C11
Marc J. Dourojeanni 1
Se discuten las relaciones de la humanidad con el bosque, poniendo énfasis en el antagonismo entre la procura de productos y servicios forestales y la de productos agropecuarios. En base al análisis de los esfuerzos para estabilizar la frontera agropecuaria-forestal, con especial referencia a la Amazonia, se concluye que la única opción para que la actividad agropecuaria no continúe expandiéndose a costa del bosque es aumentando su competitividad económica. Entre las opciones disponibles para este fin, el pago por los servicios ambientales generados en el bosque es esencial. Para eso, además de crear los mecanismos nacionales e internacionales pertinentes, es indispensable dar mayor participación efectiva a la sociedad civil, en el manejo de los asuntos forestales y agropecuarios.
No es atrevido asumir que la población se divide en tres grupos en relación con el bosque: (i) una mayoría indiferente o inconsciente; (ii) una porción considerable que necesita o sabe que necesita del bosque; y (iii) una porción también grande que necesita o prefiere eliminar el bosque para desarrollar otras actividades. Sin considerar a los indiferentes, que en general viven en las ciudades, los otros dos grupos constituyen una dicotomía antagónica que, desde la invención de la agricultura y de la ganadería, modela la faz de la tierra. La relación entre estos grupos, en la que también participan sin saberlo todos los indiferentes, es fruto de la evolución de las necesidades humanas. El sentido común indica que ese conflicto debería haber sido resuelto mediante un pacto consensual, que garanta un espacio para ambas necesidades en la medida en que son necesarias para todos. Pero, en los trópicos, ese acuerdo aún no ocurrió. Esos acuerdos existen en países desarrollados. Por eso los paisajes de América del Norte o de Europa han mantenido, a partir del último siglo, cierta estabilidad en la frontera agropecuaria-forestal. La causa de la situación en América Latina no es, por cierto, la falta de legislación, que abunda. Quizá sea, más bien, la ausencia de un consenso que le de legitimidad. Pero, en verdad, el problema es mucho más complejo.
En esta nota, se analizan las consecuencias del conflicto antes indicado para el bosque. También se pasa revista, con referencia a la Amazonia, a las lecciones aprendidas en el esfuerzo para estabilización de la frontera agropecuaria-forestal y, finalmente, se revisarán algunas de las opciones disponibles para mantener, con más éxito que hasta el presente, la producción de bienes y la generación de servicios ambientales forestales.
La porción de la humanidad que necesita o considera importante el bosque y que, en principio, prefiere mantenerlo, está lejos de ser homogénea. En términos generales ella puede dividirse en tres grupos: (i) los que hacen del bosque su medio de vida en forma directa, como los pobladores nativos y tradicionales, o en forma indirecta, como todos los que dependen de las industrias forestales y del comercio de productos forestales; (ii) los que aman la naturaleza y que están dispuestos a pagar el costo de conservar un patrimonio que, para ellos, reúne valores éticos o estéticos especiales y; (iii) los que se están percatando que los servicios ambientales de los bosques y otros ecosistemas naturales o semi-naturales son crecientemente importantes para la seguridad futura, incluyendo entre éstos los que ven en esos servicios nuevas oportunidades de negocio. No existe una división clara entre los tres grupos y, sin duda, se da el caso de personas naturales o jurídicas que no optan entre ellos.
De estos grupos apenas el primero implica, frecuentemente, relaciones que son perjudiciales para el bosque del que tiran su sustento o en base al cual acumulan riqueza. Para la mayoría de las personas que tiran provecho del bosque, el interés se limita a la posibilidad de ganarse la vida o de lucrar. Pero otra fracción, en especial los indígenas, hacen del bosque del que viven también su hogar.
Contrariamente a lo que se cree, los tres grupos son numerosos. El primero es estimado en 1600 millones de personas. Pero el segundo es igualmente grande ya que a él corresponden, por ejemplo, las decenas de millones de voluntarios que contribuyen, en el mundo, a la protección de la naturaleza y, también, las centenas de millones de personas que cada año usan los bosques para esparcimiento, incluido el turismo. El tercer grupo, gracias a bien difundidos descubrimientos científicos recientes, es el que más crece y posiblemente será el más influyente. La población mundial está comenzando a ver el bosque como elemento de la seguridad global. Gracias a economistas innovadores, los servicios ambientales comienzan a ser aceptados como valores tangibles, inclusive comercializables. Por eso, a este grupo se suman también elementos del primero, que ya consideran el bosque como algo más que meros productos forestales y que esperan, ansiosamente, los mecanismos que les permitirán acumular beneficios.
