C20
Neil Byron 1
El presente documento somete a examen los síntomas de una enfermedad que aqueja a la silvicultura en muchas partes del mundo: bajo nivel de compromiso y de asignación de recursos de los gobiernos; poca prioridad política en materia de reinversión; cuestiones de pertinencia y de orientación estratégica. A continuación se examinan algunas de las causas de base, como los cambios que se han presentado en las estructuras económica y demográfica. Hace falta una perspectiva general y coherente de la importancia de los bosques y la silvicultura para la sociedad. A este respecto se percibe un extenso letargo en el sector: pérdida de vigor, dinamismo e innovación.
Anteriores políticas y programas nacionales e internacionales ya han producido los resultados sociales, económicos y ambientales prometidos.
No existe una solución fácil, pero los siguientes elementos serían de ayuda:
Si imagináramos hacerle un "examen médico" a la "silvicultura mundial"2:
Primero, el paciente presenta dos grandes cualidades:
Con todo, algo indica que nuestro paciente no está bien, hay indicios de enfermedad. El paciente se da cuenta de que se esfuerza más, pero está perdiendo terreno en sectores importantes, logrando pocos buenos resultados y agotándose en el proceso (Burley, 2002). Muchos perciben que los silvicultores tradicionales están perdiendo confianza en sí mismos, y las organizaciones no gubernamentales (ONG) orientan la opinión pública hacia la conservación más que a la ordenación forestal.
En la Evaluación mundial de los recursos forestales se han documentado fuertes tendencias a la degradación de los recursos forestales, que comprenden la eliminación infundada o excesiva de vegetación, a menudo acompañada de degradación de los recursos hídricos y de las zonas de captación, así como de la fauna y la flora.
El valor del comercio mundial de productos forestales casi se ha triplicado en los últimos 20 años, pero sigue siendo el 3,3 por ciento del total del valor del comercio mundial. El empleo ha disminuido en forma constante, mientras que la producción ha aumentado en la misma forma; la productividad total de los factores se ha incrementado con fuerza. Muchas zonas rurales siguen despoblándose. Las industrias rurales tradicionales, en especial las pequeñas empresas familiares, parecen moribundas.
Pese a destacadas excepciones, la silvicultura mundial se presenta al público como comunidades disfuncionales, industrias y trabajadores insostenibles económicamente, y prácticas insostenibles para el medio ambiente.
Hoy en día la silvicultura mundial está tratando de incorporar cuatro elementos:
Anteriormente los bosques naturales se explotaban o encerraban al convertirlos en parques nacionales; las grandes plantaciones de los decenios de 1960 y 1970 en general no tomaban en cuenta los aspectos social ni ambiental. Hoy existe una perspectiva mucho más compleja y llena de matices de la función y repercusiones de la silvicultura (Sayer, Elliot and Maginnis, 2003).
No hay una perspectiva común de la importancia de los bosques y la silvicultura para la sociedad, lo que produce diferencias en la sociedad respecto al propósito de ambos y, en consecuencia, le envía señales contradictorias a los políticos. Demasiadas políticas y programas anteriores, nacionales e internacionales, no han logrado cumplir los resultados prometidos.
Estos síntomas indican en conjunto que nuestro paciente tiene algo serio y que está mal sistémicamente, pero la silvicultura desde hace mucho tiempo es el sector "Cenicienta", que a menudo no se toma en cuenta o se eplota. ¿Por qué?
Casi en todos los países desarrollados y en muchos países en desarrollo se observan tendencias parecidas: cambio continuo de la estructura y de las características sociales de la silvicultura. Conforme las sociedades encuentran otras formas de abastecerse de alimentos, combustibles, materiales de construcción y medicamentos, los bosques pierden importancia cotidiana y para la vida diaria (Petrov, 2003). En cambio se han convertido en telón de fondo de las ciudades y en recurso para alimentar el desarrollo socioeconómico (Westoby, 1979; 1987) o, en el peor de los casos, en recurso que agotar y después abandonar. El público de muchos países sigue muy interesado en los bosques, pero mucho menos en la madera.
