C18
Lael Bethlehem 1 y Maud Dlomo
En 2004 Sudáfrica celebrará diez años de democracia. Durante esos años, las cuestiones en torno a la equidad y la sostenibilidad han sido consideradas como prioritarias, especialmente en el sector forestal. En particular, se ha prestado una gran atención al modo cómo usar la industria en apoyo del desarrollo económico y especialmente para capacitar a la población negra y rural sudafricana.
Esto parece presentar un extraño contraste con los debates internacionales sobre el sector forestal. En muchos de estos debates, parece haber una relativa falta de interés por la economía forestal y una falta de atención a los vínculos entre el sector forestal y el desarrollo económico nacional. Sostenemos en este documento que los procesos internacionales del sector forestal se beneficiarían a partir de un interés mayor en las repercusiones y las consecuencias económicas de las actividades forestales, entre ellas la silvicultura de plantaciones. Esto es particularmente importante con respecto al potencial del sector forestal para dar base a la potenciación de la capacidad de acción económica de las comunidades rurales y marginadas. Concluimos con propuestas sobre aspectos prácticos que requieren atención entre el momento presente y el próximo Congreso Forestal Mundial.
En los últimos quince años ha habido un fuerte intento para elaborar un programa progresivo de investigación y política en el sector forestal internacional. En particular, se han realizado esfuerzos para ir más allá de los elementos biofísicos de sostenibilidad y para integrar las necesidades de las comunidades a nuestra interpretación de la ordenación forestal sostenible. Los sociólogos se han vuelto más activos en esta área y existe una gran colaboración entre los científicos dedicados a la naturaleza y aquellos que se dedican a lo social en la investigación forestal. Varias organizaciones han tratado de promover los intereses de las comunidades indígenas y pobres, en especial de las que dependen directamente de los bosques. Esto ha dado lugar a un programa más progresista.
Y con todo, nuestros éxitos han sido limitados. En los últimos diez años, el ritmo de la deforestación en su conjunto ha disminuido pero no obstante continúa con una alarmante velocidad, especialmente en las zonas tropicales y en los países en desarrollo. La difícil situación de las comunidades pobres que dependen de los bosques, en general, ha mejorado poco y, en ciertas zonas, ha empeorado. Las políticas gubernamentales han mejorado en muchos sentidos pero a menudo parecen tener poco efecto en el terreno. En general los debates internacionales parecen estar agotados. Los temas que mayormente se tratan en las reuniones internacionales ya son bien conocidos y hay una generación limitada de nuevas ideas. Claro que es importante consolidar dichos temas y mucho más importante es implementar las políticas. Pero, tal vez, también es tiempo para comenzar a dirigir la atención a una nueva generación de debates y, en particular a nuevos caminos de entendimiento sobre cómo los bosques podrían y deberían servir en el proceso de desarrollo sostenible. Esperamos contribuir a ese proceso refiriéndonos a los aspectos de la experiencia del sector forestal en Sudáfrica.
En particular, nos interesa un conjunto de discusiones relativas a la función del sector forestal en el desarrollo económico. Hasta ahora gran parte del interés del trabajo forestal a favor de la población pobre ha sido sobre el modo cómo las comunidades utilizan los bosques para sostener sus necesidades de subsistencia. La noción de "comunidad forestal" ha sido asociada con intervenciones en el micro nivel y con la contribución marginal del sector para la subsistencia del hogar. Ha existido poco interés en conceptos más ambiciosos tales como el pago del arriendo a las comunidades forestales por la utilización de las tierras forestales o su participación en la propiedad de compañías con derechos para la explotación de los recursos forestales. Esto bien puede ser la consecuencia de la preocupación acerca de que si las comunidades forestales participan en los beneficios económicos por la utilización del bosque, luego, ya no se opondrán más a su uso insostenible. Por cierto, si es este el caso, habrá mayor razón para destacar casos en los cuales la participación de la comunidad en los negocios forestales (en sí una contribución potencial a la sostenibilidad económica y social) se asocie a una mejorada sostenibilidad ecológica.
En los últimos años se ha demostrado que la sostenibilidad se apoya en tres pilares: el ecológico, el social y el económico. Esto ha sido reconocido en conceptos tales como la noción de "medios de vida sostenible" que han adquirido, en los últimos años, gran difusión entre varios organismos de desarrollo. Y, sin embargo, los debates internacionales sobre las actividades forestales parecen centrarse mayormente en los factores sociales y ecológicos. La dinámica del desarrollo económico y su relación con las necesidades sociales y ecológicas no se comprenden bien.