El constante retroceso de la cobertura forestal en América Latina tiene su origen fuera de los bosques siendo su expresión más común el avance de las actividades agropecuarias. Su fundamento es económico, aunque no siempre, como en el caso de la ganadería extensiva en la Amazonia. En esa región, el avance del frente agropecuario es promovido y subvencionado, en diferentes formas, por los gobiernos nacionales o regionales desde fines del siglo XIX. Las razones van desde la geopolítica hasta evitar realizar reformas agrarias en otras regiones. El resultado ha sido la sustitución del bosque sobre 12 a 15% de la Amazonia o mucho más, según fuentes menos oficiales. El mismo proceso ha eliminado 40% de la vegetación del Cerrado brasileño. La expansión de la agricultura, en especial del cultivo de soya, arroz, algodón y maíz, con las nuevas tecnologías disponibles, como variedades transgénicas, es altamente rentable en suelos que tres décadas atrás eran considerados infértiles. El avance de la agricultura intensiva desarrollada por empresarios poderosos habilitados con recursos públicos, en los estados de Mato Grosso, Pará, Rondonia y ahora, en Amazonas, es impresionante.
Pero el avance de la agricultura también es practicado, de forma más dispersa, por pobres rurales o urbanos de otras regiones de los países. Con el acceso facilitado por infraestructuras viales y, algunos de ellos, apoyados precariamente por programas de colonización, millones de pobres rurales llegaron y llegan a la frontera agropecuaria-forestal. El bosque, para esos recién llegados, tiene apenas dos significados: obstáculo y miedo. Es un obstáculo para los cultivos y crianzas. Ocasiona miedo pues el bosque es desconocido. Por eso, lo eliminan. En tiempos recientes, con más información y debido a la creciente demanda por madera, el obstáculo es fácilmente transformado en beneficio, a través de la venta de la madera noble a madereros para pagar el cultivo inicial. Pero obstáculo, miedo o beneficio están todos orientados contra el bosque y contra el interés común. Y, como esos pobres rurales no tienen acceso a tecnología ni a recursos financieros, en su mayoría caen en el círculo vicioso de la agricultura migratoria.
Con excesiva frecuencia, se confunde a estos inmigrantes pobres con la población de los bosques y, sin duda, muchos de ellos están englobados en la estadística que señala que 1600 millones de personas dependen, en el mundo, de los bosques. Sólo que, en verdad, ellos no dependen del bosque. Dependen de su eliminación. Más aún, en la Amazonia de los países andinos, los pobladores forestales son reemplazados por agricultores andinos del mismo modo que en la Amazonia brasileña lo son por trabajadores rurales nordestinos o sureños. El análisis de la pobreza en la Amazonia, revela que los antiguos pobladores del bosque viven ahora en los cinturones de miseria peri-urbanos, mientras que los pobladores rurales son en su mayoría originarios de otras regiones del país. El 70% de la población de la Amazonia brasileña es urbana. De la población rural, el porcentaje que realmente vive dentro del bosque es mínimo y está conformado esencialmente por indígenas.
¿Qué ha sido hecho, en el caso de la Amazonia, para compatibilizar los usos de las tierras cubiertas de bosques y para crear condiciones para que la destrucción de los bosques se limite a lo justo y necesario? Mucho ha sido intentado y puede clasificarse en tres grupos estratégicos: (i) medidas que pretenden arbitrar u ordenar la ocupación territorial; (ii) medidas que elevan la competitividad económica del sector forestal frente al agropecuario y, (iii) medidas que pretenden reducir la expansión agropecuaria a través del aumento de su productividad. En términos generales, las medidas del segundo y tercer grupo han sido menos exitosas que las primeras, pero existen medidas esperanzadoras en cada una de ellas.
La estrategia de elevar la productividad agropecuaria para limitar la necesidad de expandir el área bajo cultivo ha fracasado por dos motivos principales: los propios gobiernos la han comprometido al continuar expandiendo el acceso a tierras nuevas y, las tecnologías para elevar la productividad solamente han sido accesibles a los agricultores ricos. Además, como era previsible, ante la falta de intervención del poder público, el mayor lucro proveniente de la elevación de la productividad ha estimulado la expansión del cultivo. Es sólo recientemente que el gobierno del Acre ha comenzado a aplicar seriamente esta estrategia y sus resultados preliminares parecen buenos.