Casi todos los países de la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos) ha disminuido acentuadamente en los últimos 30 año la dependencia de las industrias primarias, especialmente la silvicultura. El valor neto de la producción ha crecido en cifras absolutas, pero otros sectores de la economía han crecido más aceleradamente. Debido a que ha aumentado la eficiencia tecnológica, así como la demanda de mano de obra en otros sectores, las personas (los trabajadores) han pasado a otros sectores de la economía. En consecuencia, la contribución de la silvicultura al PIB ha disminuido en forma constante, relativamente. Hay menos empresas forestales, pero son más grandes. Las condiciones comerciales de los productos forestales y el valor neto de la producción han disminuido. Los silvicultores han respondido mediante la adopción de técnicas más eficientes. La consecuencia inevitable de la madurez económica es la transformación estructural, conforme los países van dependiendo menos de las industrias primarias.
Muchos organismos forestales de los gobiernos se han reducido, incorporado en otros organismos o privatizado, en la búsqueda de eficiencia productiva y administrativa de los gobiernos.
Las tendencias no dependen exclusivamente de fuerzas locales o de políticas internas, tendencias muy parecidas se han registrado en los Estados Unidos, el Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia y Francia, de modo que habrá algunos motivos generales.
En los países en desarrollo apenas están surgiendo muchas de estas tendencias. A menudo, los alimentos, las fibras y los medicamentos forestales SIGUEN SIENDO decisivos en la vida de las personas, pero las tendencias son las mismas. Esto repercutirá a fondo en las autoridades forestales y en sus propósitos.
Las tendencias mencionadas se han formado probablemente a partir de mala información de los gobiernos y sus organismos: subsidios para desmonte a fin de crear explotaciones agrícolas; precios muy bajos de la madera obtenida de los bosques estatales; gestión laxa de las concesiones. Las políticas agrícolas han estado mal orientadas y han producido efectos aberrantes en los bosques. La silvicultura tuvo que retroceder a las tierras marginales, desplazada del centro de la actividad económica por una agricultura muy subsidiada (Kaimowitz y Angelson, 1998).
Muchos de los síntomas que hoy se perciben obedecen a medidas tomadas hace de 50 a 100 años, pero las condiciones actuales repercuten en nuestra capacidad de tratar esos síntomas. En los países en desarrollo siguen en curso los procesos, y es imperativo aprender de los errores cometidos por los países de la OCDE que hoy tienen que tratar de reparar ¡a un gran costo!
Las motivaciones recientes que hoy repercuten en muchos países son muy generales:
Hemos tenido tantos programas, planes de acción, estrategias, todos bien intencionados y a menudo basados en análisis sensibles. Algunos han intervenido a escala local, otros han producido algunos efectos residuales al interrumpirse la financiación. Pocos han tratado una serie de diferentes cuestiones ambientales al mismo tiempo, o cuestiones sociales y comerciales a la vez que ambientales.
Actualmente existen diversos instrumentos normativos para los ámbitos nacional, estatal y local3 a fin de repercutir en las prácticas de ordenación forestal y en la toma de decisiones (Comisión de Productividad, 1997):
Pero es difícil para un gobierno nacional o de un Estado saber dónde comenzar y que instrumentos de política utilizar. Los problemas de la ordenación sostenible de los recursos naturales tienen muchos aspectos y muchas dimensiones, y hay tantos puntos de partida.
En numerosas intervenciones políticas anteriores se estableció que este problema podían (y en realidad debían) resolverlo los gobiernos a través de una acción coordinada, planes y asociaciones. Los gobiernos coordinan y controlan la financiación, fijan las prioridades y cuando hay buenos resultados, los evalúan. Es un comportamiento por completo distinto al de la economía de mercado en general. En éste, ningún organismo del gobierno planifica, ni coordina ni les dice después a los productores qué y cuánto producir.
Se considera que los gobiernos tienen que concebir un sistema de planificación y llevarlo a la práctica. Los gobiernos pueden querer establecer un sistema de gestión ¡pero no necesariamente hacerse cargo del mismo! La función del gobierno puede ser "llevar el timón, pero no remar", o incluso apenas señalar la dirección general y permitir que otros lleven el timón. La función central de coordinación ha sido muy fuerte, como la idea de que el gobierno no sólo debe reglamentar, sino también organizar a los voluntarios u orquestar el mercado.