El sector forestal puede contribuir a ayudar a que un país en desarrollo progrese en su camino hacia el desarrollo. Puede hacerlo creando una plataforma para el comercio y la producción para, de esta manera, expandir la base económica. Por cierto, el sector forestal ha cumplido esta función en muchos países que actualmente tienen economías desarrolladas. En países como Canadá y Suecia, la silvicultura dio inicio a la industrialización y creó una plataforma para la diversificación en otras industrias. Como estos países avanzaron por el camino del desarrollo, la importancia relativa del sector forestal disminuyó. Al mismo tiempo el sector tendía a subir por la cadena de valor, suministrando más productos forestales procesados y menos productos básicos.
Existen algunos países en desarrollo en los cuales el sector forestal cumple una importante función económica y otros diversos donde el sector forestal no ha satisfecho su potencial. Asimismo, es importante comprender cómo el sector forestal puede ayudar a crear una plataforma para el crecimiento económico y el desarrollo. Con otras industrias forestales puede crear oportunidades de trabajo e ingresos, contribuir a una base de impuestos y prestar ayuda a la creación de vínculos comerciales. Sin embargo, el hecho de la expansión económica no es suficiente. El tipo de desarrollo es decisivo. Bajo determinadas circunstancias, el sector forestal puede conducir a un tipo de desarrollo equilibrado -es decir un tipo de desarrollo que extiende los beneficios con amplitud y proporciona oportunidades particulares a la población pobre. Pero en otras circunstancias (y decisiones políticas) puede conducir a un crecimiento económico desigual y crear sólo ganancias de corto plazo sin los multiplicadores de largo plazo tan fundamentales para sostener el desarrollo económico. Asimismo, es probable que las circunstancias que conducen al desarrollo económico desigual de corto plazo también es probable que determinen la falta de sostenibilidad desde un punto de vista ecológico.
Al pensar en la función del sector forestal en el desarrollo sostenible, queremos centrarnos en dos aspectos principales: la contribución potencial del sector forestal a favor del desarrollo económico nacional y la función del sector en la creación de oportunidades económicas en el ámbito local.
El desarrollo del sector forestal en Sudáfrica surgió de las estrategias del desarrollo colonial. Sin embargo, lo que es peculiar en la historia del desarrollo de Sudáfrica, es que las estrategias de desarrollo económico se diseñaban específicamente para beneficiar exclusivamente a un grupo racial excluyendo al resto de la población del país, especialmente entre las décadas de 1950 y 1990. Las presentes estrategias de desarrollo, bajo el gobierno democrático actual, por ende se diseñaron específicamente para el logro de la equidad.
La historia económica de Sudáfrica está arraigada en el colonialismo y el apartheid. Nuestra historia forestal se arraiga en el hecho de que tenemos una zona muy pequeña de bosques naturales. Los cálculos en la actualidad del área de los bosques naturales de Sudáfrica son de aproximadamente 500 000 ha o sólo el 0,3 por ciento del total de la superficie de 122 millones de hectáreas. Estos bosques están localizados en una franja de la costa oriental y meridional y en algunas regiones montañosas. Aunque la zona del bosque natural ha experimentado una importante reducción en la zona boscosa desde el inicio del colonialismo, la magnitud original del recurso probablemente fue siempre muy pequeña, probablemente no mucho más de un uno por ciento de la tierra. Existe, sin embargo, una extensa región de terrenos boscosos, que cubren en la actualidad aproximadamente 23 millones de ha, o 19 por ciento del total de la zona ubicada principalmente en el norte y en el este.
Sin embargo, lo que distingue a Sudáfrica como una nación forestal probablemente no es ni el bosque cerrado ni los terrenos boscosos, sino los bosques de plantaciones. En este momento Sudáfrica tiene un patrimonio de plantaciones comerciales de aproximadamente 1,5 millones de ha o 1,2 por ciento del total de la zona. A pesar de su relativamente pequeña dimensión, Sudáfrica produce en la actualidad 2,8 millones de toneladas de pasta o 1,63 por ciento del suministro mundial, 2,1 millones de toneladas de papel o 0,76% del suministro mundial y 1,3 millones de m3 de madera aserrada o 0,3 del suministro mundial. Los bosques y la industria de los productos forestales emplean más de 200 000 personas de las cuales casi la mitad trabajan en la producción forestal y la mitad en las industrias de procesamiento de la madera. En el período 1980-2000 la producción de madera en rollo aumentó de 12 millones de metros cúbicos a casi 19 millones de metros cúbicos con una expansión en zonas pobladas con árboles del 30 por ciento en el mismo período. En términos de PIB de Sudáfrica, el sector forestal y las industrias de elaboración asociadas generaron 4,5 por ciento del PIB del país.