De las estrategias de ordenamiento territorial merecen ser citadas las siguientes: (i) mapas ecológicos y pedológicos, indicando el uso potencial de la tierra, (ii) zoneamiento ecológico-económico, (iii) eliminación de incentivos fiscales perversos, (iv) establecimiento de áreas de preservación permanente en parte de las propiedades, (v) creación de reservas extractivistas y asentamientos extractivistas, (vi) creación de áreas protegidas y de territorios indígenas, (vii) incentivos a la preservación de la naturaleza en tierras privadas, (viii) requisitos de evaluación de impacto ambiental para infraestructuras públicas y para especulaciones agropecuarias, (ix) distribución de impuestos federales en proporción al área preservada en el municipio y, entre otras, (x) diferentes prohibiciones o vedas relacionadas a la explotación de especies raras.
Las medidas para frenar el avance agropecuario sobre los bosques a través de la elevación de la rentabilidad de la actividad forestal son, también, numerosas. Algunas de ellas son antiguas: (i) manejo forestal, en su versión tradicional o aplicando criterios e indicadores de sostenibilidad; (ii) introducción de nuevas especies en el mercado, (iii) reducción de desperdicios, (iv) mejoramiento de los canales y procesos de comercialización, (v) forestería comunitaria y, entre otras, claro, (vi) reforestación, (vii) diversas modalidades agro-forestales y agro-silvo-pastorales y, (viii) producción forestal en bosques secundarios manejados. Otras son relativamente novedosas: (i) valorización y pago por servicios ambientales como fijación de carbono, mantenimiento del ciclo hidrológico, protección de la biodiversidad o, "valor de compensación" para quienes cuidan de los bosques; (ii) redistribución en la cuenca de parte de los derechos de uso del agua, (iii) certificación forestal, (iv) valorización de reducción de riesgos de desastres naturales, (v) promoción del ecoturismo y del turismo en áreas forestales y, (vi) especulación sobre "valor futuro" del bosque.
Los resultados han sido diversos, con éxitos o fracasos parciales. Muchos de los fracasos son más consecuencia de la pobre aplicación de la idea que por la idea en sí, pero otros fracasos son atribuibles a la idiosincrasia de las poblaciones locales y de la comunidad nacional. Entre las medidas que más notoriamente fracasaron cabe mencionar los esfuerzos de clasificación de tierras por capacidad de uso mayor promovidos en los países andinos y, el tan preconizado zoneamiento ecológico-económico, aplicado 25 años atrás en Rondonia y luego difundido y aplicado en todos los estados de la Amazonia brasileña. De nada sirvió pasar de un zoneamiento tecnocrático y autoritario a otro ampliamente participativo y basado en instrumentos económicos. Pocos años después de aprobado, inclusive por las cámaras legislativas, el ordenamiento territorial es simplemente olvidado hasta por los que deben aplicarlo. Otro caso mal resuelto es el de la eliminación de los incentivos económicos perversos ya que éstos son reemplazados por mecanismos más sutiles y a veces más ventajosos de apoyo. Pero, es triste para los profesionales forestales, reconocer que lo que menos ha funcionado en la Amazonia es el manejo forestal, que aún con apoyo de la certificación es apenas una insignificante excepción. Millones de dólares invertidos en estudios e inventarios forestales para el manejo sustentable se han desperdiciado, a la misma velocidad en que los agricultores emigrantes transforman en cenizas y humo los bosques. Muchos de los bosques nacionales de la Amazonia, que fueron objeto de grandes programas de manejo, no existen más o están reducidos a una mínima expresión, como Iparia y Von Humboldt en Perú o Ticoporo en Venezuela. En verdad, tampoco se ha tenido un éxito decisivo con proyectos de forestería comunitaria, que son caros y que además exigen personal técnico altamente calificado y con virtudes humanas poco comunes.
Pero, felizmente, otras estrategias si han dado resultados efectivos para equilibrar la expansión agropecuaria. De ellas, la más importante ha sido el zoneamiento "de hecho" decurrente de la creación de reservas indígenas, de áreas protegidas y de reservas y asentamientos extrativistas o comunales. Estas áreas, aunque no necesariamente bien protegidas ni manejadas, han creado una eficiente barrera protectora contra el avance agropecuario de ricos y pobres. El 42% de la Amazonia brasileña está razonablemente protegido de esta forma, mayormente en los territorios indígenas, los que ya suman más de 100 millones de hectáreas. Colombia también ha decretado un enorme territorio indígena.