Para volver a nuestra analogía médica, la silvicultura mundial parece como aquel hombre de poco más de 50 años que sabe que debería dejar de fumar, beber menos, consumir menos colesterol, hacer ejercicio y tratar de combatir los niveles de tensión... Pero "tal vez el año próximo, cuando pase la crisis..."
No es probable que baste darle consejos a este paciente para que modifique su comportamiento insostenible. ¿Por qué no haría caso de los consejos este paciente?
Antes de proponer un tratamiento, tomemos en cuenta cómo debe ser un paciente saludable.
En esta perspectiva de la futura silvicultura mundial los sistemas de gestión sostenible de los bosques pueden tener productos nuevos o diferentes, mezclas diversas de los productos actuales, o sistemas distintos para producir los productos de hoy. Cada elemento necesitará nuevos conocimientos y aptitudes y mayor intensidad de gestión y aplicación de conocimientos (por ejemplo, una escala más fina de gestión que incorpore la ordenación de la biodiversidad, el suelo y el agua, lucha contra las yerbas malas y la vida silvestre, calendario más sensible de las actividades de gestión).
Hay una variedad casi infinita de sistemas de producción forestal y de árboles. En particular desde el decenio de 1960, pequeños grupos de silvicultores, investigadores y ONG han estado investigando y promoviendo una reorganización de la silvicultura más adecuada a la nueva economía mundial y a la sociedad. Esta búsqueda ha sido en extremo difícil, existen muchos prototipos, pero pocos gozan de aceptación social y de viabilidad comercial (en proporciones que repercutan significativamente).
En muchos países, los gobiernos establecieron bosques estatales, desplazando o separando a comunidades indígenas y locales de los bosques que venían cuidándolos desde hacía siglos. De modo que la devolución consiste en invertir este proceso, o más precisamente, en crear nuevos acuerdos entre el Estado y la población local (Saxena, 1997; Wiley 1998). La silvicultura comunitaria sigue floreciendo en muchos países, y surgiendo de nuevo en numerosos países de la OCDE (White and Martin, 2002).
Estudios internacionales de casos demuestran muchas modalidades de devolución en todo el mundo, con enormes diferencias en:
Los casos en que la devolución de la gestión a la comunidad de los recursos naturales ha funcionado bien (por ahora) se caracterizan por:
Las personas cuya vida y medios de subsistencia sufren las repercusiones directas de las decisiones de ordenación forestal deberían contar con mecanismos efectivos para manifestar vigorosamente sus puntos de vista a los encargados de tomar las decisiones, si no cuentan con poder para tomar las decisiones directamente.
Muchas de las propuestas de ordenación forestal que están surgiendo son de pequeña escala y es poco probable que sustituyan a la silvicultura en gran escala. Suelen estar concebidas para, y tener como propósito, integrar la producción y la conservación. Pero se dirigen a lo que se puede hacer en determinado bosque. Se necesita prestarle mucha más atención a la escala más grande, el paisaje o el distrito, que producen mosaicos complejos de usos de la tierra diversos, públicos y privados (Sayer, Elliot y Maginnis, 2003).
Los niveles más altos del gobierno pueden indicar la orientación general, y los niveles más bajos pueden elegir la opción congruente con esos resultados generales. Por ejemplo, las condiciones del marco general establecido por el nivel más alto podría dar libertad a las autoridades de gestión locales de satisfacer los deseos de la comunidad local, siempre que:
Los gobiernos nacionales o estatales pueden no tener capacidad de "arreglar" directamente los síntomas o las causas de base de la silvicultura insostenible (social, ambiental y económicamente hablando), con o sin apoyo de los organismos y acuerdos internacionales. Los gobiernos no están bien informados de lo que es necesario o posible en el ámbito local, ni tienen tampoco información pormenorizada, o presupuesto, para hacer todo lo que hace falta. En cambio, hay que reflexionar seriamente sobre un cambio sistémico que se enfoque en un nuevo análisis de nuestras instituciones: reglas y reglamentos; normas sociales; e incentivos económicos (positivos y negativos) para introducir cambios en las modalidades de gestión.
