropriation et le soutien de ses résultats. Les 53 pays du continent sont les premiers partenaires et ont tous été invités de façon officielle à participer à la réflexion prospective en nommant et en supportant un point focal national. Les principaux organismes sous régionaux ont été informés et sollicités. La Banque africaine de développement a apporté un soutien financier significatif. D'autres organisations telles que la Banque Mondiale, la Commission Européenne, le CIFOR ont apporté leurs soutiens au travers d'études ou de financements. Le CIRAD-Forêt a apporté un appui méthodologique important tout au long de l'étude.
Le travail des experts - l'approche normative
Une équipe d'experts de la FAO a géré et coordonné l'ensemble de la démarche prospective incluant la rédaction de rapports avec l'appui d'experts africains à chaque niveau d'analyse régional, sous-régional et national. Toutes ces personnes ont développé ainsi progressivement un intérêt et un langage commun à force d'échanger des informations sur le futur du secteur forestier. Elles ont fini par constituer un réseau informel de réflexion prospective.
La mobilisation des acteurs - l'approche exploratoire
La mobilisation des acteurs du développement forestier pour discuter des scénarios du futur est une composante importante de la démarche. Dans chaque pays, le point focal coordonne un groupe de réflexion constitué des représentants du secteur privé, des ONGs, des ministères de l'agriculture et du développement social, etc. Le succès des groupes de travail est fort lié au soutien logistique et administratif de la part des gouvernements. Ainsi par exemple en plus de l'appui financier de la FAO à tous les pays, la GTZ a financé en Guinée Conakry des réunions de concertation. Le Ministère de l'économie forestière du Congo a apporté, outre la contribution de ses fonctionnaires, un soutien financier direct.
Des séries de réunions sous régionales ont permis aux points focaux nationaux et aux consultants sous-régionaux de se connaître et d'échanger informations et idées. En 1999, une première série de réunions a été organisée pour planifier les activités dans chacune des 5 sous régions. Un même ensemble de réunions a été organisé en 2000 dans les sous-régions pour comparer les résultats des exercices de prospectives nationales. Enfin, une réunion régionale organisée en 2001 à Adis Abeba a rassemblé tous les intervenants des différentes sous régions afin de discuter les priorités et les stratégies de développement proposées.
Un sondage d'opinion de la société civile africaine a été effectué au travers d'une enquête par correspondance. Plus de 4000 questionnaires ont été envoyés à diverses institutions et individus en Afrique pour les interroger sur leur perception de la situation et des perspectives d'avenir du secteur forestier à l'horizon 2020.
La démarche prospective a été aussi promue au travers d'articles dans les journaux spécialisés. La large diffusion pour commentaires des ébauches des rapports de prospective a favorisé la sensibilisation du plus grand nombre de responsables forestiers.
La collecte d'information
La disponibilité des informations les plus récentes et les plus pertinentes donne une grande valeur ajoutée aux analyses prospectives. La recherche d'information est très large car elle s'est attachée non seulement au secteur forestier lui-même mais aussi aux forces extérieures (la démographie, les évolutions économiques, les réformes institutionnelles, etc. ) qui agissent et font évoluer le secteur forestier. Une masse importante d'informations est disponible à partir d'études thématiques et sur les sites électroniques chez les grandes agences de développement ou les nombreuses organisations non gouvernementales. La pertinence des analyses a été renforcée par l'exploitation des 47 rapports nationaux.
Le choix d'une méthode d'analyse prospective - les scénarios
Pour envisager les futurs possibles, la méthode des scénarios a été utilisée. La préférence a été accordée aux scénarios d'acteurs plutôt qu'aux scénarios d'évènements. Ainsi au lieu d'envisager des futurs tendanciels positifs ou négatifs, l'analyse s'est portée sur le jeu des forces tantôt dominantes tantôt combinées des acteurs public, privé, informel ou de la société civile sur le développement du secteur forestier. Cinq scénarios d'influence sur le secteur forestier ont été considérés. Trois scénarios fortement influencés par la dominance soit des forces du marché, du secteur public ou du secteur informel. Un scénario appelé «scénario forteresse» dans lequel les acteurs n'entretiennent aucune communication entre eux et s'isolent socialement, politiquement et économiquement. Ce scénario facilement reconnaissable dans beaucoup de pays africains est instable. Il va évoluer soit vers une intensification des difficultés économiques et des troubles sociaux soit vers un meilleur scénario. Cette évolution vers un scénario favorable est appelée «Grande transition». Il devient réalité lorsque les acteurs collaborent au travers de processus démocratiques faisant une plus grande place aux acteurs de la société civile.