La legislación que obliga a los propietarios rurales a mantener la cobertura forestal original sobre un porcentaje de la propiedad -de 20 a 80% según la región, en el Brasil- está comenzando a dar frutos. Después de ser ignorada durante décadas, esta disposición está siendo crecientemente cumplida gracias a la actuación del Ministerio Público y también debido a una serie de reglas que crean dificultades a quienes ahora la incumplen. El Estado de Acre, por ejemplo, está cruzando información de las autoridades de tierras y ambiental con los registros públicos, de manera que el agricultor que no registró la reserva legal no puede talar bosque ni quemar rastrojo y, tampoco vender sus tierras. Además quien compra tierra, no puede reducir el tamaño de la reserva. Claro que, debido a eso, los propietarios están promoviendo cambios en la legislación, pero en ningún caso se espera que la medida sea eliminada. También está resultando útil la creciente exigencia brasileña de estudios de impacto ambiental de infraestructuras en la Amazonia y, más recientemente, de esos mismos estudios para las grandes especulaciones agropecuarias.
El futuro parece indicar que varias otras estrategias podrían dar cierto, si son aplicadas con más coherencia y persistencia. Este es, especialmente, el caso de la reforestación, con especies nativas o exóticas en tierras ya degradadas y semi-abandonadas por la agricultura o del manejo de la vegetación forestal secundaria. Por ser más concentradas y por ende más rentables que el manejo de bosques naturales, disminuyen la presión sobre éstos y, además, ofrecen mejores oportunidades de desarrollo humano, combinándolas con prácticas agro-forestales. En la misma línea están las ya mencionadas reservas extrativistas o comunales y las tierras indígenas. Brasil prohibe que en estas reservas se explote madera pero, recientemente, se está abriendo esa opción, con lo que se complementan los magros ingresos provistos por el caucho, la castaña y otros. El uso turístico y recreativo de las áreas protegidas y de los bosques en general es otro potencial grande, que está comenzando a hacer camino en países como Perú y Brasil, del mismo modo que la caza y la pesca debidamente administradas.
Pero, obviamente, el equilibrio entre los que viven del bosque o pretenden mantenerlo y aquellos que deben reemplazarlo para desarrollar sus propias actividades, sólo se logrará cuando el bosque sea tan o más rentable que la agricultura y la ganadería. Ese día aún no ha llegado y, la gran esperanza, es que eso suceda cuando a los usos actuales se sumen las oportunidades nuevas alrededor del pago o compensación por servicios ambientales, en especial la fijación de carbono pero también otras formas de valorizar el bosque por lo que es y no sólo por lo que se saca de él.
Las nuevas posibilidades abiertas para elevar la competitividad económica de los bosques, aunque no puestas plenamente en práctica ni totalmente comprobadas, constituyen una esperanza concreta. De todas ellas, el reconocimiento de las externalidades del bosque y el pago por eso a los que lo protegen o manejan, es sin duda la principal. Por eso, es esencial que se creen los mecanismos internacionales y nacionales para administrar los servicios ambientales globales de forma justa y eficaz. Sumando los ingresos que son fruto del manejo forestal sostenible a los que deben provenir por el pago proporcional a los servicios ambientales generados, se alcanzará ciertamente el objetivo de que el bosque compita de igual a igual con la agricultura. Además, por ejemplo, los propietarios rurales que cumplan con la legislación brasileña preservando porciones de bosque en sus tierras, también deberían recibir los premios respectivos por los servicios prestados, sin desmedro de continuar exentos del pago del impuesto territorial rural en las porciones protegidas, como ya es en la actualidad.
Pero sería iluso creer que el mero hecho de demostrar que el manejo sustentable de los bosques, para bienes y servicios, puede alcanzar un rendimiento económico comparable con otros usos de la tierra, para que todos los problemas actuales se resuelvan. Antes deberán vencerse muchos otros obstáculos. Entre ellos, el peso de la tradición y del know-how acumulado por la agricultura, que incluye técnicas, equipamientos y material genético sofisticado tanto como mano de obra calificada. También, la dificultad de controlar, en el sector forestal, el descaso por las reglas a lo que se suma el factor corrupción que, en la Amazonia, está íntimamente asociado al narco-tráfico, que aprovecha del sector forestal para el lavado de dinero.