Lo notable de todo esto es que hace cien años, Sudáfrica no tenía prácticamente plantaciones forestales. Los primeros intentos de plantación de bosques fueron realizados por las autoridades coloniales en el Cabo en la década de 1880. Cuando los pequeños asentamientos en el Cabo comenzaron a crecer, la madera para construcción se convirtió en un recurso escaso. Los bosques fueron explotados en la costa y las autoridades coloniales rápidamente comenzaron a interesarse por el ritmo de explotación. Por consiguiente implementaron estrategias gemelas - designar Conservadores de Bosques en varias estaciones en las pequeñas zonas de bosques naturales y crear plantaciones allí dondequiera que las condiciones pareciesen adecuadas. Esto continuó a ritmo constante y se aceleró después de la primera guerra mundial cuando fue claro que cualquier continua dependencia de importación de madera era incierta. En esta etapa, el programa de plantación fue más allá del pino, que era utilizado mayormente para fines de construcción y se incluyeron cada vez más árboles de eucalipto que eran usados como soportes en la floreciente industria minera.
El programa de plantación adquirió mayor ímpetu en los últimos años de la década de 1940 y las plantaciones comenzaron a aparecer no sólo en la provincia del Cabo sino también allí donde hubiera zonas adecuadas para ser establecidas, especialmente en las provincias orientales. Para esta época la industria manufacturera de Sudáfrica había comenzado a expandirse y diversificarse y la industria de elaboración de la madera superó a la de madera de construcción para minería y estructuras y alcanzó productos de más alto valor incluidos embalaje, papel y mobiliario.
En todo este tiempo, la plantación forestal fue completamente una criatura del estado. Los trabajadores del gobierno, plantaron, cuidaron y aprovecharon los bosques y el estado cubría los costos de dirigir la industria. La madera se vendía a las compañías procesadoras por debajo del costo de su producción y se ofrecieron contratos muy atractivos a los productores que estaban preparados para el proceso de elaboración y venta de la madera.
¿Por qué el estado desarrollaría y subsidiaría estas actividades? Como se puede ver en otros sectores, el gobierno se consideraba un agente de desarrollo de la economía, especialmente entre las décadas de 1950 y 1980. La silvicultura de plantación era un negocio de riesgo y los agentes del sector privado al principio eran renuentes a actuar en esa actividad. Esto puede ser atribuido a:
Con el tiempo, muchos de esos costos iniciales se redujeron. La inversión del estado en la investigación mejoró el conocimiento de los suelos, especies, plagas y enfermedades. El mercado del seguro también maduró a tal punto que los propietarios de plantaciones pudieron cubrirse con seguros. Al mismo tiempo, las compañías del sector privado adquirieron mayor experiencia y desarrollaron gran pericia en la manufactura de la pasta, el papel y el embalaje así como en ciertas aplicaciones de madera sólida. Estos factores juntos llevaron al sector privado a la industria de la plantación y a mediados de la década de 1970, la zona sometida a plantaciones privadas superó a la zona sometida a plantaciones del estado. A finales de la década de 1980, la razón de ser para la participación del estado en el sector comenzó a declinar y el tema de la privatización de los bosques del estado fue colocado para primera vez en la agenda. En los primeros años de la década de 1990, los bosques del estado fueron organizados colocándolos en compañías de propiedad del estado en lugar de ser administrados como parte del servicio público. En el año 2001, después de un largo y complejo proceso, se vendieron las primeras plantaciones estatales a operadores privados, reteniendo el gobierno una pequeña parte. El proceso de privatización aún sigue en curso con el 20 por ciento de plantaciones estatales ya vendidas, el 45 por ciento en proceso de licitación y el 18 por ciento destinados a la conversión de otros usos de la tierra.