Se necesita una solución sistémica. ¡No hay que hacerle cirugía plástica a un paciente con cáncer! Hace falta examinar críticamente las estructuras de incentivos fundamentales de la tarea cotidiana de gestión de los recursos forestales. Ni los pequeños programas positivos y eficaces pueden compensar las grandes y penetrantes repercusiones que están incrustadas en nuestra práctica actual.
Si bien los gobiernos podrán proporcionar cierta ayuda (o por lo menos no empeorar la situación), no es probable encontrar una solución mágica.
El primer requisito y el más básico de los gobiernos son la ley y el orden, la paz y una buena gobernanza. De todos los continentes hay abundante confirmación de que la gestión forestal sostenible no es viable donde hay corrupción, inseguridad en la tenencia de las tierras y en otros derechos de propiedad, donde prosperan la explotación forestal ilegal y el desmonte, donde los contratos no son vinculantes y no sostienen su aplicación tribunales imparciales, etc. El programa de Aplicación de Leyes sobre Bosques y Gobernabilidad (FLEG), patrocinado por el G8 y el Banco Mundial, es un reconocimiento de que la falta de una buena gobernanza ha socavado los esfuerzos anteriores de mejorar la silvicultura técnica y la gestión forestal.
El segundo elemento fundamental de reconsideración son los niveles en que deben tomarse las decisiones, y asegurar que las organizaciones, en todos los niveles, tengan la información necesaria para facilitar que se tomen bien las decisiones, y que los niveles estén funcionalmente vinculados entre sí, lo que Ostrom (1994) denomina jerarquía "anidada" de las instituciones. A menudo, las comunidades o los propietarios forestales tienen que solicitar permisos a numerosas dependencias locales, estatales o nacionales del gobierno, cada una con requisitos distintos y sistemas de información diferentes. Se están estudiando "las fronteras eficientes del Estado".
Los gobiernos necesitan escoger, con cuidado, entre las opciones de sus recursos: reglamentación, mercados, voluntariado, formación, presión de la comunidad y convencimiento moral. Sean cuales fueren los instrumentos que se elijan, necesitan proceder en la misma dirección y a diferentes escalas, de lo nacional a lo local, y no duplicarse. La "nueva economía de las instituciones" tiene mucho que enseñarnos sobre buena definición de las funciones, incentivos, rendición de cuentas y mensurabilidad de los resultados.
Los gobiernos deberían buscar mecanismos vigorosos y generales que influyan en el comportamiento y en las decisiones de la mayoría y no sólo en las de unas cuantas personas bien informadas. Incluso los que no saben y no les interesa la gestión sostenible de los bosques necesitan formar parte de la solución. Las fuerzas del mercado tienden a devolver la toma de decisiones y a distribuir ampliamente los costos entre los que pueden y deberían pagar. Las deducciones fiscales por conservación y gestión de la biodiversidad, o por conservación del suelo y el agua en su sentido más amplio, podrían revolucionar la ordenación forestal, igual que el acceso preferencial a los servicios del gobierno para las empresas que cuenten con un sistema eficaz de gestión del medio ambiente. Aquí también es decisivo que no se aplique un plan o programa estricto, sino que haya una enorme flexibilidad que permita utilizar las tierras en forma innovadora.
Los gobiernos también son objeto de presiones externas muy fuertes.
La era de la globalización es importante. A través de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente, los gobiernos tienen un control limitado de los mercados de productos. Estos tratados internacionales determinan el contexto económico y ambiental general en el que debe funcionar la política y la ordenación forestales de los países.
Los mercados mundiales ejercen intensas presiones para producir alimentos y fibras con el menor costo posible, la máxima productividad y las mejores tecnologías disponibles. Desafortunadamente, las consecuencias sociales y ambientales de esas tecnologías no siempre se han indagado plenamente por anticipado. ¡Pero no es probable que desaparezcan las presiones!
La silvicultura mundial se caracteriza por un daño ambiental directo y a menudo considerable no producido por políticas forestales mal orientadas o deficientes, sino por las políticas de otros sectores, en particular la agricultura y los transportes. Si las causas de raíz de los problemas forestales están en otros sectores, es ahí donde se tienen que resolver.