El factor disciplina social, es decir el grado de respeto a la legislación, es muy bajo en el ámbito forestal. Es difícil exigir respeto a complejas normas forestales en medio de la jungla, en países en que normas elementales de convivencia humana son sistemáticamente violadas. La experiencia con los contratos forestales de hasta mil hectáreas, en Bolivia o Perú, reveló que estos son apenas papeles para amparar el transporte de madera. En muchos casos, la extracción era realizada a centenas de kilómetros de distancia del local del contrato y, no existe servicio forestal capaz de supervisar millones de hectáreas en concesión o contrato. Cada vez que el área sometida a explotación es reducida, para concentrar la acción de los fiscales, la presión política local la anula más temprano que tarde. A la falta de respeto por cualquier norma, se suman infinitamente renovadas modalidades de corrupción. Es común, por ejemplo, encontrar cientos de planes de manejo ya aprobados por la autoridad, que son completamente inventados, muchas veces copiados uno del otro. Es fácil imaginar, con mecanismos de certificación o no, cuán fácil es burlar las sofisticaciones de algunos de los paradigmas del manejo forestal sostenible.
Entonces, para tener éxito, es preciso complementar las opciones disponibles con otros mecanismos que permiten un mejor control social de las actividades forestales y agropecuarias en el contexto de los bosques tropicales. En ese sentido el Brasil es el país que más ha avanzado en el continente. En primer lugar están, sin duda, los consejos ambientales que lideran el sistema ambiental del país. El consejo nacional al nivel federal, los consejos estatales en cada estado y más de 600 consejos ambientales municipales analizan y resuelven los asuntos ambientales más diversos, incluidos todos los referentes al sector forestal y, también, al agropecuario. Casi la mitad de los miembros de esas cámaras, que complementan al poder legislativo dentro del ejecutivo, representan a la sociedad civil o a instancias no gubernamentales. Por eso, muchas veces, las medidas decididas no agradan al gobierno. De otra parte, una reciente legislación brasileña sobre áreas protegidas, incluidos los bosques nacionales, obliga que su gestión pase por consejos en los que, otra vez, la sociedad civil y las partes interesadas tienen participación informada y efectiva. Progresivamente ese control social limita la corrupción, apunta las violaciones a la ley y posibilita corregir la ley, en lugar de no respetarla. Muchísimas otras formas de participación de la sociedad adaptadas a la ecuación agropecuaria-forestal existen o son posibles. Una de ellas, muy importante para asegurar que el manejo forestal sustentable y la certificación no sean burlados, es la creación de consejos en cada distrito o cantón forestal, en el que participen todas las partes interesadas, opinando y fiscalizando, dentro del marco legal, las programaciones y acciones propuestas por la autoridad forestal.
La continuada expansión agropecuaria en regiones como la Amazonia ha perdido el rumbo o la lógica. Más de la mitad del área deforestada para agricultura o ganadería está abandonada o semi-abandonada y el área efectivamente trabajada cada año produce apenas una fracción de lo que podría si fuera bien aprovechada. La explotación forestal continúa siendo agotante y con niveles enormes de desperdicio. Eso es un vergonzoso malgasto de recursos naturales y humanos. La expansión agropecuaria, como viene siendo realizada, produce riqueza para muy pocos y lleva la pobreza hasta los confines del país. Esto es provocado por ultrapasadas pero latentes consideraciones geo-políticas, alimentadas por intereses privados como el de las grandes empresas de construcción civil.
Pero, aunque en América Latina el bosque ha sido un constante perdedor en el equilibrio agropecuario-forestal, gracias a la consideración creciente de los servicios ambientales, el futuro del bosque parece más favorable. Depende, en gran medida, de dos factores a ser mejor delineados y puestos en práctica: (i) un mecanismo mundial para que los servicios ambientales puedan premiar la conservación y manejo de los bosques y, de (ii) mejorar el control social a través de la participación ilustrada de todos los interesados, inclusive el sector agropecuario.
Quizá, al final, el resultado dependa de que la gran porción de la población que es indiferente o inconsciente, y que por eso es alternativamente seducida por los argumentos de ambos lados, se forme una opinión cabal sobre el asunto. Para eso, ellos deben recibir mucho más y mejor información sobre lo que está en juego y así, poder arbitrar con sabiduría.
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