¿Por qué se involucró el estado en el desarrollo de la industria de la plantación forestal? ¿ Por qué invertir dinero público en lo que es esencialmente en este contexto una rama del sector agrícola (y posteriormente industrial)? Por muchos decenios, los sucesivos gobiernos vieron a la madera como un recurso estratégico sin el cual la economía no era capaz de desarrollarse. La madera no era sólo un recurso estratégico sino que, por las razones descriptas anteriormente, era un recurso cuyo aprovisionamiento no se podía confiar al mercado. Los altos riesgos en el sector forestal crearon una especie de falla de mercado que dio por resultado una economía que podría hallarse sin un recurso estratégico fundamental. Como resultado, el estado se entregó a la función de agente de desarrollo, especialmente desde la década de 1940 a la década de 1970. El gobierno decidió que invertiría recursos en crear la industria que suministrara el recurso, hasta que llegase el momento en que los agentes privados se pudieran hacer cargo. Existía también otro tema. Se trataba de la preocupación del estado por promover la industrialización y el desarrollo de un sector manufacturero diversificado y en particular por la creación de industrias que pudieran llevar inversiones a las zonas rurales.
Al respecto, se puede afirmar que el estado tuvo éxito, si bien a un alto costo. Dado que el desarrollo tuvo lugar durante el régimen de apartheid, el que proveía beneficios y privilegios según pautas raciales, los significativos beneficios de los cuales la economía gozaba mediante el éxito de la industria solamente beneficiaban a un grupo específico. El hecho de que este desarrollo tuviera lugar cuando la población indígena era erradicada por la fuerza de sus tierras anuló las oportunidades de empleo que fueron disfrutadas más tarde por la población rural.
En los últimos años de la década de 1980 el estado mostró signos de estar listo para retirarse del sector forestal, estableciendo en 1992 una compañía de comercio forestal para gestionar sus activos forestales. En efecto, sus objetivos primordiales habían sido ampliamente satisfechos; Sudáfrica había desarrollado grandes y exitosas compañías forestales que contribuyeron a la economía nacional, particularmente en las zonas rurales. Además, Sudáfrica también se había convertido en un importante exportador de productos forestales y en un líder en ciertos aspectos de la ordenación e investigación forestal. Se había establecido una industria y creado un recurso sostenible. En los primeros años de 1990, en vísperas de la democracia, el sector forestal sudafricano había cobrado existencia y estaba listo para volar con sus propias fuerzas.
En 1994, después de una muy dolorosa y larga lucha, Sudáfrica se liberó del apartheid. Tuvieron lugar elecciones democráticas por primera vez y un gobierno de unidad nacional llegó al poder, conducido por el Congreso Nacional Africano de Sudáfrica que había estado al frente de la batalla contra el apartheid por casi cuarenta años. El nuevo gobierno se enfrentó con muchos problemas prioritarios. El sector forestal no era uno de ellos. Pero lo era el crecimiento económico y también la potenciación de la capacidad económica de la población negra sudafricana, las personas pobres en general y la población rural en particular. Estas prioridades rápidamente encontraron su camino en la agenda forestal nacional y en un modo particular en la agenda de los departamentos gubernamentales involucrados en el sector forestal, especialmente el Departamento de Asuntos de Agua y Bosques (DWAF).
Acabamos de ver que el estado había comenzado a comercializar sus activos forestales en los últimos años con vistas a la privatización posterior. El programa de privatización se detuvo durante la carrera hacia la democracia porque el gobierno del CNA fue prudente sobre la aceptación de la idea de privatización. Finalmente, se adoptó un método de caso por caso y resultó claro que mientras hubiese oposición a privatizar en ámbitos como la generación de electricidad, la propiedad y la ordenación de la silvicultura de plantación a largo plazo no era de interés para el nuevo gobierno. Además, el nuevo gobierno cada vez más se ocupaba de abordar los problemas sociales y promover la apertura de la economía a la población negra. Consideraron que la venta de las plantaciones forestales de propiedad del estado (entre otros activos del estado) podía ayudar a conseguirlo si se gestionaba correctamente.