La démarche prospective a permis d'identifier deux priorités pour le développement forestier en Afrique pour les 20 prochaines années. Ces priorités sont la lutte contre la pauvreté et à la protection de l'environnement. Elles sont détaillées dans le rapport régional et offre une forte cohérence pour le développement forestier sur l'ensemble du continent. Les stratégies d'action sont proposées au niveau de chaque sous région et sont justifiées dans 5 rapports sous-régionaux. Par exemple pour l'Afrique centrale, les stratégies d'actions s'orientent vers la meilleure gestion des forêts et la rationalisation des surfaces exploitées, le développement social des communautés forestières, le soutien du secteur informel, le renforcement des institutions et de la coopération sous régionale.
La mobilisation créée lors de la préparation des documents de travail et des discussions lors des réunions de concertation est un autre résultat de la démarche. Cette mobilisation est moins tangible que les rapports mais beaucoup plus puissante en terme d'impact et de mise en œuvre des stratégies proposées.
L'intérêt suscité dans tous les pays pour la réflexion prospective représente un potentiel d'action qui lie tous ceux qui ont accompagné la démarche prospective durant trois années. Tous les points focaux, les membres des groupes de travail, les consultants sous-régionaux, les organisations partenaires ainsi que les responsables qui lisent les conclusions et propositions des rapports de prospective génèrent une capacité d'anticipation et de planification qui demande à être exploitée.
Au-delà de la période d'étude, la démarche va se poursuivre sous forme d'une veille prospective. Cette veille cherchera à maintenir l'intérêt pour la réflexion prospective et à suivre la mise en œuvre des stratégies d'action. Elle se concrétise par un ensemble d'activités complémentaires réparties sur les trois niveaux de la structure de la démarche. Le niveau régional cherchera à intensifier les échanges d'informations par le soutien des réseaux électroniques. Le niveau sous-régional s'orientera vers le renforcement des capacités en planification et analyse prospective par la réalisation d'études thématiques et des réunions de concertation. Et enfin, chaque pays bénéficiera des dispositions prises sur les autres niveaux pour mettre à jour de façon régulière son rapport national de prospective. La veille prospective sera un moyen très utile pour la mise à jour permanente des plans forestiers nationaux.
Des instruments financiers comme le tout récent Mécanisme d'Appui aux plans forestiers nationaux sont déjà disponibles pour soutenir les activités de veille prospective sur l'ensemble du continent africain. En outre, les organisations de coordination du développement économique régional telles que la Commission économique pour l'Afrique (CEA) ou sous régional comme la Communauté économique des états de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) peuvent jouer un rôle efficace de soutien au secteur forestier des pays qui le désirent en facilitant l'accès aux informations et en contribuant au renforcement des capacités en planification stratégique.
La mise en place d'une démarche prospective dans le secteur forestier en Afrique a reçu un accueil enthousiaste par tous ceux qui y ont pris part. L'ensemble des rapports FOSA sont actuellement disponibles sur le site électronique de la FAO. Les priorités du développement forestier telles que proposées inspirent une forte cohérence pour le développement forestier entre tous les pays africains et facilitent la formulation de programmes d'actions de grande envergure tels que le NEPAD. La veille prospective est en train de se mettre en place et de nombreux pays se sont déjà engagés à poursuivre la réflexion et à mettre à jour leurs programmes forestiers nationaux. En plus d'être un outil souple, moderne, efficace et disponible à tout moment comme aide à la prise de décision, la démarche prospective crée un état d'esprit enclin à l'anticipation des évènements et à la définition de stratégies d'actions appropriées en consultation permanente avec tous les acteurs intéressés.
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[1] La Commission des
forêts et de la faune sauvage pour l'Afrique est un organe statutaire de
la FAO qui rassemble tous les deux ans les responsables de la gestion des
forêts en Afrique. Cette Commission a pour but de favoriser les
échanges entre pays africains sur les problèmes forestiers et de
faire des propositions quant à l'appui technique de la FAO au secteur
forestier en Afrique. [2] FOSA: Forestry Outlook Study for Africa |