La era de la conciencia ambiental es importante no sólo por las expectativas y las "peticiones" que se hacen a la silvicultura mundial. Algunos países están presionando a otros para que adopten ciertas normas ambientales (y de otros tipos) que aquellos consideran apropiados; el comercio internacional está abarcando cada vez más productos con consecuencias ambientales (silvicultura, agricultura, pesca y energía). De modo que aparte de las acciones del gobierno, también está la perspectiva de que el consumismo verde, el etiquetado ecológico y la acreditación/certificación puedan producir diferenciales en los precios de los productos que se prefieran por motivos ambientales.
Para terminar la analogía médica, si bien muchas consideraciones de salud son personales o locales, las organizaciones mundiales están haciendo importantes contribuciones, como el Centro de Control de Enfermedades. No es un órgano que produzca reglamentos ni se encargue directamente de la gestión, pero supervisa las condiciones mundiales y ofrece asesoramiento y asistencia en casos extremos. Este puede ser un modelo de la función de asesoramiento y supervisión necesaria para ayudar a los países a apoyar a sus comunidades locales y a los propietarios de los bosques para lograr una mejor gestión de sus recursos. Ya están contribuyendo a este fin la publicación Situación de los bosques del mundo y los criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible contenidos en el proceso de Montreal y en otros, pero ¿no podrían mejorarse la supervisión y la información en el ámbito del Foro sobre los Bosques de las Naciones Unidas y de la Asociación de cooperación relativa a los bosques (Vahanen, 2003)?
Burley, J. 2002. Chairman's Column, Commonwealth Forestry News, 19: 1.
Comisión de Productividad. 1997. The role of economic instruments in managing the environment. Staff Research Paper. Melbourne, Productivity Commission.
GATT. 1982. International Trade 1981/82. Geneva.
Gluck, P., Tarasofsky, R., Byron, N. & Tikkanen, I. 1997. Options for strengthening the international legal regime for forests. Joensuu, EFI.
Kaimowitz D. & Angelson A. 1998. Economic models of deforestation. Bogor, CIFOR.
ONU. 2000. 1999, International Trade Statistics Yearbook, vol. 2, Nueva York.
Ostrom, E. 1994. Neither market nor state: Governance of common pool resources in the twenty-first century. Washington D.C., International Food Policy Research Institute.
Petrov, A.P. 2003. Through forest research and education towards harmony between humankind and forests. (Paper to XII World Forestry Congress) Québec City.
Saxena, N.C. 1997. The saga of participatory forest management in India. Bogor, CIFOR.
Sayer, J.A., Elliot, C. & Maginnis, S. 2003. Protect, manage and restore: Conserving forests in multifunctional landscapes. (Documento presentado en el XII Congreso Forestal Mundial) Québec City.
Westoby, J.C. 1979. Forest industries for socio-economic development. Comm. For. Review, 58 (2):107-116.
Westoby, J.C. 1987. The purpose of forests - follies of development. Oxford, Basil Blackwell.
White, A. & Martin, A. 2002. Who owns the world's forests: forest tenure and public forests in transition. Washington D.C., Forest Trends and Center for International Environmental Law,
Wily, L. 1997. Finding the right institutional and legal framework for community-based natural forest management: the Tanzanian case. Bogor, CIFOR.
Vahanen, T. B. Collaborative Partnership on Forests - a model for interagency collaboration. (Paper to XII World Forestry Congress) Québec City.
1 Comisario, Comisión de la Producitvidd, Melbourne, Australia. [email protected] , sitio Web: www.pc.gov.au
2 Quiero decir a la práctica forestal en todo elmundo, así como al estado de los bosques del mundo. "Silvicutlura mundial" es un concepto abstracto sin identidad de ejecución o administrativa, la suma de miles de decisiones que no mantienen una relación entre sí en escala menor. Sostendré que las decisiones que atañen a los bosques y la práctica forestal por lo general se toman mejor en el ámbito local, a cargo de los propietarios de los bosques, las comunidades y las empresas, más que cuando competen a organismos públicos provinciales o estatales, nacionales o internacionales.
3 Los organismos y los convenios internacionales pueden pedir a los signatarios que utilicen instrumentos particulares (por ejemplo, reglamentos) o alentarlos a aplicar otros métodos (por ejemplo, incentivos y mecanismos voluntarios). Pueden funcionar más como centro de difusión de ideas que como órgano de reglamentación (Gluck et al., 1997).