Se tomaron tres decisiones fundamentales en el modelo de privatización con el objetivo de capacitar las comunidades en mayor desventaja:
i. Un mínimo de 10 % de la participación de las acciones de las compañías forestales se apartaba para los grupos de población negra que representaban previamente los sudafricanos en desventaja o las entidades encargadas de habilitar la economía a la población negra. Los oferentes para los bosques debían asociarse a los grupos BEE (Black Economic Empowerment) para ayudarles a financiar su 10 % de participación.
ii. La tierra forestal se arrendaría por las compañías a largo plazo pero la tierra no se vendería. Las compañías que ordenaran los bosques deberían pagar un arriendo al gobierno. Este fondo debería pasar del gobierno a las organizaciones que representaran a los beneficiarios de la reforma de la tierra o a los grupos con alguna forma reconocida de tenencia de la tierra.
iii. Hasta el 9% de las acciones de las compañías debería apartarse para los empleados y los sindicatos cumplirían una función en la gestión de este proceso.
En las dos ventas consumadas del activo forestal (el paquete de 60 000 hectáreas adquirido por los Productos Forestales Singisi y el paquete de 20 000 hectáreas adquirido por SiyaQhhubeka), se implementaron todas estas condiciones. En ambos casos, la participación del 10% reservada para la potenciación de la capacidad de acción de los grupos de población negra incluía una importante entrega de titularidad de acciones a las comunidades que viven cerca de los bosques. La mayoría de los accionistas, en ambos casos, bien conocidas compañías forestales sudafricanas, facilitaron dichas adquisiciones. También se satisfizo la condición de arriendo. Esto depende de un aspecto de la reforma agraria en Sudáfrica que le permite a las personas y comunidades negras reivindicar la propiedad de la tierra si ellos o sus antepasados fueron expulsados de la misma como resultado de las leyes raciales bajo el apartheid. Además de esto, las comunidades pueden reivindicar la propiedad de la tierra que el estado tuvo en fideicomiso. La tercera condición, aquella de la propiedad del trabajador de una porción de las acciones, también se satisfizo y actualmente el gobierno está debatiendo el proceso de implementación y el proceso de educación de los beneficiarios acerca de los riesgos asociados con la tenencia de acciones.
Algunas de estas características del proceso de privatización forestal se basaron en la experiencia de las plantaciones de Nueva Zelandia. Nueva Zelandia también se enfrentó a un complejo proceso de privatización que incluía reclamos de tierras. Los grupos Maori actualmente son importantes titulares de acciones de plantaciones ex estatales en ese país.
La experiencia de Nueva Zelandia fue una muy útil fuente de ideas e información durante el curso del proceso sudafricano, particularmente con respecto al arrendamiento de las tierras públicas y a la integración de la reforma agraria en el proceso. Sin embargo, nos sorprendimos por la poca información de investigación disponible sobre esta experiencia y el poco debate que el proceso había suscitado en los círculos internacionales.
Por algunos años ha existido interés por los pequeños cultivadores en diferentes países. Esto debe ser bienvenido. Sin embargo, el debate sobre el potencial del sector forestal para contribuir tanto al desarrollo económico nacional como a la potenciación de la capacidad económica en el ámbito local necesita ser ampliado y profundizado. Es necesario abordar los debates sobre la accesibilidad justa de los mercados mundiales a los pequeños cultivadores; los costos directos e indirectos y los procedimientos que los pequeños cultivadores han percibido como impedimentos. Se necesita investigar la relación entre los acuerdos del libre comercio, en la búsqueda de mejorar el acceso al mercado y las medidas aceptables de apoyo nacional para amortiguar las repercusiones de los productos ingresantes en la pequeña comunidad de cultivadores.
No obstante, el debate sobre los pequeños cultivadores no debería tener lugar a expensas de otro trabajo sobre el potencial para la potenciación de la capacidad de acción económica en el sector forestal. En particular, necesitamos cambiar de un sobre dimensionado énfasis en la subsistencia a experiencias que tienen un efecto económico y de potenciación de la capacidad de acción más amplio.
Es importante decir que las iniciativas que pueden involucrar a la población pobre, las comunidades locales u otros grupos marginados en la industria forestal presentan muchos peligros. Los procesos necesitan ser cuidadosamente gestionados e intensamente reglamentados. Pero esta es una razón más para investigar estas experiencias, debatirlas y destacar las oportunidades así como los peligros. Entre los temas para estudiar y debatir proponemos:
Atrayendo la atención sobre este aspecto del sector forestal y el desarrollo, esperamos que se generen nuevas ideas, que ayuden a que los países en desarrollo incrementen sus economías, que las comunidades pobres aumenten su participación y que los bosques crezcan con sostenibilidad.
1 Director: Economic Development, City of Johannesburg, South Africa. [email